Trong lịch sử, các Nhà nước tập trung sự chú ý vào nguồn lực con người, kỹ thuật và các nguồn lực tài chính với tư cách là đầu vào cho các hoạt động, các chương trình, dự án, được gọi là quản lý tập trung vào đầu vào. Theo phương thức quản lý này, việc phân bổ ngân sách cho các hoạt động, chương trình, dự án căn cứ vào khoản mục chi trên cơ sở hàng năm, thay vì phân bổ ngân sách dựa trên kết quả trung và dài hạn mà các hoạt động, chương trình, dự án tạo ra. Hệ quả của phương thức quản lý này là các cơ quan, tổ chức nhà nước ngày càng có xu hướng gia tăng số lượng chương trình, dự án nhằm gia tăng ngân sách và tìm mọi cách giải ngân bất chấp các đầu ra của các hoạt động, chương trình, dự án có tạo ra kết quả đầu ra và tác động tích cực đối với xã hội hay không.

Bước phát triển tiếp theo của quản lý là tập trung vào hoạt động hay quá trình. Quản lý chương trình theo hoạt động (Program Management By Action - PMBA) đã thu hút được sự quan tâm vào những năm 1970 và 1980 khi các tổ chức tài trợ tham gia sâu vào các dự án phát triển cơ sở hạ tầng và các dự án phát triển công nghiệp. Quản lý chương trình theo hoạt động đã kết hợp một số công cụ và kỹ thuật để lập kế hoạch và lịch trình hoạt động, ví dụ như Kỹ thuật Cơ cấu phân chia công việc (Works Breakdown Structure - WBS), Biểu đồ Gannt, Phương pháp đường găng (Critical Path Method - CPM), Kỹ thuật Kiểm tra và Đánh giá Chương trình (Program Evaluation and Review Technique - PERT). Các kỹ thuật này tập trung vào việc thực hiện các hoạt động tuân theo một lịch trình đã định trước và bắt nguồn từ các lĩnh vực kỹ thuật xây dựng và quản lý hệ thống. Hơn nữa, các Nhà nước cố gắng hợp lý hoá quá trình hành chính bằng việc tiến hành các cải cách thủ tục hành chính, mà Việt Nam đang nỗ lực trong hai thập kỷ qua là một minh chứng cho phương thức quản lý này.

Vào những năm 1970, quản lý theo mục tiêu (Management By Objectives - MBO) đã có một sự trỗi dậy mạnh mẽ trong khu vực công. Quản lý theo mục tiêu là một quá trình thiết lập các mục tiêu trong nội bộ tổ chức, trong đó nhà quản lý và nhân viên thống nhất mục tiêu và hiểu cách thức để đạt mục tiêu. Quản lý theo mục tiêu cho phép nhà quản lý gánh vác trách nhiệm về thiết kế và thực hiện một kế hoạch, chương trình, dự án trong điều kiện được kiểm soát bằng cách thiết lập các mục tiêu và xác định các chỉ số kết quả; đồng thời, nó cung cấp cho các tổ chức công một công cụ kiểm soát và khả năng dự báo trong khi vẫn có thể giao trách nhiệm cho các cá nhân và các nhóm. Ứng dụng phổ biến nhất vào thời điểm đó là Phương pháp Khung lô gích (Logframe Approach - LFA) được sử dụng vào những năm 1970 bởi Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID). Kể từ khi được chấp nhận rộng rãi và phỏng theo bởi cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế, phương pháp khung lô gích được sử dụng chủ yếu như là một công cụ phân tích cho việc thiết kế và phê duyệt dự án. Tuy nhiên, tiềm năng to lớn của nó cho việc theo dõi và đánh giá kết quả chưa được nhận thức đầy đủ. Một phiên bản thay thế được gọi là lập kế hoạch dự án định hướng mục tiêu (Ziel Orientierte Projekt Planung - ZOPP) được phát triển bởi Cơ quan Phát triển Đức (GTZ), bao gồm các thủ tục tiêu chuẩn để phân tích có sự tham gia, giải quyết vấn đề và thiết lập các mục tiêu với các tổ chức đối tác và các nhóm mục tiêu. Việc sử dụng đa dạng phương pháp khung lô gích trong hàng chục năm qua là một minh chứng cho sức mạnh lâu dài của cách tiếp cận này.

