1.   Báo cáo đã nêu được một thực tế là các hội ở nước ta phát triển đa dạng, phong phú, quy mô, phạm vi, tính chất hoạt động khác nhau, bao gồm các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nhân đạo, tổ chức kinh tế - xã hội, tổ chức phi chính phủ. Nhận biết được thực tế về sự đa dạng các loại hội với cách thức tổ chức và hoạt động khác nhau như vậy là một cách tiếp cận đúng đắn, phản ánh đúng thực tiễn nước ta. Tại hầu hết các quốc gia, những nước phát triển cũng như đang phát triển, các tổ chức xã hội, hội đoàn, v.v.. là những tổ chức phi chính phủ thực sự, hoàn toàn được tổ chức theo những tiêu chí tự nguyện, tự chịu trách nhiệm, tự quản, tự trang trải kinh phí hoạt động; sự hỗ trợ của nhà nước, nếu có, đều thông qua một cơ chế minh bạch trên cơ sở đấu thầu các chương trình dự án xã hội; nhà nước không can thiệp vào việc tổ chức và hoạt động của hội, mà chỉ quản lý hội thông qua việc hội tuân thủ pháp luật, như bất kỳ một pháp nhân dân sự nào khác.

2.   Cách tiếp cận có sự phân biệt giữa các loại hội hiện nay đang hoạt động ở Việt Nam trong BCTM/ĐGTĐ - thể hiện ý định của những nhà soạn thảo Luật về Hội hoạch định những chính sách riêng biệt đối với mỗi loại loại hội khác nhau, căn cứ vào thực tế của nước ta. Đây là một cách tiếp cận đúng đắn về mặt phương pháp. Do vậy, nếu như Luật về Hội ở các nước khác chỉ điều chỉnh hoạt động của một loại hội - những tổ chức phi chính phủ thực sự, không có sự bảo trợ, tài trợ của nhà nước, hoạt động theo đúng nguyên lý tự nguyện, tự chịu trách nhiệm, tự quản và tự trang trải kinh phí hoạt động, thì Luật về Hội của Việt Nam có nhiệm vụ điều chỉnh hoạt động của các loại hội khác nhau về tính chất và phương thức hoạt động.

3.   Tuy nhiên, việc định danh các tổ chức hội như trong BCTM/ĐGTĐ mới chỉ dừng ở nhận biết về mặt hình thức, phản ánh tính chất, lĩnh vực hoạt động của hội, mà chưa phản ánh được sự khác biệt về mặt bản chất của các loại hội này theo những tiêu chí cốt lõi của hội là: tự nguyện, tự chịu trách nhiệm, tự quản, tự trang trải kinh phí hoạt động. Điều này ảnh hưởng tới việc xác định đối tượng điều chỉnh của luật, mà trong ĐGTĐ chưa có sự phân biệt sự khác nhau về bản chất của các nhóm hội, cụ thể là những hội của Nhà nước, được Nhà nước bảo trợ, bao cấp và những hội nhân dân, hoàn toàn không có sự bảo trợ, bao cấp của Nhà nước. Sự không rõ ràng về đối tượng điều chỉnh của Luật, được thể hiện trong ĐGTĐ qua sự lúng túng của nhà làm luật khi hoạch định chính sách đối với tổ chức và hoạt động của hội trước thực tiễn hiện nay; cụ thể là: nhà làm luật, một mặt, mong muốn thực thi chính sách chống lại xu thế ‘hành chính hóa’ một số hội do Nhà nước bảo trợ/bao cấp, mặt khác lại mong muốn kiểm soát những hội không được Nhà nước bảo trợ; cũng như, một mặt, mong muốn tạo điều kiện thực hiện quyền công dân theo Hiến pháp về lập hội, nhưng, mặt khác, lại muốn kiểm soát việc thực hiện quyền này đối với không chỉ loại hội do Nhà nước bảo trợ, mà với cả những tổ chức xã hội không nhận được sự bảo trợ của Nhà nước. Những chính sách này đã được thể hiện một cách lẫn lộn tại các chế định về quyền lập hội, về thành lập, tổ chức hội, cũng như về quản lý nhà nước đối với hội.

4.  Dựa trên những tiêu chí tự nguyện, tự chịu trách nhiệm, tự quản, tự trang trải kinh phí hoạt động, thực tiễn của nước ta cho thấy, chỉ nên phân loại các loại hội ở hiện nay thành những nhóm như sau: i) nhóm những tổ chức xã hội của/do Nhà nước, được sự bảo trợ/bao cấp hoàn toàn hoặc một phần; ii) nhóm những tổ chức xã hội nhân dân, hoàn toàn là những liên kết tự nguyện, không được Nhà nước bảo trợ, bao cấp. Với hai nhóm đối tượng điều chỉnh như vậy, nhà làm luật có thể hoạch định được những chính sách rõ ràng đối với những nhóm đối tượng này, đạt được mục tiêu đảm bảo quyền lập hội của công dân, và hiệu quả hoạt động của những hội được Nhà nước bảo trợ/bao cấp.

