Không ai phủ nhận sự cần thiết của việc hình thành chính sách và khung pháp lý cạnh tranh. Tuy nhiên, sự nới lỏng hay thắt chặt chính sách này cũng sẽ là nhân tố đưa nền kinh tế đi về những hướng nghịch chiều. Chính vì vậy, quá trình áp dụng chính sách cạnh tranh (competition policy) - CSCT luôn đặt song hành với chính sách công nghiệp (industrial policy) - CSCN để bảo đảm hiệu suất chung của nền kinh tế. Ở Việt Nam, những ưu trội thị trường mà đội ngũ doanh nghiệp nhà nước (DNNN) hiện có được tạo dựng chính yếu từ chính sách phát triển kinh tế của quốc gia. Chính vì vậy, việc tái cấu trúc DNNN dưới ánh sáng của luật cạnh tranh không thể không xem xét đến những yếu tố đã tạo dựng nên thứ độc quyền nhà nước đó.
Bài viết giới thiệu tổng quan về thực tiễn mối quan hệ giữa CSCN với CSCT và quá trình tái cấu trúc DNNN dưới tác động của CSCT ở Việt Nam.
Ảnh minh họa: (Nguồn internet)
1. Tổng quan về chính sách công nghiệp trong mối quan hệ với chính sách cạnh tranh
1.1. CSCN và CSCT: xung đột và liên hệ
Thuật ngữ CSCN được sử dụng để diễn tả nhiều vấn đề khác nhau, tùy từng hoàn cảnh, điều kiện quốc gia lẫn quan điểm và góc độ phân tích của từng nhà nghiên cứu. Theo mô tả của OECD
[1], CSCN được dùng để chỉ sự can thiệp của chính phủ làm ảnh hưởng đến các quyết định kinh doanh; sự khuyến khích các ngành/lĩnh vực cụ thể; hoặc chính sách bảo hộ quốc gia (như là đòi hỏi về cơ cấu sản phẩm nội địa trong mua sắm công, sự hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp đến các công ty cụ thể) hoặc là các chính sách can thiệp khác của chính phủ (như nhằm tạo ra doanh nghiệp hùng mạnh quốc gia và bảo vệ họ trước các đối thủ cạnh tranh cũng như sự thâu tóm từ nước ngoài)
[2].
Khởi thuỷ, CSCN xuất hiện khi thị trường có “khuyết tật”, và để khắc phục những “khuyết tật” đó của thị trường
[3]. Tuy nhiên, mục tiêu của CSCN tại các quốc gia trên thực tế đôi khi đã vượt ra khỏi nhiệm vụ mặc định này, và tùy thuộc rất nhiều việc quốc gia đó đang muốn gì trong tiến trình “chuyên môn hóa nền kinh tế”
[4] của mình. Chẳng hạn, sự “can thiệp” trong CSCN của quốc gia này có thể nhắm vào khối doanh nghiệp tư nhân, nhưng ở quốc gia khác đối tượng được quan tâm nhiều có thể là doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước, như Trung Quốc
[5], Hàn Quốc (giai đoạn đầu)
[6]...
Nhưng nhìn chung, sứ mệnh chính yếu của CSCN được xác định là bảo vệ nền kinh tế nội địa trước sức ép cạnh tranh từ bên ngoài, và từ đó, tạo sức cạnh tranh cho nền kinh tế nội địa có khả năng cạnh tranh trong những hoạt động thương mại toàn cầu. Vì điều này, nội dung của CSCN cũng thường bao hàm cả “chính sách quốc gia mũi nhọn” (national champion policy) với chiến lược tạo ra và duy trì những doanh nghiệp hùng mạnh của quốc gia và bảo vệ họ trước sức cạnh tranh của đối thủ hay khả nămg thâu tóm bởi các nhà đầu tư nước ngoài
[7]. Thông thường, để làm được như vậy, các quốc gia thường gia tăng, có thể là gây sức ép, để quá trình sáp nhập giữa các doanh nghiệp nội địa diễn ra. Điều này có thể hơi trái ngược với chính sách quản lý sáp nhập. Nhưng các chính phủ vẫn có thể chọn giải pháp “bẻ cong quy trình sáp nhập” để đạt được mục tiêu CSCN đề ra
[8].
Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm cho thấy, việc theo đuổi CSCN mũi nhọn cũng dễ gây ra tác động không tốt. Chẳng hạn, hao tổn chi phí xã hội để hỗ trợ cho lĩnh vực công nghiệp không hiệu quả (có thể do sự lựa chọn sai lầm của chính phủ)
[9], hay khả năng đối mặt với các biện pháp đối kháng của các nước khác khi có sự trợ cấp của chính phủ dành cho doanh nghiệp nội địa. Đặc biệt, thực tế cho thấy không phải lúc nào một kế hoạch sáp nhập cũng đạt được hiệu quả kinh tế theo quy mô sau đó
[10].
