Nghị định 141/2006/NĐ-CP ngày 22/11/2006 của Chính phủ (Nghị định 141) về ban hành Danh mục vốn pháp định của các TCTD, đã xác định rõ lộ trình tăng vốn của các TCTD. Theo đó, TCTD được cấp giấy phép thành lập và hoạt động phải có biện pháp bảo đảm số vốn điều lệ thực góp hoặc được cấp tối thiểu tương đương mức vốn pháp định quy định tại Danh mục ban hành kèm theo, chậm nhất vào ngày 31/12/2008 và ngày 31/12/2010. Việc xác định lộ trình tăng vốn cho các TCTD cho phép các TCTD có thời gian để chủ động kế hoạch tăng vốn điều lệ, điều chỉnh tăng vốn phù hợp với quy mô hoạt động và năng lực quản trị điều hành, có cơ sở đảm bảo việc tăng vốn điều lệ góp phần tăng năng lực tài chính, đồng thời duy trì TCTD hoạt động an toàn, hiệu quả. Trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam giai đoạn đó, việc quy định lộ trình tăng vốn như vậy là phù hợp.

Theo quy định tại Nghị định số 10/2011/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 26/01/2011 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 141, mức vốn pháp định của tổ chức tín dụng ban hành kèm theo Nghị định này vẫn giữ nguyên như quy định tại Nghị định 141, cụ thể: ngân hàng thương mại nhà nước (3.000 tỷ đồng); ngân hàng thương mại cổ phần (3.000 tỷ đồng); ngân hàng liên doanh (3.000 tỷ đồng); ngân hàng 100% vốn nước ngoài (15 triệu USD); ngân hàng chính sách (5.000 tỷ đồng); công ty tài chính (500 tỷ đồng); công ty cho thuê tài chính (150 tỷ đồng)… Nghị định cũng quy định, trong thời gian các TCTD chưa đảm bảo mức vốn pháp định, NHNN không xem xét việc mở rộng mạng lưới hoạt động (chi nhánh, văn phòng đại diện, đơn vị sự nghiệp, các loại hình hiện diện khác theo quy định của pháp luật) và việc mở rộng nội dung hoạt động của TCTD. Như vậy, thực chất của việc “gia hạn” này của Chính phủ chỉ là để “giải quyết cái khó” trước mắt của một số TCTD không đáp ứng được yêu cầu tăng vốn khi hết hạn mà chưa tập trung giải quyết triệt để những hậu quả của việc chậm tăng vốn của các TCTD đối với thị trường ngân hàng Việt Nam.

Sau 4 năm kể từ ngày Nghị định số 141 có hiệu lực, mới chỉ có 17 NHTM đáp ứng mức yêu cầu về vốn pháp định, còn tới 23 NHTM chưa đáp ứng yêu cầu. Vì vậy, việc giãn tiến độ tăng vốn của các TCTD có phải là sự tiếp tục duy trì mục tiêu tăng vốn điều lệ để nâng cao năng lực tài chính của các TCTD; tiếp tục khuyến khích các TCTD tăng vốn điều lệ để sớm đạt được mức vốn pháp định; giảm bớt áp lực về thời gian tăng vốn cho các TCTD chưa thể tăng đủ ngay mức vốn pháp định?

Ngay từ đầu năm 2010, NHNN đã ban hành nhiều văn bản chỉ đạo quyết liệt, yêu cầu Chi nhánh NHNN các tỉnh, các tổ chức tín dụng (TCTD) phải thực hiện nghiêm chỉnh quy định về tăng vốn pháp định của Chính phủ, như Công văn số 397/NHNN-TTGSNH ngày 14/01/2010 yêu cầu các ngân hàng thương mại nhà nước, ngân hàng liên doanh, ngân hàng trách nhiệm hữu hạn 100% vốn nước ngoài, TCTD phi ngân hàng không phải là TCTD phi ngân hàng cổ phần xây dựng kế hoạch tăng vốn điều lệ năm tài chính 2010; Công văn số 398/NHNN-TTGSNH yêu cầu Giám đốc chi nhánh NHNN các tỉnh, thành phố chỉ đạo các TCTD có trụ sở chính trên địa bàn triển khai các công việc Báo cáo tình hình tăng vốn điều lệ năm 2009 theo chấp thuận của NHNN; và Công văn số 9199/NHNN-TTGSNH của NHNN gửi Giám đốc NHNN chi nhánh các tỉnh, thành phố chỉ đạo về việc thực hiện Nghị định số 141 về việc tăng vốn pháp định của các TCTD và yêu cầu các Chi nhánh NHNN các tỉnh, thành phố phải báo cáo về tiến độ thực hiện tăng vốn của các ngân hàng tại địa bàn chậm nhất vào ngày 20/12/2010…

