Phân cấp, trao quyền và trách nhiệm giải trình là những vấn đề được quan tâm lớn nhất của thể chế hiện đại ở Việt Nam. Đó cũng là những nội dung, khía cạnh và công việc mà Việt Nam đã tập trung làm khá quyết liệt trong hơn 25 năm qua. Từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung, từ phương thức quản lý kinh tế bằng mệnh lệnh hành chính, Việt Nam đã đổi mới và cải cách kinh tế, chuyển sang quản lý kinh tế bằng luật pháp và bằng các công cụ kinh tế, xây dựng kinh tế thị trường, trao quyền độc lập tự chủ cho các doanh nghiệp trong quản lý kinh tế và hạch toán kinh doanh. Thể chế kinh tế của nền kinh tế thị trường nhiều thành phần, đa sở hữu,đã được hình thành và ngày càng hoàn thiện. Trong quan hệ giữa các cấp chính quyền, quan hệ tập trung và dân chủ từng bước được giải quyết khá hài hoà. Ở Việt Nam, tính tập trung và quan hệ chỉ đạo thống nhất được tôn trọng, đặc biệt là tập trung và thống nhất trong lãnh đạo và chỉ đạo nền kinh tế, trong hoạt động lập pháp và quản lý nền tài chính quốc gia. Đồng thời cũng từng bước phân cấp, trao quyền cho các cấp chính quyền địa phương trong nhiều lĩnh vực theo những lộ trình thích hợp, phát huy cao nhất tính năng động sáng tạo, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương. Những phân cấp điển hình trong kinh tế là: quyền quyết định chiến lược phát triển kinh tế, cơ cấu kinh tế, quyết định dự án đầu tư, huy động nguồn lực, phân cấp về quyền và nhiệm vụ trong quản lý ngân sách và ngân quỹ nhà nước tại địa phương…

Thực tế cho thấy, phân cấp và trao quyền ở Việt Nam đã đem lại rất nhiều lợi ích, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội nhanh, năng động, hiệu quả, đạt được nhiều kết quả tích cực: cạnh tranh lành mạnh hơn giữa các chủ thể, giữa các địa phương, góp phần cải thiện môi trường kinh doanh, tăng đáng kể số lượng và chất lượng dịch vụ khi các thành phần kinh tế cùng được tham gia, được xã hội hoá.

Bên cạnh những kết quả đạt được, việc phân cấp và trao quyền đã có không ít hệ lụy, nảy sinh không ít các xung đột lợi ích. Đó là tính cục bộ, tính vô kỷ luật, sự vô tình hoặc cố tình phá bỏ hoặc vi phạm các giới hạn phân cấp, không tính tới hoặc làm tổn hại lợi ích chung của đất nước, của vùng hay của địa phương khác. Trách nhiệm giải trình không cao và thiếu đầy đủ, sự kiểm soát và giám sát sau phân quyền còn bị buông lỏng. Vì vậy, cần đề cao trách nhiệm, nhất là trách nhiệm giải trình và cần có sự kiểm tra, giám sát thường xuyên, liên tục trong việc phân cấp và trao quyền.

Cần chủ động thiết lập cơ chế trách nhiệm giải trình chứ không trông chờ sự tự hình thành của cơ chế này trong cơ chế kinh tế mới. Có hai hình thức trách nhiệm giải trình: trách nhiệm giải trình hướng lên trên và trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới. Trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào việc tuân thủ các luật lệ, quy tắc, các mệnh lệnh, chỉ thị, chỉ đạo từ Nhà nước, từ cấp trên. Đây là trách nhiệm giải trình rất cần thiết, hàm chứa tính kỷ luật, tính tổ chức. Trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới tập trung vào các kết quả mà một cá nhân hay một cơ quan có nhiệm vụ thực hiện. Đó là trách nhiệm giải trình hướng tới phục vụ nhân dân.

Những khiếm khuyết và hệ lụy trong phân cấp, trao quyền thể hiện ở các mặt:

Trước hết, mức độ phân cấp và trao quyền ở Việt Nam tương đối lớn cả về phương diện địa lý và chức năng, như: quyền tự chủ của các địa phương trong việc đưa ra chính sách thu hút vốn đầu tư, quyền tự chủ của doanh nghiệp trong kinh doanh, quyền giao đất của các địa phương, cơ chế khoán chi hành chính và quyền tự chủ tài chính ở các đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp có thu; và đặc biệt là quyền định đoạt về ngân sách… Trong hệ thống phân cấp và trao quyền này, ngày càng nảy sinh nhiều xung đột lợi ích. Đó là sự cạnh tranh không lành mạnh giữa các địa phương về thu hút đầu tư, thậm chí có trường hợp gây khó khăn và làm thiệt hại cho địa phương khác.

