Trong hoạt động kiểm toán - cũng như trong mọi lĩnh vực hoạt động khác của Nhà nước, hệ thống pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh nhất thiết phải bao gồm các quy định về chế tài để xử lý các vi phạm của các bên tham gia trong các quan hệ pháp luật về kiểm toán nhà nước (KTNN). Các quy định về chế tài có ý nghĩa thực tiễn rất quan trọng để tăng cường pháp chế trong hoạt động kiểm toán, đảm bảo hoạt động kiểm toán diễn ra theo đúng pháp luật. Trong hoạt động kiểm toán luôn có những hành vi cố ý hay vô ý vi phạm các quy định của Nhà nước về hoạt động KTNN. Đó chính là các hành vi vi phạm pháp luật về KTNN. Cũng như các lĩnh vực khác của quản lý nhà nước, trong hoạt động KTNN, trách nhiệm pháp lý là bắt buộc đối với tất cả những ai đã vi phạm pháp luật KTNN. Những người vi phạm pháp luật nhất thiết phải bị xử lý. Không một người nào có thể biện bạch cho những hành vi vi phạm pháp luật của mình, dù người đó ở cương vị nào trong xã hội, hoặc do bất kỳ lý do nào gây nên. Ở đây, điều quan trọng là phải làm cho mọi hành vi vi phạm pháp luật đều được phát hiện và xử lý công minh theo pháp luật. Kiên quyết đấu tranh chống những biểu hiện lợi dụng chức quyền để vi phạm pháp luật hoặc dung túng bao che cho những hành vi phạm pháp. Nếu những hành vi phạm pháp không bị xử lý, thì sự buông lỏng đó sẽ là tiền đề gây ra những hành vi phạm pháp tiếp theo. Hơn nữa, nó còn gây nên tâm lý coi thường pháp luật, gây tổn hại cho pháp chế và trật tự pháp luật.
Ảnh minh họa: (Nguồn internet)
Để có cơ sở pháp lý xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm, trước hết phải xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật về KTNN. Điều này thể hiện ở những nội dung chủ yếu sau:
- Đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan phải chịu trách nhiệm trước pháp luật khi có hành vi vi phạm các điều cấm của Luật KTNN; không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ nghĩa vụ của mình theo quy định của Luật KTNN;
- Kiểm toán viên nhà nước phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước Tổng KTNN về kết quả kiểm toán của mình; trong quá trình thực hiện kiểm toán nếu có hành vi vi phạm pháp luật sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật.
Nguyên tắc xử lý hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể nêu trên là: Tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Đây là những nội dung chế tài cần thiết phải được quy định cụ thể trong hệ thống pháp luật về KTNN, tạo cơ sở pháp lý cho việc xử lý kịp thời, nghiêm minh mọi hành vi vi phạm, góp phần bảo đảm hiệu lực hoạt động của KTNN và tính nghiêm minh của pháp luật.
Thực tế hoạt động kiểm toán những năm qua cho thấy, đã có những hành vi vi phạm pháp luật về KTNN; trong đó, có những hành vi bị xử lý hình sự khi gây nguy hiểm lớn cho xã hội và có đủ yếu tố cấu thành tội phạm như các hành vi tham nhũng, có những hành vi bị xử lý kỷ luật... Tuy nhiên, đa số các hành vi vi phạm pháp luật KTNN không phải là tội phạm mà là vi phạm hành chính, song những hành vi vi phạm này chưa bị xử lý do chưa có quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN, đã làm giảm hiệu lực của hoạt động kiểm toán nói riêng và tính nghiêm minh của pháp luật nói chung.
Chúng tôi tập trung vào đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN và hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN.
Cơ sở pháp lý về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN
- Luật KTNN được Quốc hội khoá XI thông qua ngày 14/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006. Luật KTNN không chỉ quy định về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt động của KTNN mà còn quy định rõ nghĩa vụ, trách nhiệm và những hành vi bị nghiêm cấm đối với đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan. Đó chính là cơ sở pháp lý quan trọng đầu tiên cho việc tiến hành xử lý các hành vi vi phạm Luật KTNN của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan.
- Ngày 18/8/2008 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 91/2008/NĐ-CP về công khai kết quả kiểm toán và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN. Tại Điều 15 Nghị định đã quy định rõ các hành vi vi phạm về công khai kết quả kiểm toán bao gồm: “công khai không đầy đủ nội dung, hình thức, thời hạn quy định; công khai tài liệu, số liệu sai sự thật; công khai tài liệu, số liệu thuộc bí mật nhà nước, bí mật nghề nghiệp của cơ quan, đơn vị, tổ chức được kiểm toán theo quy định của pháp luật; đưa tin, bài phản ánh về công khai kết quả kiểm toán không chính xác, không trung thực, khách quan”. Đồng thời, quy định rõ việc xử lý đối với hành vi vi phạm cụ thể như sau: “cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân vi phạm quy định về công khai kết quả kiểm toán theo quy định của Nghị định này thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về xử lý kỷ luật; xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự”. Đây là văn bản quy phạm pháp luật tạo cơ sở pháp lý trực tiếp để Chính phủ ban hành Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN.
- Luật Xử lý vi phạm hành chính có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013 tuy chưa có quy định về xử phạt các vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN, nhưng đã quy định nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính và những quy định có tính chất định hướng cho việc quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN. Luật Xử lý vi phạm hành chính giao cho Chính phủ: “quy định hành vi vi phạm hành chính; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh và thẩm quyền lập biên bản đối với vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước; chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính và quy định mẫu biên bản, mẫu quyết định sử dụng trong xử phạt vi phạm hành chính” (Điều 4). Điều 24 quy định mức phạt tiền tối đa trong các lĩnh vực quản lý nhà nước; trong đó khoản 4 quy định: “Mức phạt tiền tối đa đối với lĩnh vực mới chưa được quy định tại khoản 1 Điều này do Chính phủ quy định sau khi được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội”.
