1. Tiểu ban, sản phẩm của quá trình chuyên môn hóa trong hoạt động Nghị viện
Xuất phát từ mô hình “Ủy ban” (UB) đầu tiên được thành lập ở Hạ viện Vương quốc Anh vào tháng 10/1553 dưới thời Nữ hoàng Mary I (1553-1558)[1], lần lượt Nghị viện các nước đã thành lập các UB sau đó như: Nghị viện Bang Maryland của Mỹ thành lập vào năm 1692[2], Nghị viện Anh vào năm 1786[3], Nghị viện Mỹ vào năm 1789[4]… Để rồi, đến thế kỷ XX, các UB đã phát triển vượt bậc trở thành hệ thống ở nhiều Nghị viện trên thế giới[5]. Tuy nhiên, khi mà các UB đã thật sự lớn mạnh đến mức như Wilson, Tổng thống thứ hai mươi tám của Hoa Kỳ đã nói “Nghị viện phiên toàn thể là phiên trình diễn, Nghị viện trong UB là Nghị viện làm việc”[6] thì một số vấn đề mới lại xuất hiện làm tiền đề cho việc ra đời các tiểu ban (TB) thuộc UB.
Đầu tiên là nhu cầu tiếp tục phân công, phân nhiệm theo hướng chuyên môn hóa trong hoạt động của các UB để giải quyết được nhiều việc hơn với chất lượng tốt hơn. Cụ thể, vào khóa 66 (1919-1921) của Hạ viện Mỹ, trước tình hình mất cân đối ngân sách nhà nước và không thể kiểm soát hoạt động chi tiêu của Chính phủ, Hạ viện đã ban hành Luật Ngân sách năm 1921 với nhiều cải cách, trong đó có việc tổ chức lại UB Ngân sách Hạ viện bằng cách lần đầu tiên thành lập các TB trực thuộc để xem xét dự án luật phân bổ ngân sách dựa trên tổ chức hành chính của ngành hành pháp[7]. Theo đó, Ban Tài chính và Văn phòng Tổng kiểm toán[8] thuộc UB này đã được thành lập để chuyên đảm nhiệm nhóm công việc tương ứng là phân bổ ngân sách và xem xét các báo cáo ngân sách từ phía Chính phủ gửi sang. Đến năm 1922, Thượng viện Mỹ cũng đã thành lập các TB thuộc UB của mình một cách tương ứng với Hạ viện. Có thể nói, đây là những TB đầu tiên thuộc UB.
Tiếp đến là nhu cầu bảo đảm tính khách quan, minh bạch và dân chủ trong hoạt động của Nghị viện. Việc phân công, phân quyền thông qua thành lập các TB sẽ hạn chế sự “tập trung quyền lực” và xác lập được “chủ quyền” của TB để giảm thiểu sự tác động, can thiệp từ bên ngoài; tạo cơ chế giám sát lẫn nhau giữa các TB và thiết lập cơ chế kiểm soát hai lần ở cấp TB và cấp UB. Công cuộc cải cách lớn của Hạ viện Mỹ được thực hiện vào những năm 1970 đã được thực hiện theo hướng này. Theo đó, để giảm quyền lực của thành viên cao cấp - một số ít các thành viên là các Chủ tịch UB có thể cản trở các dự luật mà họ không thích, các TB đã được thành lập nhiều hơn ở các UB và được tăng thêm quyền lực. Từ đó, tầm quan trọng của các TB đối với hoạt động của Nghị viện đã dần được thừa nhận và khẳng định đến mức “Nghị viện cận đại đã chuyển thành một nhà nước của “chính phủ TB”[9]. Tức là, nếu ví Nghị viện như một Nhà nước thu nhỏ thì ở đó, TB là cơ quan hành pháp - Chính phủ.
Cho đến nay, TB đã trở thành một thuật ngữ pháp lý nghị viện phổ biến được hiểu là nhóm người được chọn từ UB để nghiên cứu và báo cáo về một chủ để cụ thể[10]; là sự chia nhỏ của một UB đã được thiết lập vì mục đích phân chia công việc của UB[11]; hay là bộ phận chia nhỏ của UB để chuyên môn hóa theo phạm vi thẩm quyền cụ thể, tạo ra sự phân công công việc của UB và những kiến nghị của TB phải được toàn thể UB phê chuẩn trước khi trình Thượng viện[12]. Đồng thời, TB cũng đã trở thành một bộ phận cố định trong cơ cấu UB, một phương thức hoạt động chủ yếu, quan trọng và hiệu quả của hệ thống UB ở khá nhiều Nghị viện mạnh và lâu đời trên thế giới như ở Mỹ, Canada, Hồng Kông, Úc, Anh, Pháp, Đức…
2. Cơ cấu nhỏ nhất nhưng số lượng nhiều nhất, phương thức hoạt động linh động, trực tiếp và hiệu quả nhất của hệ thống Ủy ban
a) Vị trí và việc thành lập TB
- Vị trí, cấu trúc của TB: TB là bộ phận trực thuộc UB và là đơn vị nhỏ nhất trong cơ cấu tổ chức của UB nói riêng và của Nghị viện nói chung. Để khẳng định vị trí này của TB, một số nước hoặc quy định rõ TB là đơn vị nhỏ nhất hoặc nghiêm cấm các UB thành lập đơn vị nhỏ hơn TB. Ví dụ như ở Mỹ[13]. Tuy nhiên, ở đây cần lưu ý để phân biệt TB thuộc UB với nhóm đại biểu và TB do Nghị viện thành lập. Ở một số nước tồn tại các nhóm đại biểu (có thể cùng quan tâm tới một vấn đề hoặc cùng đảng phái hoặc cùng đơn vị bầu cử…) nhưng đây không phải là một bộ phận thuộc cơ cấu luật định, vì thường thành lập một cách tự phát, không có cấu trúc tổ chức và thẩm quyền cụ thể. Bên cạnh đó, cá biệt, một số Nghị viện có quyền thành lập các TB trực thuộc Nghị viện trong trường hợp cần thiết, nhưng trên thực tế hiếm khi xảy ra. Ví dụ ở Canada, Malaysia[14].
