Tóm tắt: Thực hiện chủ trương của Đảng về sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2019-2021, trong 2 năm qua, Chính phủ và các địa phương đã tích cực triển khai thực hiện và đạt được những kết quả rất đáng trân trọng. Trong phạm vi bài viết này, các tác giả phân tích chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước về tổ chức, sắp xếp đơn vị hành chính xã, kết quả thực hiện sắp xếp lại đơn vị hành chính cấp xã giai đoạn 2019-2021 và chỉ ra những vấn đề đặt ra cho giai đoạn tiếp theo.
Từ khóa: Đơn vị hành chính cấp xã, sắp xếp lại đơn vị hành chính cấp xã.
Abstract: For enforcement of the Party's policy on organization of administrative agencies at district and commune levels for the period of 2019-2021, in the last 2 years, the Government and localities have actively carried out the policy and also reached crucial achievements. Within the scope of this article, the authors provide an analysis of the Party's policy, the State's laws on the organization and arrangement of communal administrative agencies, and the results of the implementation of the rearrangement of administrative agencies at commune level in the period of 2019 - 2021 and give out a number of issues for the next period.
Key words: Administrative agencies at commune level; reorganization of administrative agencies at communal level.
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1.Chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước về sắp xếp lại đơn vị hành chính
Ngày 25/10/2017, Hội nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa 12, ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã đề ra nhiệm vụ:
“Sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật liên quan nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã…”, “Từng bước sắp xếp, kiện toàn, tổ chức lại đơn vi hành chính (
ĐVHC) cấp huyện, cấp xã chưa đủ tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật”
[1]. Tiếp đó, ngày 24/12/2018, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 37-NQ/TW về việc sắp xếp các ĐVH cấp huyện và cấp xã. Ngày 12/03/2019, UBTVQH ban hành Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 về việc sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã trong giai đoạn 2019-2021. Ngày 14/5/2019 Chính phủ ban hành Nghị quyết số 32/NQ-CP kế hoạch thực hiện sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2019 – 2021. Nội dung nhất quán trong các văn bản của Đảng và Nhà nước là đặt mục tiêu đến năm 2021 cơ bản hoàn thành việc sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã chưa đạt 50% của cả 02 tiêu chuẩn diện tích tự nhiên và quy mô dân số theo Nghị quyết số 1211; đồng thời khuyến khích các địa phương thực hiện việc sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã còn lại chưa đạt tiêu chuẩn theo quy định để thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội (KTXH), trên cơ sở đồng thuận của nhân dân.
Chủ trương nêu trên của Đảng là sự tiếp nối công cuộc cải cách hành chính nhà nước nhằm xây dựng nền hành chính phục vụ, dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả được khởi xướng từ những năm 2000, được triển khai quyết liệt sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành.
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 xác định các tiêu chí để phân loại ĐVHC là: quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số ĐVHC trực thuộc, trình độ phát triển KTXH và các yếu tố đặc thù của từng loại ĐVHC ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Việc phân loại ĐVHC sẽ là cơ sở để thiết lập tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương cho phù hợp với đặc thù từng địa phương. Đây là cách tiếp cận khoa học làm cơ sở xác định tầm hạn quản trị cho phù hợp đối với mỗi cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp xã.
Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của UBTVQH về tiêu chuẩn của ĐVHC và phân loại (Nghị quyết số 1211). Theo Nghị quyết số 1211, tiêu chuẩn của ĐVHC xã là: “Đối với xã miền núi, vùng cao dân số từ 5000 người và diện tích từ 50km2 trở lên. Đối với xã không phải là miền núi, vùng cao phải có dân số từ 8000 người và diện tích từ 30km2 trở lên”. Nghị quyết cũng xác định: “Việc thành lập, chia, điều chỉnh địa giới ĐVHC phải đạt các tiêu chuẩn của ĐVHC tương ứng theo quy định” và “Khuyến khích việc nhập các ĐVHC mà không làm tăng các ĐVHC”.
