Với bản chất dân chủ, Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc tiếp nhận và giải quyết các ý kiến, phản ảnh, khiếu nại, tố cáo của người dân. Các cơ chế giải quyết thường xuyên được nghiên cứu, cải tiến. Nếu như trước kia, người dân chỉ có thể thực hiện quyền khiếu nại đến các cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) theo thủ tục hành chính, thì kể từ năm 1996, đã xuất hiện cơ chế tài phán hành chính khi Nhà nước quyết định giao cho Toà án nhân dân (TAND) thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính, vì thế, người dân có thể khởi kiện vụ án hành chính để vụ việc của mình được giải quyết theo trình tự tố tụng một cách công khai dân chủ hơn. Hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính song song tồn tại và những sửa đổi pháp luật về khiếu nại và khiếu kiện hành chính (KKHC) cũng thường xuyên song hành trong sự đồng điệu để bảo đảm giải quyết các KKHC theo hướng ngày càng thuận tiện hơn cho công dân. Thẩm quyền của TAND đối với việc xét xử hành chính ngày càng được mở rộng qua các lần sửa đổi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, từ chỗ chỉ giải quyết một số khiếu kiện đến chỗ có thẩm quyền đối với mọi quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC), chỉ trừ một số việc liên quan đến bí mật nhà nước. Khiếu nại hành chính trước kia là một thủ tục bắt buộc trước khi muốn khởi kiện hành chính thì hiện nay đã được dỡ bỏ. Người dân có quyền lựa chọn phương thức giải quyết mà mình tin cậy và có thể khởi kiện thẳng ra toà khi không đồng ý với quyết định, việc làm của cơ quan nhà nước.   

Luật Khiếu nại[1] và Luật Tố tụng hành chính[2] (Luật TTHC) được ban hành là một bước tiến lớn trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này. Trong quá trình nghiên cứu, thảo luận trước khi ban hành, những vấn đề về nội dung đều được cân nhắc về sự thống nhất giữa hai văn bản để bảo đảm hiệu quả thi hành trên thực tế. Mặc dù vậy, vẫn còn những sự khác nhau trong các quy định cụ thể giữa Luật Khiếu nại và Luật TTHC. Dù sự khác nhau đó là do quan điểm của những nhà làm luật hay đơn giản chỉ là về kỹ thuật lập pháp, cũng cần có sự phân tích thấu đáo để có giải pháp nhằm giải quyết những khó khăn vướng mắc trong quá trình thực hiện. Chúng tôi xin bàn đến điểm khác biệt giữa hai đạo luật về vấn đề quan trọng nhất là đối tượng của khiếu nại và KKHC (đôi khi cũng có thể gọi chung là đối tượng KKHC).     

Trước hết cần thống nhất rằng, khiếu nại hay khiếu kiện về bản chất là sự phản đối của người dân đối với hoạt động của bộ máy nhà nước (chủ yếu của CQHCNN) khi họ cho rằng, quyết định hay hành vi của các cơ quan này (và của cán bộ, công chức) đã vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Khiếu nại hay khiếu kiện chỉ là các phương thức khác nhau để giải quyết cùng một loại tranh chấp mà thôi, vì thế theo chúng tôi, đối tượng của khiếu nại hay khiếu kiện cần phải được thống nhất trong các quy định của pháp luật. Điều này luôn được thể hiện qua các lần sửa đổi pháp luật về khiếu nại (Luật Khiếu nại, tố cáo được sửa đổi qua các năm 2004 và 2005) và KKHC (Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 được sửa đổi vào các năm 1998 và 2006). Tuy nhiên đến khi Luật TTHC và sau đó là Luật Khiếu nại đươc ban hành thì đã có sự khác nhau.

Khoản 8 Điều 2 của Luật Khiếu nại quy định: QĐHC là văn bản do CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.