Cấu trúc của TB thường khá đơn giản, gọn nhẹ gồm Trưởng TB, Thư ký và các thành viên. Ở một số Nghị viện còn có Phó Trưởng TB và bộ phận giúp việc. Nguyên tắc chung, danh sách các ứng viên sẽ được trình UB quyết định tại phiên họp toàn thể. Tổng số lượng thành viên của một TB ở các nước là nhiều ít khác nhau, trung bình từ 5 đến 10 người. Không ít nước quy định số lượng thành viên tối thiểu và tối đa trong một TB. Ví dụ: Theo quy định của Điều 115A Quy chế Nghị viện Srilanka năm 1993, số lượng TB tối thiểu phải là 3 thành viên[15]; còn theo quy định của Hạ viện Úc, số lượng tối thiểu phải là 2 thành viên. Trong khi đó, ở Hạ viện Mỹ, Quy tắc 26 của Nhóm đảng Dân chủ có quy định “khi Đảng Dân chủ chiếm đa số, không một TB nào có số lượng thành viên vượt quá 60% tổng số thành viên của UB”. Hay trong Điều 95 Quy tắc Thượng viện Canada năm 2010 có quy định “UB lựa chọn có quyền thành lập các TB nhưng số lượng thành viên tối đa không được quá 50% tổng số thành viên UB đó”… Tuy nhiên, dù chính thức hoặc không chính thức quy định trong luật, việc lựa chọn các chức danh lãnh đạo và tỷ lệ cơ cấu thành viên trong TB thường chịu ảnh hưởng và phản ánh tương quan lực lượng giữa các đảng phái trong UB[16]. Theo đó, đảng chiếm đa số trong UB luôn chiếm ưu thế về số lượng thành viên TB và cử người giữ cương vị Trưởng TB.
- Thẩm quyền, thời điểm, quy trình thành lập và số lượng TB: Nghị viện các nước đều trao thẩm quyền thành lập TB cho UB trên nguyên tắc tùy nghi và có sự kiểm soát. Về cơ bản, có hai loại hình TB là TB thường trực và TB lâm thời. TB thường trực hoạt động thường xuyên trong cả nhiệm kỳ, được thành lập bởi UB thường trực vào đầu nhiệm kỳ[17] và phụ trách một mảng công việc có tính ổn định của UB. Còn TB lâm thời hoạt động trong một khoảng thời gian nhất định (được ấn định ngay khi thành lập hoặc tự giải tán khi hoàn thành nhiệm vụ); được thành lập bất cứ lúc nào và thường để giải quyết những công việc phát sinh đột xuất, phức tạp hoặc nhạy cảm. Sự kiểm soát từ phía Nghị viện có thể được thực hiện qua cơ chế như (i) giới hạn tối đa, tối thiểu số lượng TB trong một UB[18]; (ii) thiết lập quy trình thành lập với sự thống nhất từ phía Văn phòng Nghị viện (để quản lý về biên chế, lương…) và sau đó là phê chuẩn của Nghị viện[19]; (iii) giới hạn loại hình UB có thẩm quyền thành lập TB[20]. Số lượng TB trong một UB là nhiều ít khác nhau ở từng Nghị viện, từng UB và từng thời điểm. Ví dụ, trong năm 2011, Thượng viện Mỹ có 12/16 UB thành lập TB, với tổng số 61 TB; trong đó UB Phân bổ Ngân sách có số lượng TB nhiều nhất là 12, còn UB Y tế, Giáo dục, Lao động và Lương hưu có số lượng TB ít nhất là 3. Nhìn chung, đại đa số các nước không quy định giới hạn số lượng TB tối đa và tối thiểu trong một UB, ngoại trừ Luật Hạ viện X của Mỹ quy định “mỗi UB thường trực không được thành lập quá 5 TB, không tính TB giám sát, trừ một số ít UB ngoại lệ; nếu UB có từ 20 đại biểu trở lên thì bắt buộc phải thành lập TB giám sát”.
b) Chức năng, thẩm quyền và cơ chế hoạt động của TB
Chức năng cơ bản, khái quát và tiểu biểu nhất của TB thuộc UB của Nghị viện là giúp UB giải quyết một hoặc một số công việc thuộc phạm vi thẩm quyền của UB đã được Nghị viện trao cho. Chức năng này quyết định tới phạm vi thẩm quyền và cơ chế hoạt động của TB.
