Phát triển thị trường bất động sản (BĐS) là một đòi hỏi cấp thiết trong giai đoạn hiện nay nhằm góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) ở nước ta. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã chỉ rõ: “Thúc đẩy sự hình thành, phát triển và từng bước hoàn thiện các loại thị trường theo định hướng XHCN, đặc biệt quan tâm các thị trường quan trọng nhưng hiện chưa có hoặc còn sơ khai như: thị trường lao động, thị trường chứng khoán, thị trường bất động sản, thị trường khoa học và công nghệ”[1]. Tuy nhiên để thị trường BĐS phát triển lành mạnh, công khai và minh bạch, Nhà nước phải thực hiện đồng bộ một loạt các giải pháp từ những giải pháp tổng thể, lâu dài đến những giải pháp mang tính trước mắt mà một trong những giải pháp cần được thực hiện trước tiên là cải cách thủ tục hành chính. Bởi lẽ, thủ tục hành chính (TTHC) xuất hiện ở tất cả các phân khúc của thị trường BĐS từ thị trường BĐS sơ cấp (TTHC về giao đất, cho thuê đất; TTHC về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCN QSDĐ); TTHC về cấp phép xây dựng v.v..) đến thị trường BĐS thứ cấp (TTHC trong việc xác lập các giao dịch về chuyển nhượng BĐS; TTHC liên quan đến thực hiện nghĩa vụ tài chính về mua bán, chuyển nhượng BĐS v.v..). Như vậy, TTHC có tác động rất lớn đến sự vận hành của thị trường BĐS. TTHC thông thoáng, hiệu quả sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển thị trường BĐS. Ngược lại, TTHC phức tạp, rườm rà, thiếu minh bạch sẽ gây cản trở sự phát triển thị trường BĐS.
Thời gian qua, thực hiện Đề án 30 của Chính phủ về cải cách TTHC, các bộ, ban, ngành và các địa phương đã tiến hành rà soát, loại bỏ những TTHC không cần thiết. Điều này góp phần đáng kể vào việc cải thiện môi trường đầu tư, nâng cao năng lực cạnh tranh nói chung và thúc đẩy thị trường BĐS nói riêng phát triển. Tuy nhiên, trên thực tế một số TTHC vẫn đang là rào cản, là thách thức không nhỏ cho nhà đầu tư, kinh doanh BĐS.
1. Thủ tục hành chính và tác động của thủ tục hành chính tới sự vận hành của thị trường bất động sản
TTHC là trình tự, cách thức thực hiện và hồ sơ do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức[2].
a. Biểu hiện của thủ tục hành chính trong thị trường bất động sản
Thị trường BĐS là một trong những thị trường mang tính “đầu vào” của quá trình sản xuất - kinh doanh. Đây là một thị trường rất nhạy cảm và chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách, pháp luật của Nhà nước về BĐS. Thị trường BĐS vận hành liên quan đến nhiều TTHC. Các TTHC trong thị trường BĐS được nhận diện qua những khía cạnh chủ yếu: (i) trong thị trường BĐS sơ cấp (thị trường tồn tại và vận hành mối quan hệ giữa Nhà nước - đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai với các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất trong việc xác lập quyền sử dụng đất), TTHC biểu hiện qua TTHC về giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đang sử dụng; TTHC về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; TTHC về bồi thường, giải phóng mặt bằng; TTHC về thực hiện các vấn đề tài chính về đất đai (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất v.v..); TTHC về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; TTHC về đăng ký quyền sử dụng đất v.v..; (ii) trong thị trường BĐS thứ cấp (thị trường các giao dịch về BĐS), TTHC được nhận diện ở những phương diện chủ yếu như: TTHC trong việc thực hiện các giao dịch về BĐS (giao dịch về chuyển nhượng, giao dịch về cho thuê, giao dịch về thuê mua BĐS …); TTHC về xác lập các giao dịch đảm bảo về BĐS (giao dịch về thế chấp, bảo lãnh và góp vốn bằng quyền sử dụng đất); TTHC về công chứng các hợp đồng về kinh doanh BĐS; TTHC trong việc xác lập và nâng cao tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, kinh doanh BĐS (TTHC trong việc miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; TTHC trong việc vay vốn với lãi suất ưu đãi; TTHC trong tiếp cận các thông tin về đất đai v.v..); TTHC trong việc thu nộp các nghĩa vụ tài chính liên quan đến hoạt động kinh doanh BĐS (lệ phí trước bạ về nhà đất, thuế thu nhập cá nhân từ chuyển nhượng BĐS v.v); TTHC trong việc sang tên, cấp đổi giấy tờ chủ quyền về nhà, đất; TTHC trong việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo; xử lý vi phạm pháp luật và giải quyết tranh chấp về kinh doanh BĐS; TTHC trong việc cấp giấy phép đăng ký kinh doanh BĐS, cấp giấy phép đăng ký kinh doanh dịch vụ BĐS; TTHC trong việc cho phép đào tạo, cấp chứng chỉ môi giới BĐS, chứng chỉ định giá BĐS v.v..