5.   Xét từ góc độ quản lý nhà nước, trong xã hội hiện nay đang song hành hai loại hội là những hội được thành lập theo quyết định hành chính của cơ quan nhà nước/hoặc theo quyết định của tổ chức xã hội đã đăng ký với Nhà nước, và những hội thành lập và hoạt động trên cơ sở hoàn toàn tự nguyện, ‘tự phát’, không bởi một quyết định hành chính nào (Hội đồng hương, Hội góp sách lập thư viện cho xã nghèo, Hội các hộ trồng rau sạch, Hội làm bánh phở không sử dụng chất độc hại, v.v..). Chúng ta vẫn thường phân biệt những nhóm Hội này là những Hội có đăng ký hoạt động và những Hội không có đăng ký hoạt động. Hay còn gọi là Hội chính thức và Hội không chính thức. Trên thực tế, những Hội không chính thức là những liên kết tự nguyện của nhóm các công dân có cùng sở thích, hoạt động theo nguyên lý tự quản, tự trang trải kinh phí, không được Nhà nước bảo trợ/bao cấp. Số lượng những Hội không chính thức này là rất lớn, lĩnh vực hoạt động rất đa dạng với sự đóng góp đầy tiềm năng to lớn vào đời sống kinh tế, xã hội, văn hóa của nhân dân, khó có thể thống kê được. Đây chính là những tổ chức thực sự phi chính phủ; là những Hội thực sự. BCTM/ĐGTĐ chưa nhận thấy tầm quan trọng của nhóm những tổ chức xã hội này, cho nên chỉ coi những tổ chức loại này là những tổ chức không có tư cách pháp nhân (chưa có đăng ký với Nhà nước, không có trụ sở hoạt động, không có cơ cấu tổ chức, không có người đại diện theo pháp luật), và chỉ công nhận những loại hội này theo tiêu chí hình thức hoạt động là ‘gặp gỡ, giao lưu, thăm hỏi nhau’. Với lý do như vậy, nhà soạn thảo luật đã đưa ra chính sách là các hội không có tư cách pháp nhân không thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Luật về Hội. Chính sách này, thực chất đã hạn chế quyền lập hội của công dân. Câu hỏi dễ dàng đặt ra là: vậy thì quyền lập hội của các nhóm, hội không chính thức/Hội không có tư cách pháp nhân sẽ được đảm bảo như thế nào để tránh khỏi sự lạm quyền, xâm phạm tới quyền lập hội của người dân từ phía cơ quan công quyền? 

6.  Về thực tế tồn tại những hội không chính thức/không có tư cách pháp nhân, BCTM/ĐGTĐ đã không lưu ý tới việc phân tích, đánh giá về nguyên nhân của hiện tượng này. Việc hình thành và hoạt động của các nhóm, hội trong nhân dân là một hiện tượng phát sinh rất linh hoạt về lĩnh vực cũng như thời gian hoạt động; không phải lúc nào cũng có nhu cầu cần đến danh nghĩa pháp lý của tổ chức để hoạt động. Bên cạnh đó, hiện tượng tồn tại nhiều nhóm, hội không chính thức - không hẳn là do những nhóm này không muốn/không có ý định đăng ký hoạt động với cơ quan nhà nước. Vấn đề là ở chỗ, theo các quy định pháp quy hiện hành, có rất nhiều khó khăn đối với người dân trong việc xin phép thành lập tổ chức xã hội. Nếu những nhà soạn luật thiết kế Luật về Hội với một chính sách thực sự tạo điều kiện để công dân thực thi quyền hiến định của mình về lập hội, thì chắc chắn sẽ đáp ứng nhu cầu của nhân dân thành lập hội một cách chính danh, có đầy đủ quyền và nghĩa vụ như một pháp nhân dân sự.

7.  Một thực tế nữa mà BCTM/ĐGTĐ đã không tính tới, đó là: hiện nay, các tổ chức xã hội - không có hội viên, chủ yếu được thành lập bởi quyết định của những tổ chức chính trị - xã hội, chính trị - xã hội - nghề nghiệp. Những tổ chức hội - không có hội viên (các Trung tâm, Viện nghiên cứu/tư vấn, Diễn đàn, Quỹ xã hội, Quỹ từ thiện, Cơ sở bảo trợ xã hội, v.v..) có sự khác biệt so với những tổ chức hội - chủ quản (là tổ chức ban hành quyết định thành lập những tổ chức - không hội viên này). Những tổ chức - không hội viên hoạt động hoàn toàn theo nguyên lý tự quản, tự chịu trách nhiệm, tự trang trải kinh phí hoạt động, hầu như không được sự bao cấp của tổ chức hội - chủ quản và của Nhà nước. Có lẽ vì do không nhận diện được thực tế này, do vậy BCTM/ĐGTĐ đã không đưa các tổ chức hội - không hội viên vào đối tượng điều chỉnh của Luật. Sự bỏ sót đối tượng điều chỉnh như vậy chắc chắn sẽ ảnh hưởng tới quyền lập hội của người dân trong việc lập nên những thiết chế xã hội, phi chính phủ, phi lợi nhuận, vì các mục đích thực thi dịch vụ công, ứng dụng/tư vấn khoa học công nghệ, hoạt động từ thiện, nhân đạo, văn hóa, v.v..

