Bầu cử (election) là một quy trình chính trị - pháp lý, trong đó người dân tự do bỏ phiếu lựa chọn những người vào làm việc trong bộ máy nhà nước để thay mặt mình quản lý xã hội. Theo pháp luật nhân quyền quốc tế, ý nguyện của công dân là nền tảng của mọi quyền lực quốc gia và bầu cử là cách thức chủ chốt để thể hiện ý nguyện đó[1]. Chính vì vậy, quyền bầu cử và ứng cử thuộc về những quyền dân sự, chính trị cơ bản được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật nhân quyền quốc tế[2].

Pháp luật nhân quyền quốc tế không quy định cụ thể về hình thức tổ chức các cuộc bầu cử, song nhấn mạnh rằng, bầu cử phải được tổ chức định kỳ, trung thực, theo phương thức bình đẳng, tự do, phổ thông đầu phiếu và bỏ phiếu kín (Điều 21 UDHR[3], Điều 25 ICCPR[4]). Nói cách khác, các cuộc bầu cử phải được tổ chức theo cách thức công bằng, công khai, minh bạch, bảo đảm cho cử tri được bày tỏ ý chí tự do lựa chọn của họ mà không phải chịu bất kỳ áp lực hay sự hạn chế, bắt buộc nào. Đây chính là những nguyên tắc và tiêu chuẩn cơ bản cho các quốc gia trong việc tổ chức bầu cử mà sau đó được nhắc lại trong Nghị quyết 55/96 ngày 28/2/2001 của Đại hội đồng Liên hợp quốc về thúc đẩy và củng cố dân chủ[5] cũng như trong Tuyên bố năm 1994 của Liên minh Nghị viện thế giới (IPU) về các yếu tố cần thiết cho các cuộc bầu cử tự do và công bằng[6].

Ở mọi quốc gia, tổ chức bầu cử là một công việc phức tạp, gồm nhiều công đoạn và không chỉ giới hạn ở thời gian diễn ra các cuộc bỏ phiếu, vì vậy hoạt động này thường được gọi là quản lý bầu cử - QLBC (election management).

Theo nghĩa rộng, QLBC là những hoạt động, quy trình, thủ tục cần thiết để tổ chức một cuộc bầu cử theo các tiêu chuẩn dân chủ được người dân và cộng đồng quốc tế ủng hộ. QLBC có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, liên quan trực tiếp, mật thiết đến sự ổn định và phát triển của một đất nước. QLBC tốt là tiền đề xây dựng bộ máy nhà nước liêm chính, hiệu quả, bảo đảm sự trao quyền diễn ra trong hòa bình, xóa bỏ, hàn gắn những mâu thuẫn, bất đồng giữa các tầng lớp, giai cấp, củng cố sự ổn định về chính trị, xã hội và tăng cường sự thống nhất, đoàn kết dân tộc.

QLBC không chỉ thể hiện năng lực tổ chức mà còn cho thấy mức độ dân chủ của một quốc gia. Vì vậy, việc QLBC cần tuân thủ những quy tắc chung đã được cộng đồng quốc tế thừa nhận rộng rãi, tuy có thể áp dụng một cách thức điều hành đặc thù để phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của nước mình. Trên thế giới, một số quy tắc và phương pháp QLBC đã mang tính ổn định (ví dụ như 6 quy tắc nền tảng được nêu sau), trong khi có những phương pháp tổ chức bầu cử đã và đang thay đổi theo sự phát triển của thời đại mà các quốc gia rất cần nắm bắt, áp dụng để nâng cao hiệu quả và tính tin cậy của hoạt động bầu cử, ví dụ như việc đăng ký cử tri, bỏ phiếu và kiểm phiếu điện tử…