Nghị quyết số 1211 cũng xác định 4 tiêu chí căn bản để phân loại ĐVHC cấp xã với các nội dung được nâng lên về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, trình độ phát triển KTXH và yếu tố đặc thù: (1) dân cư là người dân tộc thiểu số, (2) xã đặc biệt khó khăn, (3) xã an toàn khu, (4) xã có di tích quốc gia đặc biệt hoặc có di sản được UNESCO công nhận.
Theo quy định của Nghị quyết số 1211, khi điều chỉnh ĐVHC, địa phương phải lập đề án thành lập, điều chỉnh địa giới ĐVHC. Đề án gồm 5 phần, trong đó nêu rõ: căn cứ pháp lý và sự cần thiết; lịch sử hình thành và hiện trạng ĐVHC; phương án thành lập, điều chỉnh ĐVHC; đánh giá tác động, định hướng phát triển của việc điều chỉnh ĐVHC và kết luận, kiến nghị. Đây là những nội dung mới, thể hiện rõ yêu cầu điều chỉnh ĐVHC phải được thực hiện một cách khoa học, không chỉ dựa trên tiêu chí diện tích, dân số, mà phải dựa trên những luận cứ khoa học, luận chứng thực tiễn phù hợp; việc điều chỉnh ĐVHC phải phục vụ cho sự phát triển KTXH, tránh sự chủ quan, duy ý chí của các địa phương.
2. Kết quả thực hiện chủ trương sắp xếp lại đơn vị hành chính cấp xã giai đoạn 2019-2021
Theo Báo cáo của Bộ Nội vụ, tính đến ngày 01/9/2019, tổng số ĐVHC cấp xã trong cả nước là 11.162, gồm: 8967 xã, 1592 phường và 608 thị trấn. Đối chiếu với quy định của Nghị quyết số 1121, trong tổng số 11162 ĐVHC cấp xã có khoảng 9.434 đơn vị chưa đạt tiêu chuẩn về diện tích, dân số (chiếm 84.52%). Trong đó, 3.243 đơn vị chưa đạt đủ tiêu chuẩn, nhưng đạt trên 50% cả 2 tiêu chuẩn diện tích và dân số, có 6.188 đơn vị chưa đạt được 50% tiêu chuẩn diện tích, dân số (chiếm 55.44%); có 631 đơn vị chưa đạt 50% cả 2 tiêu chuẩn về diện tích và dân số (chiếm 5.65%)
[2].
Thực hiện Nghị quyết số 653/2019/UBTVQH14 ngày 12/03/2019 của UBTVQH về việc sắp xếp các ĐVHC cấp huyện, cấp xã trong giai đoạn 2019-2021 sẽ tiến hành sắp xếp các ĐVHC cấp xã không đủ 50% cả tiêu chí về diện tích và dân số. Trong 2 năm qua, Chính phủ, các địa phương đã bắt tay triển khai thực hiện sắp xếp các ĐVHC cấp xã.
Các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã tiến hành sắp xếp 1.056 ĐVHC cấp xã (trong đó: có 541 đơn vị thuộc diện phải sắp xếp, 117 đơn vị thuộc diện khuyến khích sắp xếp và 398 đơn vị liền kề có liên quan đến sắp xếp); còn 180 ĐVHC cấp xã thuộc diện phải sắp xếp nhưng các địa phương đề nghị chưa tiến hành sắp xếp trong giai đoạn 2019-2021. Trong đó, số phương án 04 ĐVHC cấp xã nhập nguyên trạng thành 01 ĐVHC cấp xã mới là 04 trường hợp; số phương án 03 ĐVHC cấp xã nhập nguyên trạng thành 01 ĐVHC cấp xã mới là 85 trường hợp; số phương án 02 ĐVHC cấp xã nhập nguyên trạng thành 01 ĐVHC cấp xã mới là 341 trường hợp; số phương án điều chỉnh địa giới ĐVHC làm giảm ĐVHC cấp xã là 49 trường hợp; số phương án điều chỉnh địa giới ĐVHC nhưng không làm giảm ĐVHC cấp xã là 06 trường hợp
[3].
