Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định Quốc hội Việt Nam là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước.  

Thuật ngữ “quyền giám sát tối cao” của Quốc hội lần đầu tiên được quy định trong Hiến pháp năm 1980. Điều 82, 83 Hiến pháp năm 1980 quy định: Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước; thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật. So sánh các quy định của pháp luật về quyền giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam qua các bản Hiến pháp cho thấy, Hiến pháp năm 1980 quy định phạm vi của quyền giám sát tối cao rộng hơn. Theo quy định của Hiến pháp năm 1980, Quốc hội không chỉ thực hiện quyền giám sát đối với Chính phủ (như Hiến pháp năm 1946), giám sát việc thi hành Hiến pháp (như Hiến pháp năm 1959), giám sát tối cao đối với các văn bản do Quốc hội ban hành (như Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013) mà giám sát tối cao đối với việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật (toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam).

Có nhiều quan điểm khoa học khác nhau về khái niệm quyền giám sát tối cao. Quan điểm thứ nhất cho rằng, giám sát tối cao là quyền hạn và nhiệm vụ của Quốc hội xem xét hoạt động của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trong các hoạt động thực tiễn về tổ chức và thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; về năng lực, trình độ và trách nhiệm của những người do Quốc hội bầu và phê chuẩn bằng các phương thức giám sát do luật xác định, được tiến hành tại các kỳ họp của Quốc hội. Căn cứ vào kết quả giám sát, Quốc hội xác định các hậu quả pháp lý phù hợp với nội dung giám sát thể hiện bằng hình thức văn bản nghị quyết[1]. Với quan điểm này, khái niệm về quyền giám sát tối cao đã thể hiện tương đối đầy đủ các yếu tố cấu thành. Chủ thể của quyền giám sát tối cao thuộc về Quốc hội. Đối tượng của quyền giám sát tối cao bao gồm: hoạt động (hoạt động tuân thủ Hiến pháp, luật, nghị quyết; hoạt động tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết) và năng lực, trình độ, trách nhiệm của các chủ thể đứng đầu nhà nước (Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các thành viên khác của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC). Phương thức của hoạt động giám sát tối cao chỉ được tiến hành tại các kỳ họp của Quốc hội. Hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội không thuộc phạm vi của quyền giám sát tối cao. Thêm vào đó, quan điểm này cũng cho thấy hệ quả pháp lý của quyền giám sát tối cao chính là ý chí tập thể của Quốc hội được thể hiện dưới hình thức văn bản là nghị quyết về vấn đề được giám sát.

Quan điểm thứ hai cho rằng, quyền giám sát tối cao không chỉ được thực hiện tại kỳ họp của Quốc hội. Để tiến hành hoạt động giám sát tối cao, Quốc hội phải tiến hành các hoạt động giám sát đa dạng trong một quy trình giám sát cụ thể có sự tham gia của các chủ thể khác nhau thuộc cơ cấu của Quốc hội tại kỳ họp hoặc giữa hai kỳ họp. Do đó, trong quy trình giám sát tối cao còn có giám sát do UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH, ĐBQH. Như vậy, quan điểm thứ hai cho rằng giám sát tối cao của Quốc hội được hiểu là quá trình Quốc hội thực hiện hoạt động theo dõi, kiểm tra, đánh giá, kiến nghị về hoạt động tuân thủ theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, đồng thời đưa ra các biện pháp chế tài xác định trách nhiệm pháp lý và trách nhiệm chính trị của đối tượng bị giám sát nhằm mục đích phát hiện, phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý những vi phạm pháp luật có thể hoặc đã xảy ra[2].

Quan điểm thứ ba cho rằng, hoạt động giám sát tối cao có nghĩa là quyền được áp dụng đối với cả trung ương và địa phương, các ngành, các cấp, các cơ sở và đối với mọi người. Theo quan điểm này, đối tượng của hoạt động giám sát tối cao không chỉ là hoạt động của các cơ quan, cá nhân đứng đầu Nhà nước mà đối tượng của giám sát tối cao là toàn bộ hoạt động của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương[3].

Sự khác biệt giữa các quan điểm về quyền giám sát tối cao tập trung vào những vấn đề về chủ thể, đối tượng và phương thức của hoạt động giám sát tối cao.

Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 được ban hành trên cơ sở của quan điểm thứ nhất bởi những lý do sau:

Một là, Luật đã có sự phân định giữa quyền giám sát tối cao của Quốc hội và hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH.

