Những hạn chế và kiến nghị hoàn thiện chính sách bảo hiểm thất nghiệp

01/11/2017

ThS. TRƯƠNG THỊ THU HIỀN

Trường Đại học Kinh tế, Đại học Đà Nẵng

Từ viết tắt In trang Gửi tới bạn
Tóm tắt: Sau hơn 8 năm triển khai, chính sách bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam đã ngày càng khẳng định được vai trò của một chính sách xã hội góp phần ngăn ngừa, khắc phục hậu quả của thất nghiệp với hơn 11 triệu người tham gia và gần 3 triệu lượt người được trợ cấp thất nghiệp, đào tạo nghề, tư vấn và giới thiệu việc làm. Tuy nhiên, bảo hiểm thất nghiệp là một chính sách mới và phức tạp, một số quy định hiện nay vẫn còn chưa hợp lý. Bài viết phân tích những bất cập và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quy định về bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam hiện nay.
Từ khóa: Luật Việc làm, bảo hiểm thất nghiệp, hoàn thiện chính sách.
Abstract: After more than eight years of implementation, the unemployment insurance policy in Vietnam has step by step affirmed its role as a social policy for prevention and resolvement of the consequences of unemployment with more than 11 million participants and nearly 3 million recipients of unemployment benefits, vocational training, employment counseling and referrals. However, unemployment insurance is a new and complex policy, a number of regulations are still unreasonable. This article provides the analysis of the inadequacies and recommendations for improvements of the existing regulations on unemployment insurance policy in Vietnam.
Keywords: Employment Law, unemployment insurance, policy improvement.
Untitled_340.jpg
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Những hạn chế, bất cập trong chính sách bảo hiểm thất nghiệp
Thứ nhất,đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp (BHTN) còn hạn chế, chưa chú trọng đến những người có nguy cơ thất nghiệp cao, rủi ro việc làm cao.
Giai đoạn 2009-2016, mặc dù tỷ lệ lao động tham gia BHTN trong lực lượng lao động năm sau luôn cao hơn năm trước, nhưng tỷ lệ này vẫn còn rất hạn chế, chỉ dao động từ 12,15% vào năm 2009 đến 20,27% vào năm 2016. Trong 7 năm (2010-2016), tỷ lệ tham gia BHTN trong lực lượng lao động chỉ tăng 5,97%, với tốc độ tăng bình quân chậm (0,85%/năm - xem Biểu đồ 1)[1]. Điều này cho thấy rất khó để đạt chỉ tiêu mà Đảng và Nhà nước giao vào năm 2020 là 35%[2].
So với các nước trong khu vực và trên thế giới, mục tiêu về tỷ lệ tham gia BHTN trong lực lượng lao động của Việt Nam là không cao (35% vào năm 2020). Cụ thể, Nhật Bản đạt 56,1% vào năm 2008, Đài Loan đạt 49,9% vào năm 2008, Thái Lan đạt 24,4% vào năm 2008 và Trung Quốc đạt 47% - 54,4% vào năm 2007[3].
Bên cạnh đó, BHTN đã góp phần hỗ trợ cho một phần đối tượng người thất nghiệp trong tổng số người thất nghiệp hàng năm, nhưng tỷ lệ còn ở mức thấp (Bảng 2).
Bảng 2. Tỷ lệ người thất nghiệp được hưởng trợ cấp thất nghiệp ở Việt Namgiai đoạn 2010-2016
Năm
Số người thất nghiệp
(người)
Số người được hưởng TCTN (người)
Tỷ lệ
(%)
2010
1.451.316
156.765
10,80
2011
1.141.044
289.181
25,34
2012
1.026.021
421.048
41,04
2013
1.160.754
454.839
39,18
2014
1.128.708
514.853
45,61
2015
1.247.035
526.309
42,20
2016
1.110.000
586.254
52,82
                     (Nguồn: Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và Tổng cục Thống kê)[4]