Phạm vi thẩm quyền của TB được thiết lập trên cơ sở kết hợp giữa hai yếu tố là phạm vi công việc (phân công) và mức độ trao quyền giải quyết công việc (phân quyền). (i) Phạm vi công việc là giới hạn những công việc cụ thể mà UB phân công cho từng TB. Đây là cách thức phân chia theo chiều ngang hoặc chiều rộng. Theo đó, mỗi TB sẽ phụ trách một hoặc một nhóm công việc nhất định và khi phát sinh công việc liên quan đến mảng đó thì TB tương ứng mặc nhiên có quyền thực hiện. Thông thường, những công việc có tính ổn định, thường xuyên sẽ được trao cho TB thường trực, còn những công việc đột xuất sẽ được giao cho TB lâm thời… Theo cách thức phân quyền này, về lý thuyết, toàn bộ các mảng công việc của UB có thể được chia về hết cho các TB. Tuy nhiên, trên thực tế, các UB thường giữ lại cho mình một hoặc một số mảng công việc nhất định để giải quyết tại phiên họp toàn thể của UB. Ví dụ, UB Tài chính và Thuế vụ của Hạ viện Mỹ sau khi chia một số mảng công việc về các TB thì vẫn giữ lại mảng công việc về sửa đổi thuế thu nhập trong Bộ luật Thuế vụ. Hay UB Tài nguyên giữ lại các vấn đề liên quan đến người Mỹ bản địa… (ii) Còn mức độ phân quyền là giới hạn về thẩm quyền mà UB trao cho TB để giải quyết một công việc cụ thể. Đây là cách thức phân chia theo chiều dọc. Theo đó, UB có thể trao cho TB quyền giải quyết một mảng thẩm quyền hoặc một hoặc một số công việc trong chuỗi quá trình giải quyết công việc… Tuy nhiên, ở góc độ phân quyền cần lưu ý rằng, trong mọi trường hợp, UB không bao giờ và không thể phân quyền tuyệt đối cho TB. Tức là, TB không làm thay công việc của UB, không chịu trách nhiệm thay UB trước Nghị viện. UB luôn phải giữ lại những thẩm quyền trọng yếu nhất như phân công công việc, giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa các TB; một số mảng công việc và quyền quyết định giải quyết công việc cuối cùng. Ví dụ, UB tại phiên toàn thể phải là chủ thể thông qua quyết định cuối cùng về kết quả thẩm tra đối với một dự án luật, mặc dù kết quả đó có thể là tương tự với kết quả làm việc trước đó của TB được thể hiện trong báo cáo trình UB tại phiên họp toàn thể.
Phương thức, hình thức làm việc của TB: Hoạt động của TB được bảo đảm thông qua phiên họp toàn thể TB, hoạt động của lãnh đạo TB và các thành viên của TB. Hình thức hoạt động của TB có thể là giao cho một hoặc một số thành viên TB nghiên cứu nhóm vấn đề, tổ chức các cuộc họp nội bộ, các cuộc khảo sát, các phiên điều trần… Thông thường, để thực hiện một nhiệm vụ nhất định, các TB sử dụng linh động, phối hợp nhiều hình thức khác nhau để đạt hiệu quả cao nhất. Thực tế hoạt động TB ở Nghị viện một số nước cho thấy, điều trần và tổ chức các cuộc họp toàn thể là tiêu biểu và phổ biến nhất. Nhìn chung, phương thức và hình thức hoạt động của TB ở Nghị viện các nước là tương đồng với UB. Ví dụ: Điều 97a Quy chế Thượng viện Cộng hòa Séc quy định “Các quy định cho cuộc họp của UB được áp dụng cho các cuộc họp của TB cho phù hợp”. Mục đích của việc tổ chức các cuộc họp hoặc phiên điều trần là lấy lời khai, thu thập thêm chứng cứ mới từ nhân chứng hoặc đối tượng liên quan để bổ sung, làm rõ, thảo luận, đưa ra những đề xuất, kiến nghị của TB về vấn đề được giao. Các cuộc họp, điều trần của TB được tiền hành định kỳ theo lịch hoặc bất thường (theo triệu tập của Chủ tịch hoặc theo yêu cầu của tỷ lệ nhất định thành viên TB (thường là 1/3 tổng số thành viên TB), nhưng không được diễn ra vào thời điểm Nghị viện hoặc UB mẹ đang tiến hành họp. Ở một số Nghị viện hoạt động thường xuyên như Mỹ, Canada, Scốtlen thì các cuộc họp, điều trần của UB cũng như của TB còn không được diễn ra trong thời gian Nghị viện nghỉ. Tất cả Nghị viện các nước đều quy định về sự hợp lệ đối với cuộc họp hoặc điều trần của TB bằng tỷ lệ tối thiểu thành viên của TB tham dự. Cuộc họp, điều trần của TB chỉ được tiến hành khi và chỉ khi đạt được tỷ lệ thành viên tối thiểu theo luật định. Tỷ lệ này được quy định khác nhau, tùy từng nước và tính chất nội dung làm việc. Ví dụ, theo quy định tại Khoản 7 Điều XXVI Luật Thượng viện Mỹ, cuộc họp thông thường của TB được coi là hợp lệ nếu đủ từ 1/3 thành viên trở lên; có thể dưới 1/3 đối với nội dung là công bố, nhậm chức; từ 1/2 khi cần bỏ phiếu.