8.  Một vấn đề khác liên quan tới đối tượng điều chỉnh của Luật về Hội, mà BCTM/ĐGTĐ chưa phân tích, đánh giá, đó là các hội có yếu tố nước ngoài (của cá nhân, doanh nghiệp nước ngoài ở Việt Nam, người nước ngoài tham gia hội của các công dân Việt Nam, hội Việt Nam tham gia các hội ở nước ngoài, v.v..). Do vậy, việc đề xuất các phương án liên quan đến hội có yếu tố nước ngoài chưa phản ánh được thực tế khách quan, dường như chỉ thể hiện ý chí chủ quan của nhà soạn thảo luật.

9.   Với thực tiễn hoạt động của các hội ở Việt Nam hiện nay, một vấn đề rất quan trọng không chỉ đối với hội, các hội viên, mà với cả cơ quan quản lý nhà nước - đó là vấn đề tài chính của hội. Về vấn đề này, thực tiễn nhiều nước cho thấy một số chính sách như sau được hoạch định: i) minh bạch khoản chi ngân sách nhà nước dành cho hoạt động của các tổ chức xã hội; ii) việc phân bổ ngân sách dành cho các tổ chức xã hội được thực hiện công khai, trên cơ sở đấu thầu; iii) những tài sản, tài chính của hội được hình thành từ hoạt động của hội, từ các khoản tài trợ - là những tài sản không được phép chia cho các thành viên, kể cả trong trường hợp giải thể hội; iv) thu nhập sinh lời có được do hoạt động của hội, không phải đóng thuế, đồng thời cũng không được chia cho các thành viên, mà phải được sử dụng phục vụ cho hoạt động của hội (có nghĩa là hoạt động của hội có thể sinh lợi nhuận, nhưng mang tính chất phi vụ lợi); iv) tài chính hoạt động của hội được kiểm soát qua việc khai báo thuế. Rất đáng tiếc là BCTM/ĐGTĐ đã không nghiên cứu, đánh giá về các vấn đề liên quan tới tài chính của các loại hội của nước ta. Như vậy, vấn đề tài chính của hội đã hầu như không được đề cập trong BCTM/ĐGTĐ.

10.   Việc không xác định được rõ đối tượng điều chỉnh của Luật như đã phân tích trên đây, đồng nghĩa với việc không hoạch định được những chính sách phù hợp với mỗi loại đối tượng của Luật trong BCTM/ĐGTĐ đã dẫn tới hệ quả là Dự thảo Luật về Hội có nội dung lẫn lộn về chính sách áp dụng với các loại hội trong việc thiết kế các chế định về quyền lập hội, về thủ tục thành lập hội, cũng như về quản lý nhà nước đối với hội.

11.   Một cách tổng quan, hiện nay thực trạng thành lập và hoạt động hội ở nước ta - được xác định là tất cả các hội chính thức đều được thành lập bởi các quyết định hành chính, hoặc bởi quyết định của Hội chủ quản. Việc thực hiện quyền lập hội hiện nay vẫn phải thông qua một cơ chế xét duyệt, cấp phép hoạt động. Chưa có một cơ chế pháp lý tạo điều kiện thuận lợi cho nhân dân trong việc thành lập hội. Những tổ chức hội đã được ‘cấp phép’ (dưới hình thức quyết định thành lập) trong quá trình hoạt động phải chịu sự quản lý của Bộ Nội vụ, Bộ Công an, các Bộ chuyên ngành, chính quyền địa phương, và của hội - chủ quản (đối với các hội - không hội viên). Thực tế này đang là vấn đề bất cập ảnh hưởng tới quyền lập hội của nhân dân theo quy định của Hiến pháp. BCTM/ĐGTĐ chưa nhận biết và nêu rõ được những vấn đề này.

12.   Với những phân tích chính sách trong BCTM/ĐGTĐ như đã trình bày trên đây, có thể dễ hiểu về lý do vì sao Dự thảo Luật về Hội đang có những vấn đề bất cập rất nghiêm trọng như sau:

-    Đối tượng điều chỉnh của Dự thảo Luật không bao gồm các hội - không hội viên, các hội không có tư cách pháp nhân. Như vậy, loại trừ các điều kiện pháp lý minh bạch để thực hiện quyền hiến định của người dân trong tự do liên kết dân sự.

-    Dự thảo Luật chưa giải quyết thỏa đáng vấn đề hội có yếu tố nước ngoài, có thể gây ảnh hưởng tới việc huy động khả năng đóng góp của xã hội dân sự quốc tế vào công cuộc phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa của đất nước.

