Tóm tắt: Để góp phần nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước, xác định rõ trách nhiệm của các cán bộ lãnh đạo nhà nước, Hiến pháp và một số văn bản pháp luật khác đã quy định việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật về bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn còn có những hạn chế nhất định làm ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước. Trong bài viết, tác giả phân tích những hạn chế và đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
Từ khóa: Quốc hội, bỏ phiếu tín nhiệm, người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
Abstract: The confidence votes of the position holders elected or approved by the National Assembly are stipulated in the Constitution and other legal documents with an aim to improve the effectiveness of state power control, clearly define the responsibilities of high position government leaders. However, the legal provisions on confidence votes of the position holders elected or approved by the National Assembly appear several limitations that affect the effectiveness of control of state power. In the article, the author analyzes the limitations and proposes recommendations to improve the legal provisions on confidence votes of the position holders elected or approved by the National Assembly.
Key words: National Assembly, confidence votes, position holder elected or approved by National Assembly.
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Những hạn chế của các quy định của pháp luật về bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn
Thứ nhất, những quy định về việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn còn nằm rải rác ở nhiều văn bản pháp luật khác nhau.Hiện nay, trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau như Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014,Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) năm 2015, Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Nghị quyết số 85/2014/QH13 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn… đều có chứa đựng những quy định về việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Có một số quy định trong các văn bản pháp luật này trùng lặp với nhau, chồng chéo và mâu thuẫn lẫn nhau, điển hình là việc quy định về quy trình bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Theo quy định tại Điều 13 Nghị quyết số 85/2014/QH13 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn, quy trình bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn bao gồm 9 bước, trong khi đó, theo quy định tại khoản 2 Điều 19 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, quy trình bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn chỉ bao gồm 6 bước.Thứ hai,các quy định của pháp luật về các trường hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm còn quá chặt, thiếu những hướng dẫn chi tiết để thực hiện.Mặc dù việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn đã được Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung vào năm 2001) và Hiến pháp năm 2013 cùng những văn bản pháp luật khác quy định, nhưng trên thực tế 16 năm qua, Quốc hội chưa lần nào tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Về vấn đề này, TS. Vũ Đức Khiển cho rằng, bỏ phiếu tín nhiệm vẫn chưa một lần được thực hiện trên thực tế “bởi những quy định ngặt nghèo nhưng lại thiếu những hướng dẫn chi tiết để có thể áp dụngSự “ngặt nghèo nhưng lại thiếu những hướng dẫn chi tiết để có thể áp dụng” được thể hiện trong các quy định của pháp luật về thủ tục UBTVQH trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm trong các trường hợp sau đây:
- Về trường hợp “UBTVQH tự mình đề nghị”
Điểm a khoản 1 Điều 12 Nghị quyết số 85 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn quy định: “UBTVQH tự mình quyết định việc trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn khi xét thấy cần thiết”.Quy định này chưa cụ thể, rõ ràng, chưa nêu rõ như thế nào là cần thiết. Chính việc quy định chưa cụ thể, rõ ràng này làm cho việc UBTVQH tự mình quyết định việc trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn khó có thể thực hiện trên thực tế.
- Trường hợp “có kiến nghị của Hội đồng Dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc hội”
Điểm a khoản 1 Điều 12 Nghị quyết số 85 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn quy định: “Khi có kiến nghị bằng văn bản của ít nhất hai mươi phần trăm (20%) tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc, thành viên Uỷ ban của Quốc hội về việc xem xét bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn thì Thường trực Hội đồng, Thường trực Uỷ ban có trách nhiệm báo cáo Hội đồng, Uỷ ban quyết định. Trong trường hợp có ít nhất hai phần ba (2/3) tổng số thành viên Hội đồng, thành viên Uỷ ban bỏ phiếu tán thành kiến nghị đó thì Hội đồng, Uỷ ban kiến nghị UBTVQH trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm”.Những quy định này rất phức tạp với những yêu cầu quá cao. Hơn nữa, pháp luật không quy định hướng dẫn chi tiết thủ tục thu thập ý kiến của 20% tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội để có thể kiến nghị bằng văn bản về việc xem xét bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
- Trường hợp có kiến nghị của ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội (ĐBQH)
Điểm c khoản 1 Điều 12 Nghị quyết số 85 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn quy định: “ĐBQH kiến nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn bằng cách gửi văn bản đến UBTVQH. Khi nhận được kiến nghị của ít nhất 20% tổng số ĐBQH đối với một người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn thì UBTVQH trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm”.Việc pháp luật quy định cần có ít nhất 20% tổng số ĐBQH kiến nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm là quá chặt, rất khó thực hiện được trên thực tế.Hơn nữa, pháp luật cũng không quy định chi tiết thủ tục thu thập ý kiến của 20% tổng số ĐBQH để kiến nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm.Thứ ba,hệ quả đối với người không được Quốc hội tín nhiệm không được quy định cụ thể, rõ ràng.Điều 15 Nghị quyết số 85 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn quy định: “Người được bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số ĐBQH, HĐND đánh giá “không tín nhiệm” thì có thể xin từ chức; trường hợp không từ chức thì cơ quan hoặc người có thẩm quyền giới thiệu người đó để Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn có trách nhiệm trình Quốc hội, HĐND xem xét, quyết định việc miễn nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm đối với người đó”.Những quy định nêu trên không rõ ràng và rất khó áp dụng trong thực tiễn, bởi:- Thực tế cho thấy, có nhiều cán bộ lãnh đạo có nhiều sai phạm đến mức phải bị bãi nhiệm, cách chức nhưng đã không từ chức và quyết tâm giữ “ghế” đến cùng.- Pháp luật chưa có quy định thủ tục giải quyết việc xin từ chức của những người không được Quốc hội tín nhiệm.- Chưa có quy định về biện pháp xử lý đối với người không xin từ chức, chưa nêu rõ trong trường hợp nào thì bị miễn nhiệm, trong trường hợp nào thì bị bãi nhiệm hoặc cách chức đối với người không được đa số các ĐBQH tín nhiệm mà không xin từ chức.Thứ tư, “bỏ phiếu tín nhiệm” hay “bỏ phiếu bất tín nhiệm”?Nếu “những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” tự mình đề xuất Quốc hội bỏ phiếu nhằm đánh giá sự tín nhiệm của Quốc hội dành cho những người đó cao hay thấp, để từ đó có thể điều chỉnh hoạt động của mình thì được gọi là “bỏ phiếu tín nhiệm”. Trong thủ tục “bỏ phiếu tín nhiệm”, thì “những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” đóng vai trò chủ động đề xuất Quốc hội bỏ phiếu.Nếu Quốc hội chủ động tiến hành bỏ phiếu “những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” nhằm bày tỏ sự không hài lòng với hoạt động lãnh đạo, điều hành của của những người này, thì được gọi là “bỏ phiếu bất tín nhiệm”. Trong thủ tục “bỏ phiếu bất tín nhiệm”, thì “những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” đóng vai trò bị động.Thực tiễn ở nước ta từ trước đến nay cho thấy, không có trường hợp “những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn” chủ động đề xuất Quốc hội bỏ phiếu, mà họ chỉ có thể bị bỏ phiếu ở dạng bị động. Hình thức bỏ phiếu này được pháp luật hiện hành gọi là “bỏ phiếu tín nhiệm” là chưa chính xác.