Nguyên tắc làm việc của TB là làm việc tập thể, quyết định theo đa số và thường là công khai. Hầu hết các cuộc họp, phiên điều trần của TB phải được thông báo trước, công khai (mở cửa, đăng tải hoặc truyền hình trực tiếp) và theo quy trình, thủ tục chặt chẽ. Ví dụ: Quy chế về quy trình, thủ tục làm việc của TB ở Hội đồng lập pháp Hồng Kông mới được sửa đổi tháng 5 năm 2011 quy định việc tổ chức phiên điều trần được chia làm 3 giai đoạn cơ bản, đó là chuẩn bị, tổ chức và sau điều trần; mỗi giai đoạn lại quy định cụ thể từng công việc và gắn với chủ thể, thời gian, trách nhiệm như: “TB phải mở cuộc điều trần chậm nhất là 60 ngày kể từ ngày TB tiếp nhận hồ sơ công việc và kết thúc phiên điều trần chậm nhất là 90 ngày kể từ ngày mở phiên điều trần. Tài liệu phiên điều trần phải được gửi tới đại biểu trước ít nhất 5 ngày. Thông báo mở phiên điều trần phải được niêm yết công khai trước ít nhất 2 ngày”. TB chỉ họp kín đối với những trường hợp đã được luật định hoặc phải được đa số thành viên TB đồng ý. Các vấn đề cần họp kín thường có nội dung thuộc bí mật hay nhạy cảm như: liên quan đến bí mật quốc phòng, an ninh, đối ngoại; mang tính chất nội bộ hành chính, thủ tục; đời tư, danh dự, uy tín của cá nhân; có thể tiết lộ danh tính người làm chứng hoặc ảnh hưởng đến tố tụng hình sự; bí mật thương mại, thông tin tài chính…[21]
Hình thức, cách thức biểu quyết ở TB khá đa dạng và được các áp dụng linh hoạt, có thể là giơ tay, phiếu biểu quyết hoặc ngồi thành khu vực hoặc bỏ phiếu điện tử….; có thể biểu quyết từng nội dung hoặc toàn bộ. Thông thường, Chủ tọa sẽ theo quy định của pháp luật để quyết định hình thức biểu quyết. Nếu pháp luật không quy định hình thức bỏ phiếu bắt buộc, Chủ tọa có thể quyết định hoặc thành viên tham dự quyết định ngay tại phiên đó. Trên thực tế, kết quả biểu quyết thường ở ba mức độ là (i) đồng ý với dự thảo ban đầu hoặc với sự thay đổi nhỏ. Trong trường hợp này, dự thảo báo cáo của TB sẽ được hoàn thiện sau đó trình UB mẹ; (ii) đề nghị cần chỉnh lý dự thảo theo ý kiến đã được thống nhất tại cuộc họp và sẽ xem xét thông qua tại phiên tiếp theo. Trong trường hợp này, Chủ tọa sẽ thông báo luôn nội dung và lịch làm việc cho phiên điều trần tiếp theo; (iii) không đồng ý và yêu cầu nghiên cứu lại. Trong trường hợp này, coi như dự án bị bác và nếu tiến hành tiếp thì các bước được thực hiện lại từ đầu.
Hình thức và giá trị pháp lý của kết quả làm việc của TB: Kết quả làm việc của TB được thể hiện qua các bản báo cáo và biên bản. Tất cả các cuộc họp hoặc điều trần phải được ghi biên bản, thực hiện lưu trữ. Báo cáo kết quả làm việc của TB phải thể hiện đầy đủ, chính xác, trung thực các nội dung; bên cạnh việc thể hiện ý kiến đa số còn phải thể hiện ý kiến thiểu số; phải được đăng tải công khai. Báo cáo này sau khi hoàn thiện sẽ được Trưởng TB ký thay mặt TB để trình lên UB mẹ. Nó phục vụ phiên họp toàn thể của UB mẹ và chỉ có giá trị tham khảo. Nếu được toàn thể UB nhất trí thông qua, nó sẽ trở thành báo cáo của UB và trình Nghị viện theo luật định. Nếu UB còn có ý kiến khác nhau, tùy từng trường hợp, UB có thể yêu cầu TB tiếp tục bổ sung, hoàn thiện hoặc thực hiện lại từ đầu, hoặc không giao cho TB đó nữa.
Mối quan hệ công tác của TB: Với UB mẹ, TB thực hiện những công việc trong phạm vi được UB giao, chịu sự lãnh đạo của Chủ nhiệm UB; báo cáo chương trình hoạt động, kết quả công tác và chịu trách nhiệm trước UB. Với các TB khác, chủ yếu thể hiện qua hai nội dung cơ bản là phối hợp xây dựng kế hoạch công tác để trách chồng chéo, trùng lặp về thời gian, địa điểm cũng như phạm vi hoạt động; hoặc phối hợp cùng nhau thực hiện nhiệm vụ chuyên môn như cử thành viên tham gia hoạt động của TB khác khi được mời hoặc thấy cần thiết. Đặc biệt, trong một số trường hợp, hai hoặc nhiều TB có thể phối hợp cùng nhau tổ chức các hoạt động trong trường hợp các công việc có sự liên quan với nhau. Với các cá nhân, tổ chức khác, khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, TB có thể triệu tập các cá nhân, tổ chức có liên quan đến làm việc hoặc làm chứng, hoặc yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu hoặc mời các chuyên gia, nhà khoa học tham gia các hoạt động[22].
Kinh phí và các điều kiện bảo đảm hoạt động của TB: TB không có ngân sách độc lập, không có con dấu, tài khoản riêng. Các chi phí để thực hiện công việc chuyên môn của TB được lấy từ nguồn ngân sách của UB mẹ theo công việc tương ứng. Các chi phí hành chính, quản trị và các điều kiện đảm bảo hoạt động khác thường là do Văn phòng Nghị viện đảm nhiệm. Các nước đều quy định, hằng năm vào những thời điểm ấn định, mỗi UB sẽ xây dựng dự toán kinh phí hoạt động cho năm sau. Mỗi UB có một tài khoản với nguồn ngân sách riêng và là một phần trong ngân sách chung của Nghị viện. Chủ nhiệm UB là chủ tài khoản, ký thanh toán và chịu trách nhiệm. Mức ngân sách cấp cho mỗi UB và ở mỗi năm là khác nhau, phụ thuộc vào khối lượng công việc của UB, cân đối thu chi của nguồn ngân sách quốc gia năm đó và tùy thuộc vào từng quốc gia. Mặc dù vậy, trên thực tế, khi các UB dự toán ngân sách thì vẫn thường trên cơ sở đề xuất từ các TB, bởi hơn ai hết, TB chính là chủ thể trực tiếp triển khai và nắm bắt rõ nhất nhu cầu, khối lượng công việc. Ở đây, cần lưu ý phân biệt ngân sách của UB, kinh phí hoạt động của TB với ngân sách của cá nhân nghị sĩ là thành viên UB, TB. Ở một số Nghị viện, ngân sách dành cho các nghị sĩ là rất lớn và độc lập với ngân sách dành cho UB. Nó được dùng để chi trả cho tiền lương, chi phí đi lại, thuê mua dịch vụ, tài sản… phục vụ hoạt động của cá nhân nghị sĩ.
