Tính ổn định của pháp luậtnói riêng và hệ thống pháp luật nói chung là một yêu cầu quan trọng trong các tiêu chuẩn của pháp luật và hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền[1]. Theo các chuyên gia của Dự án Công lý thế giới (World Justice Project)[2], pháp luật trong nhà nước pháp quyền phải đáp ứng 5 yêu cầu cơ bản, trong đó có yêu cầu “pháp luật phải rõ ràng, được công bố, ổn định”[3]. Yêu cầu về tính ổn định được giải thích theo hướng các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) phải ổn định ở mức đủ để công chúng có thể nắm vững được hành vi nào được phép và hành vi nào bị cấm và không được sửa đổi hoặc bị làm lệch một cách bí mật hoặc bằng quyết định hành chính. Trong tác phẩm “Đạo của pháp luật” (The Morality of Law) xuất bản năm 1969, giáo sư luật Đại học Harvard - Lon Fuller cho rằng, một văn bản luật sẽ mất hiệu lực nếu mắc phải 8 lỗi cơ bản sau: (1) Không chứa đựng quy phạm cụ thể (chỉ bao hàm các khẩu hiệu mà không bao hàm đầy đủ mô thức quy phạm theo đúng công thức giả định, quy định và chế tài); (2) Không công khai (văn bản đã được ban hành nhưng đối tượng bị điều chỉnh lại không biết hoặc khó biết được); (3) Chứa đựng quy phạm khó hiểu, không rõ ràng hoặc hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau (điều này khiến cho thông điệp của văn bản trở nên không rõ ràng); (4) Áp dụng hiệu lực hồi tố; (5) Chứa đựng các quy định mâu thuẫn nhau; (6) Đưa ra các yêu cầu vượt quá khả năng chấp hành của người bị điều chỉnh hoặc vượt quá khả năng thi hành của cơ quan thực thi pháp luật; (7) Không ổn định (thay đổi quá nhanh chóng); (8) Không đảm bảo chữ tín trong thi hành pháp luật (luật pháp yêu cầu một đằng nhưng cơ quan thực thi pháp luật lại thực thi một nẻo)[4].

Một số nghiên cứu ở Việt Nam đã chỉ ra rằng, pháp luật không phải là hiện tượng bất biến nhưng nếu pháp luật được sửa đổi quá thường xuyên trong một thời gian ngắn hoặc rất ngắn thì pháp luật đó không có tính ổn định tương đối[5].

Tính ổn định của hệ thống pháp luật không nhất thiết phải thể hiện ở việc hệ thống pháp luật ấy là nhất thành bất biến, không có sự thay đổi qua thời gian. Sự ổn định của hệ thống pháp luật chỉ là ổn định tương đối, vì nếu tuyệt đối hóa tính ổn định của hệ thống pháp luật chúng ta sẽ có một hệ thống văn bản xơ cứng, lạc hậu quá xa so với sự phát triển của đời sống kinh tế - xã hội; từ đó làm suy giảm vai trò tích cực của pháp luật (vai trò mở đường, thúc đẩy phát triển) và tính khả thi của chính các quy định trong hệ thống pháp luật.

Có thể thấy, tính ổn định của hệ thống pháp luật thể hiện ở ba khía cạnh chính sau đây:

Thứ nhất, tính ổn định của hệ thống pháp luật được thể hiện ở sự ổn định (không thay đổi) về nội dung chính sách mà hệ thống pháp luật theo đuổi, đặc biệt là rõ và ổn định về mục tiêu, định hướng và hệ giá trị nền tảng cùng các nguyên tắc chi phối. Việc tiếp tục duy trì các chính sách có lợi cho sự phát triển của đất nước được xem là góp phần bảo đảm tính ổn định của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, điều này không loại trừ việc sửa đổi, bổ sung nhằm cải thiện chất lượng của chính sách, chất lượng của pháp luật; thúc đẩy xã hội phát triển bền vững (ví dụ như: gỡ bỏ những điều kiện kinh doanh bất hợp lý; đơn giản hóa các thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp, không cần thiết; cắt giảm các quy định bất hợp lý nhằm giảm thiểu chi phí tuân thủ pháp luật của người dân, doanh nghiệp) thì thường không được xem là việc làm mất tính ổn định của pháp luật mặc dù các giải pháp này có dẫn tới sự thay đổi trong quy định của pháp luật.

Thực tế cho thấy, để cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh ở Việt Nam, khi chúng ta thay đổi pháp luật để tạo lập môi trường đầu tư thông thoáng hơn, minh bạch hơn, giảm bớt chi phí phi chính thức, khắc phục các biểu hiện tiêu cực, tham nhũng thì các nhà đầu tư và dư luận xã hội thường hoan nghênh mà không xem các biện pháp cải cách này làm cho hệ thống pháp luật mất tính ổn định.

