Điều 12 của Hiến pháp năm 1992 quy định:“Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (XHCN).

Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật.

Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật”.

Nội dung trên của Điều 12 được gọi là Điều luật Hiến pháp về pháp chế (sau đây gọi là Điều 12). Lần tìm trong Lời nói đầu, tìm từng điều khoản, cho đến Điều khoản cuối cùng (Điều 124) của Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (sau đây gọi là Dự thảo sửa đổi Hiến pháp) đều không thấy Điều luật ấy, không thấy dù chỉ một từ “pháp chế”. Điều 12 của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp là quy định về chính sách đối ngoại của Nhà nước. Trong khi đó, Tờ trình số 194/TTr-UBDTSĐHP về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp trình ra trước Quốc hội của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp (UBDTSĐHP) đã khẳng định quan điểm: “… Kế thừa những quy định của Hiến pháp năm 1992 và của các bản Hiến pháp trước đây còn phù hợp; sửa đổi, bổ sung những vấn đề thực sự cần thiết, những vấn đề đã rõ, được thực tiễn chứng minh là đúng, có đủ cơ sở, nhận được sự thống nhất cao và phù hợp với tình hình mới đã được văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng xác định”.

Việc bỏ Điều 12 và sự khẳng định quan điểm trên của UBDTSĐHP đã đặt ra nhiều vấn đề cần lý giải:

Thứ nhất, việc bỏ Điều 12 sẽ dẫn đến sự xáo trộn về tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó có những cơ quan thực sự cần thiết, được thực tiễn khẳng định, cụ thể là:

(i) Theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân hiện hành, trong cơ cấu tổ chức của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện đều thành lập Ban Pháp chế. Báo cáo Tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992, ngày 01/10/2012 của UBDTSĐHP năm 1992 đã không đề cập đến hoạt động của các Ban này trong thi hành Hiến pháp. Thực tế hoạt động của HĐND cho thấy đó là những cơ cấu quan trọng nhất trong việc bảo đảm tính thực quyền của  HĐND, thể hiện trong việc thực hiện chức năng giám sát, phòng chống có hiệu quả các vi phạm pháp luật, đặc biệt là trong cuộc đấu tranh với căn bệnh cục bộ địa phương, “phép vua thua lệ làng”, mà sinh thời V.I. Lê-nin - lãnh tụ thiên tài của giai cấp vô sản và nhân dân lao động, đã gọi là “căn bệnh man rợ”, phá vỡ sự thống nhất của pháp chế, “địa phương hóa” pháp chế, làm cho pháp chế không còn là pháp chế của toàn bộ nước Nga. Trong điều kiện ấy sự tồn tại của các Ban Pháp chế trong cơ cấu của HĐND là tất yếu. Nhưng như thế, hoạt động của các Ban này sẽ thế nào nếu Điều 12 lại không được ghi nhận trong Hiến pháp?

(ii) Trên lĩnh vực hành pháp, thực hiện việc quản lý, điều hành của Chính phủ. Điều 12 đánh dấu sự phục hồi của các cơ quan pháp chế trong cơ cấu của các bộ, cơ quan ngang bộ. Các cơ quan ấy đã thực hiện đồng bộ, hiệu quả các công tác pháp chế bộ, đóng góp tích cực cho quản lý nhà nước bằng pháp luật đối với ngành kinh tế, xã hội thuộc lĩnh vực bộ phụ trách đồng thời bảo đảm sự thống nhất của hệ thống thể chế của nền hành chính. Đó là những hoạt động không thể thoái bỏ và cũng không thể thay thế bằng những hoạt động khác. Vì vậy, cũng như các Ban Pháp chế của HĐND, việc bỏ Điều 12 có nghĩa là đã bỏ đi cơ sở pháp lý cơ bản và quan trọng nhất trong hoạt động của các cơ quan pháp chế này.