3. Một số nhận xét và kinh nghiệm khi tổ chức Tiểu ban trong Quốc hội Việt Nam
a) Về vai trò, ý nghĩa của TB
Thứ nhất, TB giúp hoạt động của UB ổn định hơn, khoa học hơn và giải quyết được nhiều công việc hơn. Với việc chia nhỏ công việc của UB thành nhiều mảng và giao cho các TB tương ứng, tất yếu nhiều công việc của UB có thể được giải quyết cùng một lúc mà không bị chồng chéo, trùng lắp. Hơn thế nữa, nếu duy trì được các TB thường trực trong cơ cấu UB qua các nhiệm kỳ thì công việc của UB sẽ được chuyển giao nên không bị gián đoạn khi bắt đầu khóa mới. Ngoài ra, một số UB ở Nghị viện các nước còn thành lập TB chuyên trách về Chương trình và Thủ tục[23]. Đây cũng là một mô hình hay để giúp UB sắp xếp lịch công tác của Lãnh đạo UB và của toàn bộ UB một cách khoa học.
Thứ hai, TB giúp hoạt động của UB được chuyên sâu, chất lượng hơn. Các thành viên của TB là những người cùng chuyên ngành, lại có trình độ chuyên môn cao, kinh nghiệm nhiều năm nên việc trao đổi, thảo luận vấn đề sẽ thấu đáo, triệt để, toàn diện hơn; hơn nữa, lại có điều kiện làm việc tập trung, thường xuyên trong cả quá trình giải quyết công việc, nên chắc chắn chất lượng mang lại sẽ cao hơn.
Thứ ba, giúp thành viên UB vừa phát huy tối đa năng lực cá nhân vừa có điều kiện trau dồi kiến thức, tích lũy kinh nghiệm, kỹ năng; đồng thời, là cơ sở để xác định trách nhiệm cá nhân. Với cơ cấu TB gọn nhẹ, phạm vi nghiên cứu nhỏ, phù hợp với chuyên môn và cơ chế tham gia mở nên các thành viên có thời gian, điều kiện cống hiến, thể hiện hết quan điểm cá nhân của mình cũng như trao đổi, thảo luận kỹ về những vấn đề đang quan tâm. Đây cũng là cơ hội thuận lợi để các thành viên nâng cao kiến thức chuyên môn, học hỏi kinh nghiệm và mở rộng lĩnh vực hiểu biết; đồng thời, cũng là điều kiện để lãnh đạo TB, UB xem xét, đánh giá năng lực và sự cống hiến của từng thành viên.
Thứ tư, phát huy tính dân chủ, đại diện, công khai trong hoạt động của UB, Nghị viện và huy động tối đa trí tuệ cộng đồng. Điều này được thể hiện qua nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số và công khai của TB. Đặc biệt, cơ chế mở cho phép sự tham gia của những người không phải là thành viên của TB hoặc của UB vào hoạt động của TB đã phát huy được tính dân chủ và huy động được nhiều chuyên gia, nhà khoa học, doanh nghiệp, đối tượng chịu sự tác động…
Thứ năm, giảm thiểu xung đột, tạo sự đồng thuận và giải quyết tốt những vấn đề nhạy cảm, phức tạp. Vai trò này khá rõ nét ở các nước có sự tham gia của nhiều đảng phái và khi giải quyết những vấn đề phức tạp, nhạy cảm. Rõ ràng là khi cần giải quyết những vấn đề hóc búa, nhạy cảm như về nhân sự, tài chính hay đời tư cá nhân liên quan đến tư cách đại biểu… thì ở TB sẽ có ưu thế, vì trong phạm vi ít người lại cùng chuyên môn nên có điều kiện nghiên cứu thấu đáo hơn, dễ chia sẻ hơn để mang lại sự đồng thuận.
Thứ sáu, tinh gọn bộ máy Nghị viện mà vẫn đảm bảo phạm vi, chất lượng hoạt động. Một thực tế là, nhu cầu, khối lượng công việc của Nghị viện ngày càng nhiều, nhất là khi nhu cầu kiểm soát đối với hoạt động của Chính phủ được đề cao. Nếu tổ chức Nghị viện thành các UB tương ứng với tổ chức Chính phủ thì bộ máy Nghị viện sẽ “phình to”. Việc tổ chức Nghị viện theo hướng giao cho một UB phụ trách một số ngành lĩnh vực tương đồng với phía Chính phủ, sau đó các UB sẽ tổ chức thành các TB (đặc biệt các TB thường trực) là cách thức giải quyết tốt nhất vấn đề này[24], đặc biệt đối với những Nghị viện hoạt động không thường xuyên.
b) Về cơ sở pháp lý, cơ cấu tổ chức và hoạt động của TB
Thứ nhất, cần một cơ sở pháp lý đủ mạnh và đầy đủ: Ở các nước, cơ sở pháp lý quy định về tổ chức và hoạt động của TB hết sức đầy đủ, cụ thể. TB là một bộ phận trực thuộc UB, do UB thành lập nên đa số các nước sử dụng hình thức văn bản luật để quy định những vấn đề cơ bản và theo hướng nguyên tắc như về thẩm quyền thành lập, quy trình thành lập, chức năng của TB. Có thể là Luật tổ chức Nghị viện (có thể từng Viện) hoặc Luật về UB Nghị viện. Còn những vấn đề cụ thể như nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế hoạt động, lựa chọn thành viên… thường được giao cho từng UB quy định trong nội quy, quy chế của từng UB. Trong khi đó, ở Quốc hội Việt Nam, mặc dù TB đã ra đời ngay từ Khóa I[25] đến các khóa gần đây, nhưng cho đến nay, cơ sở pháp lý còn hết sức chung chung. Luật tổ chức Quốc hội, Quy chế hoạt động của HĐDT, các UB chỉ quy định một nguyên tắc[26]. Chưa có nhiều UB ban hành Quy chế hoạt động hoặc nếu có thì cũng không đề cập đến tổ chức, hoạt động của TB.