Đã xuất hiện tình trạng chia sẻ lợi ích và chi phí không cân xứng. Đặc biệt trong thẩm quyền thu hồi đất, giao đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, quyết định phân bổ ngân sách... là những vấn đề gây nhiều xung đột về lợi ích giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, giữa chính quyền với nhân dân, giữa các địa phương và cộng đồng dân cư. Quá trình phân cấp trong quản lý sử dụng đất đi đôi với sự chuyển đổi mạnh mẽ đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp đã diễn ra một cách không đồng đều và cân đối, dẫn đến không ít lợi ích của nông dân, của cộng đồng rơi vào tay tư nhân. Đó cũng là lý do của việc 70%-90% khiếu kiện của người dân liên quan đến đất đai và số lượng này ngày càng tăng. Để xảy ra xung đột về lợi ích là do sự yếu kém trong quản trị nhà nước, đó là quá ít về số lượng, tính thiếu đa dạng và chất lượng không cao của các dịch vụ do Chính phủ cung cấp, khả năng tiếp cận thông tin và phân tích, đánh giá tác động của chính sách đến các nhóm lợi ích, các giai tầng xã hội.

Hai là, việc phân cấp, trao quyền cho các đơn vị hành chính sự nghiệp như bệnh viện, trường học, viện nghiên cứu…, đặc biệt là quyền tự chủ về tài chính, quyền tạo nguồn thu và tự quyết định các khoản chi giúp cho các nhà quản lý năng động hơn, nhạy bén hơn, tài sản, kinh phí, nguồn nhân lực sử dụng có hiệu quả hơn. Nhưng xung đột về lợi ích đã gây khó khăn đối với cung cấp dịch vụ. Rất khó trong việc dung hòa giữa phân cấp, trao quyền và duy trì tiêu chuẩn chất lượng công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia với cả 4 nội dung: cải cách bộ máy, con người, thủ tục hành chính và nền tài chính công. Qua hơn 17 năm cải cách hành chính (từ 1994), chúng ta thấy kết quả đạt được còn quá khiêm tốn, nếu không nói là nhiều mục tiêu chưa đạt được. Bộ máy hành chính nhà nước phần nào được tinh gọn, nhưng hiệu lực, hiệu quả chưa cao. Thủ tục hành chính được cắt giảm nhưng còn chậm trễ và nhiều phiền hà. Chất lượng, năng lực và thái độ phục vụ của công chức trong bộ máy quản lý nhà nước còn thấp xa so với nhu cầu. Phương thức đào tạo và cơ chế tuyển dụng, sử dụng công chức còn nhiều bất cập. Nền tài chính quốc gia có được cải thiện ít nhiều, nhưng nguồn lực hạn chế, tiềm lực yếu, phân bổ dàn trải, sử dụng kém hiệu quả và chưa tiết kiệm. Tình trạng lãng phí, chiếm dụng và chiếm đoạt ngân quỹ và tài sản quốc gia còn nhiều, mặc dù đã được ngăn chặn bằng nhiều biện pháp. Tài chính quốc gia, ngân sách nhà nước đã công khai nhưng chưa thật sự minh bạch.

Ba là, những năm qua, hệ thống pháp luật và tư pháp đã cố gắng đổi mới và hoàn thiện thích ứng với nền kinh tế chuyển đổi của Việt Nam, nhưng chất lượng của luật, những thay đổi quá nhanh, sửa đổi quá nhiều trong các quy định pháp lý... đã gây nên tâm lý không chắc chắn cho doanh nghiệp, cho người dân. Nhìn chung, các luật kinh tế, tài chính ở Việt Nam là rất khó dự đoán, thiếu tính ổn định cần thiết, khi thực hiện rất tốn kém và không tạo lập được lòng tin cho doanh nghiệp, cho nhân dân. Vì vậy, nên tách biệt giữa chức năng làm luật và chức năng soạn thảo luật sẽ góp phần làm giảm rủi ro và tăng cơ hội trao đổi về các vấn đề cơ bản của luật. Cần quan tâm tính thống nhất, ổn định và có thể dự đoán của hệ thống luật pháp để tạo lòng tin cho các nhà đầu tư, cho người dân và ngay cả những công chức thực thi luật pháp.