Tuy nhiên, diễn biến nền kinh tế nước ta trong 2010 đã cản trở không nhỏ đến việc tăng vốn pháp định của các NHTM như “lạm phát so với cùng kỳ năm trước lên tới 11,75%, lãi suất cho vay tăng vọt lên 15-18%, chênh lệch tỷ giá trong và ngoài ngân hàng lên tới trên 10%, nhập siêu (không kể vàng) xấp xỉ 15 tỉ đô la, dự trữ ngoại hối đã giảm xuống mức thấp, thâm hụt ngân sách vẫn nằm ngoài ngưỡng an toàn… Nguyên nhân chính là do việc quá ham chạy theo tăng trưởng ngắn hạn trong một nền kinh tế kém hiệu quả, đặc biệt là ở khu vực doanh nghiệp nhà nước. Không những thế, chính sách tiền tệ và tài khóa thiếu phối hợp, thậm chí mâu thuẫn nhau, khiến cho môi trường vĩ mô vốn đã bất ổn càng trở nên bất định và ẩn chứa nhiều bất trắc. Trong môi trường này, phản ứng phổ biến của doanh nghiệp là phòng thủ hay đánh quả, phản ứng phổ biến của người dân có tiền là tích trữ vàng, đô la, hay bất động sản - các hành vi không những không tạo ra giá trị gia tăng mà còn làm tăng thêm sự bất ổn của thị trường và của môi trường vĩ mô”[1].

Trước tình hình khó khăn như vậy, các NHTM vẫn quyết tâm thực hiện yêu cầu tăng vốn pháp định theo quy định của pháp luật. Theo Ủy ban chứng khoán Nhà nước, dù hầu hết các ngân hàng đã được NHNN chấp thuận và được Ủy ban Chứng khoán cấp phép chào bán cổ phần, nhưng khó có thể hoàn thành đúng hạn, đặc biệt là những ngân hàng mới được chấp thuận phương án tăng vốn và chào bán chứng khoán cuối tháng 11 năm 2010.

Để ổn định thị trường, tránh xáo động và những hậu quả khác từ việc “xử lý tư cách pháp lý” của các NHTM nếu không đáp ứng đủ yêu cầu về vốn pháp định, ngày 14/12/2010, NHNN đã có kiến nghị đề nghị Chính phủ cho phép gia hạn tăng vốn đối với các NHTM và đã “được chấp thuận”. Trên cơ sở đề nghị của NHNN, Thủ tướng Chính phủ đã có chỉ đạo giao NHNN phối hợp cùng các cơ quan liên quan trình Chính phủ trước ngày 15/12/2010 việc sửa đổi, bổ sung Nghị định 141. Đứng trước quyết định này, có ý kiến đồng thuận, cũng có ý kiến không đồng thuận. Dưới góc độ quản lý nhà nước, chúng tôi cho rằng, việc NHNN đề nghị gia hạn là phù hợp với thẩm quyền và tình hình kinh tế nước ta trong năm 2010.

Mặc dù vậy, cách giải quyết của NHNN khi đề nghị gia hạn thời gian tăng vốn cho các NHTM vẫn là một can thiệp thiếu kiên quyết và không kịp thời trước diễn biến của thị trường, sẽ dẫn đến những hệ quả xấu trong quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, cụ thể là:

