Văn hóa hành chính vừa là biểu hiện đặc thù của văn hóa nói chung, văn hóa công quyền nói riêng, lại vừa là nhân tố bao trùm lên các bộ phận cấu thành của một nền hành chính. Tuy nhiên ở Việt Nam hiện nay, có vẻ như đây lại là một địa hạt ít được quan tâm ngay cả với những nghiên cứu trong lĩnh vực hành chính học. Và cũng có lẽ vì thế mà vai trò của văn hóa hành chính chưa được chú trọng đúng mức trong công cuộc cải cách hành chính hiện nay.
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Nhận diện văn hóa hành chính
Văn hóa hành chính (VHHC) ra đời rất sớm, gắn với sự xuất hiện của các nền hành chính trong thời kỳ cổ đại ở phương Tây và phương Đông. Ở Trung Hoa cổ đại, người ta từng biết đến những tư tưởng đầu tiên về văn hóa quản lý nhà nước trong các tác phẩm của Khổng Tử, Tôn Tử, Hàn Phi Tử. Người ta cũng truyền tụng những tư tưởng của Aristote, Platon, Heraclite có liên quan đến phương pháp, nghệ thuật cai trị như là một bộ phận của văn hóa chính trị. Với bản chất của mình, VHHC vừa là biểu hiện đặc thù của văn hóa nói chung, văn hóa công quyền nói riêng, lại vừa là nhân tố bao trùm lên các bộ phận cấu thành của một nền hành chính. Tuy nhiên ở Việt Nam hiện nay, có vẻ như đây lại là một địa hạt ít được quan tâm ngay cả với những nghiên cứu trong lĩnh vực hành chính học. Vì thế, VHHC dường như không xuất hiện một cách trực diện dưới góc độ một thuật ngữ khoa học trong sách báo chuyên ngành ở nước ta và đó là một khó khăn cho việc tìm kiếm một định nghĩa có sẵn. Do vậy, tiếp cận VHHC cần xuất phát từ khái niệm văn hóa nói chung và lấy nó làm nền tảng. Theo cách đó, có thể nhận diện VHHC từ một số đặc trưng chủ yếu của nó sau đây:
Về phạm vi, VHHC là một bộ phận cấu thành của văn hóa và là bộ phận gắn liền với lĩnh vực tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước. Do vậy, VHHC cũng là một lĩnh vực đặc thù của văn hóa công quyền, một biểu hiện của văn hóa pháp lý và có mối quan hệ mật thiết với văn hóa tổ chức và rộng hơn, với văn hóa chính trị. Điều đó đòi hỏi khi nghiên cứu VHHC đương nhiên không thể đặt nó một cách biệt lập với những khái niệm trên, nhất là với văn hóa pháp lý.
Về cấu trúc, có thể xem VHHC là một tổng thể các giá trị, niềm tin, truyền thống, tâm lý, thói quen, tiền lệ được tạo lập và biểu hiện trong các bộ phận cấu thành của nền hành chính như thể chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ công chức, trong đó:
- Hệ thống giá trị được xem như những chuẩn mực về nhận thức (tư duy) và về ứng xử (hành vi) của các chủ thể trong nền hành chính. Thông thường, rất khó tách rời các giá trị trên trong tổ chức và vận hành của nền hành chính. Theo đó, những giá trị nhận thức phải được kiểm chứng trong thực tiễn để có thể trở thành những giá trị ứng xử phổ biến. Về phía mình, những giá trị ứng xử không đơn giản chỉ là biểu hiện thụ động hay sự kiểm chứng của giá trị nhận thức mà hơn thế, nó còn tham gia tích cực vào việc chọn lọc và làm thay đổi các giá trị nhận thức về VHHC. Trong VHHC thì hệ thống giá trị là bộ phận quan trọng nhất, thể hiện trực tiếp cốt cách văn hóa của một nền hành chính. Vì thế, rất nhiều các giá trị đó phải được luật hóa, nhất là với các chuẩn mực hành vi trong nền hành chính.
- VHHC truyền thống là những giá trị văn hóa lịch sử được lưu giữ thông qua chọn lọc của con người và trải qua nhiều thế hệ, có khả năng tham dự vào việc kiến tạo và điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của nền hành chính đương thời. Những giá trị của VHHC truyền thống luôn thể hiện bản sắc của mình như một sự tương thích với đặc điểm truyền thống của một nền hành chính. Với ý nghĩa đó, bản sắc VHHC truyền thống cần được quan niệm không phải là cái riêng tuyệt đối mà trái lại, có tính giao thoa, pha trộn với các truyền thống VHHC khác (mối liên hệ giữa VHHC của nước ta với VHHC Trung Hoa thời phong kiến là một ví dụ). Mặt khác, bản sắc VHHC truyền thống cũng không nhất thiết là cái đơn nhất mà có thể (và cần phải) bao gồm nhiều bản sắc đặc thù của từng nhóm chủ thể trong nền hành chính. Điều đáng lưu ý là không phải mọi giá trị VHHC truyền thống đều có ý nghĩa tích cực đối với nền hành chính đương đại.