Khoản 9 Luật này quy định: HVHC là hành vi của CQHCNN, của người có thẩm quyền trong CQHCNN thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

Trong khi đó, Điều 3 Luật TTHC quy định:

1. QĐHClà văn bản do CQHCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.

2. HVHC là hành vi của CQHCNN, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.

Từ các quy định trên có thể thấy điểm khác nhau cơ bản nhất trong đối tượng của khiếu nại hành chính và KKHC, đó là khiếu nại hành chính chỉ nhằm vào các QĐHC, HVHC của CQHCNN trong khi KKHC có thể bao gồm cả các cơ quan, tổ chức khác. Có lẽ sự khác nhau này xuất phát từ một quan niệm về khái niệm QĐHC. Theo quan niệm này, QĐHC, HVHC không chỉ là quyết định hay hành vi của cơ quan hành chính mà với thiết chế bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay thì nhiều cơ quan, tổ chức khác cũng có thể có các QĐHC, HVHC và pháp luật cần mở rộng khái niệm để điều chỉnh đến cả các khiếu kiện này. Thực ra, không phải cho đến khi ban hành Luật TTHC vấn đề này mới được đặt ra mà từ Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 được sửa đổi vào năm 1998 và 2006, mặc dù trong Pháp lệnh này, QĐHC, HVHC vẫn được xác định chỉ bao gồm các quyết định, hành vi của CQHCNN nhưng trong phần thẩm quyền của Toà án tại Khoản 2 Điều 12 quy định: "TAND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Toà án cấp tỉnh) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau đây:

a) Khiếu kiện QĐHC, HVHC của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, TAND tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và QĐHC, HVHC của Thủ trưởng các cơ quan đó mà người khởi kiện là cá nhân có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở trên cùng lãnh thổ với Toà án".

Có thể thấy "các cơ quan Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, TAND tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có thẩm quyền ban hành QĐHC, HVHC nhưng các cơ quan này không phải là cơ quan hành chính"[3].

Điều mâu thuẫn này đã được điều chỉnh trong Luật TTHC với việc mở rộng khái niệm QĐHC, HVHC bao gồm cả quyết định, hành vi của cơ quan, tổ chức khác như đã nói ở trên và nội dung của Điều 12 nêu trên được chuyển thành nội dung của Điều 30 của Luật TTHC có bổ sung thêm QĐHC, HVHC của Kiểm toán nhà nước.

Khái niệm QĐHC, HVHC là đối tượng của khiếu nại hành chính một lần nữa lại được đưa ra bàn thảo khi tiến hành xây dựng Luật Khiếu nại. Tuy đã có sự thay đổi trong quy định của Luật TTHC ban hành trước đó, nhưng trong Luật Khiếu nại, các khái niệm này vẫn được giữ nguyên và dẫn đến sự khác nhau giữa hai văn bản về cùng một vấn đề. Ở đây, theo chúng tôi có hai vấn đề cần bàn đến:

Thứ nhất, ngoài các cơ quan hành chính thì các cơ quan, tổ chức khác có thẩm quyền ban hành QĐHC hay không? Câu trả lời là có[4]. Điều này dường như không có mấy ý kiến băn khoăn.

Thứ hai, vậy nếu các cơ quan tổ chức đó cũng có các QĐHC, HVHC thì có cần thiết phải coi đó như là đối tượng của khiếu nại, KKHC hay không? Câu trả lời tìm thấy trong quy định của Luật TTHC là có, còn Luật Khiếu nại lại là không.

Sự khác nhau trong quy định của hai đạo luật này có thể được lý giải như sau. Nếu coi giải quyết khiếu nại hay KKHC là nhằm giải quyết các tranh chấp hành chính, tức là các tranh chấp phát sinh trên cơ sở áp dụng các quy định của pháp luật hành chính (như quan niệm của một số nước) thì đương nhiên mọi QĐHC, HVHC bất kể do chủ thể nào ban hành cũng đều là đối tượng của KKHC. Luật TTHC đã thể hiện theo hướng này. Ngược lại, nếu coi giải quyết khiếu nại, KKHC là giải quyết mối quan hệ giữa người dân và nhà nước, nhằm cụ thể hoá Điều 74 của Hiến pháp 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001, thì chỉ dừng lại ở việc giải quyết các QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính mà thôi, giống như quy định của Luật Khiếu nại.