2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn
Thứ nhất,hệ thống hóa quy định bỏ phiếu tín nhiệm.Cần hệ thống hóa những quy định về việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn vào một văn bản luật với tên gọi là Luật Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn. Trong văn bản luật này sẽ quy định cụ thể khái niệm, thẩm quyền, thủ tục, hậu quả pháp lý và các trường hợp bỏphiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn.Thứ hai,đơn giản hóa thủ tục UBTVQH trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.Để đơn giản hóa thủ tục UBTVQH trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, cần xem xét sửa đổi quy định “Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn khi có kiến nghị của ít nhất 20% tổng số ĐBQH”. Trong trường hợp UBTVQH xét thấy việc kiến nghị của các ĐBQH đối với việc bỏ phiếu tín nhiệm là cần thiết, nên giảm bớt tỷ lệ số ĐBQH cần có để kiến nghị Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn xuống dưới 20% tổng số ĐBQH. Bên cạnh đó pháp luật cần có quy định cụ thể trình tự, thủ tục thu thập ý kiến của các ĐBQH để có thể kiến nghị bỏ phiếu tín nhiệm. Bởi vì, “nếu không có những quy định cụ thể hóa về trình tự, thủ tục thu thập ý kiến của các ĐBQH thì chắc chắn các quy định bỏ phiếu tín nhiệm chỉ tồn tại trên văn bản”Cần đơn giản hóa thủ tục Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với chức danh do Quốc hội bầu và phê chuẩn. Theo đó, chỉ cần hơn 50% tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội biểu quyết tán thành, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với chức danh do Quốc hội bầu và phê chuẩn.Cần quy định cụ thể trongnhững trường hợp UBTVQH có thể tự mình trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.Thứ ba,quy định cụ thể, rõ ràng hệ quả đối với người không được Quốc hội tín nhiệm.Pháp luật cần quy định cụ thể, rõ ràng biện pháp xử lý, thủ tục xử lý đối với người không được Quốc hội tín nhiệm; quy định rõ trong trường hợp nào thì người không được Quốc hội tín nhiệm bị miễn nhiệm, trong trường hợp nào thì người không được Quốc hội tín nhiệm bị bãi nhiệm hoặc cách chức.Cầnsửa đổi quy định “người được bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số ĐBQH, đánh giá “không tín nhiệm” thì có thể xin từ chức thành “người được bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số ĐBQH, đánh giá “không tín nhiệm” thì bị đình chỉ chức vụ”. Sau khi người không được Quốc hội tín nhiệm bị đình chỉ chức vụ, thì các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện thủ tục miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức đối với người này.Thứ tư,sử dụng thuật ngữ “bỏ phiếu bất tín nhiệm” thay cho “bỏ phiếu tín nhiệm”
Theo quy định của các văn bản pháp luật hiện hành, Quốc hội chỉ bỏ phiếu tín nhiệm khi có sự không đồng tình của các ĐBQH hoặc của UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội đối với cách lãnh đạo, điều hành của “những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. Do đó việc bỏ phiếu này cần được gọi là bỏ phiếu bất tín nhiệm. Hiện nay ở hầu hết các nước trên thế giới khi có quy định vấn đề tương tự hoặc có tính chất tương tự như vấn đề “bỏ phiếu tín nhiệm” ở nước ta, họ đều sử dụng thuật ngữ “bỏ phiếu bất tín nhiệm”
* ThS. Trường Đại học Luật - Đại học Huế.
[1] Bảo Cầm, “Tháo khóa, rộng cửa” để thực thi bỏ phiếu tín nhiệm, http://thanhnien.vn/thoi-su/thao-khoa-rong-cua-de-thuc-thi-bo-phieu-tin-nhiem-487237.html, truy cập ngày 23/7/2017.
[2] Vũ Văn Nhiêm,
Bỏ phiếu tín nhiệm – Bàn về thủ tục khả thi,Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5/2004.
[3] Vũ Văn Nhiêm,
Bỏ phiếu tín nhiệm – Bàn về thủ tục khả thi,Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5/2004.
