Khởi đầu cho những thay đổi có tính bước ngoặt trong phát triển kinh tế, xã hội miền núi và vùng dân tộc (VDT) trong thời kỳ đổi mới là Nghị quyết số 22-NQ/TW ngày 27/11/1989 của Bộ Chính trị “Về một số chủ chương chính sách lớn phát triển kinh tế, xã hội miền núi” và Quyết định số 72/QĐ/HĐBT ngày 13/3/1990 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) triển khai Nghị quyết trên. Mặc dù ra đời hơn 22 năm nhưng những quan điểm trên vẫn còn giá trị cả về lý luận và thực tiễn, thể hiện đầy đủ, sát thực định hướng chiến lược, sách lược quan trọng về chính sách dân tộc ngay cả trong bối cảnh trong nước và quốc tế thay đổi.

Đó là, việc cụ thể hoá và tổ chức thực hiện những chủ trương, chính sách chung ở miền núi đặt ra yêu cầu phải tính đầy đủ đến những đặc điểm về tự nhiên, lịch sử, kinh tế, xã hội, văn hoá, phong tục, tập quán của miền núi nói chung và riêng của từng vùng, từng dân tộc, trong việc này cần đặc biệt nhấn mạnh vai trò năng động, sáng tạo của địa phương và cơ sở.

Yếu tố lịch sử, yếu tố xã hội và văn hóa được nhấn mạnh trong cách tiếp cận trong phát triển đối với các vùng, các dân tộc để bảo đảm sự hài hòa và phù hợp. Sự áp đặt về chính sách dễ vấp phải những phản ứng mang tính tự nhiên của cộng đồng xã hội, đặc biệt khi nó tạo nên những xung đột về văn hóa, tập quán. Mặt khác, mỗi vùng, mỗi dân tộc lại có những sắc thái riêng, nên cũng không thể có một sự đồng nhất chung trong thực thi chính sách cho tất cả các dân tộc.

Phát triển kinh tế là nền tảng cho phát triển chung, trong đó chú trọng đến xây dựng quan hệ sản xuất và đây là điều kiện để khu vực này tạo nên sự thay đổi. Trong văn kiện trên của Đảng đã nhấn mạnh: “Điều chỉnh lại quan hệ sản xuất ở miền núi cho phù hợp với tính chất và trình độ của lực lượng sản xuất, thật sự tôn trọng quyền tự quyết định của nhân dân trong việc lựa chọn các hình thức kinh tế và cơ chế quản lý thích hợp, lấy hiệu quả làm tiêu chuẩn hàng đầu, nhất thiết không hình thức, máy móc, rập khuôn, áp đặt.... đặc biệt coi trọng kinh tế hộ gia đình...” Và “Đối với các nhóm dân tộc đặc biệt khó khăn thì cần kết hợp các giải pháp một cách đồng bộ, hỗ trợ trực tiếp đi liền với cụ thể hoá hơn những chính sách phù hợp. Đặc biệt là phát triển năng lực để bảo đảm cho họ tham gia vào quá trình phát triển đầy đủ hơn, nhưng không tách biệt khỏi môi trường sống”[1].

Đây là những luận điểm mấu chốt trong cách tiếp cận xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách phát triển VDT. Những hạn chế, tồn tại trong thời gian vừa qua, phần lớn xuất phát từ sự hiểu chưa đúng và đầy đủ nội hàm của những vấn đề trên hoặc do yếu tố chủ quan khác.

Những nội dung về công tác dân tộc tiếp tục được đề cập trong các Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX, X, XI của Đảng. Hội nghị Trung ương lần thứ 7, khoá IX của Đảng đã ban hành riêng Nghị quyết về công tác dân tộc, đặt ra yêu cầu cần giải quyết trong giai đoạn hiện nay.