Điều 1 của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định: “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình tại kỳ họp trên cơ sở hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH”. Như vậy, quyền giám sát tối cao của Quốc hội chỉ được thực hiện tại kỳ họp của Quốc hội. Còn giám sát là việc Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH.

Hai là, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 cũng đã chỉ rõ đối tượng, phạm vi của hoạt động giám sát tối cao phải là hoạt động của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các thành viên của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, các chủ thể cao nhất ở trung ương. Điều 7  Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định Quốc hội giám sát thông qua các hoạt động:

- Xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC;

- Xem xét báo cáo của UBTVQH về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội;

- Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội;

- Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC;

- Thành lập Uỷ ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định và xem xét báo cáo kết quả điều tra của Uỷ ban.

Dự thảo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND (Dự thảo Luật)[4] một lần nữa khẳng định lại quan điểm này. Theo Dự thảo Luật, giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý (Khoản 2 Điều 3). Còn giám sát tối cao là việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, pháp luật do Quốc hội tiến hành tại kỳ họp của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền (Khoản 3 Điều 3).

Trên cơ sở những quy định chung về giám sát và giám sát tối cao, Điều 5 Dự thảo Luật quy định: Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát tối cao hoạt động của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Hội đồng Bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan khác do Quốc hội thành lập; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Kiểm toán Nhà nước.

Như vậy, sự phân biệt giữa quyền giám sát tối cao của Quốc hội với hoạt động giám sát của Quốc hội trên cơ sở hoạt động giám sát của các cơ quan do Quốc hội thành lập thể hiện rõ nét ở hai tiêu chí:

- Về chủ thể giám sát: Chủ thể giám sát tối cao chỉ thuộc về Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện bởi ĐBQH và các cơ quan do Quốc hội thành lập (UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội).

- Về đối tượng giám sát: Đối tượng của giám sát tối cao là hoạt động của các thiết chế cao nhất trong bộ máy nhà nước bao gồm: Chủ tịch nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Hội đồng Bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước. Trong khi đó, đối tượng của hoạt động giám sát là hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật (có thể được hiểu là các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở trung ương và địa phương).

 - Về phương thức giám sát: Quyền giám sát tối cao chỉ được tiến hành trong kỳ họp của Quốc hội. Còn đối với hoạt động giám sát, phương thức giám sát được thực hiện chủ yếu ngoài kỳ họp của Quốc hội thông qua vai trò của các chủ thể giám sát.

Tại kỳ họp của Quốc hội, hình thức giám sát chủ yếu được thực hiện đó là xem xét báo cáo, chất vấn và xem xét việc trả lời chất vấn. Các hoạt động tuân thủ Hiến pháp, luật, nghị quyết, các hoạt động tổ chức thực thi Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội là đối tượng quan trọng trong hoạt động giám sát của Quốc hội đều được tiến hành bởi UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn ĐBQH, ĐBQH. Hoạt động giám sát phải tuân thủ một quy trình với các giai đoạn chặt chẽ: giai đoạn xác nhận (xác nhận tình trạng thực tế của sự việc); giai đoạn phân tích (đánh giá, so sánh, đối chiếu tình trạng thực tế của sự việc với mục đích giám sát); giai đoạn soạn thảo các biện pháp nhằm cải thiện và chỉnh sửa quá trình quản lý, đưa ra biện pháp để thực hiện chúng[5]. Do đó, cần phân biệt giữa “quyền giám sát tối cao” và hoạt động giám sát tối cao. Theo chúng tôi, hoạt động giám sát tối cao là hoạt động của Quốc hội trong việc xem xét báo cáo, xem xét việc chất vấn và trả lới chất vấn, xem xét văn bản trái Hiến pháp, luật, nghị quyết, bỏ phiếu tín nhiệm tại kỳ họp của Quốc hội. Còn quyền giám sát tối cao chính là quyền kết luận cuối cùng về vấn đề giám sát trên cơ sở của hoạt động giám sát tối cao. Cũng có thể hiểu quyền giám sát tối cao chính là quyền quyết định hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát của Quốc hội. Do vậy, khái niệm “giám sát tối cao” trong Dự thảo Luật đã tồn tại hai nội hàm sau:

- Theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật do Quốc hội tiến hành tại kỳ họp (nội dung này được hiểu là hoạt động giám sát tối cao).

- Xử lý theo thẩm quyền (nội dung này được hiểu là quyền giám sát tối cao).

Trên cơ sở làm rõ nội hàm khái niệm của “giám sát tối cao”, khoản 3 Điều 3 và điểm a khoản 1 Điều 5 Dự thảo Luật cần phải được điều chỉnh đảm bảo sự thống nhất.

