“Việc Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đưa quy định về quyền sống trong môi trường trong lành là một tiến bộ trong lịch sử lập hiến của Việt Nam. Tuy nhiên, xuất phát từ những điều kiện xã hội đặc thù của Việt Nam, quy định này cần được nghiên cứu, thiết kế cho hợp lý”.
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Quyền môi trường trong Hiến pháp của các quốc gia trên thế giới
Hiện nay, theo thống kê của Brown Weiss
[1], có khoảng 50 quốc gia trên thế giới và 21 bang ở Hoa Kỳ ghi nhận quyền sống trong môi trường trong lành trong hiến pháp. Như vậy, số lượng các bản hiến pháp có quy định quyền môi trường vẫn ít hơn số không quy định.
Đối với những bản hiến pháp có ghi nhận về quyền môi trường, cách thể hiện điều luật này có thể khác nhau, nhưng tập trung vào hai cách diễn đạt chính. Cách thứ nhất nhấn mạnh yếu tố quyền con người, cụ thể là “người dân có quyền sống trong môi trường trong lành” (Hiến pháp bang Montana- Hoa Kỳ). Cách thứ hai nhấn mạnh nghĩa vụ của nhà nước, “nhà nước phải ban hành luật để đảm bảo rằng môi trường được bảo vệ” (Hiến pháp của một số bang ở Canada). Có những quốc gia đưa cả hai cách trình bày trên vào hiến pháp, như Ấn Độ. Dự thảo Hiến pháp Việt Nam hiện nay cũng sử dụng cả hai cách diễn đạt này (Điều 46 và Điều 68). Cá biệt, Vương quốc Butan có rất nhiều quy định về môi trường trong Hiến pháp, bao gồm cả độ che phủ rừng tối thiểu...
Vấn đề môi trường ngày càng được thế giới quan tâm, vì vậy, việc đưa các quy định về môi trường vào hiến pháp đang được các quốc gia chú trọng. Tuy nhiên, cũng có nhiều lý do để các quốc gia không đưa quy định này vào hiến pháp của mình. Nguyên nhân đầu tiên có thể kể đến là yếu tố lịch sử. Khi mà nhiều bản hiến pháp đã ra đời cách đây hàng trăm năm, quy trình sửa đổi các hiến pháp đó rất phức tạp, nên khó có thể đưa quy định về môi trường vào. Hiến pháp Liên bang Hoa Kỳ là một ví dụ. Nguyên nhân thứ hai, mà được coi là nguyên nhân quan trọng nhất, đó là việc đưa những quy định về môi trường vào hiến pháp là điều không cần thiết. Theo quan điểm này, quyền sống trong môi trường trong lành không phải là quyền cơ bản của con người. Quyền môi trường có thể được suy ra từ các quyền cơ bản sẵn có như quyền sống, quyền được bảo vệ công bằng trước pháp luật và liên quan đến một số quyền khác như quyền tiếp cận công lý, quyền tiếp cận thông tin và quyền tham gia của cộng đồng.
Singapore là một trong những quốc gia thành công nhất thế giới về bảo vệ môi trường. Tuy vậy, Hiến pháp Singapore không có điều nào đề cập đến vấn đề môi trường, mặc dù việc sửa đổi Hiến pháp thường xuyên diễn ra tại quốc đảo này. Từ nhiều ví dụ thực tế khác cho thấy, không có mối quan hệ rõ ràng giữa việc đưa quyền đối với môi trường trong lành vào hiến pháp và thực tiễn bảo vệ môi trường của quốc gia đó.
1.1. Quyền sống trong môi trường trong lành trong quan hệ với quyền sống, quyền được bảo vệ công bằng trước pháp luật
Đa số các quốc gia không có quy định về môi trường trong Hiến pháp đều suy luận rằng, quyền này bắt nguồn từ quyền sống của con người. Nếu con người phải sống trong môi trường không trong lành sẽ ảnh hưởng đến sức khỏe của họ. Điều đó sẽ rút ngắn tuổi thọ trung bình của con người và sống trong môi trường không trong lành đã xâm phạm quyền sống của con người. Do vậy, con người có quyền sống trong môi trường trong lành.
