Qua nghiên cứu sơ bộ tài liệu của 188 Nghị viện (Quốc hội) trên thế giới quy định về chức danh Tổng thư ký, chúng tôi rút ra mấy điểm sau đây:

- Không phải tất cả các nước đều có chức danh Tổng thư ký, nhưng phần lớn các nước phát triển (ở châu Âu, Bắc Mỹ...) đều có chức danh này. Cũng phần lớn Nghị viện các nước này có 01 Tổng thư ký, nhưng cũng có nước có nhiều hơn 01, ví dụ Nghị viện Pháp cuối thế kỷ XX, cả Thượng viện, Hạ viện đều có 02 Tổng thư ký, trong đó một người chịu trách nhiệm về chuyên môn nghiệp vụ, chương trình, quy trình hoạt động; người kia chịu trách nhiệm về tài vụ, điều kiện bảo đảm về vật chất cho hoạt động của Nghị viện.

- Ở các nước đa nguyên chính trị, đa đảng đối lập, Tổng thư ký phải là người không thuộc đảng phái nào trong Nghị viện để triệt tiêu sự thiên vị của đảng phái, bảo đảm tính công bằng trong hoạt động của các đảng phái tại Nghị viện.

- Tổng thư ký của các Nghị viện ở các nước nói trên cũng không phải là nghị sĩ (đại biểu Quốc hội), vì nếu là nghị sĩ thì Tổng thư ký sẽ thuộc một đảng phái nào đó, như thế sẽ không có căn cứ chắc chắn bảo đảm cho sự công bằng giữa các đảng phái trong Nghị viện.

- Thẩm quyền bổ nhiệm Tổng thư ký cũng có chút ít khác nhau. Phần lớn Tổng thư ký do Chủ tịch Nghị viện trực tiếp bổ nhiệm (những nước có hai Viện thì Chủ tịch Thượng viện bổ nhiệm Tổng thư ký của Thượng viện; Chủ tịch Hạ viện bổ nhiệm Tổng thư ký của Hạ viện). Nhưng cũng có những trường hợp khác như: Nghị viện Anh và Bắc Ai len: Tổng thư ký Thượng viện do Nữ hoàng Anh bổ nhiệm, Tổng thư ký Hạ viện do Chủ tịch Hạ viện bổ nhiệm; Nghị viện Phần Lan: Tổng thư ký do Quốc hội bầu; Nghị viện Thái Lan: Tổng thư ký của mỗi viện đều do Quốc vương bổ nhiệm trên cơ sở đề nghị của Chủ tịch mỗi Viện; Nghị viện Malaysia: mỗi Viện có một Tổng thư ký nhưng do Nhà vua bổ nhiệm trên cơ sở ý kiến của Thủ tướng Chính phủ; Tổng thư ký Nghị viện Philippin: do Chủ tịch Nghị viện bổ nhiệm nhưng phải được đa số các nghị sĩ tán thành...

- Mặc dù có khác nhau ít nhiều, nhưng Tổng thư ký đều có hai chức năng cơ bản: Một là, tham mưu, phục vụ Chủ tịch Nghị viện; hai là, điều hành hoạt động của bộ máy công chức, cán bộ, nhân viên phục vụ Nghị viện.

Tuy nhiên cũng có những trường hợp khác do đặc điểm, điều kiện của mỗi nước tạo nên. Ví dụ, Quốc hội Trung Quốc không được gọi là Nghị viện, cũng không gọi là Quốc hội, mà là Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc (ĐHĐBNDTQ). ĐHĐBNDTQ có 02 Tổng thư ký; một Tổng thư ký về các phiên họp của Đại hội và một Tổng thư ký của Ủy ban thường vụ ĐHĐBNDTQ; cả hai đều được bầu từ các đại biểu của ĐHĐBNDTQ (tức là Tổng thư ký phải là đại biểu ĐHĐBNDTQ). Tổng thư ký các phiên họp chịu trách nhiệm điều hành Ban thư ký các phiên họp; Tổng thư ký của Ủy ban thường vụ ĐHĐBNDTQ là trợ lý cho Ủy viên trưởng ĐHĐBNDTQ và điều hành bộ máy giúp việc Ủy ban thường vụ ĐHĐBNDTQ...