Chúng tôi cho rằng, quy định như vậy là hợp lý bởi những lý do sau đây :

Một là, trong quan hệ giữa người dân và nhà nước, việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người dân chủ yếu là thực hiện tại các CQHCNN. Các cơ quan hành chính thực hiện quyền hạn và trách nhiệm của mình thông qua việc ban hành các QĐHC và thực hiện HVHC. Nếu người dân (ở đây bao gồm công dân và tổ chức) cho rằng, quyết định, hành vi đó là không đúng pháp luật, gây thiệt hại cho họ thì họ sẽ khiếu nại hay khởi kiện để bảo vệ và khôi phục quyền, lợi ích của mình

Hai là, các cơ quan, tổ chức khác cũng có thẩm quyền ban hành QĐHC nhưng tuyệt đại đa số các quyết định này không tác động đến đối tượng với tư cách công dân mà chủ yếu là phục vụ sự chỉ đạo điều hành trong nội bộ cơ quan, tổ chức đó mà đối tượng là các cán bộ, công chức, viên chức, vì thế các quyết định, hành vi như vậy đã được loại trừ ra khỏi đối tượng khiếu nại, khiếu kiện. Rất khó hình dung Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước lại có QĐHC mà người phải chấp hành là công dân. Các cơ quan tư pháp (Toà án, Kiểm sát) có thể có những quyết định, hành vi bị khiếu kiện nhưng về cơ bản là các quyết định, hành vi tố tụng và được giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng. Các QĐHC mang tính nội bộ cơ quan trong các toà án hoặc trong ngành kiểm sát có lẽ không thuộc phạm vi khiếu nại QĐHC, HVHC. Chúng tôi chỉ thấy có một trường hợp rõ ràng là QĐHC của cơ quan tư pháp tác động trực tiếp đến người dân, đó là thẩm quyền của TAND trong xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại Điều 48 Luật Xử lý vi phạm hành chính[5] trong đó có quy định thẩm quyền xử phạt hành chính cho thẩm phán chủ tọa phiên toà, Chánh án TAND cấp tỉnh, Chánh án Tòa án quân sự quân khu và tương đương, Chánh tòa Phúc thẩm TAND tối cao, Chánh tòa chuyên trách TAND tối cao. Cũng theo Luật Xử lý vi phạm hành chính, người bị xử phạt có quyền khiếu nại và tất nhiên là cả KKHC. Đặt giả thiết rằng, một trong những chức danh lãnh đạo TAND tối cao ra quyết định xử phạt hành chính, nếu người bị xử phạt muốn khởi kiện thì không rõ toà án nào sẽ có thẩm quyền giải quyết. Theo quy định của Luật TTHC thì phải chăng TAND thành phố sẽ là người có thẩm quyền giải quyết?

Việc giao cho TAND - một cơ quan tư pháp - có thẩm quyền xử phạt hành chính theo chúng tôi là không thật cần thiết và nó sẽ làm lẫn lộn thẩm quyền giữa các loại cơ quan. Những hành vi gây rối trật tự tại phiên toà có lẽ nên giao cho lực lượng cảnh sát thì phù hợp hơn và cũng sẽ dễ dàng hơn trong việc thi hành cũng như khi xảy ra khiếu nại, KKHC.   

Luật Khiếu nại quy định: Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Trong khi đó, Luật TTHC quy định: Quyết định kỷ luật buộc thôi việc là văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình.