b. Tác động của thủ tục hành chính đến sự vận hành của thị trường bất động sản
TTHC có vai trò to lớn, tác động đến sự vận hành của thị trường BĐS. Một mặt, TTHC là cơ sở, điều kiện và phương tiện cần thiết để cơ quan quản lý, công chức nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với thị trường BĐS; mặt khác hệ thống các quy phạm pháp luật về TTHC trong lĩnh vực BĐS sẽ góp phần xác lập khung pháp lý đồng bộ, thống nhất cho sự vận hành của thị trường BĐS; bên cạnh đó, các quy phạm pháp luật về TTHC trong lĩnh vực BĐS nếu được quy định đơn giản và phù hợp sẽ có tác động trực tiếp đến việc cải cách cơ cấu, tổ chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về thị trường BĐS theo hướng gọn nhẹ, hiệu quả… góp phần vào quá trình tinh giản biên chế hành chính nhà nước; đồng thời, nếu TTHC trong lĩnh vực BĐS được quy định công khai, minh bạch, tường minh và tương thích, đồng bộ sẽ góp phần ngăn chặn tình trạng tham nhũng, tiêu cực, nhũng nhiễu của một bộ phận cán bộ làm nhiệm vụ quản lý nhà nước về thị trường BĐS; đồng thời giúp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể kinh doanh BĐS; sự công khai, minh bạch sẽ góp phần nâng cao tính hấp dẫn của môi trường đầu tư và thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư vào thị trường BĐS. Điều này sẽ làm tăng thêm các nguồn vốn đầu tư từ đất đai cho phát triển; cũng chính sự công khai, minh bạch và giản tiện của TTHC sẽ góp phần vào việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể kinh doanh BĐS. Điều này sẽ tiết kiệm thời gian, công sức và tiền bạc của người dân và các cơ quan công quyền trong việc giải quyết TTHC trong lĩnh vực BĐS; hơn thế nữa, TTHC trong lĩnh vực BĐS được thực thi nghiêm chỉnh sẽ góp phần nâng cao nhận thức của người dân, các chủ thể kinh doanh BĐS và cơ quan công quyền trong việc tuân thủ pháp luật về BĐS.