Ngoài ra, BHTN ở Việt Nam chưa hướng đến số đông lao động, đặc biệt là những người lao động (NLĐ) tự do, lao động tự tạo việc làm, lao động ngành nông lâm thủy sản, những người làm công ăn lương không giao kết hợp đồng lao động (HĐLĐ) hoặc HĐLĐ thời vụ dưới 3 tháng (lao động khu vực phi chính thức). Đây là những đối tượng có rủi ro việc làm cao, rất cần sự hỗ trợ từ chính sách BHTN của Nhà nước, cũng là đối tượng chiếm tỷ lệ rất lớn trong lực lượng lao động ở Việt Nam.
Thứ hai,chế độ BHTN còn chưa hợp lý, chế độhỗ trợ học nghề chưa phát huy vai trò chủ đạo trong chính sách BHTN.
 Trong các chế độ BHTN, chế độ trợ cấp thất nghiệp (TCTN) là giải pháp tạm thời, nhằm mục đích bù đắp một phần thu nhập cho NLĐ bị mất việc làm để họ ổn định cuộc sống; chế độ hỗ trợ học nghề mới là cái gốc của chính sách BHTN, nhằm hỗ trợ lâu dài cho NLĐ, giúp họ giảm thiểu rủi ro bị tái thất nghiệp trong tương lai.
Tuy nhiên, trong thực tế, kinh phí hỗ trợ học nghề lại chiếm tỷ lệ thấp nhất trong cơ cấu chi BHTN (xem Bảng 3).
Bảng 3. Cơ cấu chi BHTN giai đoạn 2011-2016
Nội dung chi BHTN
Cơ cấu chi BHTN giai đoạn 2010-2016 (%)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Hỗ trợ học nghề
0,05
0,06
0,09
0,12
0,25
0,65
0,83
Trợ cấp thất nghiệp
99,39
95,94
95,32
95,88
5,36
94,93
93,10
Đóng bảo hiểm y tế
0,45
4,00
4,59
4,00
4,39
4,42
6,07
Tư vấn, giới thiệu việc làm
0,11
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Chi hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng kỹ năng nghề
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Tổng cộng
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
(Nguồn: Phân tích của tác giả từ số liệu của Bảo hiểm xã hội Việt Nam[5])
Bên cạnh đó, số NLĐ mất việc làm tham gia BHTN được hỗ trợ học nghề chiếm tỷ lệ rất thấp so với số người được tư vấn, giới thiệu việc làm và số người hưởng TCTN. Giai đoạn 2010-2016, chỉ có 89.375 người được hỗ trợ học nghề trong tổng số 2.912.123 người được tư vấn, giới thiệu việc làm (chiếm tỷ lệ 3,07%) và 2.949.249 người có quyết định hưởng trợ cấp BHTN hàng tháng (chiếm tỷ lệ 3,03%)[6]. Con số này được thống kê trên cơ sở quyết định của Giám đốc Sở Lao động- Thương binh và Xã hội, tuy nhiên, do không phải tất cả các trường hợp có quyết định đều tham gia học, vì vậy, số liệu thực tế còn ít hơn.
Thứ ba, quy định hiện hành về BHTN chưa đảm bảo tính công bằng giữa các đối tượng NLĐ, người sử dụng lao động (NSDLĐ).
Hiện nay, các quy định về BHTN được áp dụng chung cho tất cả các đối tượng thuộc diện tham gia BHTN mà không có sự bảo vệ cho các đối tượng yếu thế hơn trong số họ (lao động là người khuyết tật, người hết tuổi lao động, lao động nữ, lao động khu vực phi chính thức).
Các quy định thực hiện BHTN là như nhau đối với NLĐ khuyết tật, NLĐ hết tuổi lao động, NLĐ nữ. NLĐ hết tuổi lao động vẫn phải thực hiện việc thông báo việc làm hàng tháng khi mà cơ hội tìm kiếm việc làm mới của họ là rất thấp. Theo quy định của Bộ luật Lao động, NLĐ hết tuổi lao động đã có thời gian đóng BHTN cho đến đủ tuổi hưu, được kéo dài thời gian làm việc, vẫn phải đóng BHTN hàng tháng...
So với những người mất việc làm ở những độ tuổi trẻ hơn hoặc NLĐ có sức khỏe bình thường, những đối tượng này sẽ khó tiếp cận các cơ hội việc làm, họ cũng khó khăn hơn trong quá trình thực hiện các thủ tục BHTN so với các đối tượng khác.
