Tóm tắt: Bài viết phân tích tính quy phạm của Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đang trình Quốc hội tại kỳ họp thứ Tư từ sự tham chiếu đến các quy định của Hiến pháp 2013, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Từ đó, bài viết đưa ra những kiến nghị về việc giải thích Hiến pháp, cấu trúc của Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng như việc xác định vị trí và tên gọi của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trong tương lai.
Từ khóa: đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; đặc khu hành chính - kinh tế; đặc khu kinh tế; đặc khu hành chính; Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Abstract: The article provides the analysis of the normative nature of the Bill on Special Administrative-Economic Units being submitted to the National Assembly at its fourth session from the reference to the provisions of the Constitution of 2013, the Law on the Promulgation of Legal Documents of 2015. The also article provides recommendations on the interpretation of the Constitution, the structure of the Law on Special Administrative-Economic Units as well as the position and name of the Special Administrative-Economic Units in the future..
Keywords: special administrative-economic unit; special administrative-economic zone; special economic zone; special administrative zone, Bill on Special Administrative-Economic Unit.
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Bàn về tính quy phạm của Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
Chương I (Những quy định chung) của Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế (HC-KT) đặc biệt (Dự luật)[1] đã xác định đối tượng điều chỉnh và phạm vi điều chỉnh của Luật là các vấn đề về “quy hoạch, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và cơ quan nhà nước tại đơn vị HC-KT đặc biệt…”, “được áp dụng đối với tổ chức và cá nhân có liên quan đến đơn vị HC-KT đặc biệt” nhưng không phải là các đơn vị HC-KT đặc biệt nói chung, mà là “Đơn vị HC-KT đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc”.
Có thể nhận thấy, ba địa danh được nhắc đến tại Điều luật này làm cho tính quy phạm của một văn bản quy phạm pháp luật trở nên “có vấn đề”. Càng nghiên cứu cấu trúc của Dự luật, chúng ta càng thấy rõ tính cá biệt của một văn bản quy phạm pháp luật. Đặc biệt, Dự luật dành trọn Chương V để quy định đặc thù đối với các đơn vị HC-KT đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc; tiếp đến là các Phụ lục cụ thể hóa đến chi tiết những Danh mục ngành, nghề ưu tiên phát triển tại từng đơn vị HC-KT đặc biệt nêu trên.
Theo chúng tôi, Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt chính là cơ sở pháp lý để thành lập các đơn vị HC-KT đặc biệt ở nước ta. Trong đó, Luật sẽ quy định những vấn đề chung, mang tính nền tảng, như: Những quy định chung, Quy hoạch đơn vị HC-KT đặc biệt, Chính sách phát triển kinh tế - xã hội, Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và cơ quan nhà nước tại đơn vị HC-KT đặc biệt và Điều khoản thi hành. Trên cơ sở đối chiếu với những quy định được nêu trong Luật này, Quốc hội nhận thấy các đơn vị hành chính do Chính phủ trình xứng đáng được công nhận là đơn vị HC-KT đặc biệt nên mới có Nghị quyết thành lập những đơn vị này thành Đơn vị HC-KT đặc biệt. Sau khi thành lập các đơn vị HC-KT đặc biệt, Quốc hội sẽ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động mang tính đặc thù đối với từng đơn vị HC-KT đặc biệt tương ứng.
Trong đó, chỉ có Nghị quyết của Quốc hội mới đề cập đến những vấn đề mang tính cá biệt. Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội về việc thành lập Đặc khu HC-KT Phú Quốc hoặc Nghị quyết của Quốc hội về việc thành lập và ban hành Quy chế ưu đãi đặc thù đối với Đặc khu HC-KT Phú Quốc.
Hiện tại, Dự luật mang tên chung (về đơn vị HC-KT đặc biệt) nhưng cơ cấu Dự luật còn lẫn lộn cả tính chung và riêng. Ngay từ đầu, phạm vi điều chỉnh của Luật đã được xác định là đối với các địa phương Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc. Điều này là không hợp lý vì phải căn cứ vào quy định của Luật, Quốc hội mới có thể thành lập được đơn vị HC-KT đặc biệt. Tức là những cái tên “Vân Đồn”, “Bắc Vân Phong” và “Phú Quốc” mặc dù đã được định hình trước khi có Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt, nhưng điều đó không có nghĩa là nó được mặc định là đơn vị HC-KT đặc biệt trong Luật. Cách quy định như vậy vừa không đảm bảo tính quy phạm của một văn bản Luật, vừa không đảm bảo tính logic của vấn đề.
Đồng thời, về thứ tự, các văn bản được ban hành sau phải thống nhất với các văn bản được ban hành trước và không được trái với Hiến pháp[2]. Thế nhưng, ngoài việc không đảm bảo về tính quy phạm, Dự thảo Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt cũng chưa thật sự bảo đảm về tính hợp hiến (và có cả sự thiếu phù hợp với Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được ban hành trước đó). Bởi lẽ, Điều 110 của Hiến pháp chỉ quy định “Đơn vị HC-KT đặc biệt do Quốc hội thành lập”, không phải “do Quốc hội quy định” hoặc “do Luật định” nhưng trên thực tế thì Dự luật lại quy định rất chi tiết về dạng thức đơn vị hành chính này.
