Theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và các văn bản pháp luật chuyên ngành khác, quyền hạn của Hội đồng nhân dân (HĐND) được thể hiện ở những hình thức và cấp độ khác nhau. Cụ thể, đó là: quyền quyết định (quyết định và quy định), quyền thông qua và quyền phê chuẩn.

Quyền quyết định là quyền phán quyết về một vấn đề cụ thể mà pháp luật quy định (loại trừ quyền tài phán hành chính và tài phán tư pháp) hoặc quyền quy định đặt ra, thay đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy phạm pháp luật - QPPL - (quy tắc xử sự chung) bắt buộc các chủ thể (cá nhân, cơ quan, tổ chức) phải thực hiện. Quyền quyết định được thể hiện ở hai dạng cụ thể: Dạng thứ nhất là quyết định về một vấn đề cụ thể được thể hiện trong các nghị quyết cá biệt. Chẳng hạn như quyết định về chương trình xây dựng nghị quyết, về hoạt động giám sát hàng năm, về việc hủy bỏ, bãi bỏ văn bản QPPL của HĐND, Ủy ban nhân dân (UBND),… Dạng thứ hai là quy định, đặt ra các quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương. Dạng này được thể hiện trong các nghị quyết QPPL. Chẳng hạn, nghị quyết về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương; nghị quyết quy định mức thu các loại phí, lệ phí; nghị quyết quy định số lượng và mức phụ cấp đối với những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, bản, tiểu khu;…

Quyền thông qua là quyền cho ý kiến thể hiện sự đồng ý về một vấn đề (thường là các quy hoạch, kế hoạch, đề án) do UBND cùng cấp trình xin ý kiến trước khi UBND quyết định hoặc trình cấp trên quyết định, phê duyệt theo thẩm quyền. Chẳng hạn như, tại khoản 2 Điều 9 Luật Điện lực quy định: “UBND cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch phát triển điện lực ở địa phương trình HĐND cùng cấp thông qua trước khi trình Bộ trưởng Bộ Công nghiệp (nay là Bộ Công thương) phê duyệt”. Tại các điều 25 và 26 Luật Đất đai năm 2003 có quy định: “UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trình HĐND cùng cấp thông qua trước khi trình Chính phủ xét duyệt”. Ngoài ý nghĩa là một dạng quyền hạn của HĐND thì thuật ngữ “thông qua” còn được sử dụng với ý nghĩa để chỉ một hoạt động tại kỳ họp của HĐND, đó là việc biểu quyết nhất trí đối với các dự thảo nghị quyết. Khoản 2 Điều 29 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND quy định: Dự thảo nghị quyết được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành.

Quyền phê chuẩn là quyền xem xét, cho ý kiến thể hiện sự đồng ý với kết quả đã thực hiện của UBND cùng cấp, của HĐND cấp dưới về một vấn đề mà pháp luật quy định, như: phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; phê chuẩn nghị quyết của HĐND cấp huyện về việc giải tán HĐND,... Như vậy, sự khác nhau giữa thông qua với phê chuẩn là: Thông qua là cho ý kiến trước khi quyết định (tiền kiểm - thể hiện vai trò tư vấn của tập thể HĐND đối với các đề án, quy hoạch, kế hoạch), còn phê chuẩn là cho ý kiến sau khi đã thực hiện (hậu kiểm - thể hiện chức năng giám sát của HĐND đối với kết quả thực hiện).

Tóm lại, mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND không có điều luật giải thích cụ thể, nhưng căn cứ vào các quy định cụ thể của Luật này và các văn bản pháp luật chuyên ngành thì có thể xác định được các dấu hiệu chung để phân biệt các dạng quyền hạn của HĐND trong việc ban hành nghị quyết. Đó là: đối với những vấn đề theo quy định của pháp luật thuộc thẩm quyền phán quyết của HĐND thì quyền hạn đó là quyết định hoặc quy định(tương ứng với nghị quyết cá biệt hoặc nghị quyết QPPL). Đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND cùng cấp hoặc của cấp trên mà UBND xin ý kiến trước khi quyết định hoặc trình cơ quan cấp trên quyết định theo quy định của pháp luật thì quyền hạn của HĐND là quyền thông qua. Đối với những vấn đề đã được thực hiện nhưng theo quy định của pháp luật sau khi thực hiện phải có ý kiến của HĐND thì quyền hạn đó là quyền phê chuẩn.

Mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND cùng các văn bản pháp luật chuyên ngành đã quy định rất cụ thể, rõ ràng về các dạng quyền hạn của HĐND trong việc ban hành nghị quyết, nhưng trên thực tế, do chưa phân biệt được các dạng quyền hạn nêu trên nên việc ban hành nghị quyết của HĐND trong thời gian qua ở một số địa phương đã xác định không đúng về các dạng quyền hạn. Có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của mình thì HĐND lại ban hành nghị quyết dưới dạng thông qua (như thông qua dự toán thu, chi ngân sách, thông qua chương trình xây dựng nghị quyết và hoạt động giám sát,...). Ngược lại, có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND thì lại ban hành nghị quyết dưới dạng quyết định. Chẳng hạn như, theo quy định tại các điều 55 và 56 Luật Đất đai năm 2003, UBND cấp tỉnh xây dựng giá đất cụ thể tại địa phương trình HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi quyết định. Với quy định này thì HĐND cấp tỉnh chỉ có thẩm quyền cho ý kiến (tức là thông qua phương án giá đất mà UBND xin ý kiến), còn thẩm quyền quyết định về giá đất thuộc về UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, hiện nay nghị quyết của HĐND nhiều tỉnh, thành lại ban hành dưới dạng quy định giá đất rồi giao cho UBND triển khai thực hiện. Thậm chí về cùng một vấn đề nhưng nghị quyết của HĐND tỉnh này thì “thông qua” nghị quyết của HĐND tỉnh khác thì lại “quy định”. Chẳng hạn như triển khai thi hành Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 (quy định về chức danh, số lượng những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã và ở thôn, tổ dân phố), mặc dù Nghị định này đã quy định cụ thể là HĐND cấp tỉnh quy định về chức danh, mức phụ cấp của từng chức danh, thế nhưng có tỉnh thì ban hành nghị quyết “quy định số lượng, chức danh,...”, có tỉnh thì ban hành nghị quyết “thông qua số lượng, chức danh,...”, thậm chí có tỉnh lại ban hành nghị quyết dưới dạng “thông qua đề án về số lượng, chức danh...”. Có những địa phương, hầu hết các nghị quyết ban hành đều theo dạng “thông qua”. Sở dĩ như vậy là do đã có sự lẫn lộn, đồng nhất khái niệm thông qua với hàm nghĩa là một dạng quyền hạn (tính từ) với khái niệm thông qua dùng để chỉ một hoạt động tại kỳ họp (động từ).

Qua phân tích trên có thể thấy rằng, thẩm quyền của HĐND thông qua các quy hoạch, kế hoạch, đề án trước khi trình cơ quan cấp trên hoặc UBND cùng cấp quyết định chỉ mang tính chất tham gia ý kiến, chứ HĐND không có thẩm quyền quyết định. Điều này thể hiện rõ nét vai trò tư vấn (của tập thể đại biểu HĐND) cho cơ quan hành chính về việc hoạch định chính sách trước khi quyết định. Đối với thẩm quyền phê chuẩn lại thể hiện rõ nét chức năng giám sát đối với các hoạt động (trong những lĩnh vực quan trọng - như phê chuẩn quyết toán chi ngân sách của địa phương, phê chuẩn nghị quyết của HĐND cấp huyện về việc giải tán HĐND, phê chuẩn kết quả bầu cử các chức danh của HĐND,...) của cơ quan hành chính và cơ quan quyền lực nhà nước cấp dưới sau khi đã thực hiện. Với hai dạng thẩm quyền nêu trên, HĐND đã thể hiện chức năng là cơ quan dân cử, cơ quan đại diện của nhân dân.

