"TCYD ở địa phương" là một khái niệm phái sinh từ thuật ngữ "TCYD". Trong các ngôn ngữ thuộc ngữ hệ Latin, "TCYD" (Referendum, Référendum) có nguồn gốc từ động từ "referre"[2] trong tiếng Latin, có nghĩa là "báo cáo, hỏi lời khuyên từ ai đó"[3].

Ngày nay, TCYD là thuật ngữ pháp lý quan trọng, thường xuyên được sử dụng và khá thống nhất về cách hiểu. Theo Roland Axtmann, TCYD là "một cuộc bỏ phiếu về một vấn đề mà kết quả hay quyết định được đưa ra trực tiếp bởi lá phiếu của nhân dân"[4]. Theo Markku Suksi, TCYD "có thể được định nghĩa như một cuộc bỏ phiếu bởi nhân dân mà tất cả mọi người đều có quyền bỏ phiếu về vấn đề được đưa ra"[5].

Như vậy, khái niệm TCYD được hiểu là việc nhân dân thể hiện quan điểm đồng ý hay không đồng ý bằng cách bỏ phiếu tán thành hay không tán thành khi được hỏi về một vấn đề cụ thể.

Về vấn đề phân loại TCYD, Kemal Gözler[6] đưa ra cách thức phân loại sau: dựa theo tính chất của cuộc TCYD có thể chia thành TCYD bắt buộc (Référendum l'obligation, "là loại TCYD được thực hiện một cách đầy đủ theo nghĩa vụ căn cứ vào Hiến pháp"[7], tức là loại TCYD mà Hiến pháp quy định bắt buộc phải thực hiện trong những trường hợp nhất định) và TCYD không bắt buộc (Référendum facultatif, "là loại TCYD được khởi xưởng bởi nhu cầu của một số cơ quan nhà nước nhất định")[8]. Trong đó, loại TCYD không bắt buộc lại được chia thành: TCYD khởi xướng bởi người đứng đầu nhà nước (Le référendum à l'initiative du chef de l'Etat), TCYD khởi xướng bởi một số lượng nhất định nghị viên (Le référendum à l'initiative d'un certain nombre des parlemantaires), TCYD khởi xướng bởi Hội đồng địa phương (Le référendum à l'initiative des Conseils régionaux) và TCYD khởi xướng toàn dân (Le référendum à l'initiative populaire).

Như vậy, TCYD ở địa phương là một trong những loại hình TCYD. Nó được hiểu một cách đơn giản là hoạt động TCYD được thực hiện tại địa phương, nhằm xác định ý kiến của nhân dân trong phạm vi địa phương đó về những vấn đề liên quan.

Như đã đề cập đến ở trên, nội dung xuyên suốt và mang tính cốt lõi của Hiến pháp năm 2013 chính là phát huy hơn nữa chủ quyền nhân dân, đặc biệt, Hiến pháp chú trọng và đề cao hình thức thực hiện quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân (Điều 6 Hiến pháp năm 2013). TCYD nói chung và TCYD ở địa phương nói riêng là một trong những hình thức để nhân dân làm chủ quyền lực nhà nước một cách trực tiếp. Về bản chất, hoạt động TCYD ở địa phương chính là sự biểu hiện của quyền làm chủ mà người dân trong địa phương được hưởng. Việc trao quyền tự quyết đối với một số vấn đề cho một bộ phận người dân trong cùng quốc gia thực chất không hề biểu hiện tính cục bộ địa phương, mà mặt khác lại hoàn toàn tương thích với nền dân chủ mang tính hệ thống. Như Frank Hendriks đã nhận định, TCYD ở địa phương, "nếu và khi được áp dụng, sẽ vẫn luôn gắn bó một cách kiên quyết với một khuôn khổ dân chủ thống nhất"[9]. Tuy nhiên, để đạt được sự thống nhất đó, cần phải xác định rõ phạm vi của vấn đề được đưa ra TCYD ở địa phương, hoạt động TCYD phải trên cơ sở phù hợp với lợi ích của nhân dân cả nước, không làm phương hại đến nguyên tắc phát triển chung của đất nước.

TCYD ở địa phương cũng luôn gắn liền với nền dân chủ ở địa phương. Báo cáo của Hội đồng châu Âu về TCYD ở địa phương đã khẳng định hoạt động này như một công cụ cho phép người dân tham gia vào quá trình vận hành của nền dân chủ địa phương[10].