Bên cạnh đó, BHTN chưa thể hiện được sự chia sẻ để giúp NLĐ bớt khó khăn hơn trong quá trình mất việc làm như hỗ trợ NLĐ trong quá trình học nghề (hỗ trợ một phần chi phí ăn ở, sinh hoạt phí trong thời gian học nghề) hoặc các hình thức hỗ trợ (mai táng phí, tiền tuất, trợ cấp đột xuất) trong trường hợp rủi ro (bị mất, bị tai nạn, bị suy giảm khả năng lao động)... không đủ sức khỏe để tái tham gia thị trường lao động.
Ngoài ra, quy định mức đóng góp là như nhau đối với tất cả NLĐ, NSDLĐ, mức hưởng là như nhau đối với NLĐ mất việc không phân biệt nguyên nhân thất nghiệp... cũng cần được xem xét cho hợp lý hơn để đảm bảo tính công bằng.
Thứ tư, chế tài xử lý vi phạm quy định của pháp luật về BHTN chưa đầy đủ.
Nghị định số 95/2013/NĐ-CP ngày 22/8/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lao động, bảo hiểm xã hội, đưa NLĐ Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng (được sửa đổi, bổ sung một số Điều tại Nghị định số 88/2015/NĐ-CP ngày 07/10/2015); Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi năm 2017 đã tăng mức phạt và quy định thêm các hành vi cấu thành tội phạm hình sự trong lĩnh vực BHTN, thể hiện sự nghiêm khắc hơn so với các quy định trước đây. Tuy nhiên, vẫn còn những hạn chế nhất định, như: chưa được quy định cụ thể hành vi vi phạm pháp luật BHTN của NSDLĐ như: không thực hiện trách nhiệm khai báo thông tin, khai báo thông tin chậm so với quy định hoặc sai sự thật với cơ quan Trung tâm Dịch vụ việc làm, Sở Lao động- Thương binh và Xã hội theo quy định; trốn đóng, chậm đóng BHTN cho NLĐ... Bên cạnh đó, các hành vi vi phạm chế độ báo cáo, vi phạm các quy định về quản lý, thực hiện BHTN đối với nhân sự thực hiện BHTN, các cơ quan quản lý, thực hiện BHTN cũng chưa được quy định cụ thể. Vì vậy, tình trạng các đơn vị sử dụng lao động, địa phương không báo cáo kịp thời số liệu, hoặc báo cáo không đúng... không có chế tài để xử lý.
Ngoài ra, nội dung của chính sách BHTN chưa phản ánh đúng tên gọi"Bảo hiểm thất nghiệp”. Theo quy định của Luật Việc làm năm 2013, BHTN chỉ áp dụng đối với NLĐ có hợp đồng từ đủ 03 tháng trở lên với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có sử dụng lao động từ 01 người trở lên. Trong khi đó, người thất nghiệp theo thống nhất tại Hội nghị Quốc tế về thống kê lao động lần thứ 13 tại Geneva năm 1982 do Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) tổ chức đã đưa ra khái niệm về thất nghiệp như sau: “Thất nghiệp bao gồm toàn bộ số người ở độ tuổi quy định trong thời gian điều tra có khả năng làm việc, không có việc làm và đang đi tìm kiếm việc làm”. Điều này có nghĩa rằng, so với quan niệm về người thất nghiệp của ILO, quy định về đối tượng người thất nghiệp mà Luật Việc làm chưa hướng đến còn bao gồm (1) người trong độ tuổi lao động, chưa từng có việc làm, đang mong muốn tìm kiếm việc làm; (2) NLĐ làm việc nhưng không có giao kết hợp đồng lao động bị mất việc làm; (3) NLĐ ký kết hợp đồng lao động dưới 3 tháng bị mất việc làm. Như vậy, có thể thấy rằng, ở Việt Nam, BHTN chỉ mới hướng đến một phần của đối tượng “người thất nghiệp”, hay nói cách khác, đối tượng áp dụng của chính sách BHTN không phải là tất cả những người thất nghiệp như tên gọi của nó mà chỉ là một phần NLĐ đang làm việc bị mất việc làm.
2. Một số kiến nghị hoàn thiện chính sách bảo hiểm thất nghiệp
2.1 Áp dụng thêm chế độ hỗ trợ đối với NLĐ tham gia BHTN bị mất việc làm