Thứ hai, phải quy định cụ thể về việc thành lập TB để làm rõ những vấn đề sau:
(i) về thẩm quyền thành lập TB: Đa số các nước đều quy định theo hướng, UB căn cứ trên nhu cầu thực tiễn công việc của mình để quyết định việc thành lập cũng như số lượng TB trong cơ cấu UB mình. Tuy nhiên, trên thực tiễn, UB thường trực là chủ thể hay thành lập các TB nhất. Đồng thời, pháp luật các nước cũng thường có những quy định chặt chẽ về quy trình, thủ tục thành lập TB; về số lượng thành viên TB… để giới hạn số lượng TB được thành lập, tạo sự thống nhất, cân đối về cơ cấu tổ chức các UB và tạo cơ chế kiểm soát chung của Nghị viện.
(ii)về thời điểm thành lập TB: TB lâm thời có thể được thành lập bất kỳ lúc nào trong nhiệm kỳ và thời điểm ra đời được xác định là ngày tổ chức phiên họp toàn thể của UB để thông qua. Còn đối với TB thường trực thì thời điểm thành lập là tại phiên họp đầu tiên của UB trong nhiệm kỳ mới và thường đã được chuẩn bị chuẩn bị trước đó cùng lúc với dự kiến thành viên UB của Nghị viện;
(iii)về số lượng thành viên và cơ cấu tổ chức của TB. Số lượng thành viên của một TB phổ biến là từ 4 đến 8 người; cơ cấu khá gọn nhẹ, gồm có Lãnh đạo TB (01 Trưởng TB và có thể có 1 đến 2 Phó Trưởng TB), các thành viên (từ 3 đến 5 người) và bộ phận giúp việc TB (từ 1đến 2 người);
(iv) về nguyên tắc lựa chọn các thành viên của TB: Đa số các nước thường lựa chọn thành viên TB trong số thành viên UB mình và căn cứ vào những tiêu chí như trình độ chuyên môn, kinh nghiệm và tương xứng với tỷ lệ đảng phái trong UB. Các nước cũng có sự phân biệt giữa thành viên TB có quyền biểu quyết và thành viên không có quyền biểu quyết (thường là những đại biểu cấp cao trong UB như Chủ tịch, Phó Chủ tịch hay lãnh đạo đảng phái - là thành viên đương nhiên của tất cả các TB của UB). Phương thức lựa chọn thành viên TB là UB bầu (bỏ phiếu hoặc biểu quyết) trên cơ sở danh sách giới thiệu của Lãnh đạo UB sau khi thống nhất với đại diện đảng phái trong UB. Trưởng TB do UB bầu và là người có uy tín, chuyên môn cao. Ở Quốc hội Việt Nam, do những vấn đề trên chưa có quy định cụ thể nên việc thành lập TB còn thiếu mạnh dạn làm cho số lượng TB ít, không duy trì đều đặn qua các khóa Quốc hội và cơ cấu tổ chức của TB thiếu thống nhất. Đặc biệt, chưa làm rõ quy chế làm việc của đại biểu hoạt động chuyên trách và không chuyên trách; đại biểu trung ương và địa phương nên trong cơ cấu TB chủ yếu mới chỉ có đại biểu chuyên trách ở trung ương.
Thứ ba, quy định rõ các vấn đề liên quan đến hoạt động của TB gồm những vấn đề sau: (i) về chức năng, nhiệm vụ và phạm vi thẩm quyền của TB.TB có chức năng khái quát nhất là giúp việc cho UB trong việc thực hiện các nhiệm vụ theo nhóm thẩm quyền của UB đã được Nghị viện giao cho. Phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của TB được UB quyết định khi thành lập TB nhưng thường là một công việc cụ thể hoặc nhóm nhiệm vụ tương đồng; tuy nhiên, trong mọi trường hợp, không thể vượt ra ngoài thẩm quyền của UB. Việc UB thành lập các TB không có nghĩa là sự ủy quyền tuyệt đối để “làm thay” UB hay là sự phân chia cơ học thuần túy vể thẩm quyền của UB. Tuy nhiên, TB với tư cách là một cơ cấu độc lập nên với sự phân công và phân quyền từ UB thì TB có “chủ quyền” riêng, độc lập với UB và các TB khác; (ii)về giá trị pháp lý và việc sử dụng kết quả hoạt động của TB: Hình thức văn bản phổ biến của TB là các Báo cáo được ký xác thực bởi Trưởng TB. Nội dung là bày tỏ quan điểm của TB về nhiệm vụ được giao, gồm cả ý kiến đa số và thiểu số. Giá trị của các văn bản thể hiện kết quả hoạt động của TB chỉ là nguồn thông tin mang tính tham khảo, UB có thể sử dụng hoặc không sử dụng khi quyết định nhiệm vụ theo thẩm quyền của mình. Các văn bản của TB được đăng tải công khai, trừ một số ngoại lệ được quy định; (iii)về phương thức hoạt động và hiệu quả hoạt động của các TB. TB thường trực hoạt động thường xuyên trong suốt nhiệm kỳ. TB lâm thời hoạt động thường xuyên trong khoảng thời gian được ấn định khi thành lập hoặc từ khi thành lập đến khi hoàn thành nhiệm vụ. Hiệu quả hoạt động của TBđược bảo đảm thông qua hình thức hoạt động cụ thể của toàn TB và các thành viên TB. Phiên họp toàn thể TB và các phiên điều trần là hình thức phổ biến và hiệu quả nhất. Các phiên họp, điều trần của TB dù định kỳ hoặc bất thường đều phải đạt tỷ lệ tham