Kiến nghị hoàn thiện Luật Thi hành án dân sự

01/04/2014

Nguyễn Duy Phương, TS. Khoa Luật, Đại học Huế

Luật THADS đã được Quốc hội thông qua ngày 14/11/2008, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2009. Qua hơn bốn năm triển khai thực hiện luật,công tác THADS đã có những chuyển biến tích cực, không ngừng được tăng cường, nâng cao hiệu quả và số vụ việc thi hành án xong với số tiền, tài sản thu được năm sau cao hơn năm trước, nhiều vụ việc thi hành án phức tạp đã được giải quyết dứt điểm. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, công tác thi hành án vẫn còn những hạn chế nhất định. Để có cơ sở cho việc sửa đổi, bổ sung Luật THADS, ngày 19/11/2013, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 2836/QĐ-BTP về việc ban hành kế hoạch tổng kết thi hành Luật THADS năm 2008 với mục đích “Trên cơ sở đánh giá một cách khách quan, toàn diện các quy định của Luật THADS năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành qua hơn bốn năm thi hành: (1) Làm rõ tác động của Luật THADS tới công tác THADS nói riêng và sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nói chung; tác động của phát triển kinh tế - xã hội đến công tác THADS, đến quy định của Luật THADS; (2) Mối liên hệ giữa Luật THADS với các luật, pháp lệnh, điều ước quốc tế có liên quan; (3) Những thành công và hạn chế trong quy định và tổ chức thực hiện Luật THADS; làm rõ tính phù hợp, khả thi của các quy định hiện hành; xác định những vấn đề mới nảy sinh trong thực tiễn công tác THADS cần được điều chỉnh; (4) Đưa ra các kiến nghị, giải pháp cụ thể trong sửa đổi, bổ sung Luật THADS, đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, của công tác THADS, phù hợp với hội nhập quốc tế”[1]. Do đó, việc nghiên cứu về thực trạng THADS ở nước ta là hết sức cần thiết để từng bước hoàn thiện pháp luật về THADS.
1. Thực trạng công tác thi hành án dân sự 
Theo Báo cáo của Bộ Tư pháp, trong giai đoạn 2009-2012, với sự ra đời của Luật THADS năm 2008, công tác THADS đã có nhiều chuyển biến tích cực. Số việc đã giải quyết xong (thi hành xong, ủy thác, đình chỉ, trả đơn, miễn thi hành án) trên tổng số việc có điều kiện thi hành chiếm tỉ lệ trung bình 82% hàng năm, đặc biệt năm 2011 đạt 88% và năm 2012 đạt 89%.
 Năm 2009, tổng số việc thụ lý (cũ chuyển sang và thụ lý mới) là 635.951, số việc có điều kiện thi hành là 430.026, số việc đã giải quyết xong 351.143, chiếm tỷ lệ 82%. Năm 2010, tổng số việc thụ lý (cũ chuyển sang và thụ lý mới) là 629.453, số việc có điều kiện thi hành 406.896, số việc đã giải quyết xong 351.373, chiếm tỷ lệ 86%. Năm 2011, tổng số việc thụ lý (cũ chuyển sang và thụ lý mới) là 646.667, số việc có điều kiện thi hành 431.979, số việc đã giải quyết xong 379.990, chiếm tỷ lệ 88%. Năm 2012, tổng số việc thụ lý (cũ chuyển sang và thụ lý mới) là 657.165, số việc có điều kiện thi hành 446.255, số việc đã giải quyết xong 395.284, chiếm tỷ lệ 89%.
Riêng năm 2013, tính đến 18/9/2013, tổng số việc phải thi hành là 656.111 việc, tăng 76.193 việc (13%) so với cùng kỳ năm 2012. Kết quả xác minh, phân loại có 520.674 việc có điều kiện thi hành (chiếm tỷ lệ 79,36%), tăng 123.258 việc (10,86%) so với cùng kỳ và 135.133 việc chưa có điều kiện thi hành. Đã thi hành xong 356.701 việc, tăng 65.863 việc (22,6%) so với cùng kỳ năm 2012, đạt tỷ lệ 68,51% (thấp hơn 4,67% so với cùng kỳ năm 2012)[2].
Số liệu thống kê cho thấy, công tác THADS ngày càng có hiệu quả hơn. Có được điều này là do, kể từ khi Luật THADS 2008 có hiệu lực, tổ chức bộ máy cơ quan THADS được kiện toàn hơn, trình độ chuyên môn của Chấp hành viên, cán bộ thi hành án được nâng lên, cải cách hành chính trong công tác thi hành án được đẩy mạnh với những thủ tục đơn giản, chặt chẽ đúng theo quy định của pháp luật. Cơ sở vật chất của các cơ quan thi hành án được tăng cường; sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp uỷ Đảng, Chính quyền địa phương và sự giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, Mặt trận tổ quốc, các đoàn thể và Đoàn đại biểu Quốc hội tiếp tục được quan tâm. Ban chỉ đạo thi hành án các địa phương hoạt động có hiệu quả, góp phần không nhỏ trong việc giải quyết dứt điểm các vụ việc thi hành án phức tạp.
