Việc Quốc hội ban hành Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 có ý nghĩa sâu sắc, khẳng định chính sách của Đảng và Nhà nước trong thực hiện các mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Trong đó, có quyền được bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức nhà nước gây ra khi thi hành công vụ, góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm trong thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta hiện nay.

Sau hơn 6 năm thi hành, về cơ bản Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 đã đi vào cuộc sống, đáp ứng yêu cầu và mục tiêu tạo cơ chế khả thi để người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường; bảo đảm sự ổn định của hoạt động công vụ, giải quyết hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, cơ quan nhà nước, người thi hành công vụ với cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp bị thiệt hại. Thông qua việc thực hiện công tác bồi thường nhà nước, công chức nhà nước tiếp tục có sự chuyển biến về ý thức trách nhiệm trong thi hành công vụ, nhận thức sâu sắc hơn về ý nghĩa, vai trò của pháp luật về TNBT của Nhà nước, qua đó, nâng cao trách nhiệm trước Đảng, Nhà nước và Nhân dân theo tinh thần: để tránh phát sinh TNBT nhà nước thì không có hành vi trái pháp luật trong thi hành công vụ. Người bị thiệt hại thuận lợi hơn trong thực hiện quyền yêu cầu bồi thường trong cả ba lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án[1]. Một số trường hợp điển hình về thực hiện TNBT của Nhà nước có thể kể đến như:

- Tháng 8/2015, Tòa án nhân dân (TAND) thành phố Thái Bình đã tuyên án sơ thẩm chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông Lương Ngọc Phi, nguyên Giám đốc Công ty Khai thác chế biến nông hải sản xuất khẩu Hòa Bình khởi kiện yêu cầu TAND tỉnh Thái Bình phải bồi thường thiệt hại cho ông Phi số tiền hơn 22,9 tỷ đồng do TAND tỉnh Thái Bình tuyên phạt ông Phi 17 năm tù giam oan sai[2].

- Tháng 9/2015, TAND cấp cao tại Hà Nội đã chi trả 7,2 tỷ đồng tiền bồi thường oan sai cho ông Nguyễn Thanh Chấn ở Bắc Giang do ông Chấn bị ngồi tù oan trong 10 năm[3].

Tại Hội nghị tổng kết 6 năm thực hiện Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 ngày 07/01/2016, Bộ Tư pháp đã thống kê số lượng đơn khởi kiện yêu cầu TANDcác cấp thụ lý, xét xử giải quyết bồi thường dân sự là 51 vụ án dân sự về bồi thường nhà nước. Đây là các vụ việc những người bị thiệt hại không đồng ý với quyết định giải quyết bồi thường của cơ quan có TNBT và khởi kiện ra TAND. Đến thời điểm ngày 07/01/2016, TAND các cấp đã giải quyết xong 39 vụ việc, số tiền bồi thường là 32,5 tỷ đồng, còn 12 vụ việc vẫn đang tiếp tục giải quyết[4].

Trong suốt 6 năm, TAND các cấp mới chỉ thụ lý giải quyết 51 vụ việc dân sự về bồi thường nhà nước trên địa bàn cả nước là con số quá ít ỏi. Riêng trong lĩnh vực tố tụng dân sự (TTDS) chưa được Ban Tổ chức Hội nghị tổng kết cụ thể. Có ý kiến cho rằng, một trong những nguyên nhân dẫn đến việc các cơ quan nhà nước không giải quyết bồi thường thiệt hại được nhiều là do một bộ phận người dân chưa biết về TNBT của Nhà nước hoặc không hiểu rõ các quy định về TNBT của Nhà nước nên không hoàn thành được các thủ tục cần thiết, hoặc gửi đơn yêu cầu bồi thường không đúng cơ quan có TNBT nhà nước. Đây là ý kiến chủ quan, bởi ngay các quy định trong Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 cũng đang có những khiếm khuyết và không thống nhất với Hiến pháp năm 2013, đặc biệt sẽ không thống nhất với Bộ luật TTDS năm 2015[5], Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2015[6].

Điều 2 BLDS năm 2015 quy định:

“1. Ở nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, các quyền dân sự được công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật.