Đáng nói hơn, một chính sách bao bọc doanh nghiệp kỹ lưỡng trước sức ép cạnh tranh của doanh nghiệp nước ngoài nhiều khi sẽ gây hại đến hiệu suất cũng như làm giảm bớt tính cạnh tranh của nền kinh tế nội địa do nó làm mất đi tính năng động và khả năng sáng tạo của nhóm doanh nghiệp hay khối/ngành được bảo trợ
[11]. Như vậy, diễn đạt một cách tổng quát, CSCN dễ có sự xung đột với mục tiêu và hiệu ứng của CSCT - chính sách thúc đẩy cắt giảm chi phí, tối đa hoá thặng dư tiêu dùng cũng như tổng phúc lợi xã hội, và là chính sách không thể thiếu trong tổng thể của nền kinh tế thị trường
[12].
Nói cách khác, để có thể duy trì CSCN hiệu quả, các quốc gia cần phải tìm ra được mối liên hệ với CSCT. Đây là một thách thức đầy cam go và thực tế, sự lựa chọn của các quốc gia thường khó lòng nhận được sự đồng thuận tuyệt đối từ các ý kiến phản biện. Trong nhiều trường hợp, quốc gia có thể bỏ qua ý kiến về sự tự định hướng của thị trường, chấp nhận hạn chế cạnh tranh nội địa (thường cho là quá mức) để tăng cường năng lực cạnh tranh quốc tế. Nhưng ngược lại, sự lựa chọn phương án chấp nhận nới lỏng CSCT nhiều khi cũng bị phê phán là nguyên nhân làm gia tăng các chi phí (giá cả) và làm giảm động lực sáng tạo của doanh nghiệp và nền kinh tế
[13].
Có thể, không phải mọi trường hợp áp dụng CSCN đều sẽ làm thuyên giảm thặng dư tiêu dùng. Do đó, trong một số trường hợp nhất định, để tối đa hoá thặng dư tiêu dùng, thực dụng và linh hoạt là đòi hỏi cần thiết đối với quá trình vận dụng CSCT
[14]. Với cái nhìn lạc quan, các nhà phân tích luôn tìm ra sự tương đồng và hỗ trợ lẫn nhau giữa CSCN và CSCT
[15]. Trên thực tế tại nhiều quốc gia, sự tương hỗ đó cũng được phản ánh, ở những mức độ thành công khác nhau. Trong những trường hợp như vậy, CSCN thường không phải được sử dụng như là công cụ để chống lại cơ chế thị trường mà để bổ sung cho sự không hoàn thiện của thị trường và hỗ trợ nó vận hành tốt hơn
[16]. Ngược lại, dù tồn tại thế nào, CSCT cũng thường được áp dụng một cách linh hoạt để hỗ trợ cho quá trình thực hiện các kế hoạch hỗ trợ, xúc tiến thương mại hay các phương án cấu trúc nền kinh tế của chính phủ, vì đây là mục tiêu chung của cả nền kinh tế quốc gia.
Theo kết quả thảo luận tại diễn đàn của OECD, CSCT áp dụng một cách hiệu quả có thể hỗ trợ quốc gia thực thi CSCN trong việc hợp lý hoá lợi thế kinh tế theo quy mô, giới hạn khả năng định giá huỷ diệt của các doanh nghiệp độc quyền nước ngoài, thúc đẩy gia nhập ngành công nghiệp mới và nâng cao hiệu quả của doanh nghiệp qua những xúc tác đổi mới quản trị và cải tiến công nghệ
[17]. Đặc biệt, CSCT sẽ xuất hiện khi mà những tác động tích cực của CSCN không đủ đối trọng với những ảnh hưởng tiêu cực khi cạnh tranh bị biến dạng
[18].
Môi trường kinh tế có tính quốc tế ngày nay có thể sẽ có nhiều cơ hội cho việc sử dụng CSCN
[19]. Đặc biệt, điều này còn xảy ra với xác suất cao hơn đối với các quốc gia đang phát triển, nơi mà chưa có đầy đủ các yếu tố của một thị trường hoàn hảo
[20]. Mặc dù vậy, tổng kết kinh nghiệp thực tế tại các quốc gia thường cho thấy, việc thực thi CSCN luôn có những giới hạn. Trước hết, chỉ một số nhỏ các ngành cần được hỗ trợ liên tục. Ngoài ra, cần phải có giới hạn về phạm vi được phép áp dụng chính sách trước việc cởi bỏ sự kiềm toả của CSCT
[21]. Tiếp đến, đó là sự giới hạn về mặt thời gian áp dụng, thường chỉ mang tính tạm thời và cần phải có quy trình cụ thể. Và cuối cùng, chính phủ cần tiếp thu và vận dụng các sáng kiến khả thi từ phía các doanh nghiệp hơn là áp dụng sự can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh
[22].
Hẳn nhiên, việc vận dụng một cách có hiệu quả sự kết hợp giữa CSCN, trong đó có chính sách kinh tế mũi nhọn, và CSCT luôn đối diện với nhiều thử thách. Nhưng điều đó không có nghĩa là không có khả năng xảy ra. Trên thực tế, mặc dù vẫn phải đối diện với không ít thất bại, nhưng có thể nói, Nhật Bản và Hàn Quốc là hai quốc gia điển hình cho sự thành công trong việc áp dụng linh hoạt hai chính sách này. Đặc biệt, mục tiêu trọng tâm trong chính sách đều nhấn mạnh và hiệu quả “động” của nền kinh tế chứ không phải là hiệu quả “tĩnh”
[23].