Sau sắp xếp, số ĐVHC cấp xã từ 11.160 đơn vị còn 10.599 đơn vị (giảm 561 đơn vị). Trong đó, những tỉnh giảm nhiều là: Hòa Bình giảm 59/210 ĐVHC cấp xã (tỷ lệ 28,09%); Cao Bằng giảm 38/199 ĐVHC cấp xã (tỷ lệ 19,10%); Phú Thọ giảm 52/277 ĐVHC cấp xã (tỷ lệ 18,77%); Hà Tĩnh giảm 46/262 ĐVHC cấp xã (tỷ lệ 17,56%); Thanh Hóa giảm 76/635 ĐVHC cấp xã (tỷ lệ 11,97%); Quảng Trị giảm 16/141 ĐVHC cấp xã (tỷ lệ 11,35%); Lạng Sơn giảm 26/226 ĐVHC cấp xã (tỷ lệ 11,50%); Hải Dương giảm 29/264 ĐVHC cấp xã (tỷ lệ 10,98%)...
[4].
Trong tổng số 10.599 ĐVHC cấp xã hiện nay, có 1.892 đơn vị (chiếm 17.85%) đạt từ đủ 100% trở lên cả 02 tiêu chuẩn về diện tích và dân số theo quy định; 3.366 đơn vị (chiếm 31.76%) chỉ đạt từ 50% trở lên cả 02 tiêu chuẩn về diện tích và dân số; 5.341 đơn vị (chiếm 50,39) chưa đạt 50% của một trong hai tiêu chuẩn về diện tích và dân số (trong đó: 4.462 đơn vị chưa đạt 50% tiêu chuẩn về diện tích, 699 đơn vị chưa đạt 50% tiêu chuẩn về dân số và có 180 đơn vị chưa đạt 50% cả hai tiêu chuẩn diện tích và dân số)
[5].
3. Những vấn đề đặt ra và giải pháp tăng cường thực hiện sắp xếp lại đơn vị hành chính cấp xã trong giai đoạn tiếp theo
Những kết quả đạt được trên đây đã minh chứng chủ trương sắp xếp lại ĐVHC cấp xã của Đảng và Nhà nước là hợp lý, đúng đắn. Bên cạnh đó, thực tiễn thực hiện chủ trương sắp xếp lại ĐVHC cấp xã đặt ra một số vấn đề sau đây:
Thứ nhất, tiếp tục nâng cao nhận thức cho cán bộ, công chức và nhân dân về quan điểm, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước về sắp xếp lại ĐVHC cấp xã; tuyên truyền nâng cao nhận thức về sự cần thiết, tính tất yếu, ý nghĩa, mục tiêu, yêu cầu, nhiệm vụ của việc sắp xếp, điều chỉnh ĐVHC cấp xã để tạo sự thống nhất trong đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp và sự đồng thuận của người dân trong toàn xã hội về chủ trương, biện pháp thực hiện; nâng cao nhận thức về đảm bảo quyền dân chủ trong việcsắp xếp lại ĐVHC cấp xã, thực hiện lấy ý kiến của người dân ở địa phương có sắp xếp, điều chỉnh ĐVHC, nếu đạt được sự đồng thuận theo đa số thì mới tiến hành các công việc chuẩn bị đề án, văn bản trình cấp trên xem xét, quyết định; thực hiện tốt việc thông tin đầy đủ, chính xác về sự cần thiết, lý do, những hiệu quả KTXH… sẽ mang lại từ việc sắp xếp lại ĐVHC cấp xã góp phần làm cho người dân hiểu rõ, hiểu đúng và có trách nhiệm cao trong việc đưa ra quyết định cá nhân về đồng tình hay phản đối việc nhập, chia, điều chỉnh địa giới ĐVHC.