Ở các quốc gia, hoạt động bầu cử thường gắn liền với một thiết chế có tên gọi chung là Cơ quan QLBC (Electoral Management Body - EMB). Theo Mạng lưới Tri thức về bầu cử, EMB là một cơ quan hoặc tổ chức được lập ra nhằm mục đích và có trách nhiệm pháp lý trong việc quản lý một hoặc nhiều công việc cốt yếu trong các cuộc bầu cử (elections) và những hình thức dân chủ trực tiếp khác được pháp luật quy định như trưng cầu dân ý (referendums), lấy ý kiến công dân (citizens’ initiatives)…[7]. Tuỳ theo từng nước, EMB có thể được gọi là Ủy ban Bầu cử (Election Commission), Ban Bầu cử (Department of Elections, Electoral Board), Hội đồng Bầu cử (HĐBC - Electoral Council), Đơn vị Bầu cử (Election Unit)...[8].

Mặc dù có chung chức năng QLBC, các EMB trên thế giới được chia thành nhiều dạng khác nhau, căn cứ vào những tiêu chí khác nhau. Ví dụ, dựa trên tính chất nhân sự, một tác giả chia các EMB thành “kiểu hành pháp” (governmental approach - khi cơ quan này được điều hành bởi một cơ quan và nhân viên chính phủ), “kiểu tư pháp” (judicial approach - khi cơ quan này được điều hành bởi các thẩm phán), “kiểu đa đảng” (multi-party approach - khi nhân sự của cơ quan này là đại diện của các đảng chính trị ở một quốc gia) và “kiểu chuyên gia” (expert approach - khi nhân sự của cơ quan này là các chuyên gia độc lập không thuộc nhánh quyền lực hay đảng phái nào ở quốc gia)[9]. Trong khi đó, dựa trên tính chất hoạt động, một số tác giả khác chia các EMB thành “độc lập/không độc lập”(independent/dependent),“thường trực/lâm thời” (permanent/adhoc); tập trung/phi tập trung (centralized-decentralized)…[10]. Tuy nhiên, theo IDEA (the International Institute for Democracy and Electoral Assistance- một viện nghiên cứu quốc tế hàng đầu về vấn đề bầu cử hiện nay), có ba kiểu EMB chủ yếu trên thế giới là: mô hình độc lập (MHĐL), mô hình chính phủ (MHCP) và mô hình hỗn hợp (MHHH). Do mô hình hỗn hợp là sự tập hợp của hai cấu phần độc lập và cấu phần chính phủ, có các ưu, nhược điểm của cả hai mô hình này, nên bảng dưới đây chỉ so sánh MHĐL và MHCP[11]:

Mặc dù có những đặc điểm khác nhau, tuy nhiên theo IDEA, bất kể thuộc mô hình nào, một EMB cũng cần tuân thủ 6 nguyên tắc định hướng (guiding principles), đó là[12]: độc lập (independence); vô tư (impartiality); liêm chính (integrity); minh bạch (transparency); hiệu quả (efficiency); chuyên nghiệp (professionalism); và định hướng/tinh thần phục vụ (service-mindedness).

- Độc lập: Đây là nguyên tắc đầu tiên, quan trọng nhất, chi phối những nguyên tắc khác của các EMB. Một EMB không độc lập sẽ không thể tổ chức, QLBC một cách vô tư, liêm chính, minh bạch, chuyên nghiệp và hiệu quả. Nếu không có tính độc lập, một EMB sẽ không còn là thiết chế phục vụ toàn thể cộng đồng mà chỉ là một công cụ hợp pháp hóa quyền lực cho lực lượng chính trị chi phối nó. Điều này phá hủy ý nghĩa của bầu cử, làm cho những người trúng cử không có tính pháp lý chính danh. Chính vì vậy, như đã nêu ở bảng trên, các EMB độc lập đã trở thành mô hình cơ quan bầu cử phổ biến ở tất cả các khu vực trên thế giới.