2. Quyền dân sự chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.

Như vậy, BLDS năm 2015 đã nhắc lại quy định tại Điều 14 Hiến pháp năm 2013 rất rõ ràng: quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo luật và trong những trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng. Tuy nhiên, các quy định của Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 và các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành Luật trong lĩnh vực TTDS lại giới hạn phạm vi bồi thường nhà nước đối với công dân, như vậy đã có sự hạn chế quyền con người, quyền công dân, trái với quy định của Hiến pháp năm 2013, không thống nhất với quy định của BLDS năm 2015.

Điều 28 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 quy định về phạm vi TNBT trong hoạt động TTDS, tố tụng hành chính:

“Nhà nước có TNBT thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người tiến hành TTDS, tố tụng hành chính gây ra trong các trường hợp sau đây:

1. Tự mình áp dụng biện pháp khẩn cấp (BPKC) tạm thời;

2. Áp dụng BPKC tạm thời khác với BPKC tạm thời mà cá nhân, cơ quan, tổ chức có yêu cầu;

3. Áp dụng BPKC tạm thời vượt quá yêu cầu áp dụng BPKC tạm thời của cá nhân, cơ quan, tổ chức;

4. Ra bản án, quyết định mà biết rõ là trái pháp luật hoặc cố ý làm sai lệch hồ sơ vụ án”.

Theo nội dung Điều 28 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 thì những hành vi trái pháp luật của người tiến hành TTDS gây ra chỉ trong những trường hợp đã liệt kê trên thì Nhà nước mới có TNBT cho người bị thiệt hại. Nói cách khác là những trường hợp không nằm trong quy định tại Điều 28 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 thì sẽ không được bồi thường. Giới hạn phạm vi TNBT của Nhà nước trong hoạt động TTDS quy định tại Điều 28 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 đã thể hiện những bất cập sau:

Thứ nhất, quy định về TNBT của Nhà nước do hành vi trái pháp luật của người tiến hành TTDS gây ra khi áp dụng BPKC tạm thời chưa bao quát hết được những thiệt hại có thể xảy ra trên thực tế, mà nguyên nhân xuất phát từ người tiến hành hoạt động TTDS.

Điều 28 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 đã liệt kê lại các trường hợp Tòa án phải bồi thường khi áp dụng BPKC tạm thời được quy định tại khoản 2 Điều 101 Bộ luật TTDS năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) quy định về trách nhiệm do áp dụng BPKC tạm thời không đúng. Việc Tòa án áp dụng BPKC tạm thời sai thì phải có TNBT thiệt hại cho người bị thiệt hại do bị áp dụng BPKC tạm thời sai là đương nhiên. Tuy nhiên, do Điều 101 Bộ luật TTDS không có quy định trách nhiệm của Tòa án trong trường hợp người tiến hành hoạt động TTDS không áp dụng, thay đổi, hủy bỏ BPKC tạm thời của đương sự, trong khi tại Điều 124 Bộ luật TTDS lại có quy định về việc đương sự có quyền khiếu nại với Chánh án Tòa án đang giải quyết vụ án việc Thẩm phán không ra quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ BPKC tạm thời.

Để Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 được thi hành tốt trong lĩnh vực TTDS, Thông tư liên tịch số 01/2012/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BTP ngày 18/9/2012 của TAND tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp được ban hành hướng dẫn thực hiện TNBT của Nhà nước trong hoạt động TTDS (Thông tư số 01). Điều 2 Thông tư số 01 đã hướng dẫn các trường hợp Tòa án có TNBT, đồng thời hướng dẫn rõ thêm việc Tòa án tự mình áp dụng BPKC tạm thời trong 02 loại việc cụ thể:

1. Người đã tiến hành tố tụng tự mình ra quyết định áp dụng BPKC tạm thời không thuộc một trong các trường hợp quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4 và 5 Điều 102 Bộ luật TTDS năm 2004 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2011.

2. Người đã tiến hành tố tụng tự mình ra các quyết định áp dụng BPKC tạm thời thuộc một trong các trường hợp quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4 và 5 Điều 102 Bộ luật TTDS khi không có đủ các điều kiện quy định tại các Điều 103, 104, 105, 106, 107 Bộ luật TTDS năm 2004 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2011.