- Nhiều Nghị viện, đặc biệt là ở các nước Âu, Mỹ thường đặt ra những tiêu chuẩn rất khắt khe để lựa chọn người làm Tổng thư ký, có thể tóm tắt, cô đọng các tiêu chuẩn như sau:

(i) Phải hiểu biết tới mức thành thạo các quy trình hoạt động của Nghị viện (đây là tiêu chuẩn quan trọng bậc nhất) và luôn luôn quán xuyến, nắm bắt một cách chắc chắn mọi công việc với bản chất của nó để tham mưu các chương trình làm việc hợp lý nhất;

(ii) Có năng lực lãnh đạo, điều hành bộ máy giúp việc Nghị viên với hiệu quả tối ưu trong những điều kiện nhất định;

(iii) Có khả năng xử lý các mối quan hệ trong công tác điều hành của lãnh đạo Nghị viện, nhất là đối với Chủ tịch Nghị viện và các Phó Chủ tịch, các đảng phái, các cơ quan của Nghị viện;

(iv) Tổng thư ký phải là người có bản lĩnh, khách quan, thẳng thắn, trung thực và mẫn cán;

(v) Phải là người hòa nhã, có năng lực thuyết phục, xử lý tốt các vụ việc bất thường ngoài dự kiến...

2. Lược sử chức danh lãnh đạo các Văn phòng của Quốc hội Việt Nam từ khi có Luật tổ chức Quốc hội năm 1960

- Nghị quyết số 87/TVQH của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) khóa II ngày 16/01/1962 Quy định về chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng UBTVQH. Nghị quyết quy định:

Điều 3.

- Nghị quyết số 01 NQ/HĐNN của Hội đồng Nhà nước (HĐNN) ngày 06/7/1981 (Quốc hội khóa VII) Quy định về tổ chức, nhiệm vụ của Văn phòng Quốc hội (VPQH) và HĐNN.Nghị quyết quy định:

Điều 4.

Điều 5.

- Nghị quyết số 02 NQ-UBTVQH9 của UBTVQH ngày 17/10/1992 Quy định về tổ chức, nhiệm vụ của VPQH.Nghị quyết quy định:

Điều 5.

Điều 6.

- Nghị quyết số 417/2003/NQ-UBTVQH11 của UBTVQH ngày 01/10/2003 Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của VPQH. Nghị quyết quy định:

Điều 5.

Điều 8.

- Bốn Nghị quyết nói trên cho thấy, từ năm 1962 đến nay, chúng ta đã có 3 mô hình Văn phòng của Quốc hội Việt Nam: (1) Văn phòng UBTVQH; (2) VPQH và HĐNN; (3) VPQH.Theo chúng tôi, người đứng đầu Văn phòng mô hình (1) và mô hình (3) được quy định gần giống nhau, chỉ khác nhau tên gọi. Mô hình (1) gọi là Tổng thư ký và các thư ký; mô hình (3) thì gọi là Chủ nhiệm và các Phó Chủ nhiệm. Còn mô hình (2) là đặc thù của tổ chức bộ máy nhà nước theo hình thức HĐNN trong hai nhiệm kỳ, khóa VII và khóa VIII. Chức danh Tổng thư ký HĐNN tuy về chức năng, nhiệm vụ không thật rõ ràng nhưng vị trí pháp lý thì cao hơn, vì được kiêm nhiệm bởi Phó Chủ tịch HĐNN, nhưng chỉ ký một số văn bản và bổ nhiệm một số chức vụ thấp hơn Chủ nhiệm Văn phòng. Trong điều hành công việc, Chủ nhiệm Văn phòng có phần khó khăn vì phải chịu trách nhiệm tới ba nơi (Chủ tịch HĐNN, Chủ tịch Quốc hội, Tổng thư ký HĐNN).

