Kế thừa Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục dành một chương riêng (Chương VIII) quy định về “Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân”, trong đó có ba điều quy định trực tiếp về VKSND[1]. Ngoài ra, còn có 14 điều khác liên quan đến tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát[2]. So với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), quy định về VKSND trong Hiến pháp năm 2013 có những nội dung mới quan trọng sau đây:

Cùng với việc tiếp tục khẳng định VKSND là hệ thống cơ quan độc lập trong bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, có chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, Hiến pháp năm 2013 còn quy định: VKSND có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân… (khoản 3 Điều 107); VKSND có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp (Điều 119).Các quy định mới này của Hiến pháp nhằm khẳng định VKSND là một thiết chế bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ nền dân chủ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, khẳng định nguyên tắc thượng tôn Hiến pháp và pháp luật.

Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên bổ sung quy định nguyên tắc tiến bộ và đổi mới về kiểm soát quyền lực nhà nước, khẳng định rõ “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (khoản 3 Điều 2) và ghi nhận nhiều nguyên tắc tiến bộ về quyền con người, quyền công dân, bảo vệ quyền con người, quyền công dân (các điều 3, 14, 20, 31…). Đồng thời, Hiến pháp mới tiếp tục quy định Viện kiểm sát có chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, theo đó đã trao cho VKSND quyền năng pháp lý quan trọng trong kiểm soát việc thực hiện quyền lực tư pháp, bảo đảm hoạt động của các cơ quan tư pháp được tiến hành nghiêm chỉnh, kịp thời, theo đúng quy định của pháp luật; góp phần xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, quyền con người, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp của Đảng.

Hiến pháp mới tiếp tục khẳng định nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành”, một nguyên tắc đặc thù của VKSND đã được ghi nhận trong các bản Hiến pháp năm 1959, năm 1980 và năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); đồng thời, bổ sung và làm rõ hơn nguyên tắc “khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, kiểm sát viên tuân theo pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND” (khoản 2 Điều 109). Đây là một nội dung mới của Hiến pháp nhằm thể chế hóa chủ trương cải cách tư pháp của Đảng để nâng cao tính độc lập và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các quyết định và hành vi tố tụng của kiểm sát viên theo tinh thần Nghị quyết số 49 - NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Đề cao vai trò độc lập của kiểm sát viên là phù hợp với thông lệ chung của nhiều nước trên thế giới. Tuy nhiên, tính độc lập của kiểm sát viên luôn đặt trong quan hệ “song hành” với việc tuân thủ nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành” , Viện trưởng có vai trò quyết định và chịu trách nhiệm cá nhân về mọi hoạt động của VKSND. Kiểm sát viên thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật tố tụng, nhưng phải tuân theo sự phân công và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát cấp mình; đồng thời, chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSND tối cao.

Hiến pháp năm 2013 cũng bổ sung, làm rõ hơn nhiều nguyên tắc tiến bộ của hoạt động tố tụng hình sự, như: nguyên tắc suy đoán không có tội (khoản 1 Điều 31); nguyên tắc xét xử kịp thời, công bằng, công khai (khoản 2 Điều 31); nguyên tắc bảo đảm quyền bào chữa của người bị bắt, tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử (khoản 4 Điều 31); nguyên tắc “người bị bắt, tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự. Người vi phạm pháp luật trong việc bắt, giam, giữ, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án gây thiệt hại cho người khác phải bị xử lýtheo pháp luật” (khoản 5 Điều 31);nguyên tắc độc lập, tuân thủ pháp luật; nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được bảo đảm (Điều 103)… Đây là những nguyên tắc quan trọng, tiến bộ, chi phối toàn bộ hoạt động tố tụng hình sự, có liên quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và hoạt động của VKSND trong các hoạt động tố tụng hình sự.

3. Sửa đổi, bổ sung quy định về tổ chức hệ thống VKSND và chế định Ủy ban kiểm sát trong Hiến pháp

Thể chế hóa chủ trương cải cách tư pháp của Đảng về đổi mới hệ thống tổ chức VKSND, tương ứng với tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính[3], Hiến pháp mới đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng về hệ thống tổ chức VKSND; theo đó, Hiến pháp không quy định rõ về VKSND tối cao, các viện kiểm sát địa phương, các viện kiểm sát quân sự như Điều 137 Hiến pháp năm 1992, mà tại khoản 2 Điều 107 Hiến pháp mới chỉ quy định “VKSND gồm VKSND tối cao và các Viện kiểm sát khác do luật định”. Quy định này của Hiến pháp có tính khái quát cao, phù hợp với chủ trương cải cách tư pháp của Đảng, bảo đảm được tính ổn định lâu dài của Hiến pháp và mở đường cho việc xây dựng Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) quy định cụ thể hơn về tổ chức hệ thống và cơ cấu bộ máy làm việc của từng cấp Viện kiểm sát.