dự theo quy định bắt buộc mới hợp lệ, và được chuẩn bị kỹ lưỡng về nội dung cũng như tuân thủ theo quy trình, thủ tục chặt chẽ; (iv) về nguyên tắc làm việc: TB làm việc tập thể, quyết định theo đa số; độc lập, công khai; TB chịu trách nhiệm trước UB mẹ và các thành viên chịu trách nhiệm trước toàn thể TB. Mọi vấn đề đều phải được TB giải quyết trên cơ sở thảo luận tập thể và quyết định thông qua các hình thức biểu quyết. Trong phạm vi thẩm quyền, TB hoạt động độc lập với UB và TB khác như tổ chức phiên điều trần, ký giấy mời, giấy triệu tập nhân danh TB… ; (v) về quy trình, thủ tục: Các nước đều quy định cụ thể quy trình, thủ tục trong hoạt động của TB tương ứng với hình thức hoạt động, bao gồm các bước cụ thể với từng công việc gắn với thời hạn và trách nhiệm chủ thể thực hiện. Trong khi đó ở Quốc hội Việt Nam, do chưa có văn bản pháp lý quy định về những vấn đề này nên hoạt động rất lúng túng và thiếu hiệu quả. Chức năng của TB là “giúp việc” trên nguyên tắc phân công, chưa thực hiện phân quyền. Do đó, TB hoạt động không độc lập, không có “chủ quyền” nên chưa phân biệt được hoạt động nào là của UB, hoạt động nào là của TB. TB ở Việt Nam về thực chất là là nhóm đại biểu là thành viên UB hoạt động dưới sự lãnh đạo của một Phó Chủ nhiệm UB được giao phụ trách và vận hành dưới sự lãnh đạo, chỉ đạo của Lãnh đạo UB, Thường trực UB nên khi tiến hành các công việc thường nhân danh UB. Các vấn đề được TB giải quyết thường chỉ mang tính “chuẩn bị trước”, rất ít TB thực hiện biểu quyết về những vấn đề được giao và ký ban hành Báo cáo kết quả làm việc của TB. Kết quả làm việc của TB không được trình trước phiên họp UB toàn thể với tư cách của TB mà chỉ được coi là tài liệu được chuẩn bị trước của Thường trực UB./.
[1] “The parliamentary or constitutional history of England”, tập 23. trang 331. Nghị viện Anh. Nxb J. and R. Tonson, and A. Millar, ... and W. Sandby, 1763. Nguyên bản từ Đại học Oxford: “Ngày 12/10/1553, 6 thành viên Hạ viện đã được chọn ra để kiểm tra tư cách đại biểu của Alexander Newell (đại biểu dân cử của Tây Loo ở Cornwall) để xem có thể trở thành thành viên của Hạ viện hay không. UB này làm việc độc lập và vài ngày sau, đã trình trước Hạ viện bản báo cáo kết quả làm việc với nội dung là “Alexander Newell hiện đang là giáo sỹ của Westminster và có liên quan tới Hội nghị tôn giáo (thuộc Giáo hội Anh) nên không thể trở thành thành viên của Hạ viện”. Sau đó, Hạ viện đã chấp thuận trên cơ sở báo cáo của UB này và Nữ hoàng đã cử một đại diện khác thay thế”
[2] Committee on Aggrievance: http://www.msa.md.gov/msa/mdmanual/06hse/html/com/05judf.html
[4] Hạ viện Mỹ thành lâp UB đầu tiên vào ngày 2/4/1789. Thượng viện Mỹ thành lập UB đầu tiên của mình vào ngày 7/4/1789 để phục vụ xây dựng luật về thủ tục. (http://en.wikipedia.org/wiki/United_States _congressional _committee)
[6] Dẫn theo PGS,TS. Bùi Xuân Đức, “Một số vấn đề đặt ra về tổ chức và hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các UB của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17, T9/2010.
[7] Jessica Tollestrup, Chuyên gia phân tích Quốc hội và quy trình lập pháp. “Appropriations Subcommittee Structure:History of Changes from 1920-2011”
[8] Bureau of the Budget and the General Accounting Office
[9] Richard L. Hall and C. Lawrence Evans, “The power of Subcommittees” Journal of politic, Vol. 52, No. 2, may 1990, © 1990 by the University of Texas Press: “Since the reforms of the 1970s, congressional scholars and critics have widely acknowledged the political importance of subcommittees, suggesting that the modern Congress has been transformed to a state of “subcommittee government””
[10] Subcommittee (a number of people chosen from a committee (= a small group of people who represent a larger organization and make decisions for it) to study and report on a particular subject).
[11] “Danh sách thuật ngữ lập pháp”, Barbara Lee Hạ nghị sĩ Hoa Kỳ; http://lee.house.gov (A subdivision of a committee established for the purpose of dividing the committee's workload)
[12] http://www.senate.gov: “Subcommittees are a subunit of a larger committee. Subcommittees specialize in specific areas and help to divide a committee's workload. A subcommittee's recommendations must be approved by the entire committee before being reported to the Senate”.