- Luật tổ chức Quốc hội đầu tiên được xây dựng theo Hiến pháp năm 1959, Quốc hội khóa II thông qua ngày 14/7/1960 (có hiệu lực thi hành ngày 26/7/1960), Điều 4 quy định: “bắt đầu mỗi kỳ họp, Quốc hội họp phiên trù bị để thông qua chương trình nghị sự, bầu Chủ tịch đoàn và Thư ký đoàncủa kỳ họp”. Điều 6 Luật này quy định: “Thư ký đoàn có nhiệm vụ lập biên bản kỳ họp và biên bản các phiên họp, làm các việc khác do Chủ tịch đoàn giao cho”. Điều 9 của Luật quy định, “Quốc hội bầu Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Tổng thư kývà các ủy viên của UBTVQH...”. Điều 21 quy định, “Trong kỳ họp đầu tiên của mỗi khóa Quốc hội, Quốc hội bầu Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Tổng thư kývà các ủy viên UBTVQH”.

- Các chức danh người đứng đầu các Văn phòng của Quốc hội Việt Nam từ 1950 đến năm 1992: Chánh Văn phòng Ban thường trực Quốc hội (từ tháng 3/1950 đến tháng 9/1951) ;Chánh Văn phòng Ban thường trực Quốc hội (từ tháng 9/1951 đến tháng 1/1957); Chánh Văn phòng Ban thường trực Quốc hội (từ tháng 01/1957 đến tháng 3/1974); Chủ nhiệm Văn phòng UBTVQH (từ tháng 3/1974 đến tháng 12/1978); Chủ nhiệm Văn phòng UBTVQH (từ tháng 12/1978 đến tháng 7/1981); từ tháng 7/1981 đến tháng 6/1982: Tổng thư ký HĐNN (một Phó Chủ tịch HĐNN kiêm nhiệm); từ 28/6/1982: Tổng thư ký HĐNN (một Phó Chủ tịch khác của HĐNN kiêm nhiệm); Chủ nhiệm VPQH và HĐNN (từ tháng 12/1987 đến tháng 9/1992); Từ tháng 9/1992, người đứng đầu Văn phòng của Quốc hội Việt Nam tiếp tục giữ nguyên chức danh Chủ nhiệm VPQH cho đến nay.

Như vậy từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa IX (1992-1997) đến nay, chức danh Chủ nhiệm VPQHổn định, không thay đổi.

Qua các mô hình tổ chức cơ quan giúp việc cho thấy, lãnh đạo cơ quan giúp việc cho Quốc hội có hai tên gọi: Tổng thư ký và các Thư ký; Chủ nhiệm và các Phó Chủ nhiệm. Còn Tổng thư ký HĐNN (vị thế có thể cao hơn) nhưng quan hệ lại không nhiều đến hoạt động của Văn phòng.

3. Vị trí pháp lý và vai trò của Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội

Thực ra, Ủy viên UBTVQH và Chủ nhiệm VPQH là hai chức danh khác nhau. Ủy viên UBTVQH phải làm nhiệm vụ của UBTVQH, còn Chủ nhiệm VPQH phải làm nhiệm vụ của VPQH, nhưng địa vị pháp lý của Chủ nhiệm VPQH chưa được xác định cụ thể, rõ ràng.