Quản lý công mới (New Public Management - NPM) vào những năm 1980 đã đưa đến việc tăng cường nỗ lực để trở thành Nhà nước định hướng dịch vụ và khách hàng, tạo ra sự phát triển của rất nhiều tiêu chuẩn dịch vụ chất lượng. Qua đó, nó tạo ra một làn sóng mới cho ra đời các phương pháp và kỹ thuật ngay sau đó, bao gồm bảo đảm chất lượng hay kiểm soát chất lượng, công nhận ISO (International Standard Organization), quản lý chất lượng toàn diện (Total Quality Management - TQM)... mà phần quan trọng nhất là tập trung vào quá trình cung cấp dịch vụ, các tiêu chuẩn chất lượng và chấp nhận các mục tiêu cải tiến liên tục. Đồng thời, nó cũng quan tâm đến việc thiết lập các chỉ số đo lường kết quả và hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công, tăng sự kiểm soát của Nhà nước về chất lượng, tăng cường trách nhiệm giải trình và cải thiện dịch vụ khách hàng.

Quản lý hiện đại đòi hỏi một sự thay đổi lớn trong tập trung vào những nơi mà các nhà quản lý dịch vụ công hy vọng xác định được kết quả dự kiến, tập trung sự chú ý vào việc đạt được các kết quả, đo lường kết quả thường xuyên và khách quan, học tập kinh nghiệm từ thông tin về kết quả, đưa ra những điều chỉnh và cải thiện hiệu lực, hiệu quả các chương trình - phương thức quản lý này được gọi là RBM. Từ những năm 1990, các Nhà nước trên khắp thế giới liên tục chịu những sức ép về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình hơn từ những người dân trong việc sử dụng các nguồn lực công; sự quan tâm của công chúng, sự bội chi ngân sách ngày càng tăng, niềm tin vào sự lãnh đạo chính trị giảm, sự cần thiết phải quản trị minh bạch và có trách nhiệm hơn là những yếu tố quan trọng góp phần vào sự xuất hiện của RBM trong khu vực công. Nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là các quốc gia thuộc Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển (OECD) sử dụng RBM như là phương tiện để thúc đẩy quản trị tốt và quản lý khu vực công định hướng kết quả.

Trọng tâm của các phương thức quản lý khu vực công nêu trên có thể được mô tả tóm tắt như ở Bảng 1.1 dưới đây:

 

(Nguồn: Tác giả tổng hợp)

Tóm lại, qua nhiều thập kỷ, đã có một sự thay đổi trong trọng tâm của cách tiếp cận quản lý khu vực công từ đầu vào, đến hoạt động, kiểm soát quá trình, đến đầu ra (mục tiêu), và các kết quả. “RBM rõ ràng là một sự tiến hoá trong quản lý và không phải là một cuộc cách mạng”[2] - có nghĩa là RBM được hình thành trên cơ sở kế thừa và phát triển các phương thức quản lý trước đó.

Từ những năm 1990, RBM đã được áp dụng rộng rãi trong cả khu vực tư và khu vực công, ở các nước phát triển và đang phát triển. Mục tiêu chung của RBM là bảo đảm rằng mọi nỗ lực của cá nhân, bộ phận, tổ chức và các quá trình đều hướng tới đạt những kết quả mong đợi. Thực tiễn áp dụng RBM đã tạo nên bước ngoặt trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của các tổ chức.

Trong thực tế, RBM được áp dụng ở những phạm vi khác nhau (cá nhân, bộ phận, đơn vị, tổ chức, quá trình, chương trình, dự án) và ở các cấp độ kết quả khác nhau (đầu ra, kết quả đầu ra, tác động). Do đó, trong các tài liệu viết bằng tiếng Anh, RBM được diễn đạt bằng nhiều cụm từ khác nhau như: Performance Management (quản lý kết quả thực thi) hay Performance Based Management (quản lý theo kết quả thực thi), Outcome Management (quản lý kết quả đầu ra) hay Outcome Based Management (quản lý theo kết quả đầu ra), Results-Oriented Management (quản lý định hướng kết quả) hay Results-Based Management (quản lý theo kết quả). Để đơn giản và thống nhất trong cách diễn đạt, bài viết này sử dụng cụm từ “quản lý theo kết quả”.

