Ở nhiều nước trên thế giới, đơn vị kinh tế đặc biệt được gọi là “Sez” viết tắt của thuật ngữ tiếng Anh là “Special Economic Zone”, nghĩa là đặc khu kinh tế, là vùng có vị trí địa lý nhất định, có cơ chế, chính sách riêng liên quan đến kinh doanh, thương mại, xuất nhập khẩu, được hưởng những đặc quyền, ưu đãi vượt trội về chính sách đất đai, khoa học công nghệ, thuế hoặc là khu phi thuế quan, ưu đãi nhân tài, nguồn nhân lực chất lượng cao... và là nơi thử nghiệm chính sách mới trước khi áp dụng rộng rãi ra toàn quốc. Do đó, bộ máy tổ chức hành chính để quản lý, điều hành đặc khu này cũng được tổ chức đặc biệt. Các nước khác nhau đặt tên đặc khu kinh tế với tên gọi khác nhau: Khu kinh tế tự do ở Hàn Quốc, Malaysia, khu thương mại tự do Thượng Hải, đặc khu hành chính Hồng Kông, khu thương mại tự do ở Singapore, Indonesia... Tuy nhiên, điểm chung là các nước không ai sử dụng tên gọi “Khu hành chính - kinh tế (HC-KT) đặc biệt”[1].

Ở Việt Nam, trong xu hướng toàn cầu hóa, hội nhập sâu rộng với nền kinh tế thế giới, chúng ta cũng nên sử dụng tên “Đặc khu kinh tế” (như Đặc khu kinh tế Vân Đồn, Bắc Vân Phong) thay cho tên gọi “Đơn vị HC-KT đặc biệt”[2] và tên gọi tắt là “đặc khu” để nhấn mạnh nội dung phát triển kinh tế có vai trò then chốt, đặc biệt quan trọng trong chính sách đổi mới, có sức lan tỏa ra cả nước và trên thế giới, quyết định sự thành công của mô hình đột phá này, hơn là việc quản lý hành chính (mặc dù việc quản lý hành chính cũng rất quan trọng nhưng chúng ta nên để ẩn nội dung này trong tên gọi).

Dự thảo lần 6 Luật Đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc quy định ở Việt Nam có 03 đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt là Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc (thể hiện trong tên gọi của Luật, phạm vi điều chỉnh (Điều 1), đối tượng áp dụng (Điều 2) và nhiều Điều luật khác của Dự thảo này. Theo chúng tôi, không nên quy định ngay trong Luật này một cách cụ thể, chi tiết, chỉ giới hạn trong phạm vi 03 đặc khu kinh tế này, mà chỉ nên quy định chung về mô hình, tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn để sau này nếu mô hình này phát triển thành công, chúng ta có thể mở rộng thêm một số nơi khác, như nâng cấp khu kinh tế mở Chu Lai, Vũng Áng... mà không bị giới hạn bởi luật. Hoặc trong trường hợp xấu nhất, một trong số các đặc khu kinh tế không thành công cũng không ảnh hưởng đến sự phát triển của đặc khu kinh tế khác. Hơn nữa, chúng ta đang thí điểm thực hiện thiết chế đặc khu nên sẽ không tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót, thậm chí những thất bại, nên cần phải hoàn thiện từng bước. Các nước trên thế giới cũng phát triển rất nhiều đặc khu kinh tế theo thời gian như: Hàn Quốc (có 8 khu kinh tế tự do, trong đó 3 khu kinh tế Incheon, Busan-Jinhae và Gwangyang được thành lập năm 2003, 3 khu kinh tế Yellow Sea, Saemangeum-Gunsan và Daegu-Gyeongbuk được thành lập năm 2008 và 2 khu kinh tế Donghae và Chungbuk được thành lập năm 2013)[3]; năm 2018, Trung Quốc chỉ có 03 đặc khu kinh tế Thâm Quyến, Hạ Môn, Sán Đầu[4]. Hiện nay, Trung Quốc phát triển 06 đặc khu kinh tế (thêm 03 đặc khu nữa là Châu Hải, Kashgar và đảo Hải Nam[5]); Nhật Bản, Singapore... cũng có nhiều khu kinh tế, thương mại tự do. Ngược lại cũng có một số đặc khu kinh tế không phát triển thành công như ở Ấn Độ, Nam Phi.

Khoản 1 Điều 58 Dự thảo lần 6 quy định: “Chính quyền địa phương ở đặc khu là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) đặc khu và Ủy ban nhân dân (UBND) đặc khu”. Như vậy, so với Dự thảo lần 4, Dự thảo lần 6 đã có sự thay đổi. Dự thảo lần 4 thiên về chọn thiết chế “Trưởng đặc khu” khi quy định cụ thể về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng khu HC-KT tại các Điều 38, 39, 40...)  