Thẩm quyền quan trọng thể hiện chức năng là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND là thẩm quyền quyết định (ở đây chỉ trao đổi đối với hình thức quy định - đặt ra các quy phạm tạo hành lang pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nước tại địa phương). Phạm vi giới hạn thẩm quyền quyết định thể hiện giới hạn mức độ thực hiện chức năng là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Với vị trí pháp lý là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thì giới hạn về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND đến đâu? HĐND có toàn quyền quyết định mọi vấn đề hay không? Chúng ta thấy rằng, phần lớn các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 chỉ mới dừng lại ở việc quy định phạm vi các lĩnh vực (bề rộng) mà chưa có quy định giới hạn những vấn đề cụ thể (chiều sâu); nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp đều giống nhau mà chưa có sự phân cấp cụ thể. Điều này đã dẫn đến việc nhận thức chưa thống nhất về phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp. Hiện nay nhiều người quan niệm rằng, HĐND có quyền quyết định mọi vấn đề của địa phương kể cả những vấn đề chưa có văn bản pháp luật nào quy định phân cấp quyền hạn cho HĐND. Chẳng hạn như, thực hiện Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ, HĐND tỉnh Q. ban hành Nghị quyết số 149/2010/NQ-HĐND (quy định chức danh, một số chế độ chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, thôn, bản, tổ dân phố) trong đó có quy định chức danh Phó trưởng Công an xã hưởng phụ cấp hàng tháng là 1,0 mức lương tối thiểu chung. Sau một thời gian áp dụng, thấy rằng mức phụ cấp cho Phó trưởng Công an xã như vậy là quá thấp, không tương xứng với tính chất công việc được giao, theo đề nghị của Công an tỉnh, UBND tỉnh đã trình HĐND tỉnh Q. đề nghị thông qua nghị quyết quy định bổ sung thêm phụ cấp đặc thù cho Phó trưởng Công an xã mức 0,5 so với mức lương tối thiểu. Với dự thảo nghị quyết này, có người cho rằng, HĐND cấp tỉnh không có thẩm quyền quy định chế độ phụ cấp đặc thù cho Phó trưởng Công an xã vì không có văn bản nào quy định giao cho HĐND cấp tỉnh thẩm quyền này. Mặt khác, theo quy định tại Nghị định số 73/2009/NĐ-CP (Quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh Công an xã) đã quy định: chế độ chính sách của lực lượng công an xã do Chính phủ quy định. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng, vì không có văn bản nào cấm nên HĐND có quyền quy định phụ cấp đặc thù cho Phó trưởng Công an xã.

Việc quan niệm cơ quan nhà nước có quyền làm những việc mà pháp luật không cấm là không đúng. Nguyên tắc chấp hành pháp luật trong nhà nước pháp quyền là, đối với công dân thì được phép làm những gì mà pháp luật không cấm, nhưng đối với cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức thì chỉ được phép làm những gì mà pháp luật cho phép (có quy định). Mỗi cơ quan nhà nước đều được tổ chức và hoạt động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của các văn bản pháp luật. Mỗi cấp hành chính chỉ được thực hiện những công việc theo sự phân cấp trong các văn bản pháp luật. Ngoài thẩm quyền chung quy định tại Luật Tổ chức HĐND và UBND, HĐND phải căn cứ vào các văn bản pháp luật chuyên ngành trong các lĩnh vực (như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đất đai, Luật Du lịch, Luật Điện lực, Luật Khoáng sản, Luật Cán bộ, công chức, Pháp lệnh Phí và lệ phí…) để thực hiện đúng thẩm quyền. Tất cả các văn bản pháp luật chuyên ngành đều có quy định về phân cấp trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp, từng ngành, từng cơ quan nhà nước có liên quan trong việc triển khai thực hiện. Ở nước ta, hình thức cấu trúc nhà nước là nhà nước đơn nhất, có một hệ thống pháp luật áp dụng thống nhất trong toàn quốc, nên mặc dù là “cơ quan quyền lực” nhà nước ở địa phương, nhưng các quyết định của HĐND các cấp phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống văn bản QPPL.