Cho đến nay, có nhiều định nghĩa khác nhau về RBM. Tuy nhiên, các định nghĩa đều cho rằng RBM là một phương thức quản lý có tầm nhìn chiến lược, cụ thể và rõ ràng, tập trung vào các kết quả (đầu ra, kết quả đầu ra, tác động), và định hướng các hoạt động đến việc đạt được các kết quả một cách hiệu lực và hiệu quả. Từ đó có thể hiểu,RBM là một phương thức quản lý mà thông qua đó nhà quản lý xác định các kết quả cần đạt được một cách cụ thể, rõ ràng và dài hạn, định hướng tất cả các nỗ lực và hoạt động vào việc đạt được các kết quả một cách hiệu lực và hiệu quả.

RBM có những đặc trưng cơ bản sau đây:

- Chú trọng đến các kết quả (đầu ra, kết quả đầu ra, tác động), quá trình và các yếu tố đầu vào. RBM chú trọng đến các đầu ra (các kết quả trực tiếp), các kết quả đầu ra (tác động ngắn hạn và trung hạn của đầu ra), tác động (tác động dài hạn của đầu ra hay tác động của kết quả đầu ra); đồng thời, nó cũng chú trọng đến các quá trình để đạt các kết quả này và các yếu tố đầu vào dưới dạng khả năng (kiến thức, kỹ năng và năng lực mong đợi từ các nhóm và các cá nhân có liên quan).

- Chú trọng đến lập kế hoạch theo kết quả. RBM chú trọng đến lập kế hoạch theo kết quả để hướng mọi nỗ lực của tổ chức vào việc đạt được các kết quả mong đợi và sự thành công tương lai. Điều này có nghĩa là, nhà quản lý xác định những kết quả mong muốn đạt được trong tương lai và trình bày chúng dưới dạng các mục tiêu cụ thể trong các kế hoạch thực thi. RBM cung cấp một khuôn khổ rõ ràng cho các nhà quản lý tiến hành lập kế hoạch chiến lược và quản lý chiến lược trên cơ sở học tập kinh nghiệm và trách nhiệm giải trình trong môi trường phân công, phân cấp, phân quyền.

- Chú trọng đến đo lường và đánh giá kết quả thực hiện. Thực tiễn cho thấy, nếu nhà quản lý không thể đo lường được kết quả thì nhà quản lý không thể quản lý được các kết quả. Do đó, trong RBM, nhà quản lý chú trọng đến việc đo lường các kết quả và đánh giá sự tiến triển hướng tới đạt được các mục tiêu mong đợi. RBM cung cấp cho nhà quản lý hệ thống theo dõi và đánh giá các kết quả thực hiện.

- Chú trọng đến cải thiện kết quả liên tục. Trong RBM, mọi bộ phận của tổ chức luôn được khuyến khích thực hiện những cải tiến để đạt các tiêu chuẩn ngày càng cao, và thông qua đó cung cấp các lợi ích ngày càng tăng và thúc đẩy xây dựng kết quả cao hơn. Điều này có nghĩa là, nhà quản lý xác định rõ những kết quả của tổ chức, nhóm, cá nhân hướng tới và tiến hành các bước để bảo đảm rằng các cấp độ kết quả mong đợi đó sẽ đạt được. Armstrong và Murlis viết, cải tiến liên tục gồm: “Thiết lập một nền văn hóa trong đó các nhà quản lý, các cá nhân và nhóm gánh vác trách nhiệm cải tiến liên tục các quá trình thực hiện nhiệm vụ và chịu trách nhiệm về các kỹ năng, năng lực và đóng góp của chính họ”[3].