Thứ hai, khi việc thay đổi quy định của pháp luật được thực hiện theo cách thức minh bạch, có thể dự báo trước, có sự giải trình rõ ràng, thuyết phục thì mặc dù có việc sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật, thì sự thay đổi pháp luật như vậy cũng ít bị xem là biểu hiện của sự không ổn định của hệ thống pháp luật.

Thứ ba, bảo đảm tuổi thọ của các VBQPPL một cách hợp lý. Tất nhiên, rất khó để xác định tuổi thọ của một văn bản mấy năm thì được xem là dài. Đối với các loại VBQPPL khác nhau như: Hiến pháp, luật, nghị định, thông tư thì không nhất thiết yêu cầu độ dài về tuổi thọ là giống nhau. Tuy nhiên, theo nguyên lý chung, Hiến pháp cần có tính ổn định hơn đạo luật; đạo luật cần có tính ổn định hơn nghị định và thông tư. Một văn bản luật chưa có hiệu lực thi hành đã phải mang ra sửa đổi, bổ sung cũng dẫn đến sự không ổn định của hệ thống pháp luật.

Thực tiễn xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta trong vài thập niên trở lại đây cho thấy, chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Hầu hết các lĩnh vực dân sự, kinh doanh, thương mại, lao động, đầu tư, bảo vệ người tiêu dùng, bảo vệ môi trường, an sinh xã hội, an toàn thực phẩm, quản lý hành chính, hình sự, tố tụng đều được điều chỉnh bởi các văn bản luật. Độ bao phủ của hệ thống pháp luật nước ta khá toàn diện, đáp ứng yêu cầu của quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, gắn với việc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Những thành tố cơ bản của hệ thống pháp luật bao gồm Hiến pháp, cùng các đạo luật rường cột của quốc gia như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Luật Thương mại, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Bộ luật Lao động, các Bộ luật Tố tụng đều đã được xây dựng.

Mặc dù vậy, trước những biến chuyển nhanh của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước thời kỳ chuyển đổi, vị thế của nhà nước, của thị trường và của khu vực tổ chức xã hội và của mỗi cá nhân công dân, chuẩn mực ứng xử của các chủ thể cũng cần có sự thay đổi tương ứng.

Trong bối cảnh như vậy, khó tránh khỏi tình trạng hệ thống pháp luật có sự thay đổi, đôi khi là thay đổi quá nhanh chóng mà nhiều người cho rằng thiếu tính ổn định. Cụ thể:

Văn kiện Đại hội XII của Đảng cho rằng “hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, nhiều nội dung chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, còn chồng chéo; tính công khai, minh bạch, khả thi, ổn định còn hạn chế”[6]. Kế hoạch cải cách hành chính nhà nước của Chính phủ giai đoạn 2016-2020 đã đặt ra mục tiêu phấn đấu đến năm 2020 “hoàn thành cơ bản nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, với chi phí tuân thủ thấp… phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội”[7]. Trong Văn kiện Đại hội XII, Đảng ta cũng chủ trương “đến năm 2020, phấn đấu cơ bản hoàn thiệnđồng bộ hệ thống thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN theo các tiêu chuẩn phổ biến của nền kinh tế thị trường hiện đại và hội nhập quốc tế; bảo đảm tính đồng bộ giữa thể chế kinh tế và thể chế chính trị, giữa nhà nước và thị trường;… bảo đảm tính công khai, minh bạch, tính dự báo được thể hiện trong xây dựng và thực thi thể chế kinh tế, tạo điều kiện ổn định, thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội”[8]. Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc trong phát biểu tại Hội nghị triển khai công tác tư pháp năm 2017 cũng cho rằng, hạn chế đầu tiên phải kể tới của pháp luật nước ta là “chất lượng còn thấp, thiếu ổn định nên thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung”[9].

Trong thực tiễn thực thi pháp luật, người dân, nhà đầu tư thường phàn nàn về chất lượng hệ thống pháp luật ở Việt Nam, trong đó đặc biệt quan ngại về tính ổn định của hệ thống pháp luật biểu hiện ở việc “thiếu ổn định trong chính sách” như phản ánh trong Báo cáo cạnh tranh toàn cầu 2016-2017 của Diễn đàn Kinh tế thế giới[10]. Thực tế cũng cho thấy, sự thiếu nhất quán trong chính sách thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất trong các luật đất đai qua các thời kỳ đã góp phần tạo ra tình trạng khiếu kiện đất đai rất phức tạp. Trong lĩnh vực thuế, tuy việc tiếp cận các văn bản liên quan đã có cải thiện, song doanh nghiệp phản ánh, chính sách thuế thay đổi quá nhiều lần trong một năm, đến mức nhiều văn bản được ban hành nhưng doanh nghiệp không kịp cập nhật[11].