Trên thực tế, phân cấp và trao quyền sẽ gia tăng khối lượng công việc của ngành tư pháp, trước hết là toà án. Điều đó kéo theo những tranh chấp sẽ nhiều hơn, phức tạp hơn. Ngành tư pháp cần có sự phát triển tương xứng và giải quyết hài hoà giữa tính độc lập và trách nhiệm giải trình. Trách nhiệm giải trình cần được nâng cao nhưng không làm mất đi tính độc lập của hoạt động tư pháp.

Bốn là, về quản trị nhà nước ở các cấp địa  phương có thể thấy mức độ phân cấp, trao quyền là khá lớn, đáp ứng được yêu cầu và nguyên vọng của nhân dân địa phương. Đi kèm theo phân cấp là sự tăng cường về mức độ và phương thức kiểm tra, giám sát và đề cao vai trò của cơ quan dân cử. Tuy nhiên cũng phải thấy một thực tế là còn không ít vướng mắc, trước hết là nhận thức, tư duy và văn hoá trong ứng xử. Có nhiều việc tưởng chừng đơn giản nhưng không dễ thực hiện hoặc thực hiện không hiệu quả, như quyền quyết định, quyền giám sát của các cơ quan và đại biểu dân cử, quyền tiếp cận của người dân đối với các thông tin về chính sách… Nhiều cơ chế mới, hình thức mới về trách nhiệm giải trình, đặc biệt là trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới để tăng cường minh bạch chưa được quan tâm đúng mức và còn thiếu những nhận thức thật nghiêm túc.

Năm là, trong hệ thống phân cấp và trao quyền của Việt Nam, việc phân cấp và trao quyền cho các tổ chức xã hội dân sự có mức độ và khá thận trọng. Nghĩa vụ và quyền tư vấn khoa học và phản biện xã hội của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp đã được tăng cường nhưng còn ở mức độ rất khiêm tốn. Các tổ chức dân sự chưa làm được nhiều trong chức năng giám sát xã hội.

Sáu là, thẩm quyền của các cơ quan dân cử đã tăng lên rõ rệt qua các hoạt động giám sát, chất vấn, quyết định thông qua hoặc chưa thông qua các đề xuất của Ủy ban nhân dân (UBND), của Chính phủ. Tuy nhiên, thẩm quyền này gặp phải không ít hạn chế trên thực tế. Hiện nay, chỉ có chưa đầy 30% đại biểu Quốc hội chuyên trách; đại biểu chuyên trách Hội đồng nhân dân (HĐND) lại còn ít hơn. Tỷ lệ đại biểu dân cử hoạt động chuyên nghiệp thấp đã làm hạn chế sự quan tâm chuyên sâu các vấn đề cần quyết định. Hơn nữa, nhiều khả năng xảy ra các xung đột lợi ích đối với các đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND và có thể làm giảm chức năng giám sát. Nhiều đại biểu giữ chức vụ trong Chính phủ, trong UBND các cấp, đảm nhiệm nhiều vai, “đội nhiều mũ”, nên không biết quyết định của họ tại kỳ họp Quốc hội, HĐND có thể hiện đầy đủ vai trò người đại biểu dân cử hay không? Xung đột lợi ích trở nên rõ ràng trong các phiên chất vấn, khi có đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND lo giải trình, lo bảo vệ quan điểm của Chính phủ, của UBND hơn là lo và làm nhiệm vụ người đại biểu để phản ảnh ý kiến, tâm nguyện của những cử tri đã bỏ phiếu bầu cho họ.

Bảy là, tăng cường hệ thống kiểm soát và hoạt động giám sát để đảm bảo phân cấp, trao quyền có hiệu quả, đảm bảo trách nhiệm giải trình được thực hiện. Cần đánh giá đúng mức nghiêm trọng của tệ nạn tham nhũng và áp dụng các giải pháp, công cụ chống tham nhũng. Tăng cường giám sát sẽ hạn chế, ngăn chặn tham nhũng, nhưng phải là giám sát thực sự, giám sát bằng những công cụ hữu hiệu và nâng cao hiệu quả pháp lý của giám sát. Giám sát thực sự có hiệu quả, hiệu lực khi tính minh bạch được tôn trọng, vai trò phản biện xã hội của các tổ chức nghề nghiệp, của người dân được đề cao, các công cụ chuyên môn nghiệp vụ như kiểm toán, kế toán, kiểm soát nội bộ được sử dụng có hiệu quả... Cần quan tâm đến thông tin, bởi thông tin đóng vai trò trung tâm trong bất cứ một hệ thống giải trình trách nhiệm nào.