-    Dự thảo Luật còn thiếu cơ chế về tài chính của hội. Không có một cơ chế luật định về tài chính hội sẽ ảnh hưởng tới vai trò quản lý của Nhà nước trong các hoạt động của hội; đồng thời, ảnh hưởng tới cơ hội bình đẳng giữa các tổ chức Hội không do Nhà nước bảo trợ/bao cấp với những tổ chức hội do Nhà nước bảo trợ/bao cấp trong việc được phân bổ và sử dụng ngân sách nhà nước, và như vậy, một cách gián tiếp sẽ không thực hiện được chính sách chống “xu thế hành chính hóa”, bao cấp đối với các hội được Nhà nước bảo trợ/bao cấp.

-    Dự thảo Luật quy định quá chặt chẽ về thủ tục thành lập hội, tới mức hạn chế quyền lập hội của công dân mà Hiến pháp năm 2013 quy định.

-    Dự thảo Luật tạo nên một cơ chế quản lý hội theo hướng ‘kiểm soát’ hoạt động của hội, hơn là theo hướng tạo điều kiện thực thi quyền tự do của công dân, tự do của pháp nhân dân sự mà Hiến pháp năm 2013 đã quy định. Cũng là pháp nhân dân sự như các doanh nghiệp, nhưng theo quy định của Dự thảo Luật, thì có rất nhiều đầu mối quản lý hội, cụ thể là: Bộ Nội vụ, các Bộ/ngành chuyên môn; Chính quyền địa phương tỉnh, huyện, xã; tổ chức xã hội - chủ quản (đối với những tổ chức - không thành viên, được thành lập bởi hội - chủ quản).

-    Dự thảo Luật thiếu cơ chế giải quyết tranh chấp giữa các chủ thể liên quan. Tranh chấp phát sinh từ những phương diện quan hệ như sau: giữa hội với cơ quan nhà nước; giữa các hội với nhau; giữa các thành viện trong hội.

1.   BCTĐ hoàn toàn có căn cứ với nhận xét rằng “Nội dung của Dự thảo Luật cần được nghiên cứu để đảm bảo xây dựng Luật về Hội theo hướng ghi nhận quyền lập hội của công dân và quy định trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm thực hiện quyền” theo đúng tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Dự thảo Luật về Hội, như vậy được đánh giá là chưa thực sự đảm bảo quyền lập hội của người dân, vẫn nặng về cơ chế kiểm soát việc thành lập và hoạt động của hội.

2.   BCTĐ đã chỉ ra sự thiếu vắng những nội dung mang tính chính sách cần được ghi nhận trong Dự thảo Luật, cụ thể là: i) nội dung của quyền lập hội; ii) các nguyên tắc thực hiện quyền lập hội; iii) các quyền và nghĩa vụ của công dân trong thực hiện quyền lập hội; iv) trách nhiệm của Nhà nước tôn trọng. bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền lập hội của công dân.

3.   BCTĐ cho rằng, để đảm bảo quyền của công dân theo quy định của Hiến pháp, cần phân loại theo các loại hội khác nhau để quy định trình tự, thủ tục, cũng như điều kiện thành lập hội đối với mỗi loại hội. Đây là một quan điểm chính sách quan trọng đối với Dự án Luật về Hội, đồng thời là cách tiếp cận khoa học trong việc thiết kế dự thảo Luật. Đáng tiếc là cơ quan chủ trì soạn thảo đã không lưu ý tới kiến nghị này. Dự thảo Luật về Hội được xây dựng không theo hướng có sự phân biệt các nhóm hội có tính chất, đặc điểm khác nhau.

4.   Đối với các hội không chính thức, BCTĐ cho rằng cần có quy định trong Dự thảo Luật và đề xuất không nên quy định chặt chẽ đối với việc thành lập những hội này, mà có thể có quy định mang tính nguyên tắc về điều kiện công nhận loại hội này. Chính sách này cũng rất đáng lưu ý khi xây dựng Luật về Hội. Cơ quan chủ trì soạn thảo chưa thể hiện được chính sách này trong Dự thảo Luật về Hội.

5.   BCTĐ đã chỉ rõ chính sách của Đảng và Nhà nước trong việc xóa bỏ dần tình trạng bao cấp đối với các tổ chức hội, và đề xuất: việc cấp kinh phí được áp dụng theo hướng giảm dần đối với những hội đặc thù đã thành lập, ngoại trừ 9 tổ chức xã hội có Đảng đoàn thì đảm bảo được cấp kinh phí. Đây là chính sách về tài chính của Hội, nhưng chưa được cơ quan chủ trì soạn thảo lưu ý khi soạn Dự thảo Luật.

6.   BCTĐ nêu rõ chính sách không can thiệp vào công việc nội bộ của hội, như một nguyên tắc, theo đó Luật không nên can thiệp cứng nhắc vào cơ cấu tổ chức của hội, cũng như vai trò của người đứng đầu của hội. Cơ quan chủ trì soạn thảo chưa quán triệt chính sách này trong Dự thảo Luật.