Thứ nhất, làm giảm hiệu lực của quy định pháp luật trong thực tiễn. Khi ban hành văn bản pháp luật, Nhà nước mong muốn quy định đó được thực hiện một cách nghiêm minh, bất kỳ tổ chức, cá nhân nào không thực hiện, thực hiện không đúng, không đầy đủ sẽ phải chịu những biện pháp xử lý theo quy định của pháp luật. Nhìn vào quá trình tăng vốn của các NHTM Việt Nam trong năm qua, số lượng NHTM đáp ứng đủ vốn 3.000 tỷ còn khá khiêm tốn. Trong số các NHTM tăng vốn, có rất ít ngân hàng đáp ứng đủ, thậm chí có những ngân hàng mới chỉ đạt mức vốn pháp định 2.000 tỷ đồng. Chẳng hạn, “kết thúc đợt chào bán trong tháng 11, ngân hàng Nam Việt đã chào bán thành công 82 triệu cổ phần, tăng vốn lên 1.820 tỷ đồng; ngân hàng Gia Định tăng vốn lên 2.000 tỷ đồng vào ngày 11/11/2010; ngân hàng Kiên Long cũng tăng vốn lên 2.000 tỷ đồng... Một số ngân hàng khác như Bắc Á, Đệ Nhất, Việt Nam Thương Tín (Vietbank) đã được NHNN chấp thuận tăng vốn lên 3.000 tỷ đồng, nhưng việc chào bán hiện nay chưa có kế hoạch cụ thể. Trong khi nhu cầu tăng vốn đang lớn thì không ít ngân hàng lại đối mặt với tình trạng các cổ đông xin thoái lui hoặc không mặn mà với cổ phiếu mới, như một số cổ đông hiện hữu của BaoVietBank đến hết hạn nộp tiền vẫn không thực hiện quyền mua cổ phiếu tăng vốn của mình. Cổ đông lớn của Navibank là Tập đoàn Dệt may Việt Nam (Vinatex) đã quyết định thoái vốn khỏi ngân hàng này. Trước đó, Vinatex với tỷ lệ cổ phần nắm giữ 11% đã quyết định thoái vốn khỏi GiaDinhBank. Còn tại PGBank, một cổ đông lớn là Công ty CP Xây lắp III Petrolimex (Penjico) đã “từ chối” quyền mua cổ phần phát hành thêm và chuyển quyền mua cổ phần PGBank cho cổ đông của mình. Các ngân hàng đã tìm đủ mọi cách để tăng đủ vốn, song xem ra “lực bất tòng tâm”. Một số ngân hàng cứ có kế hoạch trình bày với cơ quan nhà nước đã, còn việc thực chất tăng có đủ và có kịp không thì không quan trọng, và sẽ “giải trình sau”[2].

Việc gia hạn tăng vốn cũng đồng nghĩa với việc, các NHTM không tăng đủ vốn theo lộ trình cũng sẽ “không bị sao cả”, nghĩa là vẫn tồn tại, vẫn hoạt động, không hề bị ảnh hưởng gì. Trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam, những khó khăn trong quá trình tăng vốn hoàn toàn có thể tiên liệu được, NHNN hoàn toàn có thể đệ trình phương án gia hạn tăng vốn sớm hơn để chuẩn bị đầy đủ cơ sở pháp lý cho việc gia hạn này. Tuy nhiên, việc ban hành Nghị định về sửa đổi, bổ sung Nghị định 141 chỉ được NHNN phối với các cơ quan hữu quan xây dựng khi phương án gia hạn tăng vốn được Chính phủ chấp thuận. Và như vậy, quy định của Nghị định 141 cũng chỉ là một “vật trang sức” quý giá trên thị trường ngân hàng mà thôi! Và như thế, hiệu lực và hiệu quả trong việc điều hành chính sách tiền tệ, mục tiêu bảo đảm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm sự an toàn, hiệu quả của hệ thống thanh toán quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của NHNN liệu có đạt được?

Thứ hai, cách giải quyết của NHNN mang tính đối phó, không có kế hoạch và mang tính “vụ việc”. Như đã phân tích ở trên, kinh tế Việt Nam năm 2010 gặp nhiều khó khăn, việc huy động vốn của các NHTM thông qua thị trường chứng khoán còn gặp nhiều khó khăn hơn. Bởi lẽ, thị trường chứng khoán trong suốt một thời gian dài hoạt động cầm chừng, trong khi nhiều ngân hàng cùng tăng vốn một lúc, làm cho cổ phiếu ngân hàng không còn hấp dẫn nhà đầu tư trong và ngoài nước. Bản thân các nhà đầu tư nước ngoài, đặc biệt là nhà đầu tư tổ chức cũng gặp khó khăn trong việc mở rộng đầu tư ra các quốc gia khác. Vì thế, hầu hết các nguồn tăng vốn điều lệ chủ yếu của tổ chức tín dụng như phát hành cổ phiếu cho các cổ đông hiện hữu, phát hành ra công chúng hay phát hành cho các nhà đầu tư nước ngoài đều không thuận lợi. Bên cạnh đó, chủ trương của Chính phủ trong việc hạn chế các Tổng công ty, doanh nghiệp nhà nước góp vốn ra ngoài lĩnh vực chính và yêu cầu các doanh nghiệp này thoái vốn tại các tổ chức tín dụng để tập trung vào hoạt động kinh doanh chủ yếu cũng là một khó khăn lớn cho các TCTD cổ phần có cổ đông hiện hữu là các Tổng công ty, doanh nghiệp nhà nước này khi thực hiện tăng vốn điều lệ. Một số TCTD cổ phần đã niêm yết cổ phiếu trên thị trường chứng khoán cũng gặp phải một số quy định về thời gian khi phát hành cổ phiếu ra công chúng mà không thể hoàn tất việc tăng vốn điều lệ đúng thời hạn quy định[3]. Đáng lẽ, trước những khó khăn của các NHTM trong việc tăng vốn pháp định, thay vì những chỉ đạo “kiên quyết” như đã nêu trên, NHNN phải có “kế hoạch dự phòng”, trong trường hợp các NHTM không tăng đủ vốn theo quy định thì sẽ xử lý như thế nào?