TCYD ở địa phương còn có thể giúp người dân quan tâm hơn tới hoạt động của cơ quan nhà nước vì khi nhân dân được trưng cầu ý kiến, họ sẽ theo dõi xem cơ quan nhà nước thực hiện vấn đề đó như thế nào, có làm theo quan điểm của họ hay không...

Theo Hiến pháp năm 2013, Chương Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đã được đổi tên thành Chương Chính quyền địa phương (CQĐP) với nhiều quy định thể hiện sự đổi mới trong tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước ở địa phương. Trước hết, Hiến pháp năm 2013 đã quy định cấp CQĐP được “tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” thay vì quy định chung như các bản Hiến pháp trước; thể hiện sự phân hóa mô hình CQĐP, việc xây dựng CQĐP phụ thuộc vào điều kiện hoàn cảnh của từng địa phương mới phát huy được thế mạnh của các địa phương trong cả nước. Một trong những điểm mới đáng lưu ý là sự phân cấp thẩm quyền trong việc thực hiện quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương. Điều này được thể hiện thông qua nguyên tắc xây dựng nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP tại khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013: “nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP ”. Sự “phân định” về thẩm quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương là cơ sở để tạo ra một CQĐP chủ động, linh hoạt hơn trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.  

Hiện nay, khi nói đến sự chủ động của CQĐP, nhiều người thường đề cập đến vấn đề mô hình CQĐP tự quản. CQĐP tự quản không phải là mô hình mới trên thế giới, nhưng ở Việt Nam, vấn đề này đưa ra còn khá dè dặt, mặc dù Hiến pháp phần nào đã “mở đường”. Tự quản theo nghĩa chung nhất là “tự mình trông coi, quản lý công việc, không cần có ai điều khiển”; là tính độc lập, khả năng quyết định của một tổ chức, cá nhân. Tự quản địa phương là quyền độc lập tương đối của địa phương trong một lĩnh vực nhất định do được Nhà nước trao quyền, theo đó, trong phạm vi hay lĩnh vực nhất định, địa phương tự mình quản lý, giải quyết công việc một cách chủ động và tự chịu trách nhiệm, dưới sự kiểm tra, giám sát của Nhà nước để đạt được hiệu quả cao nhất[11]… Mô hình tự quản của CQĐP sở dĩ được nhiều quốc gia áp dụng bởi nó có nhiều ưu điểm. Với sự chủ động, độc lập trong một số lĩnh vực, CQĐP sẽ phát huy được thế mạnh và khắc phục những hạn chế còn tồn tại của địa phương. Bởi lẽ, bản thân CQĐP là cơ quan nắm bắt rõ nhất những tiềm năng cũng như hạn chế của địa phương. Chính quyền tự quản ở địa phương còn thúc đẩy cán bộ, công chức ở địa phương có sự sáng tạo trong quản lý, hoạt động một cách tích cực thay vì lệ thuộc quá nhiều vào ý kiến chỉ đạo của cấp trên. Mặt khác, sự chủ động của địa phương nếu đem lại kết quả lớn có thể tham mưu cho trung ương xem xét để có thể ứng dụng cho toàn quốc…

Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm đáng kể trên thì mô hình tự quản của CQĐP cũng có những hạn chế. Đó là sự kiểm soát của các cơ quan nhà nước ở trung ương sẽ khó khăn hơn khi giao hẳn một phạm vi lĩnh vực nào đó cho CQĐP tự quyết định. Tự quản địa phương còn dễ dẫn đến sự lạm quyền của CQĐP hoặc có thể không mang lại hiệu quả nếu CQĐP không đủ khả năng để phát huy tiềm năng của địa phương. Khi Nhà nước bước đầu xây dựng cơ chế phân cấp cho các cơ quan nhà nước ở địa phương thì xảy ra một số hiện tượng bất cập như tình trạng các địa phương đua nhau xây dựng các công trình đầu tư công như cảng biển, khu kinh tế biển, khu công nghiệp… nhưng lại thiếu sự kiểm duyệt chặt chẽ từ phía CQĐP cũng như sự kiểm soát của trung ương, dẫn đến tình trạng các dự án đầu tư công được phân cấp cho CQĐP chủ động thì việc quyết định đầu tư công có thể tách rời việc bố trí vốn[12].