1.2. Nhật Bản: Vai trò của chính phủ và hiệu quả của CSCN
Trước chiến tranh thế giới thứ hai, với chính sách hỗ trợ tối đa, không kiểm soát, thậm chí khuyến khích cartel
[24] và tạo dựng thế độc quyền, nền kinh tế Nhật Bản đã xuất hiện khá nhiều các tập đoàn lớn (tiếng Nhật gọi là zaibatsu) có sức mạnh kinh tế hay sức mạnh thị trường
[25]. Với chính sách “kinh tế dân chủ”
[26], trong một thời gian ngắn, Nhật Bản đã phải giải tán, loại bỏ được các tổ hợp kinh tế nêu trên bằng các biện pháp tái cấu trúc. Tuy nhiên, liền ngay sau đó, các nguyên tắc pháp luật cạnh tranh cơ bản đã gặp phải sự phản ứng gay gắt khi
Luật ngăn cấm độc quyền và duy trì thương mại lành mạnh được thông qua năm 1947
[27]. Theo đó, ý nghĩ muốn bứt khỏi sự kiềm toả của CSCT để đảm bảo cho các mục tiêu của CSCN bắt đầu xuất hiện
[28].
Ngay từ những năm cuối thập kỷ 40, CSCN tập trung nuôi dưỡng và củng cố các ngành công nghiệp xuất khẩu để thu ngoại tệ dưới sự chủ trì của Bộ Công nghiệp và Thương mại quốc tế Nhật Bản (MITI) đã thống lĩnh nền kinh tế quốc gia này, đồng thời đưa ra những kỳ vọng về hiệu ứng của các nguyên tắc cạnh tranh vào thời kỳ đen tối nhất trong những năm 1950
[29]. Bên cạnh mở rộng phạm vi các trường hợp miễn trừ, chính sách này của chính phủ còn mong muốn các cartel được kiểm soát một cách nhẹ nhàng, mềm mỏng hơn. Thậm chí, những thủ tục hành chính sử dụng trong giai đoạn này cũng không tương thích với CSCT mà còn có thể gây hại đến cạnh tranh
[30].
Đặc biệt, sau lần sửa đổi các năm 1949 và 1953, Luật Cạnh tranh Nhật Bản tiếp tục phải nới lỏng sự kiểm soát
[31]. Trong những năm 1960, Nhật Bản tiếp tục đẩy mạnh các CSCN, tăng cường sự hợp tác của chính phủ với khối tư nhân, nhắm vào việc xây dựng các khối ngành công nghiệp cụ thể cần tăng cường khả năng cạnh tranh quốc tế để tái cấu trúc và đầu tư tài chính; và thậm chí là hợp lý hoá các cartel. Đặc biệt, trước sức ép của xu thế tự do hoá trong thương mại quốc tế, MITI còn nỗ lực thúc đẩy các kế hoạch sáp nhập giữa các công ty lớn ở các lĩnh vực công nghiệp trọng yếu, kể cả các công ty được tách ra từ các zaibatsu trước đây
[32].
Khá thú vị là khi nền kinh tế Nhật Bản bước vào thời kỳ suy thoái nghiêm trọng giữa năm 1964, chính JFTC (Cơ quan Cạnh tranh và Thương mại lành mạnh Nhật Bản) là cơ quan chống lại các đề xuất cắt giảm sản xuất. Ngược lại, cơ quan này đã đôn đốc việc áp dụng quy định về cartel cho các công ty đang trì trệ theo Luật Chống cạnh tranh
[33]. Kết quả, số vụ cartel như vậy được phê chuẩn đã tăng lên và điều đó góp phần quan trọng trong việc đưa nền kinh tế Nhật Bản đi qua thời kỳ cam go nhất
[34].
Có thể nói, giai đoạn yếu thế của CSCT chỉ thật sự chấm dứt khi cơ quan cạnh tranh Nhật Bản cương quyết áp dụng các biện pháp xử lý các cartel vi phạm vào những năm đầu thập kỷ 70. Ở thời điểm này, từ ngày Luật Cạnh tranh được ban hành, vụ cartel đầu tiên (giữa các công ty kinh doanh xăng dầu) đã được JFTC lẫn toà án buộc tội
[35]. Đặc biệt, không giống như trước, JFTC cũng đã cương quyết từ chối vụ tái sáp nhập giữa ba công ty sản xuất giấy lớn nhất nước (là các công ty đã được chia tách trước đây) khi vụ việc được đề trình vào năm 1968
[36].
Tiếp theo, bên cạnh cơ quan MITI, JFTC đã chính thức có mặt trong các cuộc bàn thảo đánh giá việc tiến hành các cartel hay quá trình thực hiện các CSCN khác. Mọi CSCN trong thời kỳ này đều phải đặt trong mối liên hệ với CSCT, và ý kiến của JFTC là yêu cầu bắt buộc để đệ trình mọi chính sách có liên quan
[37]. Để đánh dấu cho sự khép lại thời kỳ nới lỏng luật và CSCT, Luật Cạnh tranh sửa đổi năm 1977 được giới thiệu với các nội dung sửa đổi được nhấn mạnh gồm: tăng mức phạt, áp dụng quyền điều tra tội phạm cho JFTC, và bổ sung cả chính sách khoan hồng
[38].