Thực tế hiện nay cho thấy, kết dư quỹ BHTN rất lớn (kết dư quỹ BHTN thời điểm 31/12/2016 là 56.486 tỷ đồng, gấp 9,79 lần tổng chi BHTN của năm 2016), trong khi đó chi BHTN hàng năm thấp hơn nhiều so với thu BHTN (dao động từ 8,51% đến 49,18%)[7]. Để tạo điều kiện hơn nữa cho NLĐ mất việc làm, cần có sự hỗ trợ về tài chính thông qua việc cho vay vốn từ nguồn quỹ BHTN còn kết dư đối với những NLĐ mất việc thực sự cần vốn để tự sản xuất, kinh doanh - đó cũng là cách tạo việc làm cho NLĐ để giảm gánh nặng thất nghiệp. Vì vậy, bên cạnh 4 chế độ BHTN hiện hành, cần nghiên cứu áp dụng thêm chế độ cho vay ưu đãi hỗ trợ NLĐ tự tạo việc làm từ quỹ BHTN.
Bên cạnh đó, cần tăng mức hỗ trợ đối với chế độ hỗ trợ học nghề, cụ thể là cần có hỗ trợ nhiều hơn cho NLĐ đang hưởng BHTN tham gia học nghề như hỗ trợ một phần chi phí ăn ở, sinh hoạt phí ... để họ yên tâm tham gia khóa học.
Ngoài ra, cần có hỗ trợ đột xuất cho NLĐ đang hưởng BHTN trong các trường hợp rủi ro (bị tai nạn, bị suy giảm khả năng lao động trong quá trình hưởng BHTN), không thể tìm việc làm mới để tái tham gia thị trường lao động.
2.2 Mở rộng đối tượng tham gia BHTN bằng hình thức tự nguyện
Việt Nam là nước đang phát triển, lao động khu vực phi chính thức (tự tạo việc làm, lao động hành nghề tự do và lao động làm công ăn lương nhưng chưa được điều chỉnh của Bộ luật Lao động) và lao động trong các lĩnh vực nông, lâm, thủy sản chiếm tỷ trọng rất cao trong cơ cấu lực lượng lao động của cả nước (khoảng 70%). Năm 2014, nhóm hộ gia đình kinh doanh phi nông nghiệp đang tạo ra 11 triệu việc làm (trong tổng số 52,6 triệu lao động), gấp 5 và 7 lần số chỗ việc làm do nhóm doanh nghiệp FDI và nhóm doanh nghiệp nhà nước - hai nhóm chính của nền kinh tế Việt Nam - tạo ra[8], nơi các chính sách an sinh xã hội cho NLĐ, trong đó có chính sách BHTN được triển khai tương đối ổn định. Tuy có những đóng góp quan trọng như vậy, nhưng NLĐ khu vực phi nông nghiệp ở Việt Nam chưa nhận được nhiều sự quan tâm và ưu đãi từ Nhà nước.
Vì vậy, để đảm bảo tính công bằng cho mọi NLĐ, cần phải đảm bảo quyền bình đẳng cho NLĐ ở tất cả các khu vực trong việc tiếp cận chính sách BHTN, tức là phải đảm bảo quyền được tham gia BHTN của NLĐ ở khu vực phi chính thức.
Do số lượng NLĐ chưa tiếp cận với BHTN là rất lớn nên bên cạnh sự hỗ trợ của Nhà nước thì cũng rất cần sự tham gia đóng góp của NLĐ để nâng cao năng lực tự an sinh của NLĐ, cũng thể hiện trách nhiệm của chính NLĐ trong đảm bảo việc làm cho bản thân họ, đồng thời cũng để thể hiện trách nhiệm của NLĐ về nhu cầu tham gia BHTN của mình.
Vì vậy, để giải quyết hài hòa quyền lợi của Nhà nước và NLĐ, nên quy định hình thức BHTN tự nguyện bên cạnh hình thức bắt buộc như hiện nay. Nội hàm của hình thức BHTN tự nguyện là NLĐ có quyền quyết định tham gia hoặc không tham gia BHTN. Nhà nước không có quyền từ chối nếu NLĐ thực sự có nhu cầu tham gia.
2.3 Ban hành các quy định đặc thù đối với các đối tượng đặc thù để tăng tính công bằng giữa các đối tượng NLĐ, NSDLĐ
Cần bổ sung quy định ưu đãi đối với một số đối tượng quản lý đặc thù
- Đối với NLĐ mất việc làm hết tuổi lao động: cần bỏ quy định thông báo tìm kiếm việc làm đối với đối tượng này; nghiên cứu bổ sung quy định NLĐ đã đóng góp vào quỹ BHTN trong thời gian dài (từ 10 năm trở lên), được xem xét để không phải đóng góp vào quỹ BHTN nhưng vẫn được hưởng BHTN nếu bị mất việc làm