Rõ ràng, thể chế hiện đại ở Việt Nam phải được thiết lập và duy trì phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội: Đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, huy động và sử dụng tốt mọi nguồn lực, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội; tăng cường quốc phòng và an ninh, mở rộng quan hệ đối ngoại; chủ động và tích cực hội nhập kinh tế quốc tế; giữ vững ổn định chính trị - xã hội; sớm đưa nước ta ra khỏi tình trạng kém phát triển; tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Vì thế, cần tiếp tục xây dựng và hoàn thiện đồng bộ thể chế kinh tế thị trường, giải phóng mạnh mẽ sức sản xuất và tạo động lực mới cho phát triển, đẩy nhanh tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, coi trọng phát triển tri thức, chủ động và tích cực hội nhập kinh tế quốc tế, bảo vệ và cải thiện môi trường sinh thái.

Nền kinh tế thị trường đòi hỏi phát triển đồng bộ và quản lý có hiệu quả sự vận hành các thị trường cơ bản theo cơ chế cạnh tranh tự do, lành mạnh. Cần tạo lập khung pháp lý để điều chỉnh hoạt động của thị trường nói chung và từng loại thị trường phù hợp trình độ phát triển của nền kinh tế, quy mô và trình độ phát triển của từng loại thị trường. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế thị trường, xây dựng các thể chế để tạo lập một cách đồng bộ và vận hành thông suốt các loại thị trường, đặc biệt là thị trường bất động sản (kể cả quyền sử dụng đất), thị trường vốn, thị trường tiền tệ, thị trường lao động, thị trường dịch vụ, thị trường khoa học và công nghệ. Có chính sách mạnh và đúng để khuyến khích các thành phần kinh tế, các nhà đầu tư cả trong nước và ngoài nước đầu tư nhiều hơn vào lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn, các vùng, miền đặc biệt khó khăn. Nhà nước cần có chính sách và cơ chế tạo điều kiện thuận lợi để các doanh nghiệp đầu tư mạnh hơn vào các lĩnh vực có lợi thế so sánh, có tiềm năng phát triển lớn, có hiệu quả kinh tế cao. Cần đẩy nhanh việc hoàn thiện hệ thống pháp luật tạo môi trường kinh doanh lành mạnh cho các doanh nghiệp. Tiếp tục cải cách hành chính loại bỏ những quy định can thiệp hành chính không cần thiết đối với các hoạt động đầu tư, kinh doanh.

Phải nhanh chóng tăng cường năng lực lập pháp. Hoạt động lập pháp cần nâng cao về chất lượng, đảm bảo không chỉ tạo ra các đạo luật có chất lượng cao mà còn phải tạo ra một hệ thống pháp luật đầy đủ, thống nhất, đồng bộ, không mâu thuẫn để điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội quan trọng và cơ bản đã có, đang trong quá trình phát triển và sẽ có những phát sinh trong tương lai.

Chất lượng hoạt động lập pháp và năng lực hoạt động lập pháp phụ thuộc nhiều yếu tố cả chủ quan và khách quan, nhưng cần quan tâm đến tính nhân dân và tính dân chủ trong hoạt động lập pháp. Luật kinh tế phải thể hiện ý chí, lợi ích chung của nhân dân, của các doanh nhân, doanh nghiệp; bảo đảm kết hợp và cân bằng một cách hài hoà giữa lợi ích của các tầng lớp nhân dân vì sự phát triển của cả cộng đồng, của cả xã hội. Cần có thái độ trân trọng, nghiêm túc, cầu thị trước mọi ý kiến đóng góp. Biết phân tích, chắt lọc và chọn lựa những ý kiến đúng, ý tưởng mới, sáng tạo. Kinh nghiệm cho thấy, các ý kiến từ phía các đối tượng chịu sự điều chỉnh của luật thường sâu sắc, có tính thực tiễn cao và là cơ sở cho Ban soạn thảo, cho cơ quan thẩm tra tiếp thu và chọn lựa cách thể hiện trong dự án luật, pháp lệnh.

Nâng cao năng lực thể chế phải tăng cường trách nhiệm giải trình, tăng cường hệ thống luật pháp và đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của hệ thống giám sát. Có như vây mới hạn chế, giảm thiểu các xung đột về lợi ích khi phân cấp và trao quyền./.