Tại Ấn Độ, trước khi bổ sung các quy định về môi trường vào Hiến pháp, Tòa án Ấn Độ vẫn sử dụng quy định về quyền sống để giải quyết các vấn đề môi trường. Điều 21 Hiến pháp Ấn Độ có ghi: “Không ai bị xâm phạm tự do, tính mạng, sức khỏe và tài sản trừ trường hợp pháp luật cho phép”. Xuất phát từ quy định trên, Tòa án Ấn Độ kết luận: “Không thể tách rời quyền sống và quyền sống trong môi trường trong lành. Việc để người dân sống trong môi trường bị ô nhiễm chính là vi phạm quyền sống của người dân” (giải thích Điều 21). Tại Pakistan, tòa án cũng sử dụng cách lập luận tương tự, xuất phát từ Điều 9 Hiến pháp: “Không ai bị xâm hại tính mạng, sức khoẻ và tài sản”.
Tuy nhiên, do cách lập luận trên không bao quát hết toàn bộ các khía cạnh của quyền sống trong môi trường trong lành, nên sau đó Ấn Độ đã bổ sung Điều 48A và 51A vào Hiến pháp. Điều 48A ghi nhận: “Nhà nước có nghĩa vụ phải bảo vệ và tăng cường chất lượng môi trường, bảo vệ rừng, các sinh vật hoang dã”. Điều 51A quy định về các quyền và nghĩa vụ cơ bản của người dân Ấn Độ, trong đó có nghĩa vụ bảo vệ và tăng cường môi trường tự nhiên bao gồm rừng, hồ, sông, sinh vật hoang dã, và phải tôn trọng các sinh vật tự nhiên. Khi giải thích Điều 48A, kết hợp với quyền tiếp cận công lý, Tòa án Ấn Độ đã đưa ra kết luận: “Khi cơ quan nhà nước không hoàn thành nghĩa vụ bảo vệ môi trường, người dân có quyền khởi kiện. Nghĩa vụ bảo vệ môi trường ở đây bao gồm việc bảo vệ môi trường trong từng hoạt động của mình và nghĩa vụ xử lý nghiêm minh, triệt để các cá nhân, tổ chức khác gây ô nhiễm môi trường” (giải thích Điều 41A).
Ngoài việc dẫn giải từ quyền sống, quyền đối với môi trường trong lành còn có thể được suy luận từ quyền được bảo vệ công bằng trước pháp luật của người dân. Tại Tanzania, khi cơ quan nhà nước cấp phép cho một cơ sở xử lý rác thải đặt tại một khu vực làm môi trường xung quanh đó bị ô nhiễm là đã đối xử với người dân trong khu vực không công bằng, khi so sánh với người dân trong khu vực khác. Từ đó suy ra, người dân đã không được bảo vệ công bằng trước pháp luật. Vì vậy, người dân có quyền khởi kiện quyết định cấp phép cho cơ sở xử lý rác thải kia.
Tuy nhiên, lập luận trên không thể thay thế được quy định hiến định về quyền môi trường trong lành. Chẳng hạn, trong trường hợp một cơ sở tư nhân gây ô nhiễm mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền lại làm ngơ, không xử lý, thì lập luận trên không thể áp dụng được. Tại Columbia, nhược điểm này đã được khắc phục khi Hiến pháp đề cập quyền sống trong môi trường trong lành. Từ quy định này, người dân có quyền chủ động khởi kiện cơ quan nhà nước đã không xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường.
Tại Philippine, yếu tố nghĩa vụ bảo vệ môi trường của nhà nước được nhấn mạnh. Trong một vụ việc tại Philippine, một doanh nghiệp khai thác rừng đầu nguồn gây lũ lụt cho người dân. Khi doanh nghiệp bị người dân khởi kiện, doanh nghiệp đã trình ra giấy phép khai thác rừng do cơ quan nhà nước cấp. Lúc này, người dân quay ra khởi kiện cơ quan cấp giấy phép khai thác rừng đó. Mặc dù quyết định cấp giấy phép khai thác rừng không vi phạm các văn bản luật cũng như dưới luật, nhưng chúng đã khiến cho môi trường của người dân bị hủy hoại, tức là vi phạm Hiến pháp. Tòa án căn cứ vào quy định về quyền sống trong môi trường trong lành trong Hiến pháp mà tuyên bố rằng giấy phép đó là vi hiến và cơ quan cấp phép phải bồi thường toàn bộ thiệt hại cho người dân.