 Về hoạch định và xây dựng chính sách, cần “Xác định các mục tiêu chính sách cụ thể. Tập trung rà soát, đánh giá lại hệ thống các chính sách hiện hành để bảo đảm thực thi có hiệu quả hơn, thúc đẩy nhanh sự nghiệp phát triển chính trị - kinh tế - văn hoá - xã hội vùng đồng bào dân tộc, xoá đói giảm nghèo nhằm từng bước thu hẹp dần khoảng cách phát triển giữa các vùng, miền, các nhóm dân tộc, bảo đảm sự phát triển hài hoà và bình đẳng giữa các dân tộc”[2].

 Về tổ chức thực hiện chính sách, cần tăng cường nhận thức của tất cả các ngành, các cấp, tạo nên sự nhận thức chung về vị trí, vai trò của chính sách dân tộc trong hệ thống chính sách phát triển quốc gia, sự ủng hộ, đồng thuận xã hội đối với việc thực hiện chính sách dân tộc. Thực hiện đúng quy trình, các bước, các khâu quản lý trong xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách. Gắn quá trình thực hiện với nâng cao năng lực của hệ thống chính quyền cơ sở và người dân. Đổi mới và tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc thực thi chính sách. Gắn phát triển kinh tế với phát triển nguồn nhân lực và xây dựng thể chế nhằm tạo nên nền tảng phát triển bền vững.

Các định hướng trên là cơ sở cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ban hành các nghị quyết, quyết định, cụ thể hóa việc đổi mới xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách dân tộc và phát triển VDT.

 Yêu cầu của sự nghiệp phát triển đất nước, của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá (CNH, HĐH) là một nội dung quan trọng trong đường lối và chính sách phát triển hiện nay. Nghị quyết 37/TW của Bộ Chính trị Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam đặt ra mục tiêu đối với toàn vùng miền núi phía Bắc (MNPB) là: “phải xây dựng được cơ sở hạ tầng kinh tế kỹ thuật hiện đại, chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp theo hướng sản xuất hàng hoá, trên cơ sở chuyển giao tiến bộ kỹ thuật, áp dụng công nghệ sinh học, chuyển đổi mạnh cơ cấu sản xuất cây trồng, vật nuôi gắn với bảo quản, chế biến, bảo hiểm sản xuất và tạo lập thị trường trong nước và xuất khẩu cho các sản phẩm hàng hoá”[3].

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5, Khóa VIII về "Đẩy nhanh CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn thời kỳ 2001- 2010" và Nghị quyết Hội nghị Trung uơng lần thứ 7, khoá IX về “Công tác dân tộc” cũng đã định hướng rõ cho vấn đề này.

Một là, phát triển lực lượng sản xuất, chuyển dịch cơ cấu kinh tế miền núi và VDT. Yêu cầu bảo đảm vững chắc an ninh lương thực. Phát triển và chế biến các loại nông sản hàng hoá xuất khẩu có lợi thế ở từng vùng với quy mô hợp lý, tập trung nâng cao chất lượng, giá trị và khả năng cạnh tranh trên thị trường trong nước và quốc tế.

Hai là, xây dựng quan hệ sản xuất ở miền núi phù hợp với tính chất và trình độ của lực lượng sản xuất. Thúc đẩy phát triển kinh tế hộ và các thành phần kinh tế khác trong quá trình CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn. Các doanh nghiệp nhà nước, nhất là các nông, lâm trường, trạm, trại đóng trên địa bàn miền núi phải đi đầu trong việc hỗ trợ sản xuất và tiêu thụ sản phẩm cho nông dân. Khuyến khích tư nhân phát triển sản xuất, nhất là các ngành nghề thu hút lao động.

Ba là, phát triển kết cấu hạ tầng và đô thị hoá nông thôn. Quy hoạch dân cư gắn liền với việc xây dựng các thị tứ, thị trấn trên các vùng địa bàn để thực hiện tốt chức năng trung tâm dịch vụ, văn hóa, xã hội và phát triển công nghiệp, nông thôn. Phát triển hệ thống giao thông, hệ thống điện nông thôn, phục vụ lưu thông, sản xuất và sinh hoạt.