2. Những trở ngại do thủ tục hành chính gây ra đối với việc thực hiện quyền của doanh nghiệp khi gia nhập và hoạt động trên thị trường bất động sản
Muốn xây dựng và phát triển thị trường BĐS cần tạo ra một môi trường đầu tư, kinh doanh BĐS có sức hấp dẫn các nhà đầu tư BĐS. Để đạt được mong muốn này cần phải loại trừ những trở ngại do TTHC gây ra đối với việc thực hiện quyền của doanh nghiệp trong gia nhập và hoạt động trên thị trường BĐS. Những trở ngại này bao gồm:
Thứ nhất, để tham gia kinh doanh trên thị trường BĐS, trước tiên doanh nghiệp phải gia nhập thị trường thông qua khâu đăng ký kinh doanh. Việc làm này được thực hiện thông qua những TTHC nhất định. TTHC về đăng ký kinh doanh BĐS càng phức tạp, chi phí gia nhập loại thị trường này càng lớn. Đây là một rào cản doanh nghiệp khi tham gia kinh doanh BĐS;
Thứ hai, hiện nay việc tiếp cận đất đai hoặc thực hiện các thủ tục đăng ký nhà đất đang là một trong những trở ngại cho các doanh nghiệp tham gia thị trường BĐS. Rào cản này không chỉ làm doanh nghiệp tăng thêm chi phí tiếp cận thị trường mà còn làm cho doanh nghiệp mất cơ hội kinh doanh trong lĩnh vực BĐS. Đây là lĩnh vực chứa đựng nhiều bất cập về TTHC. Theo kết quả khảo sát do Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) thực hiện mới đây thì có 65% doanh nghiệp được phỏng vấn cho rằng, TTHC trong lĩnh vực đất đai là bức xúc nhất. Tương tự, có 73,9% doanh nghiệp cho rằng cần cải tiến TTHC trong lĩnh vực đất đai, tiếp đó là lĩnh vực cấp phép xây dựng (43,3%) và thuế (39,5%)[3] ;
Thứ ba, theo Luật Đất đai năm 2003, bên cạnh hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất, doanh nghiệp còn được Nhà nước cho thuê đất. Thời hạn thuê đất phụ thuộc vào thời hạn của dự án đầu tư. Thuê đất được thực hiện dựa trên cơ sở hợp đồng thuê đất, tức là trên cơ sở bình đẳng giữa doanh nghiệp thuê đất với Nhà nước là người cho thuê đất. Song trên thực tế, Nhà nước đặt ra quá nhiều TTHC và doanh nghiệp gặp rất nhiều khó khăn trong việc thuê đất. Doanh nghiệp muốn được thuê đất phải thuê đo đạc, xác định địa giới, thỏa thuận địa điểm, lập thiết kế chi tiết, lập dự án đầu tư, bồi thường giải phóng mặt bằng xong mới được thuê đất và được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. “Hiện tại, quyền của doanh nghiệp được tiếp cận đất đai đang nằm trong quĩ đạo lắc với nhiều vòng xoáy giữa Sở Kế hoạch và Đầu tư; Sở Tài nguyên và Môi trường; Ủy ban nhân dân tỉnh; Sở Tài chính; Sở Quy hoạch đô thị; Ủy ban nhân dân địa phương nơi doanh nghiệp thuê đất và dân cư trong khu vực đất được quy hoạch cho doanh nghiệp thuê. Nếu đất nằm cạnh đường sắt, sân bay, khu vực quân sự thì còn có cả sự tham gia của Bộ Quốc phòng và Bộ Giao thông vận tải. Khá nhiều thủ tục rườm rà được đặt ra đối với doanh nghiệp khi muốn tiếp cận đất đai”[4];
Thứ tư, một thủ tục tốn thời gian khác của doanh nghiệp là thỏa thuận quy hoạch kiến trúc. Với các doanh nghiệp, xin được thỏa thuận kiến trúc không phải là điều đơn giản. Quy định của pháp luật là trong vòng 20 ngày nếu có hồ sơ hợp lệ, doanh nghiệp sẽ có được thỏa thuận kiến trúc. Nhưng trên thực tế, có hồ sơ của doanh nghiệp được tiếp nhận và xử lý đến ngày thứ 19 của thời hạn này rồi nhưng được trả lại cho doanh nghiệp để sửa những chi tiết rất vụn vặt với lý do là hồ sơ chưa hợp lệ. Về mặt pháp luật thì ở đây không có vi phạm từ phía cơ quan có trách nhiệm cấp thỏa thuận quy hoạch kiến trúc. Song thực tế, đây là TTHC không hợp lý, bất lợi đối với doanh nghiệp và dễ bị lạm dụng vì những mục đích tiêu cực;