Tính độc lập của EMB thường được hiểu theo hai phương diện: độc lập về tổ chức (hay thể chế) với các cơ quan chính phủ và độc lập về hoạt động (không chịu sự tác động của chính phủ hay các đảng phái, lực lượng chính trị nào). Trong thực tế, độc lập về tổ chức và độc lập về hoạt động có mối quan hệ gắn bó. Thông thường, để độc lập về hoạt động, EMB cần có sự độc lập về tổ chức; tuy nhiên, cũng có những trường hợp EMB độc lập về tổ chức nhưng vẫn không độc lập trong hoạt động (trong những trường hợp này, sự độc lập về tổ chức chỉ mang tính hình thức).

Theo IDEA, sự độc lập của EMB, đặc biệt là độc lập về tổ chức, chỉ có thể được bảo đảm bằng Hiến pháp hoặc luật, vì vậy, nhiều quốc gia đã hiến định hoặc luật định vị thế độc lập của EMB. Trong các mô hình EMB đã đề cập ở trên, MHĐL có khả năng bảo đảm tính độc lập cao nhất, sau đó đến MHHH, còn MHCP tỏ ra hạn chế nhất trong vấn đề này[13]. Sở dĩ các MHĐL và hỗn hợp có thể bảo đảm tốt hơn tính độc lập của EMB vì ngoài vị thế cho phép nó không chịu sự quản lý của chính phủ thì nhân sự của nó (gồm nhiều thành phần không phải các quan chức chính phủ) cũng thường có tính độc lập, vô tư hơn so với MHCP.

- Vô tư: Tính chất vô tư của EMB có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đến việc bảo đảm sự công bằng trong bầu cử. Do đó, tính vô tư trực tiếp góp phần bảo đảm sự tin cậy của công chúng với hoạt động của các EMB cũng như tính hợp pháp, chính danh của cuộc bầu cử và những người được bầu.

Theo IDEA, tính vô tư là một trong những tiêu chí đánh giá sự thành công trong hoạt động của một EMB[14]. Thể hiện của nguyên tắc về tính vô tư là, dù thuộc về mô hình nào, các EMB cũng phải ứng xử một cách công bằng, không được thiên vị hay phân biệt đối xử với bất kỳ ứng cử viên thuộc bất kỳ khuynh hướng hay nhóm chính trị nào.

Về lý thuyết, một EMB theo MHĐL sẽ có khả năng đảm bảo sự vô tư, công bằng cao nhất trong một cuộc bầu cử do thành viên của nó là các chuyên gia trung lập, trong khi các EMB theo MHCP thường có khuynh hướng thiên vị các đại biểu thuộc chính phủ đương quyền (vì các thành viên do chính phủ cử ra), còn các EMB theo MHHH thì nằm giữa hai thái cực này. Mặc dù vậy, trong thực tế, vấn đề tính vô tư, công bằng còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác như truyền thống và trình độ phát triển của dân chủ, văn hóa chính trị, hệ thống pháp luật về bầu cử của các quốc gia và năng lực tổ chức, quản lý của các EMB. Vì vậy, như IDEA đã chỉ ra, có những EMB theo MHHH (như Tây Ban Nha) và thậm chí MHCP (như Thụy Điển, Niu Di-lân) lại thể hiện tính vô tư cao hơn những EMB theo MHĐL (hình thức) ở một số nước[15].

 - Liêm chính: Liêm chính là thuật ngữ có nghĩa rộng, bao trùm các khái niệm trong sạch, thẳng thắn, đúng đắn. Nguyên tắc liêm chính đòi hỏi các EMB phải tổ chức và QLBC theo các tiêu chuẩn này. Theo IDEA, để bảo đảm sự liêm chính trong các cuộc bầu cử, pháp luật bầu cử phải quy định rõ ràng những hành vi vi phạm và các hình thức xử lý, đồng thời phải trao cho EMB đủ thẩm quyền kiểm soát toàn bộ hoạt động bầu cử, bao gồm việc xử lý những chủ thể có hành vi vi phạm đó[16]. Các EMB theo MHĐL thường bảo đảm tốt hơn tính liêm chính trong hoạt động bầu cử.

- Minh bạch: Minh bạch là một yếu tố cấu thành sự liêm chính, đồng thời là điều kiện cần để đánh giá tính vô tư (và cả tính độc lập) của các cơ quan QLBC.