1.3. Hàn Quốc: Mô hình về tính hiệu quả của CSCN trong nền kinh tế nhỏ
Trong những năm 1960 - 1970, Hàn Quốc thật sự hứng thú với sự phát triển kinh tế thần kỳ bằng cách áp dụng chiến lược nhắm vào các ngành công nghiệp nhất định thông qua hỗ trợ tài chính, giảm thuế cùng các biện pháp bảo đảm khác. Cụ thể, với kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm lần 1 được thông qua năm 1962, Hàn Quốc tiến hành công nghiệp hoá các ngành công nghiệp trẻ và hướng đến xuất khẩu
[39]. Đến kế hoạch lần 2, tốc độ tăng trưởng của Hàn Quốc đạt gần 10% vào cuối năm 1971, và bình quân 9,6% cho cả những năm 1970
[40].
Nhưng tốc độ tăng trưởng cao cũng song hành với bức tranh kinh tế vĩ mô mất cân xứng; kinh tế vi mô cũng kém hiệu quả. Đặc biệt, chính sách thiết lập những rào cản ra/vào các ngành/lĩnh vực chiến lược đã gia cố cho một cấu trúc thị trường độc quyền và độc quyền nhóm
[41]. Hậu quả cụ thể của chiến lược kinh tế chọn lọc là sự ra đời của các chaebol (các tập đoàn công nghiệp gia đình)
[42], kéo theo tình trạng tập trung quyền lực kinh tế, và làm suy yếu nền tảng kinh tế Hàn Quốc
[43].
Cuối cùng, chính phủ Hàn Quốc nhận thấy cần thiết phải tạo dựng một môi trường kinh tế cạnh tranh hơn trước một thị trường đang dần được mở rộng. Tranh thủ những “điểm rơi” của thị trường và nền kinh tế, phía chính phủ đã dự thảo và liên tục đệ trình dự luật cạnh tranh lên Quốc hội, nhưng vẫn bị phản bác
[44], mặc dù xã hội Hàn Quốc lúc bấy giờ đã bắt đầu bài xích hành vi kinh doanh phản cạnh tranh và một số vụ việc bị cáo buộc xâm phạm các chuẩn mực này
[45]. Điều đó cho thấy, người kinh doanh Hàn Quốc lúc bấy giờ đã thành công khi cho rằng ban hành luật cạnh tranh vào thời điểm đấy là quá sớm khi mà mục tiêu của nền kinh tế Hàn Quốc vẫn đang trong giai đoạn tích tụ tư bản và tạo đà cho sản phẩm lưu chuyển tự do ra thị trường
[46].
Với những nỗ lực không ngừng nghỉ, cuối cùng
Luật Ổn định giá và Thương mại lành mạnh được ban hành vào cuối năm 1975 mặc dù trên thực tế, đạo luật này vẫn chưa thể phát huy hiệu quả, ngoài tác động bảo toàn giá và kiềm chế lạm phát
[47]. Sang thập kỷ 80, sau hàng loạt biến động chính trị, một chính phủ mới ra đời, tư duy về chiến lược phát triển kinh tế có nhiều chuyển biến, Hàn Quốc bắt đầu có những giới hạn trong sự can thiệp của chính phủ, quản lý để thị trường định hướng dưới nguyên tắc “tự thực hiện của thị trường, cạnh tranh và mở”
[48]. Nội hàm của CSCN theo đó có sự điều chỉnh tương thích. Và, ấn tượng nhất,
Luật Kiểm soát độc quyền và Thương mại lành mạnh chính thức được thông qua. Nhiều vấn đề cạnh tranh được chính phủ chú tâm giải quyết
[49].
Dù vậy, mức độ tập trung kinh tế của các chaebol vẫn không giảm
[50] và tiếp tục kìm hãm sự phát triển của các doanh nghiệp vừa và nhỏ, lực lượng nền tảng phát triển của kinh tế Hàn Quốc
[51]. Pháp luật cạnh tranh mặc dù đã được điều chỉnh và bổ sung quy định về kiểm soát tập trung kinh tế từ năm 1986 nhưng vẫn không đủ sức kiềm toả và cải thiện tình hình. Mười năm sau đó, khi cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ nổ ra (1997-1998), các chaebol ở Hàn Quốc bị cáo buộc là cái ổ dịch của khủng hoảng, Luật Cạnh tranh lại tiếp tục được gia cố. Nhưng cuối cùng, chính phủ đã cho rằng, kiểm soát sự tập trung kinh tế của chaebol có liên quan đến cả vấn đề quản trị công ty và từ năm 2004, vấn đề minh bạch hoạt động quản trị công ty đã được đưa vào luật thương mại Hàn Quốc để bổ sung thêm công cụ pháp lý giải quyết vấn đề này cùng với Luật Cạnh tranh
[52].
Ngày nay, thay vì sử dụng chiến lược phát triển theo định hướng của nhà nước thông qua hỗ trợ và bảo vệ, Hàn Quốc đã tiếp nhận chiến lược phát triển được định hướng bởi thị trường thông qua việc tăng cường cạnh tranh, cải cách thể chế nhằm thúc đẩy cải tiến công nghệ và gia tăng hiệu suất
[53].