Thứ năm, theo Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (Nghị định số 69/2009/NĐ-CP) thì khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, cho thuê đất… mà giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại thời điểm giao đất, cho thuê đất… chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp (Điều 11). Tuy nhiên việc xác định lại giá đất trong trường hợp này lại không hề đơn giản; bởi lẽ, quy định “…sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường” là một quy định có tính “định tính” mà không mang tính “định lượng”, trong khi đó, việc xác định giá đất lại phải căn cứ vào việc định lượng rất cụ thể “sát giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường” là bao nhiêu % thì mới thực hiện được. Hơn nữa, giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường trong điều kiện bình thường lại mang tính cá biệt và hàm chứa các yếu tố “ảo”. Nó phụ thuộc vào thị trường ở từng khu vực cụ thể và chịu ảnh hưởng của tâm lý, thị hiếu, sở thích v.v.. của từng nhóm dân cư khác nhau trong xã hội. Do đó, trên thực tế để xác định được giá đất trong trường hợp này, Uỷ ban nhân dân một số địa phương - như thành phố Hồ Chí Minh - đã thuê công ty tư vấn về giá đất xác định giá đất căn cứ theo giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường. Kết quả là doanh nghiệp phải nộp một khoản tiền sử dụng đất quá lớn, vượt quá khả năng tài chính của họ. Vì vậy, xác định giá đất để tính tiền sử dụng đất khi giao đất theo Nghị định số 69/2009/NĐ-CP chưa nhận được sự đồng thuận của các doanh nghiệp đầu tư, kinh doanh BĐS;
Thứ sáu, theo Điều 40 Luật Đất đai năm 2003, Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án lớn theo quy định của Chính phủ. Đối với dự án sản xuất - kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất. Quy định này xem ra có vẻ làm giản tiện đáng kể các TTHC cho nhà đầu tư trong việc nhanh chóng tiếp cận đất đai. Tuy nhiên trên thực tế, việc thực thi vấn đề này gặp không ít khó khăn do quá trình thương lượng giá bồi thường cho người sử dụng đất bị kéo dài bởi những yêu cầu về giá bồi thường quá cao từ phía người dân. Trong một số trường hợp, người dân đưa ra những yêu cầu bất hợp lý về giá chuyển nhượng khiến doanh nghiệp không đáp ứng nổi. Họ lại phải đi “gõ cửa” các cơ quan công quyền để xin được giao đất, thuê đất. Và một “vòng quay” thực hiện các TTHC về giao đất, cho thuê đất lại đặt ra đối với chủ đầu tư dự án và chỉ khi thực hiện đầy đủ những TTHC này ở các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác nhau với một thời gian kéo dài lên tới hàng năm thì đất mới đến được tay doanh nghiệp có nhu cầu sử dụng;
Thứ bảy, pháp luật đất đai hiện hành quy định tổ chức kinh tế trong nước chỉ được Nhà nước cho thuê đất theo hình thức thuê đất trả tiền thuê hàng năm. Người sử dụng đất theo hình thức này không được thực hiện các giao dịch về chuyển quyền sử dụng đất mà chỉ được tiến hành các giao dịch về chuyển nhượng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê. Trong trường hợp hoạt động sản xuất - kinh doanh không hiệu quả, tổ chức kinh tế thu hẹp quy mô sản xuất có nhu cầu chuyển nhượng một phần diện tích đất thuê thì bị cấm. Để thực hiện được việc này, tổ chức kinh tế phải chuyển sang hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên do hoạt động sản xuất - kinh doanh không hiệu quả nên doanh nghiệp sẽ không có khả năng tài chính để chuyển sang hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất. Hậu quả là một phần quỹ đất thuê bị sử dụng lãng phí hoặc để hoang hóa không sử dụng, trong khi tổ chức kinh tế lại rất cần có thêm một nguồn vốn để đầu tư chuyển đổi dây chuyên công nghệ sản xuất mới.