Hiến pháp năm 2013 không quy định về chế định Ủy ban kiểm sát VKSND như Điều 138 Hiến pháp năm 1992. Việc không quy định chế định Ủy ban kiểm sát trong Hiến pháp nhằm bảo đảm tuân thủ triệt để nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành” của VKSND. Chế định Ủy ban kiểm sát sẽ được quy định trong Luật tổ chức VKSND (sửa đổi) để bảo đảm tính chủ động, linh hoạt khi xây dựng Luật. Mặt khác, qua thực tiễn hơn 20 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992 cho thấy, thực hiện Điều 138 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), Ủy ban kiểm sát trong cơ cấu tổ chức bộ máy của VKSND tối cao và VKSND cấp tỉnh, có nhiệm vụ thảo luận và quyết định theo đa số những vấn đề quan trọng về tổ chức và hoạt động của VKSND. Ủy ban kiểm sát và vai trò quyết định của Ủy ban kiểm sát đã góp phần tăng cường tính dân chủ trong hoạt động của VKSND, đồng thời phát huy trí tuệ tập thể, giúp Viện trưởng VKSND trong việc quyết định các vấn đề quan trọng về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát. Riêng đối với những quyết định liên quan đến việc giải quyết các vụ án, vụ việc về hình sự, dân sự, hành chính theo quy định của pháp luật về tố tụng phải do Viện trưởng quyết định với tư cách là người tiến hành tố tụng. Do đó, việc sửa đổi chế định Ủy ban kiểm sát cũng bảo đảm phù hợp với quy định của pháp luật về tố tụng.

Bên cạnh việc ghi nhận VKSND là một thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc khẳng định chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND, Hiến pháp năm 2013 cũng đồng thời tiếp tục khẳng định, tổ chức và hoạt động của VKSND phải chịu sự giám sát của Quốc hội (Điều 70, Điều 108), Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 74, Điều 108), Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội (Điều 77), Đại biểu Quốc hội (Điều 80), Chủ tịch Nước (Điều 108), Hội đồng nhân dân - HĐND (Điều 113) và Đại biểu HĐND (Điều 115). Tuy nhiên, về nội dung này, Hiến pháp mới chỉ quy định khái quát “Chế độ báo cáo công tác của Viện trưởng các Viện kiểm sát khác do luật định” (khoản 2 Điều 108) mà không quy định cụ thể “Viện trưởng các VKSND địa phương chịu trách nhiệm báo cáo công tác trướcHĐND” như Điều 140 Hiến pháp năm 1992. Như vậy, Hiến pháp mới đã giao cho Quốc hội giám sát hoạt động của VKSND tối cao và quy định về chế độ giám sát của HĐND (cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương) đối với các VKSND cấp dưới. Đây là nội dung mới, phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của ngành kiểm sát, bảo đảm tính ổn định lâu dài của Hiến pháp và tính linh hoạt của luật.

Quán triệt Chỉ thị số 32-CT/TW ngày 03/01/2014 của Ban Bí thư và các nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013, VKSND tối cao xác định, việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 là nhiệm vụ trọng tâm, được ưu tiên chỉ đạo thực hiện của toàn ngành trong năm 2014 và các năm tiếp theo. Để việc triển khai thi hành Hiến pháp kịp thời, có hiệu quả, bảo đảm chất lượng và thống nhất, ngành KSND cần triển khai đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó giải pháp quan trọng là hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động của VKSND. Nội dung sửa đổi Luật Tổ chức VKSND cần cụ thể hóa các nguyên tắc Hiến định và tập trung vào những vấn đề cơ bản sau đây:

Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần bổ sung quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ của VKSND theo hướng:

Thứ nhất, khẳng định chức năng của VKSND đã được ghi nhận trong Hiến pháp, quy định rõ hơn vị trí của VKSND trong bộ máy nhà nước; sửa đổi quy định về phạm vi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của từng cấp Viện kiểm sát; quy định rõ phạm vi, nội dung của chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; qua đó làm rõ vai trò của VKSND trong việc kiểm soát quyền lực tư pháp.

Thứ hai, khẳng định rõ VKSND là thiết chế Hiến định, có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân (Điều 3 Dự thảo Luật Tổ chức VKSND sửa đổi[4])

Thứ ba,bổ sung các quy định nhằm tăng cường hơn trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra, gắn công tố với hoạt động điều tra; theo hướng: quy định rõ trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND trong công tác tiếp nhận, giải quyết và kiểm sát việc tiếp nhận, giải quyết tố giác, tin báo tội phạm, kiến nghị khởi tố; quy định đầy đủ thẩm quyền của VKSND khi thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra như: thẩm quyền quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ “các biện pháp cưỡng chế tố tụng”, thẩm quyền miễn tố bị can, thẩm quyền “quyết định việc chuyển vụ án”; nghiên cứu quy định mở rộng hơn thẩm quyền điều tra của Viện kiểm sát khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp; mở rộng thẩm quyền của Cơ quan điều tra VKSND tối cao..., nhằm bảo đảm thực hiện hiệu quả hơn chức năng công tố, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp.