Thực tiễn xây dựng hệ thống pháp luật ở Việt Nam cho thấy, một số đạo luật quan trọng như Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường v.v.. có tuổi thọ chưa cao. Từ năm 1995 tới 2015, Việt Nam ban hành ba Bộ luật Dân sự; từ năm 1999 đến năm 2014, Việt Nam ban hành ba Luật Doanh nghiệp; còn Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, Bộ luật Hình sự năm 2015 phải sửa đổi ngay cả khi chưa có hiệu lực thi hành.

Đối với văn bản dưới luật, vẫn còn diễn ra tình trạng văn bản hướng dẫn thi hành đầu năm ban hành, cuối năm đã bãi bỏ hoặc vừa ban hành đã ngưng hiệu lực thi hành. Ví dụ, Thông tư số 36/2017/TT-BYT của Bộ Y tế được ban hành ngày 11/9/2017 để bãi bỏ toàn bộ Thông tư số 03/2017/TT-BYT ngày 22/3/2017 về quy chuẩn quốc gia sữa dạng lỏng; Thông tư số 53/2017/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên - Môi trường được ban hành ngày 4/12/2017 để ngưng hiệu lực thi hành Khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 về việc ghi tên các thành viên có chung quyền sử dụng đất vào sổ đỏ hộ gia đình v.v..

Để bảo đảm nâng cao tính ổn định của hệ thống pháp luật nước ta, chúng tôi cho rằng, cần tập trung thực hiện các giải pháp sau:

Thứ nhất, cần phân định rõ hơn các loại VBQPPL khác nhau thì được quy định về những nội dung nào. Vấn đề này liên quan tới việc phân định thẩm quyền giữa Quốc hội, Chính phủ và các Bộ trưởng cũng như với chính quyền địa phương; cần làm sâu sắc hơn quan niệm cho rằng, hệ thống pháp luật được kết cấu gồm nhiều vòng, lõi, theo đó, Hiến pháp và các đạo luật nằm ở lõi, ghi nhận những giá trị, những chính sách có tính nền tảng nhất, ổn định nhất của quốc gia, quy định những đầu mối quan trọng nhất trong xã hội; nghị định và thông tư, văn bản của chính quyền địa phương được quy định để xử lý những vấn đề mang tính chất tạm thời, thường xuyên thay đổi, những nội dung về khía cạnh tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật chuyên sâu, các thủ tục hành chính để thực hiện quyền, nghĩa vụ của người dân..

Thứ hai, tập trung nâng cao tính dự báo các quy định của pháp luật. Muốn làm được điều này, cơ quan chủ trì soạn thảo, nhóm nghiên cứu, tham mưu, ban soạn thảo hoặc tổ Biên tập cần đầu tư nhiều hơn cho công tác nghiên cứu đối tượng điều chỉnh của văn bản, xác định rõ quy mô, nguyên nhân, các yếu tố tác động vào chính sách pháp luật mà văn bản được ban hành để giải quyết, nhận diện được quy luật chi phối sự vận động của vấn đề chính sách và xu hướng vận động của vấn đề chính sách. Nói cách khác, năng lực phân tích chính sách, đánh giá tác động đều cần được tăng cường.

Thứ ba, tăng cường công tác tham vấn ý kiến các đối tượng chịu sự tác động của văn bản (đặc biệt là những đối tượng có hành vi phải thay đổi do quy định mới của văn bản, các cán bộ có trách nhiệm tổ chức thực thi quy định mới của văn bản); dự báo các phản ứng cần thiết, năng lực tiếp nhận quy định mới của văn bản. Bên cạnh đó, cần nâng cao và hoàn thiện kỹ năng, kỹ thuật tham vấn, lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Thứ tư, đề cao công tác rà soát VBQPPL trong quá trình xây dựng pháp luật. Chỉ ban hành quy định mới nếu các quy định hiện hành thực sự chưa có đủ cơ sở để giải quyết vấn đề chính sách mà Nhà nước đang cần giải quyết hoặc có thể giải quyết nhưng với hiệu quả thấp. Chỉ đặt vấn đề sửa đổi, bổ sung những quy định bất hợp lý khi có chứng minh rõ ràng về chi phí/lợi ích của việc sửa đổi, bổ sung theo hướng lợi ích của việc sửa đổi, bổ sung rõ ràng lớn hơn chi phí của việc sửa đổi, bổ sung.

Thứ năm,cần tăng cường công tác nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế trong việc điều chỉnh pháp luật đối với những lĩnh vực mà Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm để có thể chọn lọc được những kinh nghiệm tốt trong quá trình xây dựng pháp luật./.

 

---