Một số ý kiến về Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

22/10/2019

GS.TS. Nguyễn Minh Đoan

Trường Đại học Luật Hà Nội.

Tóm tắt: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là việc làm thường xuyên, không thể thiếu của bất kỳ một nhà nước hiện đại nào khi coi văn bản quy phạm pháp luật là nguồn pháp luật chủ yếu. Văn bản quy phạm pháp luật được coi là hình thức thể hiện khoa học, chặt chẽ, chính xác, có nhiều ưu điểm nhất của pháp luật. Tuy nhiên, mỗi quốc gia khác nhau lại quy định việc ban hành chúng khác nhau và trong một quốc gia cũng thường tồn tại nhiều loại văn bản quy phạm pháp luật nên mỗi loại cũng có thủ tục ban hành khác nhau.
Từ khóa: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Hiến pháp năm 2013
Abstract: Promulgation of legal normative documents is a common and indispensable activity of any modern government once the legal normative documents are considered as a major source of laws. Legal normative documents are known a scientific, coherent and accurate promulgation manner with the most advantages of laws. However, the countries regulate the promulgation of the legal normative documents in different manners, and there are different types of legal normative documents in each country, so each type of legal normative documents is issued in different procedures.
Keywords: Law on Promulgation of Legal Normative Documents; the Constitution of 2013
 