(iii) Trên lĩnh vực tư pháp, Điều 126 Hiến pháp năm 1992 quy định: Tòa án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân (VKSND) nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, trong phạm vi chức năng của mình, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế XHCN, bảo vệ chế độ XHCN và quyền làm chủ của nhân dân, bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân. Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã không quy định lại Điều luật này, trong khi khoản 3 Điều 112 Dự thảo quy định nhiệm vụ bảo vệ pháp luật của VKSND. Bảo vệ pháp luật và bảo vệ pháp chế là hai khái niệm không đồng nhất; bảo vệ pháp luật chỉ là một nội dung của bảo vệ pháp chế. Như vậy, việc bỏ Điều 12 đồng thời quy định nhiệm vụ bảo vệ pháp luật cùng với việc bỏ chức năng kiểm sát chung đã làm mất đi tính đặc thù trong tổ chức và hoạt động của VKSND - cơ quan mà theo V.I. Lê-nin, có chức năng duy nhất là bảo vệ sự thống nhất của pháp chế.

Thứ hai, về phương diện lý luận, việc bỏ Điều 12 cũng gián tiếp khẳng định lý luận về pháp chế, pháp chế XHCN trong điều kiện Nhà nước pháp quyền đã trở nên lạc hậu, không còn ý nghĩa thực tiễn nữa?

Những năm đổi mới Đảng ta có chủ trương phát triển đồng bộ khoa học xã hội, khoa học tự nhiên và khoa học kỹ thuật, hướng vào thực hiện các chức năng cơ bản, trong đó có chức năng “xây dựng luận cứ khoa học cho con đường đi lên chủ nghĩa xã hội ở nước ta, cho chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, cho các chính sách và kế hoạch lớn”[1]. Theo chủ trương của Đảng, khoa học pháp lý XHCN đã có sự phát triển vượt bậc, góp phần quan trọng vào việc làm sáng tỏ và có hệ thống quan điểm của chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, tạo ra các luận cứ khoa học cho việc hoạch định và thực hiện đường lối, chủ trương xây dựng và phát triển nhà nước và pháp luật Việt Nam thời kỳ đổi mới. Trong sự phát triển chung ấy, hệ thống lý luận về pháp chế XHCN đã ngày càng được hoàn thiện, trên cơ sở của học thuyết Lê-nin về pháp chế, tư tưởng pháp trị dân chủ Hồ Chí Minh, thực tiễn xây dựng, đổi mới nhà nước, pháp luật Việt Nam và những tinh hoa tư tưởng của nhân loại. Khái niệm pháp chế, pháp chế XHCN, những nguyên tắc, yêu cầu, nội dung của pháp chế, các quan điểm, giải pháp tăng cường pháp chế phù hợp với đặc thù của lĩnh vực quản lý nhà nước, với trình độ phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội ở mỗi thời kỳ lịch sử đã trở thành nội dung cơ bản, quan trọng nhất trong hệ thống lý luận chung về nhà nước và pháp luật, đồng thời là cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu, hình thành hệ thống các biện pháp pháp lý bảo đảm pháp chế trong quản lý nhà nước. Những thành tựu khoa học ấy đã trở thành kho tàng tri thức, động lực mạnh mẽ cho công cuộc đổi mới, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, phát triển, hoàn thiện hệ thống pháp luật và nền dân chủ XHCN, bảo đảm và phát huy vai trò lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội của Đảng. Như thế, việc bỏ Điều 12 hoàn toàn không có nghĩa là hệ thống lý luận về pháp chế XHCN đã lạc hậu. Tuy nhiên, điều đó tạo ra lực cản cho sự phát triển khoa học pháp lý, mà trực tiếp là sự phát triển của hệ thống lý luận về pháp chế XHCN, cho việc phát huy chức năng và vai trò của nó trong xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, xây dựng xã hội dân chủ, đưa đất nước phát triển toàn diện, mạnh mẽ và bền vững.