[13] Điều X Quy tắc Hạ viện Mỹ nghiêm cấm mọi UB thành lập và duy trì các tiểu đơn vị (không phải là TB) quá 6 tháng, nếu vi phạm thì tiểu đơn vị đó được coi là một TB để tính giới hạn số lượng TB tối đa ở UB đó (Hạ viện Mỹ quy định số lượng TB tối đa trong một UB là 5, nếu có TB giám sát thì là 6). Quy tắc Thượng viện Mỹ còn quy định ngặt nghèo hơn khi “nghiêm cấm các UB thiết lập bất kỳ đơn vị nhỏ nào khác ngoài TB, trừ trường hợp đặc biệt nhưng phải được sự đồng ý của toàn thể Thượng viện”
[14] Ở Canada chưa thấy Quốc hội thành lập loại TB này. Còn ở Hạ viện Malaysia đã thành lập 4 TB bao gồm TB Ngân sách, TB về những quy định của Quốc hội, TB hai viện và TB đặc quyền của Nghị sỹ.
[15] Tham khảo: http://www.parliament.lk/about_us/standing_orders.js
[16] Ở Úc, theo Quy tắc Thượng viện Úc, tại Chương 5 (UB thường trực và UB lựa chọn), khi quy định về thành viên của các UB (Điều 27) đã ghi nhận “Khi UB thành lập TB, mỗi TB phải có tối thiểu một thành viên từ UB được Lãnh đạo của Chính phủ trong Thượng viện giới thiệu và tối thiểu một thành viên từ UB được Lãnh đạo phe đối lập giới thiệu”.
[17] Ví dụ, ở Hạ viện Mỹ, các vấn đề liên quan đến thành lập TB sẽ được thảo luận ngay sau khi cuộc bầu cử tháng Mười Một và thường được hoàn thành trong tháng Mười Một hoặc tháng Mười Hai.
[18] Luật Hạ viện X của Mỹ lại quy định, mỗi UB thường trực không được thành lập quá 5 TB không kể TB giám sát, trừ một số ít UB ngoại lệ; nếu UB có từ 20 đại biểu trở lên thì bắt buộc phải thành lập TB giám sát.
[19] Ví dụ: Theo quy định của Điều 12.5 Quy tắc Nghị viện Scốtlen, các UB có thể thành lập một hoặc nhiều TB với sự phê chuẩn của Nghị viện trên cơ sở đề nghị của Văn phòng Nghị viện và việc thay đổi thành viên của TB cũng theo thủ tục tương tự.
[20] Ví dụ: Điều 108 Luật Nghị viện Canada quy định chỉ có UB thường trực mới được mặc nhiên thành lập các TB, UB lập pháp chỉ được thành lập loại TB về Chương trình nghị sự và Thủ tục; UB đặc biệt chỉ được thành lập TB khi được sự đồng ý của Hạ viện/Thượng viện (hoặc cả hai nếu là UB đặc biệt hỗn hợp). Điều 57 Luật Nghị viện Hàn Quốc 1991 quy định “các UB được thành lập TB để xem xét các vấn đề cụ thể. Các UB thường trực (trừ UB thường trực về tình báo) được thành lập TB thường trực theo các mảng công việc thuộc thẩm quyền”.
[21] Điều 92 Quy chế Thượng viện Canada quy định những trường hợp họp kín bao gồm: (i) Tiền lương, tiền công và các quyền lợi khác của nhân viên; (ii) Đàm phán hợp đồng; (iii) Quan hệ lao động khác; (iv) Những vấn đề liên quan đến cá nhân nhân viên; (v) Xem xét dự thảo các chương trình nghị sự; (vi) Xem xét dự thảo báo cáo.
[22] Ngày 26/0/2011, hai TB của UB về An ninh nội địa Hạ viện Mỹ là TB chống khủng bố và tình báo và TB Giám sát, Điều tra và quản lý đã cùng nhau tổ chức một buổi điều trần chung về "hoạt động chống khủng bố của Iran trên đất Mỹ". Tại buổi điều trần này, một số nhân chứng và nhà khoa học đã được mời tham gia như: Tướng Jack Keane thuộcQuân đội Hoa Kỳ (đã về hưu); Đại tá Timothy J. Geraghty, Thủy quân lục chiến Hoa Kỳ (về hưu); TS. Matthew Levitt, Giám đốc Chương trình chống khủng bố và tình báo, Viện Chính sách Cận Đông Washington; TS. Lawrence Korb, chuyên gia cao cấp của Quỹ Hành động vì sự tiến bộ của Mỹ.
[23] Loại hình TB này rất phổ biến ở Quốc hội Canada, được thành lập theo Khoản 6, Điều 113 Quy chế Hạ viện Canada
[24] Trong giai đoạn từ 1919-1947, Hạ viện Mỹ có khoảng 50 UB và 100 TB thường trực; Thượng viện có khoảng 45 UB và 60 TB thường trực, nhưng đến giai đoạn 1965-1981, Hạ viện chỉ còn 20 UB nhưng lại có đến gần 130 TB thường trực, còn Thượng viện còn 17 UB nhưng có đến gần 110 TB thường trực
[25]Trong phiên họp ngày 4/3/1946, Ban Thường trực Quốc hội Việt Nam đã thành lập 3 TB là: TB Pháp chính; TB Kinh tế và Tài chính; TB Xã hội
|
Kỳ họp Quốc hội Khóa I
|
1
|
2-3
|
4
|
5
|
6
|
7
|
8
|
9
|
10
|
11
|
12
|
|
Số lượng TB của QH
|
1
|
0
|
5
|
1
|
7
|
5
|
3
|
1
|
3
|
3
|
3
|
[26]Điều 42 Luật tổ chức Quốc hội năm 2002 quy định: “Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thành lập các TB để nghiên cứu, chuẩn bị các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của Hội đồng, Uỷ ban. Trưởng TB phải là thành viên của Hội đồng hoặc Uỷ ban, các thành viên khác có thể không phải là thành viên của Hội đồng, Uỷ ban hoặc không phải là đại biểu Quốc hội”