Trong nhiều khóa Quốc hội, Chủ nhiệm VPQH, Chủ nhiệm các Ủy ban và Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội đều cùng là Ủy viên UBTVQH và trên thực tế, có địa vị pháp lý như nhau, nhưng địa vị pháp lý của Chủ nhiệm Ủy ban và của Chủ tịch Hội đồng Dân tộc được xác định rõ ràng trong Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2007) và được Luật ghi nhận nhiệm vụ cụ thể (Chủ tịch Hội đồng Dân tộc có 6 nhiệm vụ, Chủ nhiệm Ủy ban có 5 nhiệm vụ), còn với Chủ nhiệm VPQH, chức danh cũng không được xác nhận mà nhiệm vụ cũng không được ghi nhận trong Luật tổ chức Quốc hội. Như đã nói, ngay trong  các Nghị quyết số 02NQ-UBTVQH9, Nghị quyết số 417/2003?QH11 và mới đây là Nghị quyết số 618/2013/ ngày 10/7/2013 của UBTVQH khóa XIII cũng chỉ ghi một câu rất chung là: “Chủ nhiệm VPQH là người đứng đầu VPQH, chịu trách nhiệm trước UBTVQH về công tác của VPQH”. Hơn thế nữa, tất cả các cơ quan của Quốc hội đều được “danh chính ngôn thuận” ghi trong Luật tổ chức Quốc hội, còn về VPQH lại không có bất cứ điều nào quy định. Điều 92 của Luật tổ chức Quốc hội cũng chỉ ghi: “UBTVQH tổ chức bộ máy giúp việc của Quốc hội, UBTVQH, của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội. Tổ chức, nhiệm vụ của các cơ quan này do UBTVQH quy định”.

Do tên cơ quan, chức danh không được xác định rõ ràng, lại có đặc thù trong tổ chức bộ máy và cán bộ (tất cả các cơ quan của Quốc hội và của UBTVQH chỉ có duy nhất một Văn phòng phục vụ) nên trong công việc, luôn có những khó khăn nhất định. Bản thân Chủ nhiệm VPQH cũng không được quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, nên đứng trước 15 đầu việc theo Nghị quyết 02 năm 1992 hay 17 đầu việc như Nghị quyết 417 năm 2003 hoặc 20 đầu việc như Nghị quyết 618/2013/UBTVQH13 năm 2013 của UBTVQH, Chủ nhiệm VPQH hiểu như thế nào thì làm thế đó; năng lực, trình độ đến đâu thì quản lý - điều hành đến đó, cấp trên rất khó kiểm soát, rất khó đánh giá một cách chi tiết, cặn kẽ. Chỉ có điều có thể nhận biết là, đa phần các vị Chủ nhiệm VPQH đều đã đề cao trách nhiệm và làm việc hết sức mình. Trong đối ngoại, do chức danh không có tính phổ quát nên khi quan hệ với nhiều Nghị viện trên thế giới, họ cũng không hiểu rõ chức danh này làm việc gì.  

Theo chúng tôi, khi sửa đổi Luật tổ chức Quốc hội, phải quy định rõ về VPQH và Chủ nhiệm VPQH tương tự như Luật Tổ chức Chính phủ quy định về Văn phòng Chính phủ và Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ (Luật tổ chức Chính phủ số 32/2001/QH10 ngày 26/12/2001, Điều 30 quy định: “Văn phòng Chính phủ là bộ máy giúp việc của Chính phủ do Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ lãnh đạo”).

4. Về việc tái lập chức danh Tổng thư ký Văn phòng Quốc hội

Trong việc sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Quốc hội lần này, Ban soạn thảo dự kiến táí lập chức danh Tổng thư ký, chúng tôi xin được bàn đôi nét về chức danh này.

Một cách tổng quát nhất thì Tổng thư ký hay Chủ nhiệm VPQH vẫn chỉ gồm hai chức năng cơ bản: tham mưu, giúp việc cho Chủ tịch Nghị viện (Quốc hội) và điều hành bộ máy cán bộ, công chức, viên chức của Nghị viện (Quốc hội) để phục vụ công tác tham mưu, hoạt động.