Thứ ba, chủ trương của Đảng về quản lý nhà nước bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế XHCN là một trong những chủ trương quan trọng nhất trong đổi mới nhà nước và pháp luật, cũng là chủ trương nhất quán, liên tục, được Đảng khẳng định trong tất cả các Đại hội Đảng thời kỳ đổi mới. Văn kiện Đại hội VI của Đảng khẳng định Nhà nước “phải nâng cao năng lực quản lý hành chính, bảo đảm pháp chế XHCN, thực hiện đầy đủ quyền lực nhà nước”[2], rằng “phải dùng sức mạnh của pháp chế XHCN kết hợp với sức mạnh của dư luận quần chúng để đấu tranh chống những hành vi phạm pháp”[3]. Mới đây, Đại hội lần thứ XI của Đảng đã thông qua Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991. Cương lĩnh mới khẳng định: “Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế XHCN”[4]. Như thế, theo quan điểm của Đảng, quản lý nhà nước bằng pháp luật và tăng cường pháp chế XHCN là hai mặt không thể tách rời, thống nhất và quy định lẫn nhau. Quản lý nhà nước bằng pháp luật mà không gắn với tăng cường pháp chế thì không bảo đảm được bản chất dân chủ của quản lý, không lôi cuốn được đông đảo nhân dân tham gia quản lý, không thiết lập được sự ngự trị của pháp luật trong tổ chức, điều hành của bộ máy quản lý và đời sống xã hội; kỷ cương, trật tự, hiệu lực và hiệu quả quản lý không được bảo đảm. Vì vậy, việc bỏ Điều 12, việc chỉ khẳng định quản lý nhà nước bằng pháp luật mà không gắn với việc tăng cường pháp chế XHCN là hoàn toàn không phù hợp với chủ trương của Đảng. Điều đáng ngạc nhiên và khó lý giải là tại sao trong khi Tờ trình của UBDTSĐHP đã xác định yêu cầu của việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là phải “thể chế hóa kịp thời những quan điểm, chủ trương lớn được nêu trong Cương lĩnh và các văn kiện khác của Đảng” (yêu cầu thứ hai) nhưng Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lại bỏ qua vấn đề pháp chế, tăng cường pháp chế trong quản lý nhà nước?

Thứ tư, có thể UBDTSĐHP cho rằng, quy định vấn đề pháp chế trong Hiến pháp là không cần thiết bởi Nhà nước ta đã là Nhà nước pháp quyền XHCN, và bởi Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã quy định tại Điều 8 là “Nhà nước tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật” (khoản 1), “cơ quan, tổ chức, cá nhân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, phòng chống các hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật” (khoản 3). Nói cách khác, có thể UBDTSĐHP cho rằng sự hiện diện của Nhà nước pháp quyền và trật tự pháp luật là đủ cho tổ chức, quản lý xã hội hoặc chính sự hiện diện ấy đã là pháp chế.

Những ý kiến nêu trên - về phương diện lý luận - liên quan đến khái niệm pháp chế XHCN, đến các mối quan hệ của nó với nhà nước, pháp luật và trật tự pháp luật. Khoa học pháp lý XHCN quan niệm pháp chế là khái niệm mang tính lịch sử và đa diện. Ở mỗi thời kỳ lịch sử, tùy theo điều kiện lịch sử cụ thể mà khái niệm pháp chế có nội hàm khác nhau, phản ánh những nội dung pháp lý khác nhau.

Trong điều kiện giai cấp vô sản chưa nắm giữ chính quyền, pháp chế là một trong các mục tiêu đấu tranh của giai cấp vô sản chống lại giai cấp tư sản. Trong tác phẩm “Tiền công, giá cả và lợi nhuận”, Chương “Ngày lao động”, Các Mác - Nhà sáng lập học thuyết về chủ nghĩa xã hội khoa học đã viết về cuộc đấu tranh cho ngày lao động bình thường của giai cấp công nhân Anh, đòi nhà nước tư sản Anh phải ban hành và thực hiện nghiêm chỉnh đạo luật về giới hạn ngày lao động để hạn chế sự bóc lột tàn bạo của giới chủ, với quy định “tám giờ lao động là giới hạn hợp pháp của ngày lao động”[5]. Các Mác gọi cuộc đấu tranh đó là Pháp chế công xưởng. Suy rộng ra, pháp chế thời kỳ nay là cuộc đấu tranh của giai cấp vô sản chống lại giới chủ tư sản để có được một chế độ pháp luật và thực thi nghiêm minh pháp luật, trong đó pháp luật phải thừa nhận và bảo hộ các quyền cơ bản của người lao động.

Ở Việt Nam hiện nay, dưới tác động tiêu cực của cơ chế thị trường, ở nhiều doanh nghiệp người lao động bị bóc lột, không được bảo đảm điều kiện lao động, bị nợ lương, quỵt lương, bị vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp, thì quan niệm trên của Các Mác vẫn còn nguyên giá trị thời sự. Và điều ấy cho thấy pháp chế XHCN mang tính xã hội và nhân văn sâu sắc. Đấu tranh cho pháp chế, cho việc xác lập, giữ gìn và không ngừng tăng cường pháp chế trở thành trách nhiệm chung của cả xã hội.