Tại Hoa Kỳ, Hiến pháp liên bang Hoa Kỳ không có quy định về môi trường, do đó, họ buộc phải suy luận từ các quy định có sẵn. Khi Quốc hội liên bang muốn ban hành đạo luật có điều khoản về bảo vệ môi trường, họ sử dụng quy định về quyền quản lý thương mại của chính quyền liên bang. Lập luận được Tòa án tối cao Hoa Kỳ chấp nhận là: việc bảo vệ môi trường sẽ cần các nguồn lực kinh tế, do đó, sẽ có ảnh hưởng đến sản xuất và kinh doanh trong nền kinh tế đất nước. Việc này sẽ gây tác động đến thương mại giữa các bang, vốn là vấn đề mà chính quyền liên bang có quyền quản lý. Khi người dân cần bảo vệ quyền sống trong môi trường trong lành của mình, họ sử dụng quyền sống trong Tuyên ngôn độc lập và quyền được pháp luật bảo vệ công bằng trong Tu chính án thứ 14 của Hiến pháp liên bang.
1.2. Quyền sống trong môi trường trong lành trong quan hệ với quyền tiếp cận công lý, quyền tiếp cận thông tin, quyền tham gia vào công việc chung của cộng đồng
Mối quan hệ giữa quyền môi trường và quyền sống, quyền bảo vệ công bằng là mối quan hệ suy diễn, tức là quyền này suy ra từ quyền khác. Còn mối quan hệ giữa quyền môi trường và quyền tiếp cận công lý, quyền tiếp cận thông tin và quyền tham gia vào công việc chung của cộng đồng là mối quan hệ bổ trợ. Nói cách khác, quyền môi trường chỉ có thể được thực hiện một cách đầy đủ nếu các quyền trên được tôn trọng và thực thi.
Quyền tiếp cận công lý được coi là quyền nhằm hỗ trợ tất cả các quyền khác, trong đó có quyền sống trong môi trường trong lành. Điều này rất dễ hiểu, bởi mặc dù hiến pháp và pháp luật đã quy định về quyền sống trong môi trường trong lành, nhưng trên thực tế nó vẫn có thể bị xâm phạm. Lúc này, người dân cần có quyền tiếp cận công lý nhằm đòi lại quyền lợi hợp pháp về môi trường của mình. Tuy nhiên, các vụ việc tranh chấp về môi trường vốn mang nhiều đặc điểm phức tạp hơn các loại vụ việc khác. Sự phức tạp thể hiện ở chỗ các vụ việc thường là khiếu kiện tập thể, gồm nhiều người bị thiệt hại, khó xác định quan hệ nhân quả giữa hành vi và thiệt hại, khó xác định giá trị thiệt hại và một số yếu tố khác. Bởi lẽ đó, quyền tiếp cận công lý đối với các vấn đề môi trường càng phải được chú trọng.
Quyền tiếp cận thông tin cũng là một yếu tố hỗ trợ việc thực hiện quyền sống trong môi trường trong lành. Thông thường, quyền tiếp cận thông tin được giải thích là việc người dân có quyền biết đến các hoạt động của cơ quan nhà nước, tức là yêu cầu một nhà nước công khai và minh bạch. Chính vì thế, nhiều người coi việc tiếp cận thông tin về môi trường là “phần mở rộng” của quyền tiếp cận thông tin. Tuy vậy, cùng với sự phát triển của minh bạch xã hội và các vấn đề môi trường gia tăng, càng ngày càng có nhiều quốc gia đồng tình với cách giải thích mở rộng trên.