Theo IDEA, minh bạch là yêu cầu căn bản cho hoạt động của các EMB[17]. Thực tế cho thấy, sự minh bạch giúp ngăn chặn và phanh phui những sai phạm và gian lận trong quá trình bầu cử, vì vậy, đây còn là yếu tố bảo đảm tính tin cậy của các EMB và của một cuộc bầu cử. Nguyên tắc minh bạch, do đó, thường được nhấn mạnh và quy định chi tiết trong pháp luật bầu cử của các quốc gia.

Tương tự như tính liêm chính, một EMB độc lập thường bảo đảm tốt hơn tính minh bạch trong hoạt động bầu cử, tuy cũng có những trường hợp ngoại lệ.

- Hiệu quả: Bầu cử là một công việc tốn kém, vì vậy, tính hiệu quả được coi là một trong các nguyên tắc hoạt động của các EMB.

Tính hiệu quả trong hoạt động của EMB thể hiện ở việc sử dụng hợp lý, tối ưu kinh phí trong khi vẫn bảo đảm các nguyên tắc bầu cử. Để đảm bảo hiệu quả trong hoạt động của các EMB, pháp luật các quốc gia thường quy định những định mức, tiêu chuẩn về QLBC, đặc biệt về việc sử dụng tài chính.

Xét ở phương diện kinh phí, tính hiệu quả không liên quan nhiều đến tính độc lập của các EMB. Một EMB độc lập nhưng trình độ tổ chức hạn chế có thể không hiệu quả bằng một EMB không độc lập nhưng có năng lực tổ chức bầu cử tốt. Tuy nhiên, nếu xét tính hiệu quả của bầu cử theo nghĩa rộng (không chỉ bao gồm khía cạnh kinh phí, mà còn ở khía cạnh thúc đẩy sự ổn định, phát triển của xã hội) thì các EMB độc lập có điều kiện đạt hiệu quả hoạt động cao hơn.

- Chuyên nghiệp: Tính chuyên nghiệp cũng giúp bảo đảm sự tin cậy của công chúng với các EMB, đồng thời giúp nâng cao tính hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan này. Theo IDEA, có hai yếu tố nền tảng giúp đảm bảo sự chuyên nghiệp trong hoạt động của các EMB, đó là: (i) sự tỉ mỉ, chính xác trong quá trình thực hiện quy trình bầu cử, và (ii) đội ngũ chuyên viên có kỹ năng phù hợp[18]. Liên quan đến yếu tố thứ hai, các EMB cần phải đảm bảo rằng, toàn thể bộ máy nhân sự, kể cả lãnh đạo và các chuyên viên, đều phải được đào tạo và làm quen với các kỹ năng và chuẩn mực nghề nghiệp trong khi tham gia tổ chức bầu cử[19].

- Định hướng/tinh thần phục vụ: Xét bản chất, EMB cũng là một cơ quan cung cấp dịch vụ công. Dịch vụ mà các EMB cung cấp cho xã hội đó là tổ chức và QLBC.

Định hướng/tinh thần phục vụ gắn liền với năng lực và tính tin cậy của EMB. Chính vì vậy, các EMB cần xây dựng và phát triển các tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ nhằm thúc đẩy hiệu quả hoạt động, chất lượng của đội ngũ nhân viên, cũng như để làm cơ sở đánh giá hoạt động tổ chức và QLBC. Một số tiêu chuẩn dịch vụ cơ bản của EMB đã được quy định trong pháp luật một số nước, ví dụ như ở Canada, trong đó liên quan đến thời hạn thông báo kết quả bầu cử, thống kê đăng ký bầu cử, phân phối phiếu bầu, truyền thông…[20].

Theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 (sửa đổi, bổ sung các năm 2001, 2010); và Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) năm 2003 (sửa đổi, bổ sung năm 2010), việc bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND được tiến hành theo định kỳ 5 năm một lần, do các tổ chức phụ trách bầu cử đảm nhiệm. Đây không phải là các cơ quan bầu cử chuyên trách, mà chỉ là các tổ chức lâm thời được thành lập để phụ trách tổ chức mỗi cuộc bầu cử, bao gồm các HĐBC ở cấp trung ương, các Uỷ ban bầu cử ở cấp tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương, các Ban bầu cử ở cấp huyện/quận và các Tổ bầu cử (ở cấp xã/phường/thị trấn.

Đối chiếu với thực tiễn QLBC trên thế giới, có thể rút ra một số nhận xét về cơ chế QLBC ở nước ta như sau:

Thứ nhất, bộ máy các tổ chức phụ trách bầu cử hiện hành của Việt Nam rất đặc thù, không hoàn toàn thuộc về bất kỳ mô hình EMB phổ biến nào trên thế giới. Cụ thể, nó không phải là MHCP, vì HĐBC trung ương không được lập ra và quản lý bởi Chính phủ, còn các tổ chức phụ trách bầu cử ở cấp địa phương tuy do Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp tương ứng quyết định thành lập nhưng có thành phần đa dạng và chịu sự chỉ đạo của cơ quan bầu cử cấp trên chứ không phải của UBND cùng cấp; nó không phải là MHĐL, vì thành viên của Chính phủ có mặt trong thành phần của HĐBC trung ương, và đặc biệt là các tổ chức phụ trách bầu cử ở cấp địa phương do UBND các cấp tương ứng quyết định thành lập. Thêm vào đó, các tổ chức phụ trách bầu cử không có nguồn ngân sách độc lập; nó cũng không phải là MHHH, vì tuy thẩm quyền ra quyết định thành lập có khác nhau, song các tổ chức phụ trách bầu cử từ trung ương đến địa phương thực chất chỉ là một hệ thống thống nhất, trong đó các tổ chức cấp dưới chịu sự chỉ đạo của các tổ chức cấp trên. Cả hệ thống không có sự phân chia rõ ràng thành hai cấu phần độc lập và cấu phần thuộc Chính phủ.

Thứ hai, các tổ chức phụ trách bầu cử của Việt Nam hiện có vị thế thấp, không tương xứng với tầm quan trọng của nó. Xét từ nhiều góc độ, hệ thống này hiện mới chỉ thuộc dạng những cơ quan thừa hành chứ chưa phải là những cơ quan có tính chất quyền lực như ở các quốc gia dân chủ. Điều này thể hiện ở việc nó chưa phải là một cơ quan hiến định độc lập trong hiến pháp và chưa có nguồn tài chính bảo đảm riêng. Thêm vào đó, các tổ chức phụ trách bầu cử của Việt Nam hiện chưa có toàn quyền tổ chức, QLBC. Những quyền năng chủ chốt về bầu cử hiện vẫn đang thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), cụ thể như công bố và chủ trì các cuộc bầu cử; lập kế hoạch tổ chức bầu cử; xây dựng chính sách, quy chế bầu cử…

Thứ ba, các tổ chức phụ trách bầu cử của Việt Nam không phải là những cơ quan chuyên trách, thường trực mà chỉ mang tính chất lâm thời. Điều này cũng ảnh hưởng đến việc bảo đảm 6 nguyên tắc của một cơ quan EMB, đặc biệt là tính hiệu quả, chuyên nghiệp và định hướng/tinh thần phục vụ. Ở đây, một khi chưa phải là thiết chế thường trực, chuyên trách thì khó có thể xây dựng được một đội ngũ cán bộ QLBC có kinh nghiệm, năng lực và phẩm chất thích đáng, cũng như có một hệ thống cơ sở dữ liệu tốt phục vụ công tác tổ chức bầu cử. Tính chất lâm thời cũng là trở ngại với các tổ chức phụ trách bầu cử trong việc quản lý ngân sách, chuẩn bị bầu cử và giải quyết các công việc phát sinh sau bầu cử.