Như vậy, trong hoạt động TTDS, việc Tòa án áp dụng không đúng điều luật hoặc có điều luật để áp dụng nhưng không đủ điều kiện theo quy định của pháp luật thì đều phải bồi thường cho người bị thiệt hại.

Tuy nhiên, cả Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 và Thông tư số 01 đều không nêu trường hợp Tòa án không áp dụng, thay đổi, hủy bỏ BPKC tạm thời theo yêu cầu của đương sự mà dẫn tới hậu quả gây thiệt hại đến quyền lợi của họ hoặc người thứ ba, hoặc làm mất khả năng thi hành án dân sự mà không phải bồi thường là một thiếu sót, vì hành vi này của người tiến hành tố tụng cũng gây thiệt hại nghiêm trọng đến quyền và lợi ích chính đáng của đương sự tham gia tố tụng.

Để đảm bảo quyền lợi của đương sự tham gia tố tụng, Bộ luật TTDS năm 2015 đã kịp thời bổ sung quy định: Tòa án phải bồi thường thiệt hại cho người tham gia tố tụng đã có đơn yêu cầu Tòa án áp dụng BPKC tạm thời hợp lệ, có căn cứ pháp luật nhưng vì Tòa án chậm trễ ra quyết định áp dụng BPKC tạm thời  hoặc vì lý do không chính đáng mà không áp dụng BPKC tạm thời dẫn tới gây thiệt hại đến quyền lợi của đương sự có yêu cầu. Quy định này đã đảm bảo tốt hơn quyền lợi của người tham gia tố tụng, đồng thời cũng là căn cứ pháp lý quan trọng để mở rộng phạm vi TNBT của Nhà nước trong hoạt động TTDS.

Để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013, Bộ luật TTDS năm 2015 và BLDS năm 2015, Quốc hội cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Điều 28 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010. Có như vậy mới kịp thời đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của người tham gia tố tụng, người thứ ba bị thiệt hại trong hoạt động TTDS.

Thứ hai, quy định tại khoản 4 Điều 28 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 về việc Nhà nước có TNBT thiệt hại do hành vi của người tiến hành TTDS gây ra khi ra bản án, quyết định mà biết rõ là trái pháp luật hoặc cố ý làm sai lệch hồ sơ vụ án cũng chưa bao quát được những hành vi của người tiến hành tố tụng có thể gây ra thiệt hại cho người tham gia tố tụng hoặc người thứ ba.

Một trong những căn cứ xác lập quyền dân sự được quy định tại Điều 8 BLDS năm 2015 là: “7. Bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật”. Theo tinh thần của quy định này thì người bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật đương nhiên có quyền yêu cầu người có hành vi trái pháp luật phải có TNBT những thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người này gây ra.

Trong quá trình thực thi công vụ, người tiến hành tố tụng có hành vi cố ý ra bản án, quyết định trái pháp luật hoặc người tiến hành tố tụng có hành vi cố ý làm sai lệch hồ sơ vụ án, và do đó họ bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì có cơ sở để TAND có thẩm quyền ban hành văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người đã tiến hành tố tụng, văn bản này là một trong hai điều kiện để người bị thiệt hại yêu cầu Tòa án bồi thường thiệt hại. Tuy nhiên, nếu người đã tiến hành tố tụng có hành vi trái pháp luật nhưng không bị truy cứu trách nhiệm hình sự, cũng không bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức thì sẽ rất khó xác định hành vi của người đã tiến hành tố tụng trái pháp luật hay không.

Mặt khác, khoản 4 Điều 28 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 quy định gộp cả hai hành vi của người đã tiến hành TTDS là ra bản án, quyết định mà biết rõ là trái pháp luật là chưa hợp lý. Việc ra bản án của Tòa án thì chỉ có thể do Hội đồng xét xử có thẩm quyền xét xử ban hành, cũng có nghĩa là bản án do tập thể những người tiến hành tố tụng quyết định. Đối với quyết định của Tòa án thì có thể do một Thẩm phán (tức người đã tiến hành TTDS) ban hành hoặc do Hội đồng xét xử ban hành.