- Chú trọng đến sự phát triển liên tục. RBM chú trọng đến việc tạo ra một nền văn hoá trong đó sự học tập và phát triển của tổ chức và cá nhân là một quá trình liên tục. RBM cung cấp các phương tiện để hợp nhất việc học tập với công việc, giúp mọi người học được từ những thành công và những thách thức vốn có trong các hoạt động hàng ngày. RBM tạo điều kiện học tập bằng cách truyền tải thông tin kết quả cho những người ra quyết định thông qua các vòng phản hồi từ theo dõi kết quả thực thi liên tục, đánh giá và kiểm toán. Điều này tạo cơ hội cho việc học tập ở cấp độ cá nhân, nhóm và tổ chức để liên tục chuyển đổi tổ chức phát triển theo hướng ngày càng thoả mãn các bên liên quan. Sau đó, các quá trình ra quyết định quản lý có thể được thông tin bởi các thông tin kết quả tin cậy, có giá trị dẫn đến hiệu lực và hiệu quả cao hơn.

- Chú trọng đến truyền thông. RBM chú trọng đến truyền đạt thông tin. RBM tạo ra một bầu không khí cho đối thoại liên tục giữa các nhà quản lý và các cấp dưới để xác định những mong đợi và chia sẻ thông tin về sứ mệnh, các giá trị và các mục tiêu của tổ chức. Thông qua đó, thiết lập sự hiểu biết lẫn nhau về các kết quả cần đạt được, thiết lập khuôn khổ cho việc quản lý và phát triển nhân sự để bảo đảm đạt được các kết quả.

- Chú trọng đến các bên liên quan. RBM chú trọng đến việc thoả mãn các nhu cầu và mong đợi của tất cả các bên liên quan của tổ chức - Nhà nước, ban quản lý, người lao động, khách hàng, nhà cung cấp và công chúng nói chung. Đặc biệt, người lao động được đối xử như những đối tác trong tổ chức, những lợi ích của họ được tôn trọng, những quan điểm của họ được chào đón và lắng nghe; họ được khuyến khích đóng góp vào việc xây dựng mục tiêu và các kế hoạch cho nhóm và cho chính họ. RBM tôn trọng những nhu cầu của các cá nhân và các nhóm cũng như những nhu cầu của tổ chức, và thừa nhận rằng các nhu cầu này không nhất thiết đồng nhất.

Chìa khoá cho sự thành công của RBM là sự tham gia của các bên liên quan trong suốt chu trình quản lý như trong việc xác định kết quả mong muốn, đánh giá rủi ro, theo dõi sự tiến triển, báo cáo về kết quả và tích hợp các bài học kinh nghiệm vào các quyết định quản lý.

- Chú trọng đến sự minh bạch và công bằng. Sự minh bạch là cần thiết để bảo đảm rằng những lợi ích của các nguyên tắc RBM được thực hiện đầy đủ. Việc xác định rõ ràng vai trò và trách nhiệm tương ứng của các bên liên quan là cần thiết. Công bố thông tin thích hợp về các phương pháp được sử dụng để thu thập dữ liệu về chỉ số kết quả tin cậy và có giá trị là rất quan trọng để thực hiện nghĩa vụ trách nhiệm giải trình của các bên liên quan. Phổ biến rộng rãi và thảo luận tích cực thông tin về kết quả, bao gồm những tiến bộ đạt được hướng tới đạt các kết quả đầu ra, bài học kinh nghiệm và đề xuất những điều chỉnh, thúc đẩy học tập trong tổ chức.

Thuật ngữ “Quản lý theo kết quả” liên quan chặt chẽ với lý thuyết hệ thống, lý thuyết nhân quả, và tính đến phương diện thời gian. Các tài liệu nghiên cứu về RBM đều cho rằng RBM gồm các thành tố là đầu vào, hoạt động hay quá trình, các kết quả. Tùy thuộc vào phạm vi và cấp độ áp dụng RBM mà tên gọi và khái niệm về các thành tố này có phần thay đổi. Tuy nhiên, trong mô hình đầy đủ, cụm từ “kết quả”được áp dụng cho ba cấp cao nhất của hệ thống thứ bậc trong khung lô gích là các đầu ra, các kết quả đầu ra, tác động. Các cấp thấp nhất trong khung lô gích như: các đầu vào và các hoạt động, không phải là mục tiêu hoặc kết quả, mà là các phương tiện để đạt các kết quả.