Trong nội dung tham mưu điều hành, nếu chia công việc một cách tổng quát nhất thì có hai khối là: khối chuyên môn, nghiệp vụ và khối điều kiện làm việc (tài chính, phương tiện, cơ sở vật chất kỹ thuật). Còn nếu chia nhỏ ra thì mỗi khối lại có các nhóm công việc cụ thể hơn. Khối công tác chuyên môn nghiệp vụ có thể tách ra thành nhóm phục vụ thông tin tư liệu, nhóm luật pháp và giám sát... Khối điều kiện làm việc có thể tách ra nhóm phương tiện cố định (nơi làm việc và trang bị bên trong), phương tiện di động (xe, laptop, ipad...). Đó chỉ là phương pháp tổ chức bộ máy thực hiện nhiệm vụ mà thôi, không có tác động gì đến việc xác định chức danh. Do đó, để tên gọi nào cũng được (gọi là Chủ nhiệm VPQH thì kế thừa tên gọi của nhiều năm qua; gọi là Tổng thư ký thì phù hợp với tên gọi của nhiều Nghị viện trên thế giới).

Nếu do nội dung công việc của Quốc hội ngày càng lớn, phạm vi hoạt động ngày càng rộng và độ phức tạp của công việc cũng tăng lên, dẫn đến khối lượng công việc phục vụ của VPQH cũng lớn theo và phức tạp hơn, đòi hỏi phải có chức danh có vị thế, có trình độ hơn mới tham mưu, điều hành được hoạt động của VPQH thì có thể đặt ra chức danh Tổng thư ký với ý nghĩa quyền hạn và trách nhiệm cao hơn Chủ nhiệm VPQH. Khi ấy, chức danh Tổng thư ký có thể do một Phó Chủ tịch Quốc hội kiêm nhiệm, hoặc kiến tạo một chức danh có vị trí cao hơn Ủy viên UBTVQH nắm giữ chức vụ này.

Theo chúng tôi, nên thiên về trường hợp thứ hai, vì xét trên nhiệm vụ cơ bản thì khối lượng công việc của Quốc hội và của VPQH đang tăng nhanh. Từ Quốc hội khóa XI đến nay, mỗi năm Quốc hội thông qua khoảng 18 đến 20 luật và thảo luận lần đầu trên 20 dự án luật (khóa X trở về trước, mỗi năm chỉ thông qua 4 hay 5 luật và thảo luận lần đầu khoảng 3 đến 4 dự án luật; có những năm, thậm chí có những khóa Quốc hội không xây dựng luật nào). Về hoạt động giám sát (chỉ tính giám sát theo đoàn và theo chuyên đề) thì trung bình mỗi năm, các cơ quan của Quốc hội tổ chức khoảng 50 đoàn làm việc với các bộ, ngành và địa phương và khoảng 24 chuyên đề giám sát (từ khóa IX trở về trước chưa có giám sát chuyên đề, số đoàn giám sát của các cơ quan Quốc hội cũng chỉ khoảng trên dưới 20 đoàn)... Nói khái quát thì khối lượng công việc của các khóa Quốc hội những năm đầu thế kỷ XXI tăng từ 2,5 đến 3 lần so với các khóa Quốc hội ở ba thập niên cuối cùng của thế kỷ thứ XX. Quốc hội từ hoạt động hình thức, từng bước chuyển sang hoạt động thực chất và ngày càng thực chất hơn; từ thực chất hơn tiến lên hoạt động có hiệu lực, hiệu quả và từ hiệu lực, hiệu quả tiếp tục phấn đấu hiệu lực, hiệu quả ngày càng cao. Công việc của Quốc hội tăng lên, hiệu lực, hiệu quả phải được nâng cao thì đương nhiên, công việc phục vụ của cơ quan giúp việc cũng tăng theo và chất lượng công việc đòi hỏi phải được nâng lên. Vì vậy, người đứng đầu VPQH (chỉ huy-điều hành) cũng phải có trình độ, năng lực cao hơn, phẩm chất tốt hơn và có một vị thế cao hơn. Do đó, nên do một Phó Chủ tịch Quốc hội kiêm nhiệm chức danh Tổng thư ký