Thứ hai, sắp xếp lại ĐVHC phải bảo đảm nhu cầu ổn định, có chiến lược rõ ràng để phát triển. Thực tiễn đã chứng minh qua các đợt điều chỉnh ĐVHC kéo theo nhiều hệ lụy như cần thời gian để ổn định tổ chức, nhân sự; ổn định để không phá vỡ những đặc tính văn hóa truyền thống, lịch sử tốt đẹp có tính cố kết của cộng đồng dân cư… ĐVHC cấp xã nói riêng, ĐVHC các cấp nói chung có ổn định mới là căn cứ để tiến hành đồng bộ các nội dung quy hoạch, kế hoạch phát triển KTXH của địa phương, đất nước.
Mỗi lần sắp xếp lại ĐVHC sẽ làm thay đổi cơ cấu tổ chức, nhân sự, cách thức vận hành bộ máy, đòi hỏi đội ngũ cán bộ, công chức cần có thời gian để làm quen với môi trường mới. Điều này gây ảnh hưởng đến việc xử lý các hoạt động chuyên môn. Bên cạnh đó, việc sắp xếp ĐVHC còn gây lãng phí nguồn lực và gia tăng các chi phí. Vì vậy, quyết định sắp xếp lại ĐVHC không được tùy tiện, chủ quan, duy ý chí, chạy theo lợi ích cục bộ trước mắt, mà phải dựa trên cơ sở khoa học tổ chức bộ máy.
Đặc biệt, trong sắp xếp lại ĐVHC cấp xã cần chú trọng giải quyết chính sách đối với cán bộ, công chức, viên chức dôi dư sau sắp xếp
[6] để vừa bảo đảm chọn lọc được người có năng lực, trình độ, tâm huyết ở lại làm việc, nhưng giải quyết thỏa đáng, hợp lý, hợp tình quyền lợi, chế độ, chính sách cho đội ngũ cán bộ, công chức phải chuyển đổi công tác, chuyển đổi vị trí.
Thứ ba, sắp xếp lại ĐVHC cấp xã phải bảo đảm tính liên thông, kết nối, đồng bộ, hệ thống trong bối cảnh toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế. Trong nền kinh tế thị trường, bối cảnh công nghiệp 4.0, cần thay đổi tư duy, phân vạch địa giới hành chính không phải là giới hạn phạm vi phát triển của một ĐVHC mà là phân chia phạm vi quản lý ĐVHC cho phù hợp để thúc đẩy sự phát triển của địa phương, vùng và quốc gia. Quản lý ĐVHC xã không phải là biệt lập với các ĐVHC khác. Việc chia ĐVHC để xác định đối tượng quản lý trên cộng đồng lãnh thổ đó, tuy nhiên, các yếu tố về kinh tế, xã hội, giao thông, cơ sở hạ tầng… phải đặt trong tổng thể của địa phương, của đất nước. Do đó, cần có tư duy khoa học để cung cấp những luận cứ, luận chứng nhằm tổ chức hợp lý ĐVHC. Tổ chức hợp lý ĐVHC không chỉ đáp ứng nhu cầu quản lý mà quan trọng hơn là đáp ứng nhu cầu của cộng đồng dân cư, yêu cầu phát triển KTXH của địa phương, của đất nước. Để bảo đảm tổ chức ĐVHC hợp lý cần có tư duy tổng thể, quản lý liên thông, liên cấp giữa các cấp chính quyền, và tính đồng bộ giữa nhu cầu quản lý với nhu cầu phát triển KTXH của địa phương và nhu cầu của cộng đồng dân cư.