Sự khác nhau ở đây thể hiện ở hai điểm :

Một là, Luật Khiếu nại cho phép khiếu nại mọi hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức trong khi Luật TTHC chỉ chấp nhận khiếu kiện đối với hình thức kỷ luật cao nhất là buộc thôi việc (và cũng chỉ đối với người giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng hoặc tương đương trở xuống theo quy định tại Khoản 3 Điều 28). Điều này thường được lý giải rằng, quyết định kỷ luật dù là QĐHC nhưng nó mang tính chất nội bộ trong các cơ quan, tổ chức nên về cơ bản chỉ nên dừng lại ở việc khiếu nại khi người bị kỷ luật không đồng ý với quyết định kỷ luật để bảo đảm trật tự nề nếp trong các cơ quan, tổ chức. Nhưng quyết định kỷ luật buộc thôi việc là quyết định áp dụng hình thức cao nhất và người bị áp dụng hình thức này không còn làm trong bộ máy nhà nước, mà trở thành công dân bình thường, khi đó họ cần có quyền khởi kiện ra toà với lý do là quyền có việc làm của họ đã có thể bị xâm phạm. Việc không chấp nhận khiếu kiện của những người có chức vụ cao hơn Tổng cục trưởng là do họ là những người trong đội ngũ công chức cao cấp của Nhà nước nên thông thường việc xử lý kỷ luật họ do các cơ quan có thẩm quyền của Đảng thực hiện và cần phải chấp hành. Mặc dù vậy, chúng tôi cho rằng, nên có sự thống nhất giữa hai đạo luật bằng cách cho phép công chức có thể khởi kiện mọi quyết định kỷ luật, nhất là khi chúng ta đã dỡ bỏ sự ngăn cách giữa hai hình thức khiếu nại và KKHC.

Hai là, quyết định kỷ luật trong Luật Khiếu nại bao gồm cả việc áp dụng cho công chức và viên chức, trong khi đó quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong Luật TTHC chỉ áp dụng đối với công chức. Nếu như chấp nhận sự khác nhau nói tại điểm thứ nhất thì điều này là hợp lý, bởi lẽ theo quy định của Luật Cán bộ, công chức, hình thức kỷ luật buộc thôi việc chỉ áp dụng đối với công chức mà thôi.

Ngoài vấn đề nêu trên, có một đối tượng nữa mà theo chúng tôi cả hai đạo luật còn chưa đề cập đến, đó là quyết định kỷ luật đối với viên chức. Luật Viên chức có hiệu lực từ ngày 01/01/2012 tại Điều 52 quy định các hình thức kỷ luật đối với viên chức như sau :

1. Viên chức vi phạm các quy định của pháp luật trong quá trình thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm, phải chịu một trong các hình thức kỷ luật sau:

a) Khiển trách;

b) Cảnh cáo;

c) Cách chức;  

d) Buộc thôi việc.

 Viên chức bị kỷ luật cũng cần được quyền khiếu nại kỷ luật áp dụng đối với mình và theo chúng tôi, cũng phải được quy định trong Luật Khiếu nại và Luật TTHC. Thực ra điều này đã được Uỷ ban Tư pháp của Quốc hội lưu ý khi xem xét thông qua Luật TTHC trong Báo cáo thẩm tra: “Ủy ban Tư pháp nhận thấy, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 chỉ mới điều chỉnh đối với cán bộ, công chức, còn viên chức được tách ra và sẽ được điều chỉnh trong Luật Viên chức (dự kiến sẽ được Quốc hội khóa XII thông qua vào tháng 10/2010). Vì vậy, Ủy ban Tư pháp đề nghị cần làm rõ dự án Luật này có điều chỉnh đối với các khiếu kiện liên quan đến viên chức hay không như: quyết định kỷ luật buộc thôi việc, các hành vi của viên chức được giao thực hiện một số nhiệm vụ hành chính…”[6]. Tuy nhiên cho đến nay có vẻ như vấn đề vẫn còn bỏ ngỏ.

Việc hai đạo luật điều chỉnh cùng một vấn đề và không cách nhau nhiều về thời điểm ban hành còn có những nội dung, quy định chưa thống nhất có thể sẽ mang đến những khó khăn vướng mắc trong quá trình thực hiện. Sự phân tích của chúng tôi ở đây thể hiện mong muốn góp phần vào việc khắc phục để bảo đảm sự thống nhất của hệ thống và tính khả thi của luật pháp./.    

 

---