- Đối với NLĐ mất việc làm là người khuyết tật: bỏ quy định thông báo việc làm; ưu tiên giới thiệu việc làm cho đối tượng này trước.
- Đối với NLĐ là nữ: bổ sung quy định trong cùng điều kiện như nhau, ưu tiên giới thiệu việc làm cho NLĐ là nữ trước, NLĐ là nam sau.
- Đối với NSDLĐ có quy mô vừa và nhỏ: bổ sung quy định về mức đóng của NSDLĐ tương ứng với quy mô của NSDLĐ để phù hợp với khả năng chi trả của họ, tạo điều kiện cho NSDLĐ có quy mô nhỏ và vừa phát triển.
2.4 Quy định mức thu BHTN hợp lý hơn
Quy định hợp lý hơn mức đóng góp, đối tượng đóng góp vào quỹ BHTN, cụ thể:
Một là, không thu BHTN đối với NLĐ có quá trình đóng BHTN dài hoặc đã đủ tuổi nghỉ hưu theo quy định của Bộ luật Lao động..
Hai là, giảm mức thu đối với một số đối tượng NSDLĐ.Để tạo điều kiện giảm chi phí cho doanh nghiệp, thúc đẩy sản xuất kinh doanh, nâng cao tính cạnh tranh, tạo điều kiện phát triển doanh nghiệp, cần giảm mức đóng góp của một số đối tượng NSDLĐ: các doanh nghiệp có nguồn vốn điều lệ thấp, các doanh nghiệp có quy mô nhỏ. Mức đóng góp mới nên vào khoảng từ 0,5-0,8% thay vì 1% như hiện nay.
2.5 Bổ sung chế tài xử lý vi phạm pháp luật về BHTN
Cần sửa đổi các quy định trong Luật Việc làm, Luật Xử lý vi phạm hành chính và Bộ luật Hình sự theo hướng:
- Đối với vi phạm của NLĐ: Cần tăng mức phạt đối với các hành vi gian lận, không trung thực trong khai báo tình trạng việc làm, cung cấp hồ sơ giả để hưởng các chế độ BHTN.
- Đối với vi phạm của NSDLĐ: Bổ sung hành vi vi phạm và chế tài xử lý khi NSDLĐ không thực hiện trách nhiệm khai báo thông tin, khai báo thông tin chậm so với quy định hoặc cung cấp thông tin sai sự thật với cơ quan Trung tâm Dịch vụ việc làm, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội theo quy định; tăng mức phạt đối với tội trốn đóng, chậm đóng BHTN cho NLĐ.
- Đối với vi phạm của cơ quan, tổ chức quản lý, thực hiện BHTN: bổ sung hành vi vi phạm và chế tài xử phạt đối với hành vi không cung cấp thông tin báo cáo cho Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, quy định rõ trách nhiệm của người đứng đầu nếu không thực hiện nghĩa vụ báo cáo theo quy định.
- Đối với vi phạm của công chức, viên chức: bổ sung quy định xử lý đối với các hành vi nhũng nhiễu, hách dịch, cửa quyền trong tiếp nhận, giải quyết chế độ BHTN cho NLĐ; các hành vi tiếp tay cho NLĐ để trục lợi BHTN, sai sót trong tham mưu giải quyết chế độ BHTN, trong cung cấp thông tin, báo cáo... với các mức độ khác nhau gắn với các hình thức kỷ luật khác nhau, kể cả trách nhiệm đền bù chi phí nếu gây thiệt hại cho NLĐ hoặc cho quỹ BHTN.
2.6Đổi tên gọi “Bảo hiểm thất nghiệp” thành "Bảo hiểm việc làm"
Đối tượng thực sự của chính sách BHTN là NLĐ. Do đó, tên gọi "bảo hiểm việc làm" phản ánh đúng bản chất của chính sách BHTN mà Việt Nam đang thực hiện hiện nay, cũng phù hợp với các khuyến nghị của ILO về đối tượng hưởng lợi của BHTN trong các Công ước: C044 Công ước Dự phòng thất nghiệp được Hội nghị toàn thể của ILO kỳ họp thứ 18 thông qua ngày 23/6/1934 tại Geneva, C102 Công ướcAn sinh xã hội (những tiêu chuẩn tối thiểu) được Hội nghị toàn thể của ILO kỳ họp thứ 35 thông qua ngày 21/6/1952 tại Geneva và C168 Công ước Xúc tiến và Bảo vệ Việc làm chống lại thất nghiệp được Hội nghị toàn thể của ILO kỳ họp thứ 75 thông qua ngày 21/6/1988 tại Geneva./.