Thứ tư, sắp xếp lại ĐVHC cấp xã cần được tiến hành đồng thời với việc nâng cao năng lực quản trị của chính quyền địa phương tương ứng với quy mô ĐVHC xã sau sắp xếp. Ở nhiều khu vực nông thôn ngày nay đang dịch chuyển dần theo hướng kinh tế dịch vụ, kéo theo các thay đổi cơ bản về hành vi, lối sống, cách ứng xử, các mối quan hệ xã hội ở nông thôn... đòi hỏi chính quyền xã phải thay đổi từ hành chính cai trị sang hành chính phục vụ. Điều này đặt ra thách thức trong việc tổ chức ĐVHC xã với bộ máy chính quyền xã, năng lực đội ngũ cán bộ, công chức xã tinh gọn, chuyên nghiệp trong khi khối lượng công việc ngày càng nhiều và phức tạp hơn, khó hơn.
Khoa học công nghệ ngày càng phát triển, giao thông đi lại thuận tiện, cơ sở hạ tầng, công nghệ thông tin… góp phần hỗ trợ chính quyền cung cấp dịch vụ công ngày càng tốt hơn với người dân. Cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 thúc đẩy việc ứng dụng các thành tựu khoa học công nghệ, nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức; năng lực quản trị của các cấp chính quyền. Năng lực quản trị của chính quyền, hiệu lực, hiệu quả quản lý của chính quyền thể hiện ở năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức; ở tầm nhìn và khát vọng phát triển quốc gia; ở các chỉ số đo sự hài lòng của nhân dân, các chỉ số đánh giá năng lực cạnh tranh… chứ không bị bó hẹp ở phạm vi không gian lãnh thổ của ĐVHC xã.
Thứ năm, công khai, minh bạch tất cả các hoạt động có liên quan đến sắp xếp ĐVHC cấp xã
.
Công khai, minh bạch đầy đủ hơn mục đích, yêu cầu, nhiệm vụ, thủ tục trình tự, trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp các ngành, các cơ quan có liên quan đến việc sắp xếp lại ĐVHC cấp xã, theo đó, cần phải áp dụng những biện pháp: công khai phương án phân vạch điều chỉnh địa giới hành chính cũng như các bản đồ quy hoạch có liên quan để người dân biết, tổ chức để người dân thảo luận, tham gia ý kiến một cách dân chủ. Ngoài ra, cần thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương và lãnh đạo địa phương khi tiến hành sắp xếp các ĐVHC cấp xã để minh tỏ các phương án, đề án thực hiện sắp xếp ĐVHC cấp xã. Thực hiện trách nhiệm giải trình sẽ góp phần hạn chế tính tư lợi, tính cục bộ, lợi ích nhóm trong hoạt động sắp xếp các ĐVHC cấp xã. Làm tốt trách nhiệm giải trình cũng thể hiện nền hành chính dân chủ, hiện đại trong bối cảnh quản trị quốc gia hiện nay.
/.
[1] Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Khóa XII (2017),
Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
[2] Bộ Nội vụ (2021),
Dự thảo Báo cáo Tổng kết thực hiện Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của UBTVQH và việc sắp xếp ĐVHC cấp huyện, cấpxã trong giai đoạn 2019-2021.
[3] Bộ Nội vụ (2021),
Dự thảo Báo cáo Tổng kết thực hiện Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của UBTVQH và việc sắp xếp ĐVHC cấp huyện, cấpxã trong giai đoạn 2019-2021
[4] Bộ Nội vụ (2021),
Dự thảo Báo cáo Tổng kết thực hiện Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của UBTVQH và việc sắp xếp ĐVHC cấp huyện, cấpxã trong giai đoạn 2019-2021.
[5] Bộ Nội vụ (2021),
Dự thảo Báo cáo Tổng kết thực hiện Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của UBTVQH và việc sắp xếp ĐVHC cấp huyện, cấpxã trong giai đoạn 2019-2021.
[6] Hiện tại, theo báo cáo của Bộ Nội vụ, cả nước các địa phương vẫn chưa có phương án giải quyết cho 2797 cán bộ, công chức cấp xã và 287 người hoạt động không chuyên trách cấp xã dôi dư sau sắp xếp ĐVHC cấp xã.