Thứ tư, số thành viên của HĐBC (cơ quan cấp cao nhất) từ 15 đến 21 người (trong thực tế thông thường là 21) là khá cao so với mức phổ biến trên thế giới là từ 5-15 người. Việc có nhiều thành viên cho phép bảo đảm tốt hơn tính đại diện của các nhóm chủ thể quan trọng trong xã hội, song cũng khiến cho hoạt động của cơ quan này trở lên phức tạp và tốn kém hơn. Thêm vào đó, theo luật bầu cử hiện hành, thành phần của các tổ chức phụ trách bầu cử chỉ bao gồm đại diện của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội lớn mà chưa có sự tham gia của các chuyên gia và đại diện của các tổ chức xã hội dân sự. Điều này khiến cho tính độc lập, minh bạch và tin cậy của các tổ chức phụ trách bầu cử khó được bảo đảm.

Vì bầu cử có thể dẫn đến sự thay đổi vai trò của lực lượng chính trị đang cầm quyền ở một quốc gia nên trong thực tế, việc cải tổ pháp luật bầu cử nói chung, cơ chế QLBC nói riêng thường gắn liền với những cải tổ về thể chế chính trị. Trong điều kiện bình thường, sẽ không thể có thay đổi trong QLBC nếu không có thay đổi hay định hướng cải tổ về chính trị. Như vậy, câu hỏi đặt ra ở đây là trong bối cảnh thể chế chính trị chưa thay đổi và chưa có định hướng thay đổi về bản chất, cơ chế QLBC hiện hành của Việt Nam có cần và có thể cải tổ hay không? Nếu có thì đến mức độ nào?

Nghiên cứu các mô hình EMB trên thế giới và bối cảnh thực tế ở Việt Nam, có thể thấy rằng, vẫn cần thiết và có thể cải tổ cơ chế QLBC hiện hành của nước ta.

Cần thiết là bởi cơ chế QLBC của Việt Nam hiện nay đã quá lạc hậu so với thế giới cũng như so với sự phát triển nhanh chóng về mọi mặt của chính xã hội nước ta. Một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng, hệ thống cơ quan QLBC của Việt Nam hiện nay chưa thỏa mãn đầy đủ bất kỳ nguyên tắc nào trong 6 nguyên tắc nền tảng của một EMB đã được cộng đồng quốc tế thừa nhận, đó là độc lập, liêm chính, minh bạch, hiệu quả, chuyên nghiệp và định hướng/tinh thần phục vụ[21]. Việc không đáp ứng các tiêu chuẩn quốc tế này, đặc biệt là về tính độc lập, liêm chính và minh bạch đã và sẽ tiếp tục phá hủy lòng tin của người dân với cơ chế bầu cử, xóa mờ tính chính danh của hệ thống chính trị, khoét sâu thêm khoảng cách giữa nhân dân và Nhà nước, đồng thời tạo điều kiện cho những kẻ cơ hội chính trị xâm nhập vào bộ máy chính quyền. Minh chứng là người dân ngày càng thờ ơ với bầu cử, thể hiện ở việc đi bỏ phiếu “hộ” mang tính phổ biến ở nhiều nơi và họ: “.. không hề tỏ rõ tình cảm vui mừng, xúc động, sung sướng khi thấy một ai đó trúng cử”[22] như thường thấy ở nhiều quốc gia khác; còn việc nhấn mạnh tầm quan trọng của hiệp thương lựa chọn ứng cử viên hơn cả quá trình bỏ phiếu bầu khiến cho không ít ứng cử viên và đại biểu trúng cử không quan tâm đến người dân mà chủ yếu quan tâm đến các cấp lãnh đạo, vì họ biết việc có được bầu hay tái cử hay không phụ thuộc chủ yếu vào tổ chức chứ rất ít phụ thuộc vào cử tri[23]. Những ví dụ này cho thấy rõ ràng cơ chế bầu cử của Việt Nam đang có vấn đề. Ngay cả việc tỷ lệ cử tri đi bầu trong những kỳ bầu cử gần đây theo báo cáo thường rất cao (đến mức không tưởng) so với thế giới[24] cũng chứng tỏ việc tổ chức, QLBC là thiếu tin cậy, không thực chất.