Hiến pháp và pháp luật hiện hành đã trao rất nhiều quyền hạn cho HĐND các cấp nhưng do phải thực hiện trọng trách là đại diện của nhân dân nên trên thực tế, điều kiện về con người, về vật chất không bảo đảm để HĐND các cấp phát huy hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Nhiệm vụ, quyền hạn giao cho HĐND ba cấp cơ bản giống nhau nên cùng một vấn đề trong cùng một lĩnh vực, HĐND ba cấp đều ban hành nghị quyết, điều này gây lãng phí về nguồn lực. Đang tồn tại một mâu thuẫn trong việc thực hiện vai trò của HĐND là, nếu coi trọng vai trò đại diện nhân dân thì việc cơ cấu các đại biểu HĐND phải đầy đủ thành phần đại diện cho các tầng lớp nhân dân, nên trình độ chuyên môn của đại biểu HĐND không đồng đều, lại hoạt động kiêm nhiệm, dẫn đến thực hiện chức năng giám sát sẽ mang nặng tính hình thức, chất vấn hời hợt, nhạt nhòa. Vì vậy, việc thực hiện vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước chưa đúng tầm mà Hiến pháp và pháp luật quy định.

Trải qua sáu năm triển khai thực hiện, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND (sau đây gọi tắt là Luật Ban hành VBQPPL) đã góp phần quan trọng để HĐND, UBND các cấp xây dựng hành lang pháp lý nhằm triển khai thực hiện luật và quyết định các biện pháp để phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương. Việc xây dựng, ban hành các văn bản QPPL ngày càng bài bản, nền nếp, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi. Tuy vậy, quá trình triển khai thực hiện Luật Ban hành VBQPPL vẫn còn có sự nhận thức chưa thống nhất về việc xác định, phân biệt giữa các nghị quyết QPPL và nghị quyết cá biệt.

Hiện nay nhiều người quan niệm rằng, HĐND là cơ quan có thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương nên tất cả các văn bản do HĐND ban hành đều là nghị quyết QPPL. Bên cạnh đó, có những người cho rằng, để xác định nghị quyết quy phạm hay nghị quyết cá biệt thì chỉ cần xem ở số, ký hiệu của nghị quyết, nếu số nghị quyết có số đi kèm với năm ban hành (như: Số:…/200../NQ-HĐND) và nghị quyết đó được ban hành theo trình tự, thủ tục mà Luật Ban hành VBQPPL quy định thì đó là văn bản quy phạm. Nhận thức như vậy là không đúng, vì thực tế có những nghị quyết của HĐND ban hành chỉ để giải quyết một vụ việc cụ thể mà không tạo ra các quy tắc xử sự chung, nên không phải tất cả các nghị quyết của HĐND ban hành đều là văn bản quy phạm. Mặt khác, không thể bắt đầu từ yếu tố hình thức của văn bản để xác định, mà phải xem xét về mặt nội dung văn bản có chứa các QPPL hay không. Việc xác định một nghị quyết có phải là văn bản QPPL hay không sau khi đã ban hành chỉ dành cho các chủ thể thực hiện. Đối với các cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành nghị quyết phải xác định điều này ngay từ khi lập kế hoạch ban hành và từ khi bắt đầu soạn thảo nghị quyết, từ đó để bảo đảm tuân thủ quy định về hình thức và trình tự, thủ tục ban hành theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL.

Tại Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 (quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND) sau khi quy định các dấu hiệu để xác định văn bản QPPL, đã liệt kê một số loại nghị quyết không phải là văn bản QPPL, gồm: Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND; nghị quyết về thành lập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; nghị quyết về chương xây dựng nghị quyết của HĐND; nghị quyết về quyết định tổng biên chế ở địa phương,… Tuy Nghị định này đã nêu cụ thể như vậy, nhưng trên thực tế, một số địa phương đã ban hành các loại nghị quyết nêu trên theo hình thức văn bản QPPL.