Mô hình lô gích về chuỗi các kết quả đầy đủ được mô tả trực quan dưới dạng sơ đồ như thể hiện ở Hình 1.1 dưới đây:

 

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Mô hình lô gích nêu trên cho thấy, đầu vào là cần thiết để thực hiện các hoạt động nhằm tạo ra các đầu ra, và các đầu ra này lại tạo ra các kết quả ngắn hạn và trung hạn mà dẫn đến các tác động lâu dài. Các yếu tố cấu thành RBM được xác định trong mối quan hệ với nhau dựa trên một chuỗi nhân quả và theo chiều thời gian; chúng không thể được sử dụng thay thế cho nhau, cũng không đặt ra ngoài chuỗi, và mối quan hệ giữa chúng có tính ổn định.

Từ mô hình lô gích về chuỗi các kết quả nêu trên, có thể rút ra mô hình RBM như được trình bày cụ thể dưới dạng sơ đồ như Hình 1.2.

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Như vậy, trong RBM, nhà quản lý phải trả lời 4 câu hỏi quan trọng, đó là: Tại sao chúng ta phải đầu tư? Chúng ta mong muốn đạt được những kết quả gì từ sự đầu tư này? Cái gì cần được tạo ra? Đầu tư này sẽ được thực hiện như thế nào?

RBM cần được xem là một quá trình linh hoạt và tiến triển, không phải là một hệ thống cứng nhắc, tiêu chuẩn hoá và quan liêu[4]. Theo cách hiểu thông thường, RBM là một quá trình bao gồm 5 hoạt động cơ bản:

- Lập kế hoạch: Trong giai đoạn này, nhà quản lý xác định các kết quả mong đợi và quyết định những gì cần làm và cách thức làm để đạt được các kết quả mong đợi đó, thống nhất những mục tiêu và các yêu cầu năng lực cần thiết để thực hiện các nhiệm vụ nhằm đạt các kết quả mong đợi.

- Tổ chức thực hiện: Trong giai đoạn này, nhà quản lý chỉ đạo các cá nhân, bộ phận, tổ chức thực hiện các hoạt động đã được phân công nhằm đạt được các kết quả mong đợi theo tiến độ đã xác định trong giai đoạn lập kế hoạch.

- Giám sát thực hiện: Trong giai đoạn này, nhà quản lý tiến hành theo dõi liên tục những gì đang được thực hiện có đúng như đã dự kiến trong kế hoạch hay không, và đưa ra những phản hồi liên tục về sự tiến triển hướng tới mục tiêu đã đặt ra trong kế hoạch.

- Đánh giá kết quả: Trong giai đoạn này, nhà quản lý tiến hành các đánh giá để đo lường các kết quả trong một giai đoạn thực hiện bao gồm những thành tích, sự tiến triển và những vấn đề; các đánh giá kết quả cung cấp cơ sở cho giai đoạn tiếp theo của chu trình liên tục. Đánh giá kết quả, đo lường các kết quả đã đạt được để đánh giá mức độ đạt được các mục tiêu đã đặt ra trong kế hoạch, rút ra những bài học kinh nghiệm và đề ra các giải pháp nhằm cải tiến hoạt động quản lý. Để tiến hành theo dõi và đánh giá, cần thiết lập hệ thống theo dõi và đánh giá kết quả.

- Xem xét lại kết quả: Ở giai đoạn này, nhà quản lý xem xét những gì đã đạt được, chẩn đoán những thiếu sót trong kết quả thực hiện, cũng như trong lập kế hoạch; trên cơ sở đó xác định những gì cần được làm bổ sung và những hành động điều chỉnh cần thiết nếu kết quả không đạt theo đúng kế hoạch.

Quy trình RBM được mô tả như ở Hình 1.3.