Như vậy, nếu giao cho địa phương sự chủ động mà không có cơ chế đi kèm để khắc phục những hạn chế đó thì mô hình này sẽ chưa thực sự phát huy được ưu điểm. TCYD ở địa phương là một trong những giải pháp góp phần khắc phục được hạn chế này. Bản thân cơ quan nhà nước ở địa phương khi được chủ động trong một phạm vi lĩnh vực nhất định và cơ quan nhà nước cấp trên không can thiệp thì việc thực hiện quyền này vẫn phải dựa trên lợi ích của nhân dân ở địa phương, nhân dân vẫn là chủ thể có thể giám sát được hoạt động của CQĐP. CQĐP không thể áp dụng một chính sách hay cho phép một dự án quan trọng đầu tư tại địa phương mà chính sách đó hay dự án đó không được sự cho phép của nhân dân địa phương. Chẳng hạn, CQĐP muốn xây dựng một Chương trình khai thác tiềm năng của địa phương về du lịch, thì phải xây dựng dự án thực sự thuyết phục, phải để cho nhân dân thấy lợi ích của mình trong đó và Chương trình  này cần phải được TCYD ở địa phương. Nhân dân vẫn là chủ thể giám sát Chương trình.

Một là, về khả năng thông tin, nắm bắt vấn đề cần đưa ra TCYD. Hiện nay, bằng các phương tiện thông tin đại chúng, công nghệ thông tin phát triển, việc tuyên truyền, vận động hay phổ biến một nội dung nào đó cần được TCYD có thể được thực hiện một cách thuận lợi. Người dân hoàn toàn có thể nắm bắt được nội dung của vấn đề để thể hiện quan điểm đồng ý hay không đồng ý.

Hai là, về trình độ dân trí. Ngay từ Hiến pháp 1946, “phúc quyết toàn dân” (TCYD) đã là điều kiện bắt buộc để thông qua sửa đổi Hiến pháp (Điều thứ 70) hay quyết định các vấn đề quan trọng liên quan đến vận mệnh quốc gia, nếu được 2/3 tổng số nghị viên đồng ý thì sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết (Điều thứ 32). “Một người dân, khi tham gia quyết định những vấn đề chính trị, thì họ phải nhìn nhận theo tiêu chí riêng của họ. Rõ ràng, khó có thể nói rằng việc lựa chọn phương án nào (trong số các phương án đưa ra trong một cuộc TCYD) là khôn ngoan nhất. Vấn đề là ở chỗ, kết quả của TCYD là sự phản ánh đa số ý chí, nguyện vọng của nhân dân”[13]. Như vậy, TCYD là một hình thức để đảm bảo sự đồng thuận của xã hội với những hoạt động của Nhà nước, bản thân người dân không cần phải là những chuyên gia, có trình độ chuyên sâu vì họ không phải là chủ thể đề xuất, làm ra hay xây dựng nội dung các vấn đề quan trọng đó mà chỉ là chủ thể đánh giá ở mức độ ủng hộ hay không ủng hộ vấn đề đó mà thôi. Do đó, điều kiện về trình độ dân trí như hiện nay là hoàn toàn có thể đáp ứng được hoạt động TCYD nói chung và TCYD ở địa phương nói riêng.

Ba là, về quy mô TCYD ở địa phương. So với TCYD phạm vi cả nước thì TCYD ở địa phương có phạm vi nhỏ hơn, số lượng người tham gia ít hơn rất nhiều, điều này cũng là điểm thuận lợi để cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể tổ chức một cuộc TCYD mà vẫn kiểm soát được tình hình an ninh, trật tự.

TCYD là nội dung được ghi nhận trong các văn bản pháp luật của rất nhiều các quốc gia trên thế giới. ỞAnh, TCYD ở địa phương lần đầu tiên được thực hiện vào năm 1913 tại Scotland[14]. Từ cuộc TCYD này, Đạo luật về Hạn chế rượu (Temperance Scotland Act 1913) được áp dụng riêng cho vùng đất Scotland. Ngày nay, hoạt động TCYD ở địa phương tại Anh được điều chỉnh bởi Đạo luật Địa phương 2011 (Localism bill 2011). Trong đó, Chương 1, phần IV[15] có quy định rõ về hoạt động này, cụ thể:

Khoản 1, 2, 3, 4 Điều 39 quy định nghĩa vụ tổ chức TCYD tại địa phương thuộc về CQĐP đó, trong trường hợp họ nhận được yêu cầu, đề nghị hợp lệ và đạt được sự thống nhất rằng sẽ tổ chức cuộc TCYD.