2. Đổi mới doanh nghiệp nhà nước và nhu cầu cơ cấu lại khối doanh nghiệp thống lĩnh dưới tác động của chính sách cạnh tranh ở Việt Nam
“Mỗi quốc gia đều có CSCN và Việt Nam không phải là ngoại lệ”
[54]. Nhưng quan niệm về CSCN ở Việt Nam có đôi chút khác biệt so với các nước khác
[55]. Dù hiểu theo nghĩa rộng hay hẹp thì một phần (và là một phần quan trọng) của CSCN Việt Nam luôn song hành với nhóm đối tượng là DNNN. Với chủ trương đổi mới được khởi xướng từ những năm 1980, chính sách này vẫn được bảo lưu; tuy nhiên nó đã được điều chỉnh về nội dung và cho thấy có sự thay đổi về “chất”: Tìm kiếm một hệ thống quản lý kinh tế mới, linh hoạt và hiệu quả hơn
[56].
Cụ thể, với những quyết định “mở,” thành phần kinh tế ngoài quốc doanh được huy động; chính sách khoán, cho thuê DNNN được triển khai. Sau một khoản thời gian ngắn, số lượng doanh nghiệp ngoài quốc doanh ngày càng tăng, và góp phần quan trọng vào tiến trình cải thiện GPD của cả nước. Có thể nói, nếu như bức tranh kinh tế kế hoạch hóa của Việt Nam trước đây được lắp ghép hoàn toàn bằng các khối hình xí nghiệp nhà nước thì bức tranh đầy ảm đạm đó đã được bổ sung thêm những gam màu sáng sủa hơn rất nhiều sau một thời gian “đổi mới”.
Tuy nhiên, bởi những lý do được phân tích trong nhiều nghiên cứu khác, lực lượng các “chủ cũ” - DNNN - vẫn tiếp tục được duy trì. Dù có sự thay đổi và thuyên giảm ít nhiều khi Việt Nam có Luật Doanh nghiệp năm 1999, Luật Doanh nghiệp thống nhất năm 2005, rồi chuẩn bị và chính thức trở thành thành viên của WTO, CSCN vẫn luôn mang lại sự ưu ái đặc biệt cho các DNNN
[57].
Đổi lại, có nhiều doanh nghiệp vẫn chìm sâu trong thua lỗ. Đóng góp vào GDP ngày càng thuyên giảm trước sự gia tăng tỷ trọng ngày càng cao của khối doanh nghiệp ngoài quốc doanh. Kết quả thực tiễn này cùng bài học lịch sử đớn đau về lạm phát phi mã, thâm hụt tài khoản vãng lai do sự đầu tư quá mức hay “phải bơm những khoản trợ cấp lớn cho các DNNN”
[58] đã thôi thúc nhà nước chuyển mục tiêu chính sách theo hướng thúc đẩy khối doanh nghiệp này nâng cao hiệu quả và tăng cường năng lực cạnh tranh. Chủ trương sắp xếp và đổi mới DNNN theo hướng này càng được nhấn mạnh và xúc tiến trên diện rộng.
Nghiên cứu lịch sử thực thi chính sách đối với đối tượng DNNN ở Việt Nam, chúng ta có thể khái quát các nội dung lớn sau:
- Cổ phần hóa
Sau chủ trương “tiến hành làm thử” việc “chuyển xí nghiệp quốc doanh thành công ty cổ phần” theo quyết định của Hội đồng Bộ trưởng
[59], chương trình thí điểm cổ phần hóa bắt đầu khởi động từ năm 1992
[60]. Đến năm 1998, chương trình này được triển khai trên diện rộng
[61] và từ năm 2002 được đẩy nhanh tốc độ nhiều hơn nữa. Đặc biệt, sau giai đoạn đó, chương trình cổ phần hóa được nhấn mạnh đến mục tiêu “nâng cao hiệu quả, sức cạnh tranh của doanh nghiệp”
[62].
Thực tế, có không ít doanh nghiệp sau cổ phần hoạt động khá hiệu quả và trụ vững trước sức ép của thị trường đang dần được mở rộng
[63]. Tuy nhiên, kết quả tổng thể của chương trình không như mong đợi. Nhiều trường hợp không đa dạng hoá được sự sở hữu do chủ thể mua cổ phần vẫn là các DNNN khác. Tốc độ cổ phần hóa khá chậm, dù có phần cải thiện trong những năm sau này
[64]. Để tiếp tục thực hiện, Chính phủ cũng đã ban hành thêm nhiều văn bản chỉ đạo, hướng dẫn và thể hiện quyết tâm quyết liệt hơn
[65]. Đặc biệt, đối tượng cổ phần không ngừng được mở rộng, gồm cả ngân hàng thương mại nhà nước và các tổ chức tài chính nhà nước
[66], các tổng công ty, tập đoàn kinh tế (các công ty mẹ)
[67] và các DNNN đã chuyển đổi hình thức công ty TNHH một thành viên theo Luật Doanh nghiệp (thống nhất) năm 2005
[68].