Nhìn vào cách chỉ đạo “kiên quyết” của NHNN ở đầu năm, nhiều nhà nghiên cứu khi đó đã “dự đoán” sẽ có một xu hướng hợp nhất, sáp nhập, mua tại NHTM ở Việt Nam hoặc sẽ có NHTM phải giải thể. Do vậy, khi việc gia hạn tăng vốn điều lệ cho các NHTM được chấp thuận, đã có quan điểm cho rằng, thực chất việc gia hạn tăng vốn điều lệ là “nhằm giải cứu các NHTM khỏi những hệ lụy xấu từ việc phải sáp nhập, giải thể hoặc bán cổ phần”[4]. Chúng tôi cho rằng, nếu chỉ nhìn nhận việc “gia hạn” tăng vốn pháp định như vậy là khó thuyết phục. Bởi lẽ, hợp nhất, sáp nhập, mua lại doanh nghiệp nói chung, hợp nhất, sáp nhập, mua lại NHTM nói riêng là quyền của các doanh nghiệp. Hành vi hợp nhất, sáp nhập, mua lại doanh nghiệp bị cấm khi vi phạm luật cạnh tranh. Do vậy, thực chất của hợp nhất, sáp nhập, mua lại doanh nghiệp là hệ quả của quy luật cạnh tranh trong nền kinh tế thị trường, là những hình thức tập trung kinh tế được pháp luật thừa nhận.  

Tập trung kinh tế là sự tập hợp các nguồn lực kinh tế bằng hành vi sáp nhập, hợp nhất, mua lại hoặc liên doanh mà không phải là quá trình tích tụ tư bản thông thường. Nếu như giải thể và phá sản doanh nghiệp được coi như những phương thức giải quyết số phận của các doanh nghiệp gặp khó khăn và kinh doanh kém hiệu quả, thì hợp nhất, sáp nhập, mua lại NHTM sẽ góp phần cơ cấu lại các NHTM kinh doanh kém hiệu quả, song không làm giảm đi giá trị đầu tư của thị trường. Nói khác đi, hợp nhất, sáp nhập, mua lại NHTM không làm giá trị đầu tư chung trên thị trường liên quan giảm đi, mà trái lại, sáp nhập, mua lại, hợp nhất NHTM đóng vai trò của quá trình điều phối các nguồn lực kinh tế từ những người sử dụng kém hiệu quả để tập trung vào doanh nghiệp có khả năng sử dụng tốt hơn. Khi đó, số lượng NHTM có thể giảm đi song giá trị đầu tư của thị trường không giảm sút[5]. Có thể khẳng định rằng, phương án hợp nhất, sáp nhập, mua lại NHTM trong điều kiện hiện nay cần được nhìn nhận là giải pháp tối ưu để tái cấu trúc thị trường ngân hàng Việt Nam, là giải pháp hữu hiệu nhất để đáp ứng nhu cầu vốn pháp định của các NHTM quy mô nhỏ. Đối với các TCTD, khung pháp luật về hợp nhất, sáp nhập, mua lại TCTD đã được quy định tại Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/02/2010 quy định về việc sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD, nhưng trong điều kiện thị trường mua bán doanh nghiệp ở nước ta chưa thực sự hình thành, việc thực hiện những giao dịch hợp nhất, sáp nhập, mua lại NHTM vẫn còn là viễn cảnh.

Thứ ba, ảnh hưởng đến lộ trình tăng vốn của các NHTM trong tương lai. Mục đích của việc ban hành danh mục vốn pháp định của các TCTD của Chính phủ là nhằm từng bước nâng cao năng lực tài chính cho các TCTD đủ sức cạnh tranh với các TCTD nước ngoài. Nội dung quy định của Nghị định 141 xác định lộ trình tăng vốn cho các TCTD chậm nhất vào ngày 31/12/2008 và ngày 31/12/2010. Điều đó có nghĩa là, trên cơ sở lộ trình tăng vốn được xác định trước, các NHTM được chủ động kế hoạch tăng vốn điều lệ của mình, chủ động điều chỉnh tăng quy mô vốn phù hợp với quy mô hoạt động và năng lực quản trị điều hành, có cơ sở đảm bảo việc tăng vốn điều lệ góp phần tăng năng lực tài chính, đồng thời duy trì TCTD hoạt động an toàn, hiệu quả.