Kinh nghiệm thế giới cho thấy, khi một cơ chế QLBC bộc lộ quá nhiều nhược điểm mà không được khắc phục thì nó sẽ là tác nhân châm ngòi hay góp phần thổi bùng các cuộc khủng hoảng chính trị nghiêm trọng trong tương lai. Do đó, bộ máy các tổ chức bầu cử của Việt Nam rất cần được cải tổ để tránh những hậu quả tiêu cực đó.

 Có thể là bởi việc cải tổ cơ chế QLBC đến một mức độ nhất định sẽ không phá hủy mà ngược lại còn giúp tăng tính chính danh và uy tín của hệ thống chính trị hiện hành. Ở đây, cần thấy rằng, trong bối cảnh thể chế chính trị chưa thay đổi, cải tổ sẽ không thể mang đến một bộ máy cơ quan QLBC hoàn toàn độc lập khỏi Đảng Cộng sản, nhưng có thể tăng cường tính độc lập của nó với các cơ quan nhà nước khác (độc lập về tổ chức). Thêm vào đó, cải tổ hoàn toàn có thể làm tăng tính chuyên nghiệp, hiệu quả, định hướng/tinh thần phục vụ và cả sự liêm chính, minh bạch - những yếu tố mà trong bối cảnh chính trị nào cũng rất cần thiết với bộ máy cơ quan QLBC.

Về nguyên tắc, việc cải tổ cơ chế QLBC hiện nay ở nước ta cần bám sát các tiêu chuẩn và thông lệ quốc tế về QLBC, đồng thời tính đến những điều kiện, hoàn cảnh đặc thù của Việt Nam. Từ những phân tích ở các phần trên, có thể đề xuất một số phương hướng cải tổ cụ thể như sau:

Thứ nhất, cần nâng cấp thiết chế hiện hành bằng cách thành lập một cơ quan bầu cử quốc gia thường trực, chuyên trách có vị trí hiến định độc lập tạo cơ sở để bảo đảm 6 nguyên tắc tiêu chuẩn của EMB theo thông lệ quốc tế, qua đó khắc phục những hạn chế của hệ thống QLBC ở nước ta hiện nay. Điều này phù hợp với định hướng tăng cường các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân đã được nhấn mạnh trong Văn kiện của Đại hội Đảng lần thứ XI. Nó cũng phù hợp với xu hướng chung đang diễn ra trên thế giới là ngày càng có nhiều nước quy định về việc thành lập, tổ chức và hoạt động của EMB ngay trong Hiến pháp, với mục đích nhằm tăng cường tính ổn định, độc lập thông qua việc hạn chế khả năng thiết chế này bị chi phối bởi nhánh hành pháp hoặc bị thay đổi, tác động tuỳ tiện thông qua việc sửa đổi các luật liên quan[25]. Cụ thể, theo kết quả một nghiên cứu khảo sát 550 bản Hiến pháp được ban hành trên thế giới từ năm 1880 đến năm 2000 cho thấy, ở thời điểm năm 2000, đã có khoảng 40% số Hiến pháp hiện hành trên thế giới quy định về HĐBC (electoral commission), so với khoảng 5% số Hiến pháp có quy định này ở thời điểm năm 1945[26].

 Thứ hai, trong bối cảnh Việt Nam, nên áp dụng những yếu tố của mô hình EMB hỗn hợp (tuy không dập khuôn hoàn toàn theo mô hình này), trong đó bao gồm cấu phần độc lập là một HĐBC quốc gia (HĐBCQG) thường trực có vị thế hiến định đóng vai trò là cơ quan điều hành; còn cấu phần Chính phủ (có tính lâm thời, chỉ thành lập trước mỗi cuộc bầu cử) tốt nhất dựa trên nhân sự của Văn phòng Chính phủ và Văn phòng UBND các cấp, có trách nhiệm thừa hành, cung cấp dịch vụ hành chính cho mọi cuộc bầu cử và các hoạt động dân chủ trực tiếp khác do HĐBCQG tổ chức thực hiện.