Thứ tư, bổ sung quy định rõ ràng, đầy đủ hơn trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND khi thực hành quyền công tố và kiểm sát xét xử vụ án hình sự; khẳng định rõ trách nhiệm tranh tụng của kiểm sát viên tại phiên tòa nhằm nâng cao chất lượng tranh tụng, bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong xét xử đã được Hiến pháp quy định.

Thứ năm, bổ sung, quy định đầy đủ, toàn diện các lĩnh vực công tác của VKSND và bổ sung một số vấn đề mới.

Theo tinh thần của Hiến pháp mới, bên cạnh việc tiếp tục khẳng định và làm rõ hơn nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành”, Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần bổ sung quy định nguyên tắc “Khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, kiểm sát viên tuân theo pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND”. Đây là nguyên tắc đề cao vai trò độc lập, tuân theo pháp luật của kiểm sát viên trong các hoạt động tố tụng; đồng thời, bảo đảm kiểm sát viên tuân thủ sự phân công, chỉ đạo của Viện trưởng VKSND. Theo đó, cần quy định rõ: một là, khi thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, kiểm sát viên thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật,nghiêm cấm mọi hành vi cản trở hoặc can thiệp trái pháp luật vào hoạt động của kiểm sát viên; hai là, Viện trưởng VKSND có trách nhiệm kiểm tra, xử lý nghiêm minh đối với vi phạm pháp luật của kiểm sát viên khi thực hiện nhiệm vụ được giao; có quyền rút, đình chỉ hoặc huỷ bỏ các quyết định không có căn cứ hoặc trái pháp luật của kiểm sát viên; ba là, kiểm sát viên có quyền từ chối thực hiện nhiệm vụ được giao khi có căn cứ cho rằng đó là việc làm trái pháp luật; nếu Viện trưởng vẫn quyết định thì kiểm sát viên phải chấp hành nhưng Viện trưởng phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình; trong trường hợp này, kiểm sát viên có quyền báo cáo lên Viện trưởng VKSND cấp trên trực tiếp và không phải chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành quyết định đó.

Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần bổ sung những nội dung về đổi mới tổ chức hệ thống VKSND như sau:

- Sửa đổi Điều 30 Luật tổ chức VKSND năm 2002, quy định chuyển từ hệ thống VKSND ba cấp hiện nay thành bốn cấp, tương ứng với tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân theo thẩm quyền xét xử, gồm: VKSND tối cao, các VKSND cấp cao, các VKSND cấp tỉnh, các VKSND khu vực (hoặc VKSND huyện[5]) và các Viện Kiểm sát quân sự;

- Sửa đổi, bổ sung các quy định về cơ cấu tổ chức, cán bộ của Viện kiểm sát các cấp, theo hướng: bao quát đầy đủ các đơn vị, bộ phận thuộc cơ cấu bộ máy và cơ cấu đội ngũ cán bộ của Viện kiểm sát ở từng cấp;

- Quy định Ủy ban kiểm sát được tổ chức ở các cấp kiểm sát thích hợp, có vai trò quyết định đối với những vấn đề quan trọng trong tổ chức và hoạt động của VKSND. Riêng đối với việc giải quyết những vụ án hình sự, dân sự, hành chính phức tạp, Ủy ban kiểm sát với vai trò tư vấn, có trách nhiệm thảo luận, cho ý kiến về vụ án, vụ việc đó. Việc đưa vụ án, vụ việc phức tạp ra thảo luận, tham khảo ý kiến Ủy ban kiểm sát là một yêu cầu trước khi Viện trưởng Viện kiểm sát quyết định. Nội dung sửa đổi này nhằm quán triệt đúng nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành” đã được ghi nhận trong các bản Hiến pháp từ trước đến nay; đồng thời, bảo đảm sự thống nhất với quy định của pháp luật tố tụng.

Thứ tư,bổ sung quy định về thẩm quyền thành lập, chấm dứt hoạt động đối với VKSND cấp cao, VKSND cấp tỉnh và VKSND khu vực, bảo đảm phù hợp với quy định của Hiến pháp mới. 