Nhìn vào nền kinh tế Việt Nam khi ban hành Nghị định 141, việc xác định lộ trình tăng vốn là phù hợp. Thống đốc NHNN đã có lý khi khẳng định: “Nếu không tăng vốn được theo quy định thì phải xử lý thôi, vì đã là pháp luật thì phải chấp hành. NHNN sẽ có nhiều biện pháp xử lý theo pháp luật hiện hành và không “nuông chiều” những trường hợp này. Không phải khi giá cổ phiếu gấp 10 lần thì hăng hái nhảy vào lập ngân hàng, còn khi thị trường chững lại thì lại kêu khó”[6]. Và như vậy, việc gia hạn tăng vốn cũng đồng nhất với việc “không thể xử lý được” các NHTM không đáp ứng được mức vốn pháp định, sẽ tạo “tiền lệ xấu” cho lần tăng vốn lần sau.

Thứ tư, sự suy giảm lòng tin của công chúng đối với quyết sách của Chính phủ. Việc gia hạn thời gian tăng vốn điều lệ lên 3.000 tỷ đồng cho các NHTM thêm một năm là một diễn biến quen thuộc, không gây quá nhiều bất ngờ nếu theo dõi thường xuyên những động thái chính sách của NHNN [7]và sẽ tác động đến thị trường tài chính cả ở hiện tại và tương lai. Trước mắt, quyết định này sẽ hóa giải bài toán sức ép tăng vốn trong khi việc huy động vốn qua thị trường chứng khoán còn gặp khó khăn do niềm tin của nhà đầu tư vào cổ phiếu ngành ngân hàng. “Các ngân hàng quy mô nhỏ có thể quẳng gánh lo tăng vốn điều lệ trong ngắn hạn để tập trung khả năng và nguồn lực để giải quyết những vấn đề nội tại như đảm bảo các điều kiện an toàn theo Thông tư 13/2010/TT-NHNN, đảm bảo thanh khoản cho thời điểm cuối năm và giáp Tết, hoàn thành các chỉ tiêu tín dụng và lợi nhuận và củng cố khả năng cạnh tranh trong bối cảnh lãi suất gia tăng. Một phần nguồn tiền của các cổ đông hiện hữu, bên cạnh đầu tư vào thị trường chứng khoán, cũng có thể tìm đến hệ thống ngân hàng như những khoản đầu tư tiết kiệm, và theo đó,sức ép thanh khoản đáp ứng nhu cầu vốn cuối năm của hệ thống sẽ được giảm nhẹ, cuộc đua lãi suất có thể vì thế mà bớt đi căng thẳng”[8].

Tuy nhiên, những hiện tượng như cuộc đua lãi suất bắt nguồn từ những ngân hàng nhỏ do tình trạng khát vốn, cho vay lãi suất cao trong khi khả năng quản trị điều hành kém, vay ngắn hạn trên thị trường liên ngân hàng để cho vay dài hạn và đẩy lãi suất liên ngân hàng tăng cao...[9] vẫn là chiếc “vòng luẩn quẩn” gây tác hại cho việc thực hiện chính sách tiền tệ và sự ổn định của thị trường tài chính, gây ra những quan ngại “kinh niên” về tính nhất quán và hiệu lực của các quy định hay chính sách của NHNN, các quan ngại này sẽ tiếp tục ám ảnh thị trường, ám ảnh niềm tin của nhà đầu tư, bất chấp sự can thiệp từ phía cơ quan quản lý.

Một quyết định đúng đắn, kịp thời của cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ giải quyết được tình trạng khó khăn của doanh nghiệp trong thực tiễn kinh doanh. Một quyết định chỉ thật sự phù hợp nếu nó phản ảnh được hầu hết lợi ích cần được bảo vệ. Cách làm bị động, chậm chạp của NHNN trong việc thực thi pháp luật về tăng vốn pháp định của NHNN vừa qua cần phải được nghiêm túc nhìn nhận lại, cùng với bài học về vai trò của “Nhà nước” và vai trò của “thị trường”./.

 

 

 

---