Bốn là, xây dựng đời sống văn hóa xã hội và phát triển nguồn nhân lực. Xây dựng lối sống văn minh, bảo vệ những thuần phong mỹ tục và bản sắc văn hóa dân tộc. Đẩy mạnh phong trào xây dựng làng, xã văn hóa, phát triển y tế, giáo dục, xây dựng con người mới theo tác phong công nghiệp hoá. Tăng cường có hiệu quả hoạt động của các phương tiện thông tin đại chúng, phủ sóng phát thanh và truyền hình đến mọi vùng của miền núi.

Đối với vùng miền núi, dân tộc thiểu số, một số giải pháp cho sự nghiệp CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn miền núi cần được ưu tiên và tập trung thực hiện tốt, bao gồm:

(i) Hết sức coi trọng công tác quy hoạch. Việc bố trí, sắp xếp lại dân cư ở miền núi gắn liền với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và an ninh quốc phòng. Bố trí các cụm dân cư phải căn cứ vào lợi thế kinh tế và thị trường gắn liền với quy hoạch cơ sở hạ tầng, phát triển dịch vụ cộng đồng, bảo đảm sự chuyển giao khoa học và công nghệ.

(ii) Đẩy mạnh việc nghiên cứu ứng dụng và chuyển giao khoa học - công nghệ, và coi đây là khâu đột phá quan trọng nhất để thúc đẩy phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn miền núi. Hình thành các trung tâm nghiên cứu, chuyển giao khoa học, công nghệ ở các vùng, khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia phát triển khoa học và công nghệ.

(iii) Sửa đổi, bổ sung một số chính sách liên quan như: chính sách đất đai, chính sách đầu tư, chính sách tín dụng, chính sách thuế, chính sách về lao động việc làm, chính sách thương mại và hội nhập kinh tế, chính sách phát triển nguồn nhân lực nhằm thúc đẩy quá trình CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn.

(iv) Chính sách phát triển cần được đổi mới, cơ cấu lại theo hướng tăng cường hiệu lực, hiệu quả, tăng cường nguồn lực đầu tư, tránh dàn trải, bảo đảm ưu tiên tối đa hoá nguồn lực để thực thi chính sách nhằm giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội VDT, trước mắt cũng như lâu dài. Cần có sự phân định ưu tiên giữa các vùng, nhóm dân tộc căn cứ vào điều kiện và mặt bằng, khả năng phát triển hiện nay và cũng để bảo đảm tính phù hợp. Các chính sách phải tạo ra nhiều cơ hội người dân có thể tiếp cận được hệ thống dịch vụ của Nhà nước, nhất là các dịch vụ xã hội như y tế, giáo dục.

Đối với vùng núi phía Bắc, cần tập trung nguồn lực cao nhất để đầu tư, hỗ trợ cho các vùng nghèo trọng điểm thuộc vùng cao biên giới các tỉnh Cao Bằng, Hà Giang, Lai Châu, Lào Cai, Điện Biên và Sơn La, chú trọng các nhóm dân tộc thiểu số rất ít người. Thiết lập cơ sở vật chất, kỹ thuật cơ bản nhằm ổn định đời sống, phát triển sản xuất, tạo sự chuyển biến mạnh mẽ hơn trong đời sống nhân dân, xoá được đói, tiến tới giảm nghèo, góp phần ổn định chính trị, xã hội, nhất là bảo đảm an ninh quốc phòng toàn tuyến biên giới Việt - Trung và Việt - Lào.

Trong bối cảnh tình hình mới, chính sách phát triển VDT MNPB phải đáp ứng và bảo đảm giải quyết được những vấn đề cơ bản.

Xây dựng kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó phát triển nền sản xuất hàng hoá là vấn đề không đơn giản đối với VDT. Tác động của nền kinh tế thị trường tạo điều kiện và phát huy tiềm năng phát triển cùng đồng bào dân tộc là cơ hội cho đồng bào chuyển đổi cơ cấu kinh tế, sản xuất. Kinh tế thị trường thúc đẩy trao đổi quan hệ hàng hoá - tiền tệ vào quan hệ kinh tế tự nhiên ở VDT. Chính sách phải tạo được nền tảng cho các hoạt động kinh tế theo cơ chế thị trường để thúc đẩy sức sản xuất, hạn chế dần cơ chế bao cấp, trợ cấp có tính tràn lan.