Kế thừa truyền thống pháp lý Việt Nam, đồng thời tham khảo kinh nghiệm của một số nước như Trung Quốc, Nhật Bản, Nga, Ucraina... Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần dành một chương riêng quy định về cán bộ, công chức, viên chức và nhân viên của VKSND với một số nội dung mới sau đây:

Một là, sửa đổi quy định về ngạch kiểm sát viên, phân định rõ các ngạch kiểm sát viên để bảo đảm đánh giá đúng đội ngũ kiểm sát viên về năng lực, trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức, bản lĩnh nghề nghiệp. Trên cơ sở đó, bố trí kiểm sát viên phù hợp với tính chất nhiệm vụ của từng cấp Viện kiểm sát; bảo đảm cho việc điều động, luân chuyển kiểm sát viên giữa các cấp kiểm sát được thông suốt, tạo cơ sở pháp lý thuận lợi, bảo đảm tính liên tục trong việc giải quyết các vụ án, vụ việc.

Hai là, sửa đổi, bổ sung các quy định về cơ chế bổ nhiệm đối với kiểm sát viên nhằm thể chế hóa chủ trương của Nghị quyết số 49-NQ/TW về “nghiên cứu thực hiện cơ chế thi tuyển để chọn người bổ nhiệm vào các chức danh tư pháp”. Theo đó, cần đưa ra phương án kết hợp giữa hình thức tuyển chọn và thi tuyểnđể bổ nhiệm kiểm sát viên VKSND. Đối với ngạch kiểm sát viên VKSND tối cao là những chuyên gia đầu ngành, do Chủ tịch nước bổ nhiệm, có số lượng hạn chế, cần tiếp tục quy định Hội đồng tuyển chọn gồm thành phần tham gia là đại diện lãnh đạo các bộ, ngành hữu quan như hiện nay. Đối với các ngạch kiểm sát viên còn lại sẽ thực hiện theo cơ chế kết hợp giữa xét tuyển và thi tuyển để bổ nhiệm. Việc thi tuyển sẽ bảo đảm tính khách quan, công bằng trong tuyển chọn kiểm sát viên, nâng cao chất lượng kiểm sát viên. Đồng thời cũng phù hợp với xu thế tuyển chọn công chức hiện nay, phù hợp với chủ trương của Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị.

Ba là, sửa đổi quy định về nhiệm kỳ của kiểm sát viên để thể chế hóa chủ trương cải cách tư pháp “tăng thời hạn bổ nhiệm chức danh tư pháp hoặc thực hiện chế độ bổ nhiệm không có kỳ hạn”[6]. Việc tiếp tục quy định nhiệm kỳ của kiểm sát viên là cần thiết, phù hợp với đặc thù của Việt Nam, bảo đảm có cơ chế đánh giá cán bộ thận trọng, hiệu quả, tạo động lực để kiểm sát viên tích cực nâng cao ý thức rèn luyện và trách nhiệm trong công tác. Tuy nhiên, để phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp, trước mắt nên tăng thời hạn bổ nhiệm. Việc quy định nhiệm kỳ đầu có thời hạn năm năm là một bước sàng lọc những người có đủ năng lực, điều kiện thực hiện nhiệm vụ của kiểm sát viên, sau đó nếu được bổ nhiệm lại hoặc thi đỗ vào ngạch cao hơn thì nhiệm kỳ sẽ kéo dài 10 năm. Đây là khoảng thời gian hợp lý, bảo đảm tính ổn định trong công tác của kiểm sát viên, khắc phục được những bất cập do quy định nhiệm kỳ ngắn (năm năm) hiện nay.

Bốn là, sửa đổi, bổ sung quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của kiểm sát viên để phù hợp với chủ trương của Đảng và quy định của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về nguyên tắc hoạt động của kiểm sát viên khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.

Năm là, bổ sung quy định về bảo đảm kinh phí cho sinh viên Trường Đại học kiểm sát trong quá trình học tập nhằm thu hút nguồn nhân lực cho ngành kiểm sát.

 Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần quy định đổi mới mạnh mẽ cơ chế và thẩm quyền quyết định biên chế, số lượng, cơ cấu kiểm sát viên, thẩm quyền quyết định ngân sách và các chế độ bảo đảm hoạt động cho VKSND, theo hướng tăng tính chủ động trong ngành; xác định những vấn đề Nhà nước cần ưu tiên đầu tư để bảo đảm tốt hơn các điều kiện cho Viện kiểm sát thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ theo chủ trương cải cách tư pháp của Đảng.

Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần quy định cụ thể về các cơ chế giám sát đối với hoạt động của VKSND, kể cả sự giám sát từ bên ngoài của các cơ quan dân cử, giám sát xã hội và giám sát trong nội bộ ngành theo nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước đã được Hiến pháp quy định.

Quán triệt và thực hiện nghiêm túc tinh thần, nội dung của Hiến pháp, Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) phải tạo cơ sở pháp lý cho việc đổi mới toàn diện và nâng cao năng lực về mọi mặt cho VKSND; tạo điều kiện để VKSND thực sự phát huy tốt vai trò là một thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước, một cơ chế bảo vệ Hiến pháp hữu hiệu, góp phần bảo vệ nền dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.

 

---