- Sáp nhập và mở rộng quy mô
Tiếp tục hoạt động sắp xếp khối doanh nghiệp này, đầu năm 1994, Thủ tướng Chính phủ ban hành hai văn bản cùng lúc tạo tiền đề cho việc thành lập các DNNN có quy mô lớn: các tổng công ty và tập đoàn
[69]. Về cơ cấu, các tổng công ty này đòi hỏi phải có số lượng công ty thành viên từ 5 hoặc 7 đơn vị. Đặc biệt, các tập đoàn kinh tế do nhà nước thành lập có thể hoạt động đa ngành, và “được tổ chức công ty tài chính để huy động vốn, điều hòa vốn phục vụ yêu cầu phát triển của nội bộ tập đoàn hoặc liên doanh với các đơn vị kinh tế khác”
[70].
Có thể nói, đây là giải pháp nhằm tận dụng lợi thế theo quy mô, kết hợp với những hỗ trợ khác từ phía nhà nước, “thúc đẩy tích tụ và tập trung, nâng cao khả năng cạnh tranh”
[71]. Tuy nhiên, cũng như những thất bại mà nhiều nước đã gặp phải khi gia tăng quy mô của doanh nghiệp, nhiều tổng công ty nhà nước sau chương trình này vẫn làm ăn kém hiệu quả, mặc dù khá “to xác”. Mười năm sau, một lần nữa, Chính phủ buộc phải “xốc” lại chính sách và đưa ra quyết định tổ chức lại các tổng công ty nhà nước dưới mô hình công ty mẹ - công ty con, mô hình được áp dụng cho các tổng công ty được thành lập mới theo Luật DNNN 1995 và 2003
[72]-
[73]. Đồng thời, cũng trong giai đoạn này, Chính phủ phê duyệt các đề án thí điểm thành lập tập đoàn nhà nước, như đề án thành lập Tập đoàn Bưu chính - Viễn thông Việt Nam năm 2005, Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt nam năm 2006…
Từ kết quả thực nghiệm nêu trên, năm 2009, Chính phủ đi đến quyết định tiến hành thành lập các Tập đoàn kinh tế nhà nước ở tất cả các lĩnh vực then chốt
[74] để nâng cao khả năng cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế của khối doanh nghiệp trong nước, đặc biệt là khi Việt Nam đã chính thức trở thành thành viên của WTO. Tính đến năm 2012, đã có 12 tập đoàn kinh tế nhà nước được thành lập
[75]. Trên thực tế, những quyết định này đã đưa tổng công ty với “hình thức liên kết và chi phối lẫn nhau” trở thành những tập đoàn lớn, thực sự gần như độc quyền trong nhiều lĩnh vực của ngành công nghiệp nặng
[76].
Như vậy, có thể thấy, Việt Nam đã áp dụng chính sách tương tự như các nước, là tiến hành hợp nhất/sáp nhập để tạo ra doanh nghiệp có quy mô lớn; và xét cả về hình thức lẫn sứ mệnh, các tập đoàn được thành lập ra cũng tương tự như mô hình các zaibatsu của Nhật Bản hay chaebol ở Hàn Quốc. Tuy nhiên, nếu như ở các quốc gia đó, chính phủ thường kêu gọi, hỗ trợ hay gây sức ép để các doanh nghiệp dân doanh liên kết lại với nhau để tạo thành các khối, tổ hợp doanh nghiệp thì Việt Nam đã hình thành các tập đoàn nhà nước bằng những quyết định hành chính
[77].
- Cấu trúc lại các doanh nghiệp thống lĩnh
Câu chuyện thua lỗ tại Vinashin
[78] là một trong số những minh chứng sống động cho thấy, không phải tất cả DNNN, kể cả các tập đoàn kinh tế lớn, đều đạt được hiệu quả như mong đợi sau khi được sáp nhập/hợp nhất hay gia tăng sức mạnh từ nhà nước. Ngược lại, như đã đề cập ở trên, chính chính sách của Nhà nước đã là bệ đỡ để một số doanh nghiệp có được sức mạnh thị trường và trở thành doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường. Diễn giải theo Luật Cạnh tranh hiện hành, đây chính là các doanh nghiệp độc quyền
[79] hay doanh nghiệp hoặc nhóm doanh nghiệp
[80] thống lĩnh trên thị trường liên quan.
Xét về mức độ tập trung kinh tế thì DNNN là khối doanh nghiệp có mức độ tập trung rất cao, và chưa có dấu hiệu thuyên giảm ở một số ngành. Theo Báo cáo tập trung kinh tế của Cục Quản lý cạnh tranh, trong số 10 ngành có số HHI (Herfindahl - Hirschman Index - chỉ số thông dụng về mức độ tập trung kinh tế) tăng cao, hầu hết đều là các ngành phải hoạt động theo quy định chặt chẽ của Nhà nước hoặc do các DNNN nắm giữ. Riêng với các nhóm ngành có một doanh nghiệp thống lĩnh thị trường (CR1) thì đa phần vẫn là DNNN
[81]. Chúng ta có thể hình dung về mảng màu này trong lĩnh vực bưu chính - viễn thông. Không phải ai khác, chính Bộ Thông tin - Truyền thông cũng đã chính thức xác định các DNNN hoạt động trong lĩnh vực này đang nắm giữ tỷ lệ thị phần rất khủng
[82].