Trong điều kiện giai cấp vô sản đã trở thành giai cấp cầm quyền, khái niệm pháp chế có nội hàm phong phú hơn, đa diện hơn:

(i) Về bản chất, pháp chế là phương thức thực hiện dân chủ XHCN bằng công cụ pháp luật. Nói cách khác, pháp chế là sự hiện thực hóa các giá trị dân chủ của nền dân chủ XHCN. Pháp chế theo quan niệm ấy trở thành bảo đảm pháp lý cho việc thực thi quyền con người, quyền công dân mà pháp luật ghi nhận; là bảo đảm pháp lý cho việc phát huy vai trò động lực của dân chủ, khắc phục dân chủ hình thức, dân chủ cực đoan, vô chính phủ hoặc lợi dụng dân chủ để chống phá chế độ nhà nước, chế độ pháp luật. Chính vì thế, Đảng ta trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (năm 1991) đã khẳng định: “Dân chủ đi đôi với kỷ luật, kỷ cương phải được thể chế hóa bằng pháp luật và được pháp luật bảo đảm”[6].

Bản chất dân chủ của pháp chế cho phép giải thích tại sao không thể thay thế Điều 12 bằng khoản 1, khoản 3 Điều 8 nêu trên của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp. Bởi lẽ, pháp chế không chỉ đặt ra yêu cầu và bảo đảm cho việc hình thành một chế độ pháp luật dân chủ mà còn quy định cơ chế dân chủ trong thực thi pháp luật. Trật tự pháp luật sẽ hoàn toàn xa lạ với pháp chế, nếu như việc “phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật” (khoản 3 Điều 8) lại chủ yếu dựa vào quyền lực cưỡng bức, với các chế tài hà khắc, vô lý, cốt để cho người ta sợ mà phải chấp hành. Trật tự pháp luật như vậy cũng không thể là “cầu nối” dẫn đến pháp chế. Một trật tự pháp luật dựa trên cơ sở của pháp luật dân chủ, việc thực hiện pháp luật chủ yếu bằng sự tự giác, với ý thức pháp luật cao của mọi người dân, mọi cán bộ, công chức, trở thành thói quen, tập quán ứng xử xã hội thì pháp chế với tính cách là một trạng thái xã hội mới được xác lập. Do vậy, tăng cường pháp chế là việc giữ cho trạng thái ấy ổn định, trải rộng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, của quản lý nhà nước, trong thực thi dân chủ, thi hành công vụ của cán bộ, công chức.

(ii) Pháp chế và nhà nước, nhà nước pháp quyền: Theo bản chất dân chủ, pháp chế chỉ được xác lập và tồn tại trong các chế độ nhà nước dân chủ, cho dù nhà nước ấy là nhà nước pháp quyền hay chưa ở trình độ pháp quyền. Trong quan hệ với nhà nước dân chủ, pháp chế là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, là nguyên tắc quản lý của nhà nước đối với xã hội.