- Tâm lý, thói quen, tập quán trong nền hành chính được nhìn nhận như những biểu hiện của VHHC mà giá trị và vai trò của nó không phụ thuộc vào sự thừa nhận hay không thừa nhận của từng cá nhân. Trong đó, thói quen, tâm lý, tập quán hình thành một cách tự phát nhưng lại thông qua những hành xử chủ động của con người mà chưa hẳn đã có sự chọn lọc đối với tất cả. Vì thế, trong số chúng có những cái tốt, phù hợp với VHHC nhưng cũng có không ít cái có hại. Trong khi đó, tiền lệ (precedent) lại có ý nghĩa rất lớn trong tổ chức, hoạt động của nền hành chính. Với các quốc gia theo truyền thống thông luật (common law) như Hoa Kỳ chẳng hạn, thì tiền lệ là một nguồn cơ bản cho các bản án và phán quyết hành chính của họ. Ở Việt Nam trong một thời kỳ dài, vì những lý do khác nhau mà nhiều người không muốn thừa nhận tiền lệ trong hoạt động tư pháp và hành chính. Nhưng đến nay, quan điểm ấy đã thay đổi không chỉ vì đòi hỏi của thực tiễn mà còn từ những áp lực về đổi mới tư duy. Để phù hợp với xu hướng chung, nên có những cách thức hợp lý để phát huy vai trò tích cực và giảm thiểu những tác động không tích cực của các nhân tố trên trong tiến trình cải cách hành chính. Ở một số quốc gia khác, những giai thoại hay truyền thuyết trong một tổ chức hành chính đôi khi cũng có một vai trò quan trọng trong việc hình thành niềm tin, điều chỉnh cách ứng xử của con người trong đó. Chẳng hạn, một giai thoại tốt hoặc xấu về một nhà quản lý tiền nhiệm trong một công sở cũng có tác động đến nhà quản lý và đội ngũ công chức sau này. Ở đây, giá trị điều chỉnh không nằm trong sự thật của câu chuyện mà trái lại, ở trong những yếu tố mang tính biểu trưng của nó. Người Việt vốn ôn hòa, không cực đoan nên không chịu nhiều ảnh hưởng của các nhân tố phi quan phương như vậy. Thế nhưng, với một nhà quản lý có tài thì những câu chuyện đó cũng có thể tạo ra những xúc tác tích cực hoặc giá trị cảnh báo cần thiết trong một tổ chức.
Về tính chất, cũng như nhiều giá trị văn hóa khác, VHHC không phải bất biến mà trái lại, nó thay đổi theo thời gian, theo hoàn cảnh. Sự thay đổi này bắt nguồn từ nhu cầu tự thân của của văn hóa nói chung, của từng nền hành chính và của xu thế hội nhập giữa các nền hành chính với nhau trong từng thời kỳ lịch sử. Nhờ xu hướng này mà VHHC của mỗi quốc gia ngày càng thay đổi, được bổ sung thêm các giá trị mới mặc dù trong nhiều trường hợp, có sự thay đổi đó rất chậm chạp hoặc khó nhận biết. Điều đáng nói chính là phản ứng của nền hành chính, của các nhà quản lý ra sao trước những thay đổi đó mà thôi. Chắc rằng với những cái cũ, lạc hậu thì sự biến mất của chúng là điều cần thiết nhưng với những giá trị mới, tích cực thì hẳn không ai nỡ khước từ. Mặt khác cũng cần thấy rằng, so với những thay đổi của thể chế, bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức trong nền hành chính thì như một quy luật, VHHC là nhân tố thường có sự thay đổi chậm hơn. Tuy nhiên, cũng cần thấy rằng tình trạng bất động hay sự thay đổi đột ngột, thường xuyên của VHHC đều có thể dẫn tới những hệ lụy không nhỏ cho nền hành chính.
Về tác động: VHHC có tính quy định, chi phối mạnh mẽ đối với tổ chức và vận hành của toàn bộ nền hành chính thông qua sự tác động đối với thể chế, bộ máy và nhân tố con người trong đó. Điều này bắt nguồn từ bản chất của văn hóa và nhờ đó, VHHC có sức mạnh lan tỏa trong toàn bộ các yếu tố cấu thành của nền hành chính. VHHC càng tỏ rõ sự ưu trội của nó trong việc điều chỉnh các quan hệ ứng xử của con người khi nó được đa số chấp nhận, coi đó như các chuẩn mực về đức tin, giá trị, truyền thống và thói quen của mình. Bằng cách đó, VHHC tạo thành một chất keo kết dính các mối quan hệ giữa con người với tổ chức và giữa họ với nhau nhằm tạo lập và phát huy những năng lực tiềm tàng của nền hành chính. Cho nên, bất luận là xây dựng hay cải cách đối với một nền hành chính thì vẫn tồn tại một quy luật sau đây: cho dù có đầu tư đến bao nhiêu nhưng nếu không bắt đầu từ văn hóa và theo những cách thức văn hóa thì sự kém hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính là điều có thể giải thích được.