Tuy nhiên, trước sức ép của môi trường kinh doanh đã được quốc tế hoá, nơi mà cả chính phủ và doanh nghiệp Việt Nam cũng đang vào cuộc khi là thành viên của WTO, sự hỗ trợ của nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung, DNNN nói riêng không còn là chuyện nội bộ của quốc gia. Thậm chí, việc duy trì tình trạng độc quyền nhà nước cũng cần được xem xét lại, hoặc là chấm dứt ngay, hoặc là phải cởi bỏ rào cản gia nhập ngành theo đúng lộ trình cam kết với các thiết chế thương mại quốc tế. Bên cạnh đó, đòi hỏi về bảo đảm lợi ích từ phía người tiêu dùng trong nước cũng đang gia tăng và ngày càng mạnh mẽ.
Trong những tình huống đó, chính sách và luật cạnh tranh thường được đưa ra làm căn cứ để soi xét về khả năng doanh nghiệp đang lạm dụng sức mạnh thị trường để áp đặt giá, hay điều khoản bán hàng bất lợi,.. cho khách hàng
[83]. Nói một cách khác, CSCT bắt đầu được quan tâm, mang ra áp dụng, và áp dụng bình đẳng cho tất cả mọi đối tượng doanh nghiệp trong quá trình thực thi CSCN ở Việt Nam khi phiên bản đầu tiên của Luật Cạnh tranh đã được giới thiệu vào năm 2004.
Do đó, trong tổng thể nội dung sắp xếp và đổi mới DNNN, chương trình tái cấu trúc DNNN độc quyền, hay thống lĩnh thị trường và từ đó tái cấu trúc thị trường còn mang tính độc quyền, đã được đưa ra. Tuy chưa có phương án thống nhất, nhưng đề án xây dựng thị trường điện cạnh tranh được đưa ra sau khi Luật Điện lực được thông qua năm 2004 đánh dấu cho sự khởi đầu của bước chuyển chính sách này. Và gần đây, đề án tái cơ cấu DNNN trên diện rộng mà trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đã được Chính phủ thông qua
[84] càng cho thấy đây là phần chính sách thể hiện rõ nhất mối gắn kết với CSCT.
Đặc biệt, nội dung của đề án đã xác định rõ quá trình tái cơ cấu tập đoàn, tổng công ty nhà nước sẽ được thực hiện “một cách toàn diện từ mô hình tổ chức, quản lý, nguồn nhân lực, ngành nghề sản xuất kinh doanh, chiến lược phát triển, đầu tư đến thị trường và sản phẩm”. Ngoài ra, một số tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước sẽ được tổ chức lại cho phù hợp với thực trạng và yêu cầu nhiệm vụ
[85].
Đáng chú ý, trong nội dung chương trình tái cấu trúc nhóm DNNN này, chính phủ đã có sự phân định rõ độc quyền nhà nước và sự độc quyền của DNNN. Hẳn nhiên, đây là hai hiện tượng trái chiều đã được phân tích nhiều trong các tài liệu kinh tế học. Nói một cách vắn tắt, nền kinh tế có thể chấp nhận sự độc quyền (tự nhiên hay nhà nước) trong một số tình huống nhưng sẽ không chấp nhận nếu như sự độc quyền đó được ban tặng cho một hay một nhóm doanh nghiệp trên thị trường. Chính vì điều này, nhà nước đã tuyên ngôn là sẽ không để tình trạng “biến độc quyền nhà nước thành độc quyền doanh nghiệp”
[86]. Xóa bỏ được tình trạng này trên thực tế là một thách thức vô cùng lớn đối với diện mạo hiện tại của nền kinh tế Việt Nam, nhất là khi chủ trương tái cấu trúc thị trường và DNNN vừa mới bắt đầu. Nhưng dù sao, sự nhận diện và quyết tâm đó cũng đã cho thấy phần ảnh hưởng rất lớn của các quy luật cạnh tranh vào những nỗ lực của Nhà nước trong việc tạo lập một môi trường kinh tế bình đẳng ở Việt Nam.
Thực tế, khi chương tình tái cấu trúc DNNN được khởi động, không ít doanh nghiệp đã đề xuất các phương án nhằm bảo toàn lợi ích và duy trì sức mạnh của mình. Những phương án như vậy đã nhận được khá nhiều ý kiến phê bình và dĩ nhiên không được chấp nhận. Đơn cử, đề án tái cơ cấu thiếu hợp lý của Tập đoàn Điện lực (EVN) trong nhiều năm liền đều bị phản bác, từ phía học thuật cũng như cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Bởi lẽ, phương án tạo lập thị trường mua bán điện cạnh tranh được đơn vị này đưa ra bằng cách tạo lập một công ty mua bán điện độc lập, nhưng vẫn là công ty trực thuộc (công ty con) của EVN
[87]. Gần hơn, việc đưa ra quyết định tách hay không tách Mobifone ra khỏi VNPT mới đây cũng không thể đơn thuần xem xét ích lợi của doanh nghiệp
[88]. Nói cách khác, sự lành mạnh của thị trường và mục tiêu tăng cường cạnh tranh luôn được đề cập là một tiêu chí quan trọng trong các phương án xem xét.