Điều ước Aarhus của Liên minh châu Âu có quy định về quyền tiếp cận thông tin, tham gia đóng góp ý kiến và tiếp cận công lý đối với các vấn đề về môi trường trên toàn bộ lãnh thổ châu Âu. Tại Italy, ban đầu, đối tượng của quyền tiếp cận thông tin cũng chỉ dừng lại ở các văn bản hành chính. Tuy nhiên, đến năm 1992, tòa án Italy đã ra phán quyết cho rằng đối tượng của quyền này bao gồm cả những thông tin về môi trường. Tại Hà Lan, Điều 110 Hiến pháp có nêu: “Trong các hoạt động của mình, cơ quan nhà nước phải đảm bảo nguyên tắc minh bạch tuân theo một đạo luật của Quốc hội”. Đạo luật về minh bạch thông tin này được ban hành năm 1980 quy định rằng cơ quan nhà nước phải trả lời các yêu cầu cung cấp thông tin của người dân trong thời hạn 4 tuần, riêng đối với các thông tin về môi trường thì thời hạn là 2 tuần. Hiến pháp 1996 của Ukraine không xác định một quyền tiếp cận thông tin cụ thể, nhưng có quy định về quyền tự do thu thập, công bố và tiếp cận các thông tin về môi trường. Nước Anh không có Hiến pháp thành văn nên quyền tiếp cận thông tin về môi trường được quy định trong Đạo luật Thông tin môi trường năm 2004.
Quyền tham gia vào các hoạt động chung của cộng đồng cũng là một yếu tố quan trọng nhằm thực hiện quyền đối với môi trường trong lành. Đây là những điều kiện tiền đề giúp cho các quyền lợi chính đáng về môi trường của người dân được lắng nghe và tôn trọng. Quyền tham gia vào các hoạt động chung của cộng đồng có thể được thể hiện bằng một quy định riêng, hoặc được suy ra từ quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp, báo chí.
Quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp, báo chí được quy định trong Tu chính án thứ nhất của Hiến pháp Liên bang Hoa Kỳ. Mặc dù sau này, quyền trên bị Tòa án liên bang hạn chế trong một số trường hợp, nhưng các hạn chế không bao gồm các vấn đề môi trường. Thậm chí, Đạo luật Chính sách môi trường Quốc gia năm 1969 của Hoa Kỳ đặc biệt nhấn mạnh việc tham vấn ý kiến người dân trong rất nhiều khâu của các dự án có tác động môi trường. Tại Thái Lan, Hiến pháp có quy định về quyền tham gia đóng góp ý kiến của người dân trong việc ra các quyết định chung. Tuy vậy, quyền đóng góp ý kiến chỉ có giá trị trong việc ban hành chính sách và pháp luật, chứ không có giá trị trong các dự án có tác động môi trường. Tại Nam Phi, quyền tham gia vào quá trình ra quyết định của người dân không được bảo đảm bằng Hiến pháp, nhưng nhiều đạo luật thể hiện sự tôn trọng quyền đó trong quá trình quyết định chính sách, quyết định dự án và bao gồm cả các nội dung về môi trường.
2. Các kiến nghị khi sửa đổi Hiến pháp 1992
Việc Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 đưa quy định về quyền sống trong môi trường trong lành là một tiến bộ trong lịch sử lập hiến của Việt Nam. Tuy nhiên, xuất phát từ những điều kiện xã hội đặc thù của Việt Nam, quy định này cần được nghiên cứu, thiết kế cho hợp lý. Cụ thể là:
2.1. Đưa quy định về quyền môi trường vào Hiến pháp
Việc đưa quy định về quyền môi trường và Hiến pháp Việt Nam sẽ có những ưu điểm sau: Từ phương diện xây dựng pháp luật, quy định về quyền môi trường trong Hiến pháp sẽ tạo cơ sở hiến định vững chắc cho các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh lĩnh vực bảo vệ môi trường sau này của Việt Nam. Không những vậy, nó còn thể hiện định hướng xây dựng chính sách và pháp luật là coi trọng vấn đề bảo vệ môi trường, coi đây là một trong những mục tiêu hoạt động quan trọng của Nhà nước.