Sau khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, để chi tiết hóa Hiến pháp và khắc phục những hạn chế, bất cập của các luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật(VBQPPL) trước đây, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã được Quốc hội thông qua. Sự ra đời của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã đánh dấu một bước phát triển mới trong quá trình hoàn thiện pháp luật để xây dựng (ban hành) các VBQPPL khác. Kể từ khi Luật Ban hành VBQPPL ra đời, công tác xây dựng pháp luật dần đi vào nề nếp, chất lượng các VBQPPL được nâng cao, góp phần tích cực vào việc ổn định trật tự xã hội, phát triển đất nước về mọi mặt. Tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã bộc lộ những hạn chế, bất cập cần được tiếp tục hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của sự phát triển đất nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế.07-nhieu-vuong-36218-440.jpg
1. Trước hết, không nên đặt tên luật là Luật Ban hành VBQPPL. Bởi lẽ, Luật này không quy định về trình tự, thủ tục ban hành tất cả các VBQPPL (một số văn bản có đầy đủ các dấu hiệu của một VBQPPL nhưng lại không được quy định trong Luật này. Chẳng hạn, Hiến pháp, quy chế…). Do vậy, có thể đặt tên là Luật Ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ… Như vậy, chỉ những văn bản nào cần phải quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục ban hành thì mới quy định trong Luật này. 
Không định nghĩa VBQPPL trong Luật (Điều 2). Trong các Luật Ban hành VBQPPL đã ban hành trước đây, mỗi văn bản lại có định nghĩa về VBQPPL khác nhau. Thậm chí có thời kỳ, trong Luật Ban hành VBQPPL còn đòi hỏi VBQPPL phải “điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN” (Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004). Mà định nghĩa nào cũng chưa phù hợp nên đã làm khó cho việc giải thích và giảng dạy về VBQPPL. Bởi VBQPPL không phải chỉ có Việt Nam sử dụng mà các quốc gia trên thế giới cũng đều sử dụng. Do vậy, thế nào là VBQPPL phải được định nghĩa cho phù hợp chung với tất cả các nước trên thế giới chứ không thể chỉ riêng cho Việt Nam. Theo chúng tôi, trong Luật Ban hành VBQPPL không cần định nghĩa thế nào là VBQPPL. Sở dĩ chúng tôi đưa ra quan điểm trên vì các định nghĩa thường được đưa ra bởi những người làm khoa học nhằm phục vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy.
Chúng tôi cho rằng, để bảo đảm tính chặt chẽ trong xác định hiệu lực và trình tự sửa đổi, thông qua VBQPPL, Luật Ban hành VBQPPL nên tập trung quy định thủ tục ban hành đối với mỗi loại văn bản pháp luật.
2. Chúng tôi cho rằng, quy định: “Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là VBQPPL”[1] là không chính xác. Bởi lẽ, nếu một văn bản có đầy đủ các dấu hiệu của VBQPPL thì nó phải là VBQPPL, còn nếu nó không được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật thì việc ban hành văn bản đó bị coi là trái pháp luật và nó sẽ không có hiệu lực thi hành. Các tổ chức, cá nhân có trách nhiệm kiểm tra, giám sát việc ban hành VBQPPL đó phải chặn văn bản đó lại, tuyên bố văn bản đó không có hiệu lực thi hành, bị đình chỉ thi hành hoặc bị hủy bỏ. Vì vậy, chúng tôi đề nghị sửa lại quy định trên theo hướng: “Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không có hiệu lực thi hành, bị đình chỉ thi hành hoặc phải bị hủy bỏ”.
Bên cạnh đó, để tăng cường trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL, bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, Luật Ban hành VBQPPL cần bổ sung quy định cho phép tổ chức, cá nhân khiếu nại, tố cáo, thậm chí là khởi kiện đối với VBQPPL được ban hành không đúng thẩm quyền.
Ngoài ra, bên cạnh quy định về thủ tục để các tổ chức, cá nhân có sáng kiến, góp ý, phản biện đối với dự thảo VBQPPL, Luật Ban hành VBQPPL cần bổ sung quy định về  thủ tục, tổ chức, cá nhân đề nghị xem xét lại đối với quy định của dự thảo văn bản hoặc quy định của văn bản đã được thông qua (ký ban hành) nhưng nội dung không hợp hiến, hợp pháp, hợp lý.
 3. Về nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL. Luật Ban hành VBQPPL cần quy định đầy đủ các nguyên tắc trong xây dựng, ban hành VBQPPL cả về mặt xã hội và cả về mặt kỹ thuật. Luật Ban hành VBQPPL mới chỉ tập trung đề cập đến các nguyên tắc mang tính chất kỹ thuật mà chưa nói đến các nguyên tắc xã hội như việc ban hành VBQPPL phải có sự tham gia của nhân dân, có sự lãnh đạo của Đảng, nguyên tắc khách quan, khoa học, nguyên tắc chuyên nghiệp trong xây dựng pháp luật, nguyên tắc hài hòa hóa pháp luật trong xây dựng, ban hành pháp luật… Các nguyên tắc đó có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng các VBQPPL được ban hành.
4.Về nội dung mỗi loại VBQPPL. Chúng tôi cho rằng, Luật Ban hành VBQPPL không nên quy định liệt kê văn bản do cơ quan A, hay B ban hành dùng để quy định những gì (nội dung của văn bản), bởi lẽ, VBQPPL của cơ quan A được quy định những nội dung gì là phụ thuộc thẩm quyền (nhiệm vụ, quyền hạn) của cơ quan đó đã được Hiến pháp và luật tổ chức cơ quan đó quy định. Do đó, việc quy định nội dung của mỗi loại văn bản trong Luật Ban hành VBQPPL là không cần thiết (tạo ra quá nhiều quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật). Chưa kể là việc quy định đôi khi lại không thống nhất với Hiến pháp và Luật tổ chức.
5. Về trình tự soạn thảo các loại VBQPPL. Luật VBQPPL chỉ nên quy định trình tự soạn thảo cho các văn bản luật là những văn bản có nội dung quy định những vấn đề quan trọng, hiệu lực pháp luật cao, cần có trình tự, thủ tục ban hành chặt chẽ chính xác; đối với những VBQPPL dưới luật khác, chỉ nên quy định những vấn đề mang tính chi tiết, tổ chức thi hành các văn bản luật không cần phải quy định thủ tục soạn thảo quá chi tiết, chặt chẽ.