7.   Chính sách quản lý nhà nước đối với hội theo nguyên tắc hỗ trợ, tạo điều kiện, thay vì kiểm soát hành chính - cũng được BCTĐ đề cập và phân tích. Theo ý kiến của Hội đồng Thẩm định, Dự thảo Luật không nên thiết lập cơ chế quản lý Hội theo phương thức Bộ/ngành “chủ quản”. Gánh nặng về hành chính không chỉ gây khó khăn cho hoạt động của hội, mà còn gây thêm lãng phí về nhân lực và chi phí hành chính cho mô hình quản lý theo Bộ/ngành đối với hội. Đáng tiếc, cơ quan chủ trì soạn thảo không ghi nhận kiến nghị chính sách này khi soạn thảo Luật về Hội.

8.   Theo Dự thảo Luật về Hội, BCTĐ đã liệt kê 7 nội dung tại các điều khoản của Dự thảo Luật, ủy quyền cho Chính phủ quy định chi tiết. Đó là những nội dung: số người đăng ký tham gia hội; Ban vận động thành lập hội; Báo cáo kết quả đại hội và phê duyệt điều lệ hội; công nhận chức danh người đứng đầu hội; hợp nhất, sáp nhập, chia tách hội; xử phạt vi phạm hành chính; áp dụng quy định của Luật về Hội với các đối tượng khác. Hội đồng Thẩm định kiến nghị cơ quan chủ trì soạn thảo cần cân nhắc về việc ủy quyền cho Chính phủ quy định chi tiết các nội dung này, bởi lẽ đây là những nội dung liên quan tới quyền lập hội của công dân theo quy định của Hiến pháp năm 2013. Sự băn khoăn này của Hội đồng Thẩm định là hoàn toàn có căn cứ. Thực tế cho thấy, đã có nhiều hậu quả, bất cập phát sinh do không ít đạo luật đã để ngỏ quyền lập quy cho Chính phủ, trong khi thiếu những quy định cụ thể trong luật. Xét về chức năng quyền lực, chỉ có cơ quan lập pháp mới có quyền quyết định về nội dung quyền con người nói chung, cũng như quyền lập hội nói riêng. Việc giao cho Chính phủ quy định chi tiết những điều kiện thực hiện quyền lập hội - sẽ là một rủi ro trước nguy cơ lạm quyền, tùy tiện của cơ quan hành pháp, làm co hẹp và hạn chế quyền lập hội của công dân. Đáng tiếc, cơ quan chủ trì soạn thảo đã không lưu ý, xem xét kiến nghị của Hội đồng Thẩm định, Dự thảo Luật về Hội vẫn giữ nguyên các điều khoản này, trình ra Quốc hội.

1.    Nội dung tờ trình về cơ bản phản ánh những nội dung được thể hiện trong ĐGTĐ do cơ quan chủ trì soạn thảo trình. Nhiều ý kiến được nêu trong BCTĐ đã không được xem xét và tiếp thu. Điều này cho thấy sự hạn chế về tác dụng, hiệu lực của công tác thẩm định.

2.     Cùng với tờ trình, Dự thảo Luật về Hội cũng không được hoàn thiện với việc tiếp thu các ý kiến của Hội đồng Thẩm định.

1.     BCTT đã phản ánh nhiều ý tưởng chính sách với nội dung tương tự như trong BCTĐ.

2.     BCTT nêu được nhiều nội dung bất cập thể hiện ở một số chế định pháp luật của Dự thảo Luật về Hội.

3.     Tuy nhiên, cũng cần thấy rằng, BCTT chưa bám sát và dẫn chiếu tới các nội dung của BCTĐ. Việc phân tích, thẩm tra Dự án Luật dựa trên những bằng chứng từ BCTĐ sẽ làm cho BCTT đầy đủ và thuyết phục hơn nữa khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội.

Đánh giá hồ sơ Dự án Luật về Hội có thể đi tới những nhận xét như sau về quá trình xây dựng chính sách của Dự án Luật về Hội:

1.      Cơ quan chủ trì soạn thảo luật vẫn mang nặng tư duy quản lý/kiểm soát đối với Hội thể hiện trong quá trình xây dựng luật (tại Báo cáo ĐGTĐ và Dự thảo Luật về Hội).

2.      Cơ quan chủ trì soạn thảo luật chưa nhận diện được những vấn đề thực tiễn phát sinh từ hoạt động của các loại hội khác nhau ở nước ta.

3.      Các chính sách đối với hội chưa được hoạch định một cách rõ ràng, cụ thể.

4.      Trong Dự thảo Luật, không ít những quy định có nội dung mâu thuẫn với chính sách; có những quy định mang tính chính sách với nội dung áp dụng không phù hợp với đối tượng nhóm hội được điều chỉnh.

Từ cơ sở phân tích quá trình hoạch định chính sách đối với hội trên đây, theo chúng tôi, việc hoàn thiện Dự thảo Luật về Hội cần phải được thiết kế như sau:

1.     Do tính chất đặc biệt về chức năng, tổ chức và hoạt động, Mặt trận và 05 tổ chức chính trị - xã hội không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật về Hội.