Hơn nữa, pháp luật Việt Nam chưa chấp nhận án lệ, không chấp nhận việc tòa án giải thích hiến pháp và pháp luật. Vì vậy, tòa án không thể suy luận từ quyền sống hay quyền được bảo vệ công bằng ra quyền môi trường được. Khi tòa án không thể thực hiện, thì cơ quan lập pháp phải làm, vì thế, quyền này nên được ghi nhận trong Hiến pháp.
Từ phương diện áp dụng pháp luật, quyền này trong Hiến pháp cũng sẽ được coi là căn cứ khi người dân muốn khiếu nại, tố cáo, khởi kiện liên quan đến các vấn đề môi trường. Xuất phát từ quy định này, quyền khởi kiện của người dân khi môi trường sống của họ bị xâm hại sẽ không bị hạn chế bởi các đạo luật hay văn bản dưới luật. Tức là khi một hành vi của cá nhân, tổ chức hay cơ quan nhà nước, mặc dù tuân thủ đúng các văn bản luật, nhưng nếu chúng gây tổn hại môi trường sống trong lành của người dân thì vẫn có thể bị khởi kiện dù để đạt được điều này đòi hỏi nhiều yếu tố khác, nhưng quyền môi trường hiến định là một điều kiện tiền đề.
Một tác dụng khác của việc quy định là tạo cơ sở để người dân và đại biểu dân cử có quyền giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước liên quan đến vấn đề môi trường. Thực tiễn ở Việt Nam cho thấy, không chỉ các dự án tư nhân mà ngay cả những kế hoạch, quy hoạch, dự án của Nhà nước cũng đã gây nhiều tác động xấu đến môi trường của người dân. Thực tiễn đòi hỏi người dân và các đại biểu của người dân phải được trao quyền giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước khi chúng có nguy cơ gây tác động xấu đến môi trường.
2.2. Cách thể hiện quyền sống trong môi trường trong lành trong Hiến pháp
Theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992, quyền đối với môi trường trong lành được thể hiện theo cả hai khía cạnh, một là khía cạnh quyền của người dân tại Điều 46, hai là khía cạnh nghĩa vụ của Nhà nước tại Điều 68.
Cách thể hiện này nêu rõ quan điểm coi trọng việc bảo vệ môi trường từ phía Nhà nước. Tuy nhiên, một yếu tố chưa rõ ràng là thuật ngữ “cơ chế, chính sách bảo vệ môi trường” (Điều 68) bao gồm những gì? Đương nhiên, cơ chế này sẽ bao gồm việc Nhà nước đặt ra pháp luật quy định nghĩa vụ bảo vệ môi trường của các chủ thể, hoặc Nhà nước tự mình đầu tư nguồn lực vào công tác bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, còn một yếu tố nữa là việc Nhà nước có nghĩa vụ xử lý đầy đủ và nghiêm minh các hành vi gây ô nhiễm môi trường lại chưa được làm sáng tỏ.
2.3. Làm rõ mối quan hệ giữa quyền sống trong môi trường trong lành và các quyền khác trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp
Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lần này đề cập cả quyền sống (Điều 21), quyền bình đẳng trước pháp luật (Điều 17), một phần quyền tiếp cận công lý (Điều 31), quyền tham gia quản lý nhà nước (Điều 29), quyền tự do ngôn luận, báo chí, được thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình (Điều 26). Thậm chí, Dự thảo còn ghi nhận cả quyền được bảo vệ sức khỏe (Điều 41). Như vậy, các quyền có liên quan đến quyền đối với môi trường trong lành đều được đề cập. Tuy vậy, mức độ liên quan và cách giải thích các quyền đó không hoàn toàn giống với quan niệm phổ biến trên thế giới.
Như đã phân tích, rất khó để tòa án Việt Nam suy luận từ quyền sống và quyền bình đẳng trước pháp luật ra quyền sống trong môi trường trong lành. Do đó, việc đồng thời tồn tại cả ba quyền này trong Hiến pháp là có thể chấp nhận được.