3. Một vài kiến nghị về cải cách thủ tục hành chính nhằm góp phần thúc đẩy sự phát triển thị trường bất động sản ở nước ta hiện nay
Để tiếp tục phát triển thị trường BĐS công khai, minh bạch và lành mạnh trong thời gian tới, chúng tôi cho rằng vấn đề cải cách TTHC về nhà, đất nên tập trung thực hiện một số nội dung chủ yếu sau đây:
- Cần tuyên truyền, vận động làm thay đổi nhận thức, tư duy, tinh thần, thái độ của đội ngũ cán bộ, công chức hành chính trong việc chuyển từ phương thức quản lý “cai trị” sang phương thức quản lý “ phục vụ” xã hội; đẩy mạnh việc xây dựng những mô hình dịch vụ công theo cơ chế “một cửa”liên thông để giải quyết các TTHC trong lĩnh vực BĐS; chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực về kinh doanh BĐS; khẩn trương đào tạo những chuyên gia kinh doanh dịch vụ BĐS chuyên nghiệp như môi giới BĐS, định giá BĐS, sàn giao dịch BĐS v.v..;
- Công khai các TTHC, quy trình liên quan đến lĩnh vực kinh doanh BĐS trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ, các Bộ, ban, ngành và chính quyền các địa phương; công khai danh mục các TTHC bị bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung; các danh mục TTHC trong lĩnh vực BĐS được ban hành mới thuộc thẩm quyền ban hành của Chính phủ, các Bộ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trên cổng thông tin điện tử của Chính phủ, các Bộ, ban, ngành và chính quyền các địa phương để doanh nghiệp, các nhà đầu tư và người dân có thể dễ dàng tiếp cận, tìm hiểu;
- Tăng cường công tác kiểm tra, đôn đốc các cơ quan công quyền ở trung ương và địa phương nhằm thực hiện có hiệu quả công tác cải cách TTHC nói chung và cải cách TTHC trong lĩnh vực BĐS nói riêng; thiết lập đường dây nóng của Tổ cải cách hành chính của Chính phủ, các Bộ, ban, ngành và chính quyền các địa phương để kịp thời giải quyết, xử lý các vướng mắc cho doanh nghiệp kinh doanh trong lĩnh vực BĐS phản ánh, kiến nghị nhằm trợ giúp hoạt động đầu tư, kinh doanh BĐS của các doanh nghiệp; xây dựng mô hình liên thông, cơ chế “một cửa” trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước liên quan đến lĩnh vực BĐS nhằm giải quyết nhanh chóng những TTHC cho các doanh nghiệp trong việc tiếp cận đất đai;
- Tiếp tục rà soát và kiên quyết loại bỏ những TTHC trong cần thiết trong lĩnh vực cấp phép xây dựng, giao đất, cho thuê đất; xây dựng bộ tiêu chuẩn ISO về TTHC nói chung và TTHC trong lĩnh vực BĐS nói riêng; chú trọng đầu tư, xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin về quy hoạch đất đai, thông tin về BĐS;
- Xác lập cơ chế đối thoại, tham vấn thường xuyên giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết TTHC về BĐS với đại diện giới doanh nghiệp kinh doanh BĐS và người dân nhằm chia sẻ và tìm ra “tiếng nói” chung để giải quyết các ách tắc, vướng mắc do TTHC gây ra trong lĩnh vực kinh doanh BĐS; công bố rộng rãi tên các cơ quan, tên công chức nhà nước có hành vi nhũng nhiễu, tiêu cực trong giải quyết các TTHC về BĐS trên các phương tiện thông tin đại chúng./.
[1] Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ đổi mới (Đại hội VI, VII, VIII, IX), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội - 2005, tr.647.
[2] Theo Giới thiệu Tổng quan về Đề án 30 và Hướng dẫn việc thống kê TTHC của Tổ Công tác chuyên trách cải cách TTHC của Thủ tướng Chính phủ
[3] Báo cáo khảo sát Dự án VIE 01/024/B.Bộ Nội Vụ - Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp, tháng 9/2005.
[4] GS.TS.Lê Hồng Hạnh, Cải cách hành chính và sự phát triển của doanh nghiệp trong bối cảnh Việt Nam gia nhập WTO, tr.3. VNH3.TB7.850.