Trong quá trình chuyển đổi này, phải chú ý đến chính sách hỗ trợ, phát triển kinh tế nhiều thành phần và thúc đẩy vai trò của kinh tế tập thể, nhà nước. Thực tiễn cho thấy, bài toán hiệu quả kinh tế luôn được các nhà đầu tư thuộc các thành phần kinh tế đặt lên hàng đầu nên vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa kém sức thu hút các nhà đầu tư. Ngay cả các doanh nghiệp nhà nước thực hiện vai trò dịch vụ công hỗ trợ phát triển khu vực này thực hiện cũng chưa tốt do yếu tố kinh tế thị trường chi phối, do thiếu tiềm lực và định hướng sản xuất kinh doanh đúng. Sự phát triển các loại hình kinh tế tập thể, kinh tế nhà nước vùng miền núi vừa qua đã chứng minh điều đó. Do vậy, cần tập trung cho việc củng cố, đổi mới, tăng cường vai trò của kinh tế tập thể và kinh tế nhà nước đối với các khu vực, địa bàn khó khăn nhằm hỗ trợ cho kinh tế hộ gia đình phát triển.Cần khuyến khích và tạo điều kiện phát triển kinh tế hợp tác trên cơ sở liên kết tự nguyện giữa các hộ, các trang trại bằng nhiều hình thức, quy mô và cấp độ đa dạng để nâng cao hiệu quả kinh tế. Hợp tác xã tập trung làm dịch vụ đầu vào và đầu ra cho sản xuất nông nghiệp, tổ chức tốt việc quy hoạch và hướng dẫn khoa học - công nghệ mới, chuyển đổi cơ cấu sản xuất, tiến hành liên doanh liên kết. Tạo cơ chế, chính sách để kinh tế tập thể và nhà nước hoạt động theo hướng vừa đảm bảo mục tiêu chính trị - kinh tế, đồng thời tạo lập môi trường cạnh tranh cho các thành phần kinh tế khác.

MNPB có vị trí chiến lược quan trọng nên chính sách phát triển khu vực này phải bảo đảm tạo dựng được nền tảng kinh tế, xã hội cơ bản, tiến tới hòa nhập vào phát triển chung với các vùng và cả nước. Sự phát triển đó phải được đặt trong cân đối tổng thể phát triển của các khu vực khác trên cơ sở khai thác và phát huy lợi thế so sánh vốn có. Ví như, đối với lĩnh vực nông, lâm nghiệp, phải xây dựng các kênh thị trường tiêu thụ sản phẩm hàng hoá theo các cấp độ thị trường nội vùng, trong nước và xuất khẩu. Trong đó, có phân định chính sách hỗ trợ rõ ràng cho khu vực khó khăn và đồng bào dân tộc để bảo đảm thực hiện tuân thủ các cam kết khi gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO).

Những lợi thế về tài nguyên khoáng sản, nhất là kim loại màu đã đóng góp nhiều cho nền kinh tế đất nước như than ở Quảng Ninh, Thái Nguyên; măng gan ở Cao Bằng, sắt và đồng ở Lào Cai, đất hiếm ở Lai Châu. Các công trình thủy điện Sơn La, Lai Châu đã tạo nên diện mạo mới cho khu vực Tây Bắc giàu tiềm năng, thay đổi cuộc sống của hàng trăm ngàn hộ đồng bào dân tộc, đồng thời đóng góp vào sự phát triển điện năng của quốc gia.