Điều đó cũng ít nhiều minh chứng cho sự chi phối của CSCT trong thực thi chính sách mũi nhọn trong phát triển kinh tế ở Việt Nam. Nói cách khác, có thể kết quả về sự tác động đó đối với việc thực thi CSCN trên thực tế là chưa nhiều, nhưng rõ ràng việc thực thi các CSCN ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay không thể đặt bên ngoài những chi phối của CSCT.
3. Kết luận
Một nền kinh tế luôn đối diện với sự tồn tại của hai chính sách có sự xung đột ít nhiều về mục tiêu, là CSCN và CSCT. Tuy nhiên, để giải quyết, hay ít nhất là giảm thiểu sự xung đột đó, các quốc gia đã tìm ra mối liên hệ và vận dụng kết hợp một cách linh hoạt hai chính sách này. Thú vị là, có những trường hợp, quá trình thực thi chính sách buộc phải chấp nhận sự thống trị của một trong hai chính sách này trong một thời đoạn nhất định.
Đây cũng không phải là lựa chọn ngoại lệ cho Việt Nam trong quá trình tái cơ cấu DNNN, đặc biệt là các tập đoàn và tổng công ty lớn, để từ đó tái cấu trúc thị trường còn mang tính độc quyền. Điều này thật sự có ý nghĩa đối với nền kinh tế Việt Nam vốn dĩ có một hoặc một vài DNNN có khả năng thống lĩnh thị trường và tập trung kinh tế rất lớn ở một số ngành. Không những thế, sự quan tâm đến CSCT sẽ tạo ra những bước ngoặc thúc đẩy quá trình tạo lập môi trường kinh doanh lành mạnh và phát triển bền vững./.
[1] OECD (Organization for Economic Cooperation and Development): Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
[2] [3] [4] CSCN còn được diễn đạt như những giải pháp của chính phủ nhằm tác động đến tiến trình chuyên môn hoá nền kinh tế của quốc gia.
[5] [6] [7] [8] OECD, [9] [10] [11] [12] [13] Lars Sørgard, [14] [15] [16] [17] [18] OECD,[19] [20] [21] [22] [23] [24] Thuật ngữ "cartel" bắt nguồn gốc từ tiếng Đức "Kartell", có nội hàm dùng để chỉ hình thức hợp tác giữa các doanh nghiệp có vị trí độc lập với nhau (hợp tác theo chiều ngang) nhằm nâng cao sức mạnh của các bên trên thị trường. Cartel được sử dụng rộng rãi tại các nước Anh-Mỹ, tuy nhiên tại Pháp nó lại được thể hiện bằng thuật ngữ "entente", nhưng nội hàm hai khái niệm này không hoàn toàn đồng nhất với nhau, theo đó entente thể hiện mọi thoả thuận ý chí (minh thị hoặc mặc thị) và mọi dạng hành vi tập thể giữa các doanh nghiệp có tính chất làm mất đi tính độc lập trong hành vi của mỗi bên tương ứng trên thị trường. Cartel hay entente bị coi là bất hợp pháp khi nó có mục đích nhằm ngăn cản, hạn chế hoặc làm sai lệch quy luật cạnh tranh bình thường trên thị trường. Về mặt kinh tế, cartel là một tình trạng độc quyền do các doanh nghiệp đạt được bằng cách liên kết với nhau để kiểm soát thị trường. Loại hình liên kết cổ điển và cũng là phổ biến nhất chính là các bên cùng nhau ấn định giá và các yếu tố hình thành giá với mục đích ngăn cản sự gia nhập thị trường của các doanh nghiệp mới. Hậu quả tiêu cực nhất của liên kết này thể hiện ở chỗ người tiêu dùng không được hưởng lợi từ sự cạnh tranh lành mạnh về giá cả trên thị trường mà đáng lẽ ra họ phải được hưởng nếu có "cuộc chiến tranh" về giá diễn ra (Chú thích của BTV).
[25] [26] [27] [28] [29] [30] [31] [32] Iyori, [33] Iyori, [34] Iyori, [35] [36] [37] [38] [39] [40] [41] Tuy nhiên, cũng trong thời kỳ đó, nhiều vấn đề xuất hiện như sự biến dạng của thị trường hay thậm chí là cấu trúc thị trường trở thành thị trường độc quyền.
[42] [43] [44] [45] Jung và Chang, [46] Jung và Chang, [47] [48] [49] [50] [51] [52] Jung và Chang, [53] [54] [55] Dwight H. Perkins và Thành Tự Anh Vũ, [56] Dwight H. Perkins và Thành Tự Anh Vũ, [57] [58] Dwight H. Perkins và Thành Tự Anh Vũ, [59] [60] [61] [62] [63] [64] [65] [66] [67] [68] [69] [70] [71] [72] [73] [74] [75] [76] [77] Thực chất, trong các trường hợp này, nhà nước vẫn là chủ sở hữu doanh nghiệp. Tuy nhiên, các quyết định hợp nhất thiên về tính chất của một mệnh lệnh hành chính nhiều hơn là các thực thi nhằm hướng đến lợi ích của một người chủ doanh nghiệp.
[78] [79] [80] [81] [82] [83] [84] [85] [86] [87] [88]