Mô hình trên giúp đáp ứng yêu cầu bảo đảm 6 nguyên tắc tiêu chuẩn của cơ quan QLBC trong khi không tạo áp lực lớn lên công cuộc cải cách hành chính hiện nay. Thêm vào đó, việc cải tổ sẽ không gặp nhiều khó khăn do xét từ góc độ điều hành, mô hình mới không khác nhiều so với mô hình hiện tại.

Thứ ba, cũng xuất phát từ tầm quan trọng của việc QLBC và những yêu cầu về kiểm soát quyền lực, xây dựng Nhà nước pháp quyền, HĐBCQG cần có vị thế xứng đáng của một cơ quan hiến định độc lập, không phụ thuộc vào bất kỳ cơ quan nhà nước nào, kể cả Quốc hội, UBTVQH và Chính phủ. HĐBCQG cần được trao những thẩm quyền rộng rãi của một cơ quan quyền lực về bầu cử, kể cả một số thẩm quyền liên quan mà hiện UBTVQH đang nắm giữ. Số lượng ủy viên Hội đồng chỉ nên trong khoảng từ 9-15 người[27], nhưng thành phần cần được mở rộng để bao gồm cả đại diện của các tổ chức xã hội dân sự và các chuyên gia[28]. Nhiệm kỳ của các ủy viên hội đồng không nhất thiết phải trùng với nhiệm kỳ của đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND các cấp nhưng cũng không nên quá dài[29]. Ngân sách cho bầu cử nói chung và cho hoạt động của HĐBCQG nói riêng phải là một khoản độc lập trong ngân sách nhà nước.

Dự thảo Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2013 lần đầu tiên có một quy định riêng về cơ quan bầu cử quốc gia. Cho đến nay, qua ba lần sửa chữa, quy định này vẫn ở Điều 121 và nội dung cơ bản không thay đổi, chỉ có điều chỉnh chút ít về câu chữ và cấu trúc. Theo văn bản gần nhất (lần thứ ba, công bố vào tháng 5/2013), quy định về HĐBCQG có nội dung như sau[30]:

Cùng với các quy định mới về Hội đồng hiến pháp và Cơ quan kiểm toán, việc hiến định cơ quan bầu cử quốc gia trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 thể hiện một bước tiến quan trọng trong tư duy lập hiến ở Việt Nam. Nó phù hợp với xu thế chung trên thế giới về QLBC và định hướng cải cách hệ thống chính trị nhằm kiểm soát quyền lực và xây dựng Nhà nước pháp quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam. Tuy nhiên, so với yêu cầu thực tế và Hiến pháp của nhiều quốc gia khác trên thế giới, quy định ở Điều 121 Dự thảo nêu trên còn quá sơ sài, vì mới chỉ xác định hai yếu tố, đó là cơ quan có thẩm quyền thành lập và chức năng của HĐBC. Theo IDEA, ngoài những quy định chung, Hiến pháp các quốc gia còn bao gồm những quy định về tính độc lập, cơ cấu tổ chức, nhiệm kỳ của các thành viên, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của EMB[31]. Một số Hiến pháp còn quy định về tiêu chuẩn ứng cử và việc bầu các thành viên EMB[32].

Như vậy, việc Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 dành nhiều yếu tố quan trọng như tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐBCQG cho luật định cùng với việc chưa xác định vị thế của Hội đồng là cơ quan hiến định độc lập cho thấy, các nhà lập pháp hoặc là chưa nhận thức rõ thế nào là một mô hình phù hợp, hoặc là chưa quyết tâm thiết kế một cơ quan bầu cử quốc gia theo các nguyên tắc tiêu chuẩn quốc tế.

Từ những phân tích ở các phần trên, có thể đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định về HĐBCQG trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 như sau[33]:

 

---