Với một khu vực điều kiện tự nhiên mang nhiều nét đặc thù, MNPB đảm nhận chức năng vai trò quan trọng đối với vấn đề bảo vệ môi trường, đất, nước và rừng, là lá chắn bảo vệ cho khu vực đồng bằng Bắc Bộ. Trước những biến đổi của khí hậu, thời tiết, của công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế, nhất là những lĩnh vực liên quan nhiều đến khai thác tự nhiên, yêu cầu của chính sách là phải bảo đảm tiêu chí cho việc phát triển bền vững. Đặc biệt, trong việc duy trì các hệ sinh thái rừng các khu vực như Hoàng Liên Sơn, Tây Côn Lĩnh hay các khu vực lòng hồ Sông Đà. Bảo vệ đa dạng sinh học là một trong những nội dung ưu tiên trong chính sách phát triển bền vững, khẳng định những giá trị vốn có và độc đáo của môi trường tự nhiên MNPB với nhiều hệ động thực vật phong phú và đặc biệt là các loài linh trưởng.

Bền vững ở đây không chỉ đơn thuần là vấn đề môi trường mà quan trọng nữa là vấn đề văn hóa - xã hội, đặc biệt là các quan hệ dân tộc. Với 30 nhóm dân tộc thiểu số khác nhau cùng sinh sống trên địa bàn, có nhiều nhóm dân tộc rất ít người, với nhiều đặc trưng khác nhau và mặt bằng trình độ phát triển kinh tế - xã hội không đồng đều, trở thành một tổ hợp những quan hệ đan xen, phức tạp trong một không gian đa chiều, chuyển đổi. Sự bền vững về xã hội trong một cộng đồng khu vực nhiều dân tộc là yêu cầu cao nhất đòi hỏi Nhà nước phải có những chính sách hết sức linh hoạt và phù hợp để thích ứng và điều chỉnh theo những thay đổi của tiến trình phát triển, đồng thời định hướng cho những điều chỉnh quan hệ đó. Việc giải quyết vấn đề đói nghèo và phát triển phải đi liền với tăng cường vị thế chính trị và bảo tồn các giá trị văn hóa các dân tộc. Rõ ràng, việc giúp đỡ bất kỳ một nhóm dân tộc hay một vùng đặc biệt khó khăn phát triển luôn phải chú ý đến cấu trúc xã hội và những nền tảng giá trị văn hoá mà dân tộc đó có được qua quá trình vận động tồn tại nhằm thích nghi với đặc điểm tự nhiên và môi trường xã hội.

Để khắc phục tính dàn trải, thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách hiện nay, yêu cầu đặt ra là các chính sách phát triển trong giai đoạn mới phải bảo đảm các tiêu chí cơ bản như tính hệ thống. Tức là phải bảo đảm đủ chính sách trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế, đào tạo nguồn nhân lực và an sinh xã hội khác. Tính hệ thống làm cho chính sách có sự kết nối lôgic với nhau, hỗ trợ bổ sung cho nhau và thể hiện tác động của các mặt yêu cầu phát triển. Hệ thống đi liền với đồng bộ, tức là thể hiện tính đầy đủ của chính sách.

Một yêu cầu cao nữa là bảo đảm tính phù hợp của chính sách và hiệu quả của chính sách. Chính sách phải được xây dựng trên sự nhận thức đầy đủ về những đặc điểm vốn có của đối tượng chính sách, về điều kiện tự nhiên, con người như Nghị quyết 22/TW của Bộ Chính trị đã nêu: Cần hết sức tránh một sự áp đặt, rập khuôn, máy móc theo mô hình định sẵn hay chỉ phù hợp với vùng đồng bằng, nhất là tránh sự áp đặt về văn hoá. Bởi vậy, việc tạo ra những can thiệp thông qua các hoạt động trợ giúp cụ thể hay chính sách ở tầm vi mô hay vĩ mô phải mang tính phù hợp với đối tượng tác động.

Chính sách phù hợp phải đi vào thực tiễn cuộc sống và được nhân dân đón nhận và hiệu quả của nó được đánh giá bằng tiêu chí rõ ràng nhất là mức sống của người dân tăng lên và cải thiện tình trạng đói nghèo trong xã hội.