Vấn đề cần trao đổi nữa là, ngoài các nghị quyết về các lĩnh vực đã nêu trong Nghị định 91/2006/NĐ-CP, còn có những nghị quyết nào thuộc loại nghị quyết cá biệt nữa hay không? Thực tế cho thấy, các nghị quyết mà HĐND các cấp ban hành nhiều nhất, làm các nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; nghị quyết về dự toán, thu chi ngân sách; nghị quyết phê chuẩn tổng quyết toán ngân sách; nghị quyết phân bổ vốn đầu tư phát triển hàng năm; các nghị quyết cho ý kiến về việc lập kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cấp hành chính, quy hoạch quản lý, phát triển ngành, lĩnh vực; nghị quyết cho ý kiến về giá đất trước khi UBND cấp tỉnh ban hành quyết định. Ngoài ra, còn có các loại nghị quyết khác là nghị quyết về việc thông qua đề án đề nghị điều chỉnh (sáp nhập, chia tách, điều chỉnh) địa giới hành chính; nghị quyết thông qua đề án đề nghị công nhận phân loại đô thị; nghị quyết thông qua đề án đề nghị thành lập đơn vị hành chính; nghị quyết phân loại đơn vị hành chính… Vậy, các loại nghị quyết này là văn bản QPPL hay văn bản cá biệt? Hiện nay hầu hết các tỉnh, thành đều ban hành theo hình thức văn bản quy phạm, tuy nhiên cũng có một vài tỉnh, thành ban hành theo hình thức văn bản cá biệt. Cơ sở để những người làm công tác tham mưu soạn thảo, ban hành nghị quyết cho rằng các nghị quyết nêu trên là văn bản QPPL vì các nghị quyết này không được nêu tại khoản 2 Điều 2 Nghị định 91/2006/NĐ-CP (xác định theo phương pháp loại trừ); và vì các nghị quyết đó đều có hiệu lực trong phạm vi cả địa phương và thực hiện trong một thời gian dài.Việc nhận thức như vậy là không phù hợp về mặt lý luận và chưa đúng với tinh thần quy định của Luật Ban hành VBQPPL, cụ thể là:

Thứ nhất, tại khoản 2 Điều 2 của Nghị định 91/2006/NĐ-CP chỉ mang tính bổ trợ cho khoản 1, đó là: Các văn bản do HĐND, UBND ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của văn bản QPPL theo quy định tại khoản 1 thì không phải là văn bản QPPL và nêu một số loại để làm ví dụ chứ không phải liệt kê hết tất cả các loại văn bản cá biệt. Việc xác định văn bản QPPL phải căn cứ vào 4 yếu tố đặc trưng quy định tại khoản 1, trong đó yếu tố quan trọng nhất đó là văn bản phải “Có chứa quy tắc xử sự chung (QPPL), được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng… Được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật”. Đó là khuôn mẫu cho hành vi xử sự của các chủ thể khi tham gia vào các quan hệ pháp luật. Thường một QPPL có cấu trúc chung bao gồm ba bộ phận cấu thành, đó là: Giả định, quy định và chế tài. Phần giả định là: trong hoàn cảnh nào, khi nào thì áp dụng quy phạm pháp luật đó. Phần quy định là khi gặp tình huống đó các chủ thể phải làm gì, được làm gì hoặc không được làm gì. Phần chế tài là hậu quả bất lợi (phải chịu một trong các loại trách nhiệm pháp lý) đối với những chủ thể không thực hiện, thực hiện không đúng yêu cầu trong phần quy định của quy phạm.

Thứ hai, một trong những đặc trưng của QPPL là được áp dụng nhiều lần. Áp dụng nhiều lần hoàn toàn khác với áp dụng trong một thời gian dài. Quy tắc xử sự được áp dụng nhiều lần là khi chủ thể này ở trong tình huống (giả định) đó thì phải thực hiện cách xử sự đã quy định, khi chủ thể khác ở vào tình huống đó cũng phải thực hiện như vậy. Tức là áp dụng mỗi lần đối với một chủ thể và nhiều lần là ở các chủ thể khác nhau (cũng có thể cùng một chủ thể nhưng ở những lần khác nhau). Chẳng hạn, anh A tham gia giao thông phải đi bên phải thì chị B tham gia giao thông cũng phải đi bên phải. Hoặc như khi ông C làm Trưởng thôn được Nhà nước trả phụ cấp bằng 0,9 mức lương tối thiếu, sau đó ông D thay ông C làm Trưởng thôn thì cũng được hưởng phụ cấp 0,9 chứ không thể là 0,8. Còn việc nghị quyết giao dự toán thu ngân sách cho đơn vị A thu ngân sách trong năm là 02 tỷ thì đây là nhiệm vụ cụ thể giao cho một chủ thể phải thực hiện trong một thời gian dài, chứ không phải là một quy phạm thực hiện nhiều lần đối với mọi chủ thể hay một nhóm chủ thể. Mặt khác, khi chủ thể này nộp đủ số tiền vào ngân sách hoặc nộp không đủ nhưng đã hết thời hạn của năm ngân sách giao dự toán thu, thì mệnh lệnh này hết hiệu lực mà không áp dụng lại cho chủ thể khác. Tương tự, nghị quyết về dự toán chi ngân sách cũng vậy.