Trong hoạt động TTDS, có nhiều loại quyết định do TAND có thẩm quyền thụ lý vụ việc dân sự ban hành như: Quyết định trả lại đơn khởi kiện, Quyết định định giá tài sản có tranh chấp hoặc có yêu cầu bồi thường tài sản, Quyết định không chấp nhận yêu cầu phản tố của bị đơn, Quyết định giải quyết khiếu nại trong TTDS, Quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án dân sự… đều có khả năng gây thiệt hại cho đương sự, người thứ ba. Ví dụ: Thẩm phán ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ kiện dân sự mà không có lý do chính đáng, dẫn đến vụ kiện kéo dài, gây ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của đương sự. Tuy nhiên, pháp luật lại không quy định đương sự bị thiệt hại có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại trong trường hợp này. Vì vậy, khi luật không quy định tách bạch hình thức các quyết định nằm trong phạm vi TNBT của Nhà nước, sẽ hạn chế quyền lợi hợp pháp của công dân, đồng thời gây khó khăn, lúng túng cho cơ quan tiến hành tố tụng trong việc xác định hành vi trái pháp luật của người đã tiến hành TTDS.

Khoản 1 Điều 22 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 quy định: “1. Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày hết thời hạn ra quyết định giải quyết bồi thường quy định tại Điều 20 của Luật này mà cơ quan có TNBT không ra quyết định hoặc kể từ ngày người bị hại nhận được quyết định nhưng không đồng ý thì người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ra Tòa án có thẩm quyền theo quy định tại Điều 23 của Luật này để yêu cầu giải quyết bồi thường”. Các quy định của Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 về thủ tục giải quyết bồi thường bắt buộc người bị thiệt hại phải thực hiện theo trình tự, thủ tục kéo dài. Trước tiên phải khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét, kết luận hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ; tiếp theo phải gửi đơn yêu cầu bồi thường (kèm theo tài liệu) đến cơ quan có TNBT; nếu trong thời hạn 100 ngày, cơ quan có TNBT không ra quyết định giải quyết bồi thường hoặc người bị thiệt hại không đồng ý với quyết định bồi thường thì mới có quyền khởi kiện ra Tòa án yêu cầu giải quyết bồi thường. Có thể hiểu rằng, khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền thì người bị thiệt hại chưa thể khởi kiện ra Tòa án yêu cầu giải quyết bồi thường. Thời hạn để cơ quan nhà nước có TNBT thiệt hại giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại trong Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 quá dài và buộc người bị thiệt hại khi đi đòi quyền lợi chính đáng của mình phải qua nhiều giai đoạn khiếu nại, tố tụng, trong khi chính người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cũng đồng thời là người lãnh đạo cơ quan nhà nước có trách nhiệm giải quyết yêu cầu bồi thường.

Mặt khác, khi người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét, kết luận hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ không giải quyết khiếu nại hoặc kéo dài thời gian giải quyết khiếu nại thì quyền lợi chính đáng của người bị thiệt hại lại tiếp tục bị xâm phạm lần nữa. Mặc dù Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 có quy định về việc áp dụng thời hạn về giải quyết khiếu nại, tố cáo để buộc người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải xem xét, kết luận bằng văn bản về hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, nhưng lại không thống nhất với Luật Khiếu nại năm 2011. Cụ thể, Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định về khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính thì người khiếu nại có quyền khởi kiện ngay khi khiếu nại lần đầu không được giải quyết trong thời hạn hoặc khiếu nại không được người có thẩm quyền giải quyết[7]. Đối chiếu với Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 thì người bị thiệt hại không thể khởi kiện theo thủ tục hành chính mà chỉ có thể khởi kiện theo thủ tục TTDS nhưng họ lại cũng chưa thể khởi kiện nếu họ chưa thực hiện việc gửi đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại và chưa qua thủ tục thương lượng việc bồi thường.

Để tạo sự thống nhất trong các quy định của pháp luật về TNBT của Nhà nước và để đảm bảo quyền lợi của người bị thiệt hại trong TTDS, cần phải sửa đổi Điều 22 Luật TNBT của Nhà nước năm 2010 theo hướng người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ra Tòa án yêu cầu giải quyết bồi thường thiệt hại sau khi hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không giải quyết khiếu nại hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại vẫn chưa được người có thẩm quyền giải quyết xong./.

 

---