2.     Về đối tượng điều chỉnh, nên có sự phân biệt rõ các nhóm hội như sau: (1) nhóm hội được Nhà nước bao cấp về biên chế, cơ sở vật chất; (2) nhóm hội được Nhà nước cấp kinh phí, giao nhiệm vụ; (3) nhóm hội không được bao cấp, bảo trợ và cấp kinh phí của Nhà nước; (4) nhóm hội - không có hội viên.

3.     Đối với nhóm các tổ chức hội thuộc nhóm (1) mức độ điều chỉnh của Luật chủ yếu tập trung vào quy trình riêng về thành lập và tổ chức và biên chế, cũng như quy trình thực hiện nhiệm vụ chính trị và ngân sách được Nhà nước giao. Nhà nước quản lý nhóm hội này căn cứ theo quyết định thành lập, điều lệ của hội. Nhà nước có một số quyền can thiệp vào tổ chức và hoạt động của nhóm hội này (phê duyệt Điều lệ hội, bổ nhiệm người đứng đầu, giao nhiệm vụ và biên chế, v.v..). Tranh chấp phát sinh trong nội bộ nhóm hội này được giải quyết theo thủ tục hành chính bởi cơ quan nhà nước ra quyết định thành lập.

4.      Đối với nhóm các tổ chức hội thuộc nhóm (2) mức độ điều chỉnh của Luật chủ yếu tập trung vào quy trình thành lập riêng và thực hiện nhiệm vụ và kinh phí do Nhà nước giao. Nhà nước quản lý nhóm hội này căn cứ theo Quyết định thành lập và Điều lệ của hội. Nhà nước có một số quyền chỉ đạo phương hướng hoạt động của nhóm hội này (phê duyệt Điều lệ hội, công nhận người đứng đầu, giao nhiệm vụ, kinh phí, v.v..). Tranh chấp phát sinh trong nội bộ nhóm hội này được giải quyết theo thủ tục hành chính bởi cơ quan nhà nước ra quyết định thành lập.

5.     Đối với nhóm các tổ chức Hội thuộc nhóm (3) và (4), mức độ điều chỉnh Luật chủ yếu tập trung vào thủ tục riêng về đăng ký thành lập, các quyền và nghĩa vụ, cũng như các điều kiện đảm bảo thực thi những quyền và nghĩa vụ này. Nhà nước quản lý nhóm hội này căn cứ vào Giấy đăng ký thành lập và sự tuân thủ pháp luật của nhóm hội này như các pháp nhân dân sự khác. Tranh chấp phát sinh trong nội bộ nhóm hội này được giải quyết theo Điều lệ/quy chế của hội, hoặc theo các thủ tục dân sự.

6.      Hội không đăng ký thành lập được quy định có đầy đủ các quyền như những hội có đăng ký thành lập. Sự khác biệt duy nhất là các Hội không đăng ký thành lập sẽ không có tư cách pháp nhân, nghĩa là không có tài khoản ngân hàng, không thực hiện các giao dịch dân sự, hành chính với các cá nhân và pháp nhân khác với tư cách là tổ chức.

7.      Cơ chế thành lập, hoạt động của mỗi nhóm đối tượng nêu trên được quy định riêng cho từng nhóm đối tượng.

8.      Tranh chấp phát sinh giữa các hội thuộc các nhóm hội nêu trên được giải quyết theo thủ tục dân sự.

9.      Luật về Hội cần có những chính sách đối với hội có yếu tố nước ngoài như sau: i) công nhận quyền bình đẳng giữa các công dân Việt Nam và công dân nước ngoài làm ăn, sinh sống tại Việt Nam trong việc thực hiện quyền lập hội; ii) các pháp nhân nước ngoài có hiện diện thương mại trên lãnh thổ Việt Nam được hưởng quyền lập hội, như các doanh nghiệp Việt Nam. iii) Cá nhân, doanh nghiệp Việt Nam có quyền tham gia làm hội viên hội của nước ngoài.

10.     Luật về Hội cần có chế định về tài chính của hội, với những chính sách cụ thể như sau: i) Nhà nước chấp nhận dành một khoản chi ngân sách hàng năm cho hoạt động của các tổ chức xã hội; ii) việc phân bổ ngân sách dành cho các tổ chức xã hội được thực hiện công khai, trên cơ sở đấu thầu; iii) những tài sản, tài chính của hội được hình thành từ hoạt động của hội, từ các khoản tài trợ là những tài sản không được phép chia cho các thành viên, kể cả trong trường hợp giải thể hội; iv) thu nhập sinh lời có được do hoạt động của hội không phải đóng thuế, đồng thời cũng không được chia cho các thành viên, mà phải được sử dụng phục vụ cho hoạt động của hội; iv) tài chính hoạt động của hội được kiểm soát qua việc khai báo thuế.