Mỗi văn bản QPPL tập hợp bao gồm nhiều QPPL và không có văn bản QPPL nào chỉ tồn tại chung một QPPL. Đối chiếu với các loại nghị quyết nêu trên, có thể thấy rằng: Đối với nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội hàng năm, năm năm, mười năm đều có nội dung gồm các nhiệm vụ, các chỉ tiêu, kế hoạch mang tính định hướng, các giải pháp để đạt được mục tiêu và do nhiều chủ thể đồng thời cùng thực hiện. Việc triển khai thực hiện các nội dung đó còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan và chủ quan. Nếu qua thực hiện, không đạt chỉ tiêu hoặc vượt chỉ tiêu (không đúng với nội dung nghị quyết) thì không vì vậy mà các chủ thể thực hiện phải chịu chế tài. Đối với nghị quyết về dự toán thu, chi ngân sách chỉ mang tính chất dự kiến. Kết quả thực hiện có thể thu không đạt hoặc thu vượt; chi không hết ngân sách dự kiến phân bổ hoặc chi vượt nên phải cấp kinh phí bổ sung từ nguồn ngân sách dự phòng. Đối với nghị quyết về phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm, đó là việc HĐND kiểm tra lại (hậu kiểm) việc thực hiện chi ngân sách, tức là phê chuẩn đồng ý với kết quả thực hiện chứ không đặt ra các quy tắc xử sự để thực hiện sau khi ban hành nghị quyết. Theo quy định của các văn bản luật chuyên ngành trên các lĩnh vực như Luật Đất đai, Luật Khoáng sản, Luật Xây dựng, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Du lịch, Luật Điện lực... thì sau khi tổ chức lập quy hoạch, UBND phải trình HĐND cùng cấp thông qua (cho ý kiến) trước khi trình UBND cấp trên, bộ quản lý ngành, lĩnh vực hoặc Chính phủ ban hành quyết định phê duyệt quy hoạch theo thẩm quyền. Các nghị quyết loại này chỉ nêu các ý kiến nhất trí với nội dung quy hoạch hoặc cho ý kiến mang tính định hướng, chứ không đặt ra quy phạm nào. Theo quy định của Nghị định 91/2006/NĐ-CP thì ngay cả các quyết định phê duyệt quy hoạch của cơ quan có thẩm quyền (Chính phủ hoặc UBND cấp trên của cấp lập quy hoạch) cũng không phải là quyết định QPPL. Các nghị quyết về thông qua đề án đề nghị điều chỉnh địa giới hành chính, đề nghị công nhận loại đô thị hoàn toàn không tạo ra quy tắc xử sự (quy phạm), mà chỉ thể hiện sự nhất trí với việc lập hồ sơ (đề án) để trình cơ quan có thẩm quyền quyết định việc điều chỉnh địa giới hành chính, việc công nhận loại đô thị. Ở đây đơn thuần chỉ là một công đoạn trong chuỗi hoạt động áp dụng pháp luật (lập, thông qua, trình cơ quan có thẩm quyền quyết định) trên cơ sở căn cứ vào các tiêu chí đã quy định trong các nghị định để áp dụng cho một công việc để thực hiện một nhiệm vụ, nhằm đạt được một mục đích cụ thể.

Như vậy, các loại nghị quyết nêu trên không chứa đựng các QPPL cụ thể nào nên không hội đủ yếu tố để được coi là văn bản QPPL. Từ thực tế này, rất mong các cơ quan có thẩm quyền hướng dẫn cụ thể, tập huấn, trao đổi để thống nhất nhận thức nhằm bảo đảm thực hiện đúng tinh thần quy định của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND./.