6. Về văn bản quy định chi tiết. Khoản 2 Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, rất ít khi cơ quan soạn thảo dự án luật đồng thời soạn thảo dự thảo văn bản quy định chi tiết. Lý do của tình trạng trên có thể là:
- Do sức ép về thời gian đối với tiến độ soạn thảo dự án luật hoặc có quá nhiều quy định của dự án luật cần được quy định chi tiết nên các cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo không có đủ thời gian soạn thảo dự thảo văn bản quy định chi tiết;
- Hiện tượng nhiều quy định của dự án luật sau khi trình bị Quốc hội sửa đổi và như vậy dự thảo các văn bản quy định chi tiết được soạn thảo cùng dự án luật cũng không còn giá trị nên các cơ quan có trách nhiệm thường để Quốc hội quyết định xong (thông qua dự án luật) rồi mới tiến hành soạn thảo dự thảo văn bản quy định chi tiết.
Chính những lý do nêu trên đã làm cho trên thực tế dự thảo văn bản quy định chi tiết các điều, khoản của văn bản luật thường không được chuẩn bị và trình cùng đồng thời với dự án luật. Tuy vậy, Quốc hội chỉ chủ yếu quan tâm tới dự án luật, ít quan tâm đến dự thảo văn bản quy định chi tiết nên vẫn thông qua dự án luật và “cho nợ” dự thảo văn bản quy định chi tiết. Việc không ban hành kịp thời văn bản quy định chi tiết vô hình chung đã làm vô hiệu một số quy định (những quy định của luật cần quy định chi tiết) của luật trên thực tế, gây khó khăn, lúng túng cho cơ quan có trách nhiệm tổ chức thi hành, áp dụng đối với các quy định đó của luật, làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của tổ chức, doanh nghiệp, người dân trong trường hợp có liên quan đến quy định chi tiết đó. Để khắc phục tình trạng trên chúng tôi gợi ý giải pháp sau:
Trường hợp tốt nhất, Quốc hội và các cơ quan khác phải thi hành nghiêm chỉnh quy định của Điều 11 Luật Ban hành VBQPPL là chuẩn bị và trình đồng thời dự thảo văn bản quy định chi tiết với dự án luật, pháp lệnh và phải ban hành văn bản quy định chi tiết để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết. Nếu cơ quan trình chưa chuẩn bị, chưa trình được dự thảo văn bản quy định chi tiết thì Quốc hội sẽ không thông qua dự án luật, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) không thông qua dự án pháp lệnh.
Nếu chấp nhận thông qua dự án luật, pháp lệnh khi chưa có dự thảo văn bản quy định chi tiết thì thời gian có hiệu lực của văn bản luật, pháp lệnh cụ thể đó cần tính đến cả thời gian ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Nghĩa là phải dự trù kể từ khi dự án luật, pháp lệnh được thông qua cho đến khi có hiệu lực thi hành thì cơ quan có trách nhiệm ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành (nếu có) có đủ thời gian chuẩn bị và ban hành chúng để bảo đảm văn bản luật, pháp lệnh và văn bản quy định chi tiết đó đều có hiệu lực cùng một thời điểm.
Nếu văn bản luật, pháp lệnh đã được thông qua cần phải có hiệu lực sớm, chưa thể ban hành kịp thời văn bản quy định chi tiết thì có thể quy định phương án tạm thời để giải quyết vấn đề có liên quan đến quy định của luật, pháp lệnh cần quy định chi tiết. Đồng thời, Quốc hội, UBTVQH cũng nên xác định rõ thời gian cơ quan có trách nhiệm phải ban hành được văn bản quy định chi tiết đối với trường hợp đó.
7. Về việc ban hành pháp lệnh của UBTVQH. Chúng tôi cho rằng, cần hạn chế, tiến tới loại bỏ việc ban hành pháp lệnh của UBTVQH bởi các lý do sau đây:
- UBTVQH chỉ là một trong những cơ quan của Quốc hội, nhưng lại ban hành pháp lệnh, là một loại VBQPPL có giá trị gần như luật (xét về thẩm quyền hình thức thì không có vấn đề gì, nhưng xét về thẩm quyền nội dung thì nội dung đó phải thuộc thẩm quyền quyết định của cả Quốc hội). Trong trường hợp ban hành pháp lệnh, UBTVQH đã lấn sân sang thẩm quyền của Quốc hội.
- Nếu trước đây Quốc hội chỉ họp trong thời gian khoảng 7 đến 10 ngày, sau này tăng lên 15 đến 20 ngày nên không có điều kiện xem xét và thông qua nhiều dự án luật được thì việc quy định cho UBTVQH là cơ quan hoạt động thường xuyên của Quốc hội ban hành pháp lệnh, rồi sau đó Quốc hội họp và xem xét nâng lên thành luật là hợp lý. Hiện nay, mỗi kỳ họp của Quốc hội đã được kéo dài nội dung các vấn đề cần giải quyết tại kỳ họp, Quốc hội đã có đủ thời gian đến xem xét thông qua các dự án luật thì không cần phải có tình huống “chữa cháy” bằng pháp lệnh nữa. Bên cạnh đó, Chính phủ đã được trao thẩm quyền ban hành nghị định để điều chỉnh những quan hệ mới phát sinh chưa được điều chỉnh bởi luật.
8. Luật Ban hành VBQPPL cần làm rõ mối quan hệ giữa Quốc hội với các cơ quan, cá nhân trình dự án luật trước Quốc hội. Điều 84 Hiến pháp  quy định:
“1. Chủ tịch nước, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH.
2. Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, UBTVQH”.
Với tinh thần của Điều 84 Hiến pháp thì dự án luật trình Quốc hội, dự án pháp lệnh trình UBTVQH, nhưng Mục 4 (các điều 70, 71, 72) lại quy định: UBTVQH có thể xem xét, cho ý kiến về dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội một hoặc nhiều lần. Trên cơ sở ý kiến của UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự thảo nghị quyết có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án, dự thảo.... Quy định này đã trao cho UBTVQH quyền kiểm soát hoạt động lập pháp của các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Điều này không phù hợp với tính thần của Điều 74 và 84 Hiến pháp năm 2013./.  
 

 


[1] Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 15 (391), tháng 8/2019.)


Ý kiến bạn đọc