Theo khoản 5 Điều 39, CQĐP tại nơi có trách nhiệm tổ chức TCYD ở địa phương trên lãnh thổ Anh (không gồm Scotland và Bắc Ireland) bao gồm: Hội đồng quận (county council), Hội đồng địa hạt (district council), Hội đồng thành phố London (London borough council), Hội đồng đảo Isles (Council of the Isles of Scilly).

Khoản 2 Điều 48 quy định một số dạng câu hỏi được đưa ra trong cuộc TCYD, đó có thể là một thỉnh cầu (petition), một đề nghị (request) hoặc một cách giải quyết (resolution).

Theo Điều 49, tính theo ngày CQĐP nhận được vấn đề đưa ra TCYD tại địa phương (trigger date) thì: cuộc TCYD không được tổ chức trước 02 tháng tính từ ngày đó, nếu trong vòng 6 tháng tính từ ngày đó có một cuộc TCYD hoặc bầu cử đã được ấn định thì sẽ tổ chức cùng ngày, với các trường hợp khác trong vòng 12 tháng phải tổ chức TCYD.

Theo Điều 51, người đứng đầu chính quyền có thể chỉ đạo một số vấn đề nhất định trong khi diễn ra cuộc TCYD nhưng phải tham khảo ý kiến của Ủy ban bầu cử (Electoral commission).

Ở Hungary, ngoài việc đặt ra thẩm quyền yêu cầu tổ chức TCYD ở địa phương cho các ủy viên của hội đồng địa phương cũng như các ủy ban của nó; pháp luật còn quy định trường hợp bắt buộc phải tổ chức khi có sự yêu cầu với một số lượng nhất định chữ ký của cử tri. Cuộc TCYD được coi là hợp lệ nếu có nửa số cử tri tham gia bỏ phiếu[16].

Ở Ba Lan, Điều 170 Hiến pháp nước này quy định: "Các thành viên của một cộng đồng tự trị có thể quyết định, thông qua TCYD các vấn đề liên quan đến cộng đồng của mình, bao gồm cả việc sa thải một cơ quan của CQĐP được thành lập bởi bầu cử trực tiếp. Các nguyên tắc và thủ tục tiến hành một cuộc TCYD ở địa phương do luật định"[17].

Hiến pháp Ba Lan đã trao quyền tổ chức TCYD ở địa phương cho cả chính quyền lẫn nhân dân ở chính địa phương đó. Tuy nhiên, tỷ lệ hợp lệ tối thiểu số dân đề nghị mở cuộc TCYD ở các cấp đơn vị hành chính có sự khác nhau. Cụ thể, ở cấp xã và cấp huyện là 1/10, cấp tỉnh (voivodeship) là 1/5[18].

TCYD không chỉ là nội dung được ghi nhận trong các văn bản pháp luật mà nhiều quốc gia đã tổ chức rất nhiều cuộc TCYD cấp địa phương. Ví dụ, ở Canada, theo thống kê, tới nay đã có 43 cuộc trưng cầu ở cấp “tỉnh/bang”; Italia có 21 cuộc TCYD cấp địa phương; các vùng miền của nước Pháp tổ chức các hoạt động TCYD 16 lần; với mô hình nhà nước liên bang như Hoa Kỳ việc TCYD ở cấp bang của Hoa Kỳ diễn ra thường xuyên; Đức đã diễn ra 45 lần. TCYD ở địa phương còn diễn ra tại Nga, Đan Mạch, Phần Lan, Hà Lan, Hunggari, Ấn Độ[19]....

Có thể thấy, TCYD ở địa phương là một vấn đề rất quan trọng, đặc biệt là trong bối cảnh hội nhập và phát huy quyền làm chủ của nhân dân thì vấn đề này cần sớm được ghi nhận và cụ thể hóa trong Luật về TCYD đang soạn thảo./.

 

---