Ở Việt Nam, xây dựng Nhà nước thành Nhà nước pháp quyền XHCN được Đảng chính thức khẳng định tại Đại hội đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII (năm 1994). Cả về lý luận và thực tiễn đều khẳng định xây dựng nhà nước trở thành nhà nước pháp quyền hoàn toàn không làm mất, làm phai nhạt bản chất của Nhà nước ta - Nhà nước kiểu mới XHCN; càng không phải là xây dựng một kiểu nhà nước khác biệt với kiểu nhà nước XHCN. Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hay Nhà nước Việt Nam chưa ở trình độ pháp quyền thì về bản chất vẫn là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng; là Nhà nước thống nhất của các dân tộc sinh sống trên lãnh thổ quốc gia; là Nhà nước thống nhất trong nó tính dân tộc và tính quốc tế, vừa có sứ mệnh bảo vệ lợi ích của dân tộc, của quốc gia đồng thời “thực hiện nhất quán đường lối đối ngoại độc lập, tự chủ, hòa bình, hợp tác và phát triển;… là bạn, đối tác tin cậy và thành viên có trách nhiệm trong cộng đồng quốc tế, góp phần vào sự nghiệp hòa bình, độc lập dân tộc, dân chủ và tiến bộ xã hội trên thế giới”[7]. Như vậy, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam chỉ làm thay đổi, làm sâu sắc hơn mối quan hệ giữa Nhà nước và pháp luật, theo đó, những thuộc tính cấu thành bản chất của Nhà nước được Hiến pháp và pháp luật bảo vệ, củng cố; việc thực thi quyền lực nhà nước của nhân dân, việc quản lý đất nước của Nhà nước phải bằng pháp luật, chủ yếu là bằng luật do cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân định ra; luật có vai trò chủ đạo, điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng nhất. Nhà nước định ra pháp luật nhưng một khi pháp luật có hiệu lực thì Nhà nước, các nhà cầm quyền đều phải tuân thủ tuyệt đối. Vấn đề là cái gì bảo đảm những thuộc tính pháp quyền ấy của Nhà nước, bảo đảm vị thế ấy của pháp luật đối với Nhà nước? Có thể có nhiều yếu tố nhưng pháp chế, sức mạnh của pháp chế là cái bảo đảm chủ yếu. Pháp chế đề ra yêu cầu và bảo đảm để xây dựng được một hệ thống pháp luật pháp quyền dân chủ; đề ra yêu cầu và bảo đảm cho hành pháp, tư pháp của Nhà nước chỉ vì quyền lợi của nhân dân, phục vụ và bảo vệ cuộc sống an bình và hạnh phúc của nhân dân. Pháp chế XHCN trở thành yếu tố cấu thành nhà nước pháp quyền; tăng cường pháp chế là con đường, biện pháp đi tới nhà nước pháp quyền đích thực. Do vậy, sẽ là sai lầm khi cho rằng có nhà nước pháp quyền thì không cần đến pháp chế, nhất là khi Nhà nước ta đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện để trở thành Nhà nước pháp quyền đích thực[8].

- Pháp chế nhìn dưới góc độ thực tiễn, là hoạt động mang tính nhà nước và xã hội rộng lớn, là cuộc đấu tranh cho sự ngự trị của pháp luật thông qua những việc làm cụ thể (còn gọi là công tác pháp chế), với tính tổ chức, kỷ luật và tự giác cao độ của mọi cơ quan, tổ chức và mọi công dân. Chính với nghĩa ấy của pháp chế mà tại Đại hội VI - Đại hội mở ra thời kỳ đổi mới ở Việt Nam, Đảng ta đã khẳng định: “Các cấp ủy đảng, từ trên xuống dưới, phải thường xuyên lãnh đạo công tác pháp chế, tăng cường cán bộ có phẩm chất và năng lực cho lĩnh vực pháp chế, và kiểm tra chặt chẽ hoạt động của các cơ quan pháp chế”[9].

Với những lý giải trên, chúng tôi có các kiến nghị sau:

Một là, làm luật, sửa đổi luật, nhất là làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp là công việc trọng đại của quốc gia. Công việc ấy đặt ra và đòi hỏi nhiều vấn đề cần giải quyết thấu đáo. Theo Mông-tex-ki-ơ, nhà sáng lập và phát triển học thuyết phân quyền và chế ước giữa các quyền, thì một trong các vấn đề ấy là: “Chớ thay đổi một điều luật khi chưa có đủ lý do cần thiết”[10], rằng: “Cần quan tâm để pháp luật được nhận thức đúng với ý nghĩa của sự vật, chứ đừng trái ngược với bản chất của sự vật”[11]. Việc bỏ Điều 12 của Hiến pháp năm 1992 trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp mà không dự liệu được những hệ lụy bất lợi; việc cho rằng có nhà nước pháp quyền thì pháp chế không còn cần thiết, hoặc quy định trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, phòng chống các hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật” (khoản 3 Điều 8) là đủ, là có thể thay thế cho quy định về pháp chế, cho việc tăng cường pháp chế trong quản lý nhà nước cho thấy những chỉ dẫn trên của Mông-tex-kiơ là hoàn toàn có lý.

Hai là, cần phục hồi lại Điều 12 của Hiến pháp năm 1992 trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp song bổ sung, phát triển, thể hiện được khái quát bản chất dân chủ, thuộc tính xã hội của pháp chế XHCN; vai trò của nó trong tổ chức, hoạt động và quản lý xã hội của Nhà nước, trong bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân; trách nhiệm thực hiện công tác pháp chế của cơ quan, tổ chức, cá nhân cũng như bổ sung khoản 3 Điều 112 về nhiệm vụ bảo vệ pháp chế của VKSND./.

 

---