1.     Cơ quan chủ trì Dự án Luật TCTT - Bộ Tư pháp, đã thực hiện đầy đủ quy trình hoạch định chính sách của Dự án Luật TCTT. RIA[1] đã được thực hiện với các bước như sau: xác định vấn đề ưu tiên dựa trên các tiêu chí rõ ràng; xác định các mục tiêu vấn đề; lựa chọn giải pháp để giải quyết vấn đề; xác định các yếu tố chi phí và lợi ích chính cho từng vấn đề; xác định các dữ liệu phân tích; xác định cách thức thu thập dữ liệu và tham vấn về phương pháp; thu thập, tập hợp dữ liệu và tham vấn; đánh giá, phân tích các dữ liệu đã thu thập được.

2.      TT/ĐGTĐ đã hoạch định được những chính sách cốt lõi của Dự án Luật TCTT, cụ thể là:

-    Nhà nước đảm bảo quyền của công dân được thông tin.

-    Xác định cụ thể những loại thông tin được công bố, cung cấp, phân biệt với những loại thông tin không công bố, không được cung cấp.

-    Đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất giữa Luật TCTT với hệ thống pháp luật hiện hành.

-    Hoàn thiện chế định quyền của công dân được thông tin mà các luật chuyên ngành chưa phù hợp.

-    Tăng cường trách nhiệm của cơ quan nhà nước, công chức trong công tác công bố, cung cấp thông tin cho nhân dân.

-    Tạo cơ chế giám sát khách quan việc thi hành Luật TCTT.

3.     hững chính sách nêu trên của Dự án Luật được phân tích, hoạch định một cách khoa học, sử dụng công cụ RIA. Việc chuyển tải những chính sách này thành các điều luật trong Dự thảo Luật TCTT được thực hiện một cách nhất quán. Hầu như không có sự mâu thuẫn giữa các điều luật với chính sách được hoạch định.

4.    Các vấn đề ưu tiên được xác định để hoạch định chính sách, được cơ quan chủ trì soạn thảo lựa chọn như sau: i) sự cần thiết ban hành Luật TCTT; ii) các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm cung cấp thông tin; cán bộ, công chức thực hiện quyền TCTT; cơ chế theo dõi, giám sát việc thực thi Luật TCTT; loại thông tin được công bố công khai; loại thông tin được cung cấp theo yêu cầu; thiết lập và vận hành trang thông tin điện tử để công khai thông tin. Việc lựa chọn những vấn đề ưu tiên để phân tích và hoạch định chính sách được nhà soạn luật thực hiện nhằm xử lý những bất cập mà thực tiễn đang đang đặt ra trong việc thực thi quyền TCTT của công dân. Những bất cập này đã được nhận diện như sau: phạm vi thông tin, hình thức công khai thông tin, và quy trình thủ tục tiếp nhận yêu cầu và cung cấp thông tin chưa được thực hiện thống nhất, nhiều trường hợp phụ thuộc vào quyết định chủ quan của mỗi cơ quan, hoặc vào thái độ phục vụ của công chức; yêu cầu được cung cấp thông tin của người dân chưa được đáp ứng. Đây là cách tiếp cận khoa học khi hoạch định chính sách trong quá trình lập pháp.

5.    Tuy nhiên, có thể nhận thấy rằng, trong số các vấn đề ưu tiên được lựa chọn để phân tích và hoạch định chính sách, ĐGTĐ còn bỏ sót một nội dung quan trọng cần được phân tích qua công cụ RIA, đó là ‘nhu cầu của người yêu cầu cung cấp thông tin’. Người có nhu cầu cung cấp thông tin (người dân/doanh nghiệp) là một chủ thể chịu tác động chủ yếu của Luật TCTT. Trong quá trình thực hiện RIA, các nhà soạn thảo luật đã không tính tới việc tham vấn về nhu cầu thông tin của người dân/doanh nghiệp. Những loại thông tin nào là phổ biến mà người dân cần được cung cấp? doanh nghiệp có nhu cầu được cung cấp từ cơ quan nhà nước hay không? những loại thông tin nào là phổ biến mà doanh nghiệp cần được cung cấp? nhu cầu của người dân/doanh nghiệp cần được cung cấp những loại thông tin nào (văn bản quy phạm pháp luật, quyết định hành chính cá biệt, văn bản nhân thân, hồ sơ pháp lý doanh nghiệp, v.v..) ?

6.    Việc bỏ qua, không đánh giá/phân tích về nhu cầu của người yêu cầu cung cấp thông tin - đã làm cho TT/ĐGTĐ gặp phải các vấn đề là: i) doanh nghiệp, người bị tạm giữ/tạm giam có quyền được cung cấp thông tin? ii) thời điểm luật có hiệu lực, ngày 01/01/2018, có là quá ngắn (trong khi nhu cầu cung cấp thông tin của người dân đối với những văn bản liên quan đến nhân thân, liên quan tới đền bù, giải phóng mặt bằng… đang là những nhu cầu cấp bách) ? iii) cơ chế khiếu nại nào sẽ là thích hợp đối với những trường hợp người dân đơn giản chỉ yêu cầu cung cấp những văn bản nhân thân đã được sao lưu? v.v..; iv) có cần thiết phải cung cấp trực tiếp các văn bản quy phạm pháp luật theo yêu cầu, khi trang thông tin điện tử của các cơ quan nhà nước đều có đăng tải ? v.v..