Qua nghiên cứu, chúng tôi vẫn cho rằng, chúng ta nên chọn phương án thiết chế Trưởng đặc khu, vì mô hình đơn vị đặc khu được tổ chức đặc biệt về mặt chính quyền theo hướng tinh gọn, thông suốt, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, phân quyền, phân cấp mạnh mẽ và đề cao vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu (song cũng cần có cơ chế giám sát đặc biệt để bảo đảm tránh sự lạm quyền). Trưởng đặc khu do Thủ tướng bổ nhiệm phải là người có năng lực quản lý kinh tế thực sự năng động vượt trội, linh hoạt, có tính quyết đoán và chịu trách nhiệm về các quyết định của mình để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quyết định, tổ chức thực hiện toàn bộ các hoạt động hành chính, kinh tế - xã hội trên địa bàn đơn vị đặc khu. Trưởng đặc khu có các cơ quan chuyên môn và bộ máy giúp việc. Tại khu vực trực thuộc đơn vị đặc khu có Trưởng mỗi “Phân khu” là người đại diện hành chính cho Trưởng đặc khu tại địa bàn khu hành chính. Trưởng phân khu thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở đơn vị phân khu theo sự phân quyền, phân cấp của Trưởng đặc khu. Hơn nữa, hiện nay chúng ta đang chủ trương nhất thể hóa nhiều cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước, nên cũng xem việc tổ chức theo phương án trên đây là sự thí điểm để tinh gọn bộ máy nhà nước. Có như vậy mới tạo ra những nét mới, đột phá trong bộ máy của thiết chế đặc khu nói riêng và trong cải cách bộ máy nhà nước ta nói chung[6]. Việc tổ chức bộ máy như khoản 1 Điều 58 Dự thảo lần 6 (HĐND và UBND) không phù hợp với tính chất đặc thù của thiết chế đặc khu. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến thất bại của thiết chế đặc khu kinh tế ở một số nước trên thế giới như Nam Phi, Ấn Độ[7].

Vấn đề đặt ra ở đây là, việc tổ chức theo phương án “Trưởng đặc khu” có trái với quy định của hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay hay không?

Khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định “Đơn vị HC-KT đặc biệt do Quốc hội thành lập”. Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định các đơn vị hành chính của nước ta gồm có:

1. Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

2. Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương;

3. Xã, phường, thị trấn;

4. Đơn vị HC-KT đặc biệt.

Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:

“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam.

2. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị HC-KT đặc biệt do luật định”.

Cụ thể nội dung này của Hiến pháp năm 2013, khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này.”

Tiếp theo, khoản 1 Điều 75 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Chính quyền địa phương tại đơn vị HC-KT đặc biệt gồm có HĐND và UBND. Nguyên tắc tổ chức, phương thức hoạt động của HĐND, UBND ở đơn vị HC-KT đặc biệt thực hiện theo quy định của Luật này”.

Như vậy, quy định của Hiến pháp năm 2013 cho thấy, Hiến pháp vẫn để ngỏ khả năng tổ chức mô hình chính quyền địa phương theo hướng không buộc đồng thời phải có HĐND và UBND. Tuy nhiên, do có cách hiểu khác nhau, dễ bị nhầm lẫn, nên trong trường hợp này phải giải thích Hiến pháp[8]. Nội dung giải thích khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013 cần được hiểu việc HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm của mỗi đơn vị, riêng đơn vị đặc khu do tính chất đặc biệt nên không tổ chức theo mô hình thông thường là “HĐND” và “UBND”.

Do khoản 1 Điều 75 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có quy định khác về mô hình tổ chức chính quyền đặc khu kinh tế, nên khi ban hành Luật về Đặc khu kinh tế cần áp dụng khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015[9]. Tuy nhiên, về lâu dài phải sửa khoản 1 Điều 75 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 theo hướng: “Đơn vị HC-KT đặc biệt được tổ chức phù hợp với đặc thù của mô hình này để bảo đảm bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”.

Do tính chất ổn định tương đối của hệ thống cơ quan tài phán, nên theo chúng tôi, về cơ bản mô hình đặc khu kinh tế vẫn giữ nguyên hệ thống Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân theo quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân và quy định về trọng tài như Luật Trọng tài thương mại và các quy định pháp luật khác có liên quan. Tuy nhiên, do đặc thù của đặc khu kinh tế, nơi diễn ra các hoạt động nhộn nhịp về    thương mại, ngoại thương nên tập trung các doanh nghiệp, thương gia trong và ngoài nước.... (hơn là các vấn đề dân sự thuần túy, hình sự), nên khi xảy ra tranh chấp cần khuyến khích và tăng cường áp dụng cơ chế tài phán trọng tài thương mại, trọng tài quốc tế để giải quyết nhanh chóng, linh hoạt. Các bên tranh chấp  được quyền tự do lựa chọn trọng tài viên có uy tín; vụ việc được giải quyết kín, không công khai sẽ không làm lộ những bí mật kinh doanh hoặc ảnh hưởng đến uy tín của doanh nghiệp, đặc biệt là các tranh chấp về thương mại mà không bị giới hạn bởi cấp xét xử hoặc thẩm quyền xét xử theo lãnh thổ như tố tụng tại Tòa án. Đồng thời, cần khẩn trương thành lập một số tòa chuyên trách về dân sự (chuyên về án kinh doanh thương mại), hành chính; tăng cường các Thẩm phán chuyên về giải quyết các tranh chấp kinh doanh, thương mại, lao động, khiếu kiện hành chính và tăng cường việc giải quyết theo thủ tục tố tụng rút gọn để vừa rút ngắn, tiết kiệm thời gian đối với doanh nghiệp và nâng cao chất lượng công tác xét xử. Việc tổ chức Viện kiểm sát nhân dân cũng tương tự như Tòa án[10] nhằm bảo đảm sự công bằng, bình đẳng, bảo đảm môi trường pháp lý vững vàng, ổn định, giải quyết nhanh chóng, chất lượng các tranh chấp phát sinh để các doanh nghiệp yên tâm hoạt động./.

 

---