Những căn cứ trên đây cho thấy, việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN mặc dù chưa được quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính, song thuộc thẩm quyền quy định của Chính phủ sau khi được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Do vậy, việc sớm ban hành Nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN là rất cần thiết, đáp ứng yêu cầu cấp bách về tăng cường pháp chế trong hoạt động KTNN ở nước ta hiện nay.
Đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN
Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Trong hoạt động KTNN, đối tượng có thể bị xử phạt hành chính là rất rộng, bao gồm: đơn vị được kiểm toán; các cá nhân, tổ chức thuộc đơn vị được kiểm toán; các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực KTNN mà không phải là tội phạm. Tuy nhiên, không phải bất cứ hành vi vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước trong lĩnh vực KTNN của các cá nhân, tổ chức mà không phải là tội phạm đều là đối tượng bị xử phạt, mà chỉ những hành vi đã được nêu trên đây và những hành vi đó phải được quy định tại Nghị định của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN mới bị xem xét, xử phạt theo quy định của pháp luật.
Một điểm quan trọng cần lưu ý là những hành vi vi phạm chế độ công vụ của Kiểm toán viên nhà nước và những công chức khác của KTNN có liên quan trong khi thi hành nhiệm vụ được giao trong lĩnh vực KTNN mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, chứ không bị xử phạt như các cá nhân, tổ chức đề cập ở trên.
Hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN
Hành vi vi phạm hành chính là hành vi vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước do cá nhân, tổ chức thực hiện và vi phạm này không phải là tội phạm, tức là chưa đủ các yếu tố cấu thành tội phạm, trong đó yếu tố có tính chất quyết định là mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm hành chính. Tương tự như hành vi phạm tội, hành vi vi phạm hành chính cũng là hành vi vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước và thường là phạm vào các điều cấm của pháp luật hoặc các nghĩa vụ phải thực hiện, song tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của vi phạm hành chính thấp hơn tội phạm. Đồng thời, như đã trình bày, một trong những nguyên tắc cơ bản của xử lý vi phạm hành chính là hành vi vi phạm hành chính phải được pháp luật quy định, nói cách khác, hành vi nào không được pháp luật về vi phạm hành chính quy định thì không bị coi là vi phạm hành chính. Do vậy, Nghị định của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN phải quy định rõ hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN.
Từ thực tiễn hoạt động của KTNN những năm qua, đặc biệt là sau gần 9 năm thực hiện Luật KTNN, có thể khái quát hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan theo 03 nhóm như sau:
Thứ nhất, hành vi vi phạm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các điều cấm, vi phạm các nghĩa vụ pháp lý theo quy định của Luật KTNN trong quá trình thực hiện kiểm toán, bao gồm các hành vi:
(1) Không chấp hành quyết định kiểm toán;
(2) Từ chối cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho cuộc kiểm toán theo yêu cầu của KTNN và Kiểm toán viên nhà nước;
(3) Không lập và gửi đầy đủ, kịp thời báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán dự án đầu tư; kế hoạch thu, chi; báo cáo tình hình chấp hành và quyết toán ngân sách cho KTNN theo yêu cầu;
(4) Không cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu cần thiết để thực hiện việc kiểm toán theo yêu cầu của KTNN, Kiểm toán viên nhà nước;
(5) Báo cáo sai lệch, không trung thực, không đầy đủ và thiếu khách quan thông tin liên quan đến cuộc kiểm toán của KTNN; sửa đổi, chuyển dời, cất giấu, huỷ hoại tài liệu có liên quan đến nội dung kiểm toán;
(6) Không trả lời và giải trình đầy đủ, kịp thời các vấn đề do Đoàn kiểm toán, Kiểm toán viên nhà nước yêu cầu;
(7) Người đứng đầu đơn vị được kiểm toán không ký hoặc trì hoãn ký biên bản kiểm toán;
(8) Mua chuộc, hối lộ Kiểm toán viên nhà nước;
(9) Che giấu các hành vi vi phạm pháp luật về tài chính, ngân sách;
(10) Cản trở công việc của KTNN và Kiểm toán viên nhà nước;
(11) Can thiệp trái pháp luật vào hoạt động kiểm toán của KTNN.
Thứ hai, trong việc thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan bao gồm:
(1) Không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị của KTNN về sai phạm trong báo cáo tài chính và sai phạm trong việc tuân thủ pháp luật;
(2) Không thực hiện các biện pháp để khắc phục yếu kém trong hoạt động theo kết luận, kiến nghị của KTNN;
(3) Không báo cáo bằng văn bản về kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán cho KTNN theo quy định.
Thứ ba, trong công khai kết quả kiểm toán hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan bao gồm:
(1) Không thực hiện công khai kết quả kiểm toán theo quy định của pháp luật;
(2) Công khai kết quả kiểm toán không đầy đủ về nội dung, hình thức, thời hạn quy định;
(3) Công khai tài liệu, số liệu sai sự thật;
(4) Công khai tài liệu, số liệu thuộc bí mật nhà nước, bí mật nghề nghiệp của cơ quan, đơn vị, tổ chức được kiểm toán theo quy định của pháp luật;
(5) Đưa tin, bài phản ánh về công khai kết quả kiểm toán không chính xác, không trung thực, khách quan.
Việc ban hành Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN sẽ tạo cơ sở pháp lý xử phạt hành vi vi phạm pháp luật KTNN của tổ chức, cá nhân có liên quan, nhằm nâng cao hiệu lực hoạt động của KTNN; đồng thời, góp phần tăng cường pháp chế XHCN trong hoạt động KTNN ở nước ta hiện nay./.