1.     BCTĐ đã đánh giá các thiết chế chủ yếu của Dự án Luật.

2.     BCTĐ đã phát hiện một số nội dung mang tính chính sách cần được xem xét, đó là: i) về chủ thể có quyền được thông tin (doanh nghiệp, người bị tạm giam, tạm giữ); ii) thiết chế giám sát thực thi Luật; iii) cơ chế khiếu nại; iv) thời điểm có hiệu lực của Luật.

3.     Trong số những nội dung chính sách cần được xem xét nêu trên, Hội đồng Thẩm định đã đưa ra một số kiến nghị, dường như chưa dựa trên bằng chứng, như là: i) người có quyền yêu cầu cung cấp thông tin, chỉ nên là cá nhân, chứ không là tổ chức; ii) thời điểm Luật có hiệu lực nên là trong khoảng từ 3 - 5 năm sau khi Luật được thông qua, nhằm đảm bảo thời gian cho việc ban hành văn bản hướng dẫn, chuẩn bị các điều kiện về tổ chức bộ máy. Những ý kiến này của Hội đồng Thẩm định chưa dựa trên những căn cứ bằng chứng, còn mang tính chủ quan. Đây có lẽ cũng là thiếu sót của cơ quan chủ trì soạn thảo, khi chưa thu thập được những bằng chứng thực tiễn để xác định vì sao chỉ cá nhân mới thực hiện quyền có thông tin, cũng như mức độ tương thích giữa nhu cầu và sự cấp bách được cung cấp thông tin từ phía người dân đối với các cấp chính quyền (trung ương/tỉnh/huyện/xã) với quy mô tổ chức bộ máy phục vụ cung cấp thông tin.

1.      BCTT đã đề cập hầu hết các thiết chế chủ yếu của Luật TCTT.

2.      BCTT đã nêu ra một số yêu cầu đáng lưu ý đối với Dự thảo Luật, như: i) cần làm rõ trình tự, thủ tục trong quy trình cung cấp thông tin (công dân phải nộp loại giấy tờ gì khi có yêu cầu cung cấp thông tin, ai là người có trách nhiệm tiếp nhận yêu cầu và cung cấp thông tin, v.v..); ii) rút ngắn thời gian cung cấp thông tin theo yêu cầu của người dân; v.v..

3.      Tuy nhiên, một số vấn đề quan trọng được nêu tại BCTĐ chưa được đề cập hoặc có được nêu nhưng chưa thể hiện rõ quan điểm trong BCTT, cụ thể như: i) thời điểm có hiệu lực của Luật, nên là từ 1/1/2018 hay là từ 3 - 5 năm sau khi Luật được thông qua; ii) chủ thể có quyền yêu cầu thông tin chỉ nên là cá nhân, hay cả tổ chức; v.v..

1.     Luật TCTT nên có hiệu lực trong vòng 06 tháng kể từ ngày được thông qua, với những lý do như sau: i) nhu cầu trong đời sống hàng ngày của người dân được cung cấp thông tin là vấn đề cấp bách; ii) công tác cung cấp các văn bản nhân thân (văn bằng, đăng ký dân sự, hộ tịch, v.v..) đang được thực hiện ở các cơ quan nhà nước; iii) việc công khai quy hoạch đất đai, các quyết định hành chính liên quan tới thu hồi, đền bù, giải tỏa đất đai đang được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước liên quan; iv) văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện công khai, đăng tải trên các cổng thông tin điện tử của cơ quan nhà nước. Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể xác định được quy mô, khối lượng công việc cần thiết liên quan tới tổ chức bộ máy theo hướng sớm đưa Luật TCTT ra thi hành.

2.     Cần có quy định về khiếu nại đơn giản đối với hành vi thiếu trách nhiệm của công chức trong việc cung cấp thông tin theo yêu cầu, như đường dây nóng/hộp thư khiếu nại/thống kê vụ việc khiếu nại trong tháng để đánh giá công chức/thời gian trả lời khiếu nại không quá 05 ngày, v.v..

3.      Cần đảm bảo quyền TCTT của tổ chức/doanh nghiệp.

4.      Cần quy định rõ ngay trong Luật về thủ tục cụ thể mà người dân/tổ chức khi thực hiện quyền yêu cầu cung cấp thông tin,

5.      Trong khi Pháp lệnh về Bí mật nhà nước chưa được xây dựng thành Luật về Bí mật nhà nước, Dự thảo Luật TCTT cần có quy định về việc các bộ ngành hàng năm phải ban hành và công khai danh mục các tài liệu thuộc diện bí mật, nhằm đảm bảo thực thi quyền TCTT của nhân dân theo Luật TCTT./.

 

---