Tuy nhiên, số liệu thống kê cũng phản ánh một thực trạng là số vụ việc tồn đọng hàng năm lên đến 50 ngàn vụ, “hiện cả nước đang tồn đọng hơn 300.000 vụ án dân sự có hiệu lực, mà chưa thi hành được”[3].
2. Một số vướng mắc trong áp dụng Luật Thi hành án dân sựvà hướng giải quyết
Luật THADS có nhiều quy định mới đã khắc phục được những hạn chế của Pháp lệnh THADS. Để cụ thể hóa Luật THADS 2008, Chính phủ ban hành các Nghị định 58/2009/NĐ-CP ngày 13/7/2009 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật THADS; Nghị định 74/2009/NĐ-CP ngày 9/9/2009 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật THADS về cơ quan quản lý THADS, cơ quan THADS và công chức làm công tác THADS. Những văn bản này là cơ sở pháp lý thuận lợi cho việc tổ chức THADS, giúp cho công tác thi hành án đạt hiệu quả cao hơn.  
Tuy nhiên, qua 4 năm triển khai thực hiện, Luật THADS 2008 cũng đã bộc lộ những nhược điểm quan trọng: nhiều quy định trong luật không chặt chẽ, không rõ ràng, thiếu tính khả thi, làm ảnh hưởng đến chất lượng thi hành án, cụ thể:
Thứ nhất, về thẩm quyền ra quyết định thi hành án
Theo quy định của Luật THADS 2008, việc ra quyết định thi hành án do thủ trưởng cơ quan thi hành án thực hiện. Tuy nhiên, qua nghiên cứu kinh nghiệm một số nước trên thế giới thì ở đa số các quốc gia, việc ra quyết định thi hành án là do tòa án (thẩm phán) thực hiện. Việc này theo chúng tôi là hợp lý vì “bản chất của THADS là hoạt động tư pháp, là giai đoạn cuối cùng của quá trình tố tụng, do đó, Tòa án phải có trách nhiệm đến cùng với bản án, quyết định mà mình ban hành; không để tình trạng cắt khúc, tách rời các giai đoạn tố tụng làm hạn chế mối quan hệ giữa hoạt động xét xử với hoạt động THADS, giữa Tòa án với cơ quan thi hành án”[4].
Mặt khác, cơ quan THADS hiện nay trực thuộc Bộ Tư pháp - là cơ quan hành chính nhà nước, do đó quyết định do cơ quan thi hành án đưa ra là một loại quyết định hành chính, không thuộc đối tượng kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân (KSND). Hiến pháp 1992 quy định “Viện KSND thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp”. Thế nhưng tại khoản 2 Điều 12 Luật THADS 2008 quy định: “Viện kiểm sát các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình kiểm sát việc tuân theo pháp luật về thi hành án của cơ quan THADS, Chấp hành viên, cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đến việc thi hành án nhằm bảo đảm việc thi hành án kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật”[5].Hay Điều 160 quy định về quyền kháng nghị của Viện kiểm sát:“Viện kiểm sát kháng nghị đối với quyết định, hành vi của Thủ trưởng cơ quan THADS, Chấp hành viên cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới theo quy định của Luật Tổ chức Viện KSND”[6]. Như đã phân tích, quyết định THADS là một quyết định hành chính, nếu Viện KSND kháng nghị là không đúng chức năng. Do đó theo chúng tôi, cần quy định Tòa án là cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định thi hành án.
Thứ hai, về xác minh điều kiện thi hành án
Theo quy định tại Điều 31 Luật THADS “đơn yêu cầu thi hành án phải nêu thông tin về tài sản hoặc điều kiện thi hành án của người phải thi hành án”. Với quy định này, người được thi hành án phải tự mình xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án để cung cấp thông tin cho cơ quan thi hành án, điều này là không có tính khả thi. Người được thi hành án khó có thể yêu cầu cơ quan chức năng cung cấp thông tin về tài sản của người phải thi hành án. Vì tài sản, tài khoản là bí mật thông tin của cá nhân được pháp luật bảo vệ, mặt khác, nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân từ chối cung cấp thông tin cho người được thi hành án hoặc cố tình cung cấp sai, thì chưa có biện pháp xử lý, do đó quyền lợi hợp pháp và yêu cầu chính đáng của người dân chưa được đảm bảo đúng quy định của pháp luật. Để khắc phục điểm này, Điều 44 quy định: “Trường hợp chủ động ra quyết định thi hành án, Chấp hành viên phải tiến hành xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án. Trường hợp thi hành án theo đơn yêu cầu, nếu