2. Vai trò của văn hóa hành chính trong tiến trình cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay
Trước tiên, nhìn nhận một cách khách quan thì vai trò của VHHC trong tiến trình cải cách hành chính chưa thật sự được chúng ta nhận thức thấu đáo. Có thể thấy điều này chưa in đậm dấu ấn trong “Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010” của Chính phủ cũng như trong “Báo cáo tổng kết việc thực hiện giai đoạn I (2001 – 2005) Chương trình tổng thể cải cách hành chính và phương hướng, nhiệm vụ cải cách hành chính giai đoạn II (2006 – 2010)” của Ban Chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ. Trong đó, VHHC dường như không được đề cập như một vấn đề bức bách, một nội dung và nhiệm vụ không thể trì hoãn. Ngay cả sự hiện diện của nội dung hiện đại hóa công sở hành chính trong các văn kiện trên và thậm chí, sự ra đời của Quy chế văn hóa công sở năm 2008 thì cốt lõi và những nội dung trọng tâm của việc xây dựng một nền VHHC trong tình hình mới cũng chưa được đặt ra rõ ràng và có định hướng cụ thể.
Như trên đã nói, VHHC suy cho cùng không phải là một giá trị trừu tượng mà trái lại, nó được nhận biết thông qua các yếu tố cấu thành của nền hành chính. Do vậy, với một nền hành chính được tổ chức chưa hợp lý; vận hành kém hiệu lực, hiệu quả cũng là một minh chứng về sự bất cập của VHHC. Thực tế cho thấy, rất nhiều yếu kém, hạn chế theo kiểu “không giống ai” trong nền hành chính của chúng ta hiện nay đều có căn nguyên từ văn hóa và chỉ có thể giải quyết bằng những phương cách văn hóa. Theo logic đó, đẩy mạnh tiến độ và hiệu quả của cải cách hành chính vừa là phương cách, vừa là động lực chủ yếu để xây dựng một nền VHHC tiên tiến nhưng vẫn thể hiện rõ bản sắc của Việt Nam. Theo đó, từ bây giờ phải đặt vấn đề này một cách nghiêm túc và thực tế trong quá trình cải cách nền hành chính từ thể chế, bộ máy, đội ngũ cán bộ công chức và tài chính công với một ý thức sâu sắc và hành động khẩn trương.
Hiện đại hóa công sở cần được xem như một tiền đề quan trọng để từng bước xây dựng một nền VHHC theo hướng văn minh. Tuy nhiên, không phải trong mọi trường hợp, quan điểm hiện đại hóa công sở đều được nhận thức đúng đắn theo ý nghĩa đầy đủ của nó. Bởi vậy mới có những hiện tượng khá phổ biến là đồng nhất hiện đại hóa công sở với xây dựng trụ sở hoành tráng; trang bị máy móc, phương tiện làm việc và đi lại đắt tiền; đầu tư cho việc tổ chức nhiều lớp học ngoại ngữ và tin học... Trong khi đó, tính văn minh của công sở được thể hiện rõ nhất thông qua tác phong, lề lối làm việc, qua cách giao tiếp và ứng xử của cán bộ, công chức; thông qua sự đơn giản nhưng tiện lợi của thủ tục hành chính, sự tinh gọn nhưng hiệu quả của bộ máy; qua việc tôn trọng quyền và tự do của công dân... lại là những vấn đề không thật sự được giải quyết thấu đáo. Ngay cả Quy chế văn hóa công sở đã được ban hành tuy còn nhiều điều phải bàn thêm nhưng nhìn tổng thể, có vẻ như nó vẫn đứng ngoài cuộc của cải cách hành chính. Với một vài thay đổi, cải tiến có tính chất bày biện về hình thức thì chưa thể hy vọng có được VHHC theo đúng nghĩa của nó.
Khi “tất cả mọi xã hội đều để lại sau lưng mình một quá khứ gần như một hệ đại lượng”(Claude-Levis-Strauss) thì có cơ sở để nói rằng: một mặt, phải bảo tồn, kế thừa, phát huy những giá trị VHHC truyền thống nhưng mặt khác, phải biết hội nhập để chọn lọc và tiếp thu những giá trị VHHC của nhân loại. Với VHHC khi hướng nội, chúng ta có thể tìm thấy những kinh nghiệm bổ ích từ việc tổ chức và vận hành bộ máy hành chính của các triều đại phong kiến, trong thời kỳ Pháp thuộc và cả trong nền hành chính ở miền Nam trước đây. Khi hướng ngoại, chúng ta có nhiều sự lựa chọn để có thể tiếp thu những giá trị VHHC được thừa nhận từ nhiều quốc gia kể cả quốc gia phát triển và đang phát triển. Bài học về sự kết hợp các giá trị VHHC dân tộc với các giá trị VHHC từ bên ngoài của Nhật Bản, Hàn Quốc, Thái Lan, Trung Quốc, Singapore... chắc chắn sẽ có những ý nghĩa tham khảo thiết thực với chúng ta trong tiến trình cải cách hành chính hiện nay./.