Các yêu cầu chính sách và đầu tư cần giải quyết trong lĩnh vực phát triển nông thôn miền núi, vùng đồng bào dân tộc trong giai đoạn hiện nay, nhất là đối với quy mô hộ gia đình và quy mô cộng đồng. Có hai nhóm nhu cầu cơ bản, đó là: (i) Bảo đảm các nhu cầu cấp bách của đời sống nhân dân như: nước sạch, vệ sinh môi trường, đất ở, nhà ở; các tư liệu sản xuất cơ bản của người nông dân như đất đai sản xuất, rừng, thuỷ lợi, công cụ sản xuất và sức kéo; (ii) bảo đảm hỗ trợ sản xuất và dịch vụ sản xuất: vốn, giống và công nghệ mới, mạng lưới dịch vụ khuyến nông, khuyến lâm và chuyển giao kỹ thuật, mạng lưới bảo quản, chế biến sản phẩm nông, lâm nghiệp.

Trong điều kiện tự nhiên hết sức khó khăn, đặc biệt về đất đai, địa hình, môi trường sinh kế, không thuận lợi so với các khu vực khác như Tây Nguyên, Đông Nam Bộ và cả Tây Nam Bộ, thì tư liệu sản xuất cơ bản và các dịch vụ hỗ trợ sản xuất là hai yêu cầu hết sức cơ bản để đảm bảo phát triển kinh tế vùng đồng bào dân tộc.

Tính liên kết cộng đồng vẫn là đặc trưng cơ bản của các cộng đồng dân cư dân tộc. Do vậy, sự phát triển kinh tế - xã hội cần tính đến việc thúc đẩy các yếu tố hợp tác và coi đó là yếu tố nền tảng trong khi tính cá thể hóa chưa thực sự mạnh mẽ. Chính sách can thiệp hướng vào cộng đồng, vào sự hưởng lợi chung dễ được chấp nhận. Việc giao rừng cộng đồng, đất đai cho cộng đồng, rồi thúc đẩy phát triển các hình thức hợp tác sản xuất theo Luật Hợp tác xã (sửa đổi) mới được thông qua tại Kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa 13 vừa qua là những định hướng ưu tiên quan trọng.

Như đã đề cập ở trên, Nghị quyết của Đảng đã chỉ rõ yêu cầu trong xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách VDT, đó là “phải tính đầy đủ đến những đặc điểm về tự nhiên, lịch sử, kinh tế, xã hội, văn hoá, phong tục, tập quán của miền núi nói chung và riêng của từng vùng, từng dân tộc”[4].

Mỗi vùng, mỗi dân tộc có những điểm riêng khác biệt và nhất là sự khác biệt về văn hóa, trình độ phát triển và cả địa bàn cư trú do yếu tố tự nhiên quyết định. Để thành công, chính sách phải tạo ra những can thiệp phù hợp với đối tượng cần điều chỉnh. Các vùng tuyến biên giới Việt - Trung, Việt - Lào, các khu vực vùng núi cao cần có chính sách đầu tư tập trung nhằm giải quyết cơ bản vấn đề đời sống đồng bào các dân tộc, gắn với việc xây dựng và củng cố tuyến phòng thủ bảo vệ an ninh- quốc phòng đất nước. Trong khi các khu vực khác có điều kiện thuận lợi hơn thì chính sách tập trung cải thiện điều kiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy phát triển sản xuất hàng hóa quy mô lớn, tạo nên sức phát triển mới về chất lượng. Bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ, thực hiện tốt các mục tiêu và nội dung của Chương trình xây dựng Nông thôn mới theo Quyết định 800/QĐ -TTg ngày 4/6/2010 và Quyết định số 551/QĐ-TTgngày 4/4/2013 của Thủ tướng Chính phủ về Chương trình 135, “hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng và hỗ trợ phát triển sản xuất cho các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an toàn khu, các thôn, bản đặc biệt khó khăn” giai đoạn 2012-2015 và 2016-2020, trên cơ sở chọn lọc những nội dung, tiêu chí phù hợp với địa bàn miền núi, dân tộc, góp phần thực hiện thắng lợi các Nghị quyết Quốc hội đã đề ra về mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của đất nước./.

 

---