người được thi hành án đã áp dụng các biện pháp cần thiết mà không thể tự xác minh được điều kiện thi hành án của người phải thi hành án thì có thể yêu cầu Chấp hành viên tiến hành xác minh”. Thực tế cho thấy việc Chấp hành viên xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án cũng gặp phải nhiều trở ngại, khó khăn vì người phải thi hành có thể ở khác nơi cư trú với người được thi hành; họ có thể làm việc và có thu nhập ở một nơi khác; tài sản của họ có thể nằm ở nhiều địa phương hoặc ở nước ngoài… Chấp hành viên khó có khả năng đi tất cả các địa phương hoặc ra nước ngoài để xác minh. Mặt khác, để xác minh được tài sản của người phải thi hành án cần có sự phối hợp của các cơ quan tổ chức, đặc biệt là chính quyền cơ sở (xã, phường, thị trấn), tuy nhiên hiện nay, pháp luật lại không quy định rõ trách nhiệm, nghĩa vụ và cơ chế phối hợp. Do đó, cần có các chế tài cụ thể đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân đang nắm giữ thông tin không cung cấp hoặc cung cấp chậm trễ thông tin khi người được chấp hành viên yêu cầu mà không có lý do chính đáng, không có văn bản trả lời người yêu cầu.
Thứ ba,về việc kê biên quyền sử dụng đất 
Theo quy định tại Điều 110 Luật THADS: “Chấp hành viên chỉ kê biên quyền sử dụng đất của người phải thi hành án thuộc trường hợp được chuyển quyền sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai”. Tuy nhiên, việc kê biên, xử lý tài sản là quyền sử dụng (đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản hay đất làm muối), đa số những người phải thi hành án là người trực tiếp lao động sản xuất trên mảnh đất đó và thu nhập của họ có được là từ hoạt động sản xuất đó, ngoài ra họ không còn bất kỳ tài sản hoặc thu nhập nào khác. Do đó, việc kê biên, xử lý quyền sử dụng đất đó để thi hành án sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến cuộc sống của người phải thi hành án, ảnh hưởng đến trật tự an toàn xã hội. Trước đây, theo quy định của Nghị định 164/2004/NĐ-CP ngày 14/9/2004 của Chính phủ về kê biên, đấu giá quyền sử dụng đất để đảm bảo thi hành án “trường hợp người phải thi hành án là người trực tiếp lao động nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối mà nguồn sống chủ yếu của họ là thu nhập có được từ hoạt động sản xuất đó và được UBND cấp xã nơi có đất được kê biên xác nhận thì khi kê biên, Chấp hành viên phải để lại cho người phải thi hành án diện tích đất nhất định đủ đảm bảo cho họ sản xuất để có lương thực sinh sống trong 6 tháng đối với người sử dụng đất trồng cây hàng năm, đất làm muối; trong 12 tháng đối với người sử dụng đất trồng cây lâu năm, đất rừng sản xuất, đất nuôi trồng thủy sản hoặc đất nông nghiệp khác” (Điều 4). Nhưng Luật THADS và các văn bản hướng dẫn thi hành mới được ban hành lại không quy định về nội dung này. Vì vậy, việc kê biên xử lý tài sản của người phải thi hành án trong các trường hợp này là rất khó khăn, nhiều trường hợp không thi hành được vì sự thiếu hợp tác của đương sự và chính quyền địa phương, mà nếu có cưỡng chế thi hành án thành công cũng ảnh hưởng đến trật tự xã hội và quyền sống tối thiểu của người dân, làm giảm hiệu quả thực hiện bản án, quyết định của Tòa án.

Do đó, theo chúng tôi, để đảm bảo điều kiện sống tối thiểu của người phải thi hành án, cần bổ sung vào Luật THADS quy định “phải để lại cho người phải thi hành án diện tích đất đủ đảm bảo cho họ sản xuất để sinh sống trong một thời hạn nhất định trong trường hợp kê biên quyền sử dụng đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, đất làm muối của người phải thi hành án là người trực tiếp lao động nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối



[1]Quyết định số: 2836/QĐ-BTP ngày 19/11/2013 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc ban hành kế hoạch tổng kết thi hành Luật THADS năm 2008.
[2]Kết quả thực hiện công tác THADS năm 2013. Trang thông tin điện tử tổng hợp Ban Nội chính Trung ương. noichinh.vn, noichinh.org.vn
[3]Ngọc Dũng, THADS còn nhiều khó khăn, VTV News Thứ sáu 9/07/2013 22:37
 
[4] Thu Hằng, Sửa đổi Luật THADS: Quy định rõ cơ chế bảo đảm bản án có tính khả thi?...  
[5] Luật THADS 2008.
[6] Luật THADS 2008.