 

[1] Tính toán của tác giả từ số liệu cơ sở dữ liệu mở của Tổng cục Thống kê về lực lượng lao động Việt Nam (website"ebsite
 "ebsite
www.gso.gov.vn) và số liệu từ Báo cáo tình hình thực hiện chính sách Bảo hiểm thất nghiệp hàng năm của Cục Việc làm, Bộ Lao động- Thương binh và Xã hội về số lượng NLĐ tham gia bảo hiểm thất nghiệp (http://www.molisa.gov.vn) .
[2] Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/6/2012 về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 của Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, tiểu mục 2.2, mục III, phần B: Nhiệm vụ và giải pháp về bảo hiểm xã hội.
[3]Yasuhiro Kamimura (2010), “Employment Structure and Unemployment Insurance in East Asia: Establishing Social Protection for Inclusive and Sustainable Growth”, page 4.
[4] Số liệu về số lượng người thất nghiệp được lấy từ cơ sở dữ liệu mở của Tổng cục Thống kê (website www.gso.gov.vn). Số liệu về số lượng người được hưởng trợ cấp thất nghiệp được lấy từ Báo cáo tình hình thực hiện chính sách BHTN hàng năm của Cục Việc làm, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội (http://www.molisa.gov.vn).
[5] Tài liệu tuyên truyền BHTN năm 2017 của Bảo hiểm xã hội Việt Nam công bố tháng 4/2017 tại Hà Nội, trang 10-13.
[6] Tài liệu tuyên truyền BHTN năm 2017 của Bảo hiểm xã hội Việt Nam công bố tháng 4/2017 tại Hà Nội, trang 10-13
[7] Tờ trình Quốc hội của Chính phủ về xây dựng Nghị quyết của Quốc hội về điều chỉnh mức đóng vào Quỹ BHTN đối với NSDLĐ theo Điều 57 Luật Việc làm.
[8] Nguyễn Quang Đồng (2016), “Khu vực phi chính thức - nhìn từ góc độ lao động”, Thời báo Kinh tế Sài Gòn, số ra ngày 26/3/2016.

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 21(349)-tháng 11/2017)

Từ khoá:

Các tin khác

Trở về trang trước Xem tiếp các tin khác
Thống kê truy cập

32524227

Tổng truy cập