Theo Khoản 3 Điều 3 Dự thảo Luật, giám sát tối cao được thực hiện đối với việc “thi hành Hiến pháp, pháp luật”. Tuy nhiên, điểm a, khoản 1 Điều 5 lại quy định: “Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết”. Ở đây có hai điểm khác biệt về đối tượng và phạm vi giám sát tối cao. Về đối tượng, giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật có nhiều điểm khác với giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật. Thi hành pháp luật là một quá trình với nhiều quy trình, thủ tục khác nhau. Việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, pháp luật không thể thực hiện được trong kỳ họp của Quốc hội. Theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động thi hành pháp luật phải được tiến hành ngoài kỳ họp và do các cơ quan của Quốc hội, ĐBQH tiến hành. Theo dõi, xem xét, đánh giá việc thi hành Hiến pháp, pháp luật thuộc nội hàm của hoạt động giám sát, không thể thuộc nội hàm của hoạt động giám sát tối cao.

Về phạm vi, nếu quy định phạm vi giám sát tối cao như khoản 3 Điều 3 Dự thảo Luật hiện nay thì phạm vi giám sát tối cao của Quốc hội sẽ giống phạm vi giám sát được quy định ở Hiến pháp năm 1980. Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật. Phạm vi này quá rộng và chưa thống nhất với khoản 2 Điều 70 Hiến pháp 2013, điểm a khoản 1 Điều 5: Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Việc quy định phạm vi giám sát tối cao như Khoản 1 Điều 5 Dự thảo Luật hiện nay là hợp lý và phân định được đối tượng, phạm vi của giám sát tối cao và giám sát. Theo đó, Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết. Các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH và ĐBQH giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết.

Với cách tiếp cận như trên, khái niệm “giám sát tối cao” trong Dự thảo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND cần được điều chỉnh như sau:

Khi khái niệm giám sát tối cao được chính thức quy định, một vấn đề cần phải tiếp tục quan tâm đó là những quy định về hậu quả pháp lý của giám sát tối cao (bản chất của việc Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao - quyền xử lý theo thẩm quyền đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát).

Điểm tiến bộ hơn so với Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 đó là Dự thảo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND hiện nay đã có quy định rất cụ thể nội dung nghị quyết về kết quả giám sát và vấn đề bảo đảm việc thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát. Về cơ bản, nội dung nghị quyết về kết quả giám sát phải đánh giá mức độ, kết quả đạt được, tồn tại, hạn chế và nguyên nhân; trách nhiệm của người đứng đầu; xác định mục tiêu, chỉ tiêu cụ thể đối với từng lĩnh vực; các giải pháp để thực hiện; trách nhiệm thi hành của cơ quan, cá nhân; trách nhiệm báo cáo kết quả thực hiện nghị quyết về giám sát. Nghị quyết về giám sát phải được công khai và có giá trị pháp lý bắt buộc thực hiện. Các cơ quan của Quốc hội, Đoàn ĐBQH, ĐBQH có trách nhiệm thường xuyên theo dõi, đôn đốc việc thực hiện kết luận, kiến nghị và nghị quyết giám sát; trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát không thực hiện hoặc thực hiện không đúng yêu cầu trong kết luận, kiến nghị, nghị quyết giám sát thì xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý (Điều 92). Tuy nhiên, việc quy định hậu quả pháp lý của giám sát và giám sát tối cao của Quốc hội vẫn thiếu tính cụ thể trong cơ chế pháp lý thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Để giải quyết vấn đề này, Dự thảo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND cần tiếp tục nghiên cứu cơ chế giám sát đối với nghị quyết về kết quả giám sát của Quốc hội. Đây phải là một cơ chế đặc thù riêng, phải đảm bảo sự gắn kết giữa hậu quả pháp lý của việc giám sát với các phương thức chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm.

Có thể khẳng định rằng, việc nâng cao hiệu quả trong hoạt động giám sát và giám sát tối cao của Quốc hội phụ thuộc nhiều vào một cơ chế giám sát hoàn chỉnh, chặt chẽ từ nội dung, phương thức, trách nhiệm của các chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, cơ chế phối hợp trong giám sát và hậu quả pháp lý của giám sát… Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND phải thiết lập được cơ chế để Quốc hội thực sự trở thành cơ quan giám sát tối cao hoạt động của Nhà nước chứ không phải là cơ quan chỉ xác nhận và xử lý kết quả của các chủ thể trực tiếp giám sát./.  

---