Riêng đối với quyền tiếp cận công lý thì có sự khác biệt lớn với quan niệm của thế giới. Trên thế giới, quyền tiếp cận công lý tập trung vào hoạt động khởi kiện tại tòa án, chứ ít nhắc đến quyền khiếu nại, tố cáo. Điều 31 trong Dự thảo Hiến pháp chỉ đề cập quyền khiếu nại, tố cáo mà không đề cập quyền khởi kiện tại tòa án. Đương nhiên, nội dung của khiếu nại, tố cáo không hạn chế lĩnh vực môi trường, nhưng khi phương thức khởi kiện bị để ngỏ thì việc bảo vệ quyền môi trường của người dân vẫn chưa được đảm bảo.
Điều 29 Dự thảo Hiến pháp đã ghi nhận quyền tham gia quản lý nhà nước của người dân. Đây chính là quyền tham gia vào các hoạt động chung của cộng đồng theo cách diễn đạt phổ biến trên thế giới. Tuy vậy, cách giải thích quyền này trên thế giới tập trung nhiều vào nghĩa vụ phải tham vấn ý kiến người dân từ phía cơ quan nhà nước. Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, nó được thể hiện thông qua nghĩa vụ phải lấy ý kiến tham vấn của người dân trong khâu đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường. Do đó, thuật ngữ “tham gia quản lý nhà nước và xã hội” trong lĩnh vực môi trường có được giải thích thành tham vấn ý kiến trong đánh giá môi trường không? Điều này vẫn là câu hỏi còn bỏ ngỏ.
Quyền được thông tin và các quyền tự do ngôn luận, báo chí, hội họp, lập hội, biểu tình tại Điều 26 cũng sẽ góp phần tạo điều kiện cho việc thực hiện quyền được sống trong môi trường trong lành. Riêng đối với quyền được thông tin về môi trường cần phải được giải thích kỹ hơn. Chẳng hạn, tại Hà Lan, quyền này được hiểu là nghĩa vụ của nhà nước về việc cung cấp thông tin khi người dân yêu cầu. Còn như cách diễn đạt trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp thì có thể chỉ được hiểu là Nhà nước sẽ không ngăn cản việc người dân tiếp cận thông tin từ các nguồn khác. Như vậy, có sự khác biệt giữa quyền được thông tin trong Hiến pháp Việt Nam và cách hiểu chung của thế giới.
Điều đặc biệt của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lần này là mối quan hệ giữa quyền sống trong môi trường trong lành và quyền được bảo vệ sức khỏe. Nếu hiểu theo câu chữ, một trong những mục đích quan trọng nhất của việc sống trong môi trường trong lành là nhằm bảo vệ sức khỏe của người dân. Tuy vậy, theo cách thiết kế Điều 41 thì quyền này có lẽ sẽ chỉ được giải thích về khía cạnh y tế, chứ không liên quan đến vấn đề môi trường. Nói cách khác, mối quan hệ giữa hai quyền rất mờ nhạt.
3. Kết luận
Như vậy, thực tiễn lập hiến về quyền môi trường trong Hiến pháp các quốc gia trên thế giới rất đa dạng và phong phú, từ việc có quy định rất cụ thể đến việc không đề cập. Nhiều trường hợp cũng cho thấy, rất khó có thể chỉ ra mối quan hệ rõ ràng giữa việc ghi nhận quyền môi trường trong hiến pháp và thực tiễn bảo vệ môi trường tại một quốc gia.
Quyền đối với môi trường trong lành có thể được suy luận ra từ quyền sống hoặc quyền được bảo vệ công bằng trước pháp luật. Quyền môi trường trong lành còn có mối quan hệ rất mật thiết với quyền tiếp cận công lý, quyền tiếp cận thông tin và quyền tham gia vào các hoạt động chung của cộng đồng.
Việc ghi nhận quyền môi trường trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 hiện nay là một bước tiến trong lịch sử lập hiến. Mặc dù vậy, cách thức trình bày, định hướng giải thích và mối quan hệ với các quyền khác vẫn cần phải được nghiên cứu kỹ hơn./.
[1]Edith Brown Weiss, - Giáo sư người Mỹ chuyên ngành luật môi trường và Luật quốc tế, Constitutional Provisions on Environmental Rights and Duties (Appendix B, In fairness to future generation)