2. Một số kiến nghị liên quan đến việc ban hành Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt
2.1Trước khi ban hành Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt, cần giải thích Điều 110 Hiến pháp năm 2013
Căn cứ thẩm quyền tại Điều 74 Hiến pháp năm 2013, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) cần tiến hành giải thích Điều 110 của Hiến pháp theo hướng: ngoài các đơn vị hành chính được nêu tại Điều 110, trong phân cấp đơn vị hành chính ở Việt Nam còn có đơn vị HC-KT đặc biệt. Theo đó:
- Về vị trí: đơn vị hành chính loại này có thể trực thuộc trung ương hay trực thuộc đơn vị hành chính cấp tỉnh[3]. Đơn vị hành chính cấp tỉnh được hiểu là bao gồm cả tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương.
- Tên gọi: Đơn vị HC-KT đặc biệt phải có tên gọi đặc thù, không trùng tên với các loại đơn vị hành chính đã được kể tên (tức không phải là tỉnh, thành phố, huyện, quận, thị xã, xã, phường, thị trấn).
- Cơ sở pháp lý: Đơn vị HC-KT đặc biệt sẽ ra đời sau khi có Luật tương ứng quy định. Như vậy,đơn vị HC-KT đặc biệtkhông chỉ “do Quốc hội thành lập” mà còn “do Quốc hội quy định” hoặc “do Luật định”.
Trên cơ sở này, Quốc hội được trao quyền xây dựng Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt[4]. Trong đó, loại đơn vị hành chính này có thể trực thuộc trung ương hoặc cấp tỉnh và được đặt tên theo cách rất đặc thù.
Sự giải thích này là giải pháp tình thế, do vậy, theo chúng tôi, lần sửa đổi Hiến pháp tiếp theo, nếu còn tiếp tục quy định về đơn vị HC-KT đặc biệt thì cần sửa đổi khoản 1 Điều 110 theo hướng bổ sung các nội dung (được in nghiêng) như sau: “Ngoài ra, đơn vị HC-KT đặc biệt do Quốc hội thành lập theo luật định”.
2.2 Cần chú ý đến tính quy phạm và cấu trúc của một văn bản luật
Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt cần ra đời trước, với những quy phạm chung và mang tính chất mở để làm cơ sở pháp lý cho việc thành lập các đơn vị HC-KT đặc biệt về sau.
Như vậy, để đảm bảo tính quy phạm, Dự thảo Luật Đơn vị HC-KT cần được cấu trúc như sau:
Các chương từ I đến IV: giữ nguyên tên chương nhưng nội dung cần điều chỉnh theo hướng không nhắc đến các địa phương như Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc.
Bỏ hẳn, không nên đưa vào Luật Chương V (Quy định đặc thù đối với các đơn vị HC-KT đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc).
Sau khi ban hành Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt, chúng tôi cho rằng, có hai phương án để lựa chọn:
- Một là: Quốc hội thành lập đơn vị HC-KT đặc biệt bằng một Nghị quyết. Nếu ghép chung nội dung thành lập và ban hành Quy chế tổ chức và ưu đãi đặc thù của đơn vị HC-KT đặc biệt thì Nghị quyết có thể được cơ cấu thành 3 điều, ví dụ:
Điều 1 là “Thành lập Đặc khu HC-KT Phú Quốc trực thuộc…”;
Điều 2 là “Ban hành Quy chế tổ chức và ưu đãi đặc thù đối với Đặc khu HC-KT Phú Quốc”. Theo đó, toàn bộ nội dung của Mục 3, Chương V trong Dự luật và các Phụ lục tương ứng sẽ được cơ cấu thành “Quy chế tổ chức và ưu đãi đặc thù đối với Đặc khu HC-KT Phú Quốc”, ban hành kèm theo Nghị quyết của Quốc hội;
Điều 3 là trách nhiệm thi hành Nghị quyết của những chủ thể liên quan đến việc thành lập và hoạt động của Đặc khu HC-KT Phú Quốc.
Theo phương án này thì không cần ban hành thêm Luật hay Nghị quyết về quy chế tổ chức và hoạt động của từng Đơn vị HC-KT đặc biệt.
- Hai là: Quốc hội thành lập Đơn vị HC-KT đặc biệt bằng một Nghị quyết. Sau đó ban hành Luật về Đặc khu HC-KT Phú Quốc, Vân Đồn và Bắc Vân Phong. Với tên gọi này, Luật đưa vào các nội dung như Chương V trong Dự thảo hiện hành là hợp lý[5].
Tham khảo luật nước ngoài, tác giả nhận thấy đa số các quốc gia có Đặc khu kinh tế đều ban hành luật theo kiểu có một Luật chung về Đặc khu kinh tế. Sau đó, tùy vào mỗi nước mà có thể có Luật hoặc Nghị quyết quy định về các Đặc khu cụ thể (xin xem Bảng 1):
[1] Dự thảo Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt, ngày 31/8/2017
[2] Khoản 1 Điều 5 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải “Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”.
[3] Theo chúng tôi, chỉ nên chọn một trong hai.
[4] Hiện tại, Hiến pháp chỉ quy định “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị HC-KT đặc biệt do luật định” (Khoản 2 Điều 111). Ngoài ra, không có điều khoản nào quy định “đơn vị HC-KT đặc biệt do luật định”.
[5] Hiện tại, Báo cáo số 885/BC-UBPL14 ngày 20/10/2017 của Ủy ban Pháp luật về việc Thẩm tra Dự thảo Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt cũng có đề cập đến ý kiến đề nghị xem xét sửa tên Luật là: Luật Đơn vị HC-KT đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc để thể hiện đúng phạm vi điều chỉnh.
