Tóm tắt: Tổ chức chính quyền ở Liên bangNga cho thấy sự kết hợp hài hòa trong lựa chọn giải pháp giữa ý nghĩa, bản chất của việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ với phân cấp chính quyền, giữa hiệu quả quản lý lãnh thổ và đảm bảo các quyền chính trị và các quyền khác của người dân địa phương. Vì vậy, nước Nga có được giải pháp phân chia đơn vị hành chính với 03 cấp, nhưng lại có một hệ thống tổ chức chính quyền đa cấp và phong phú trong các cấp đơn vị hành chính lãnh thổ. Sự thừa nhận và thực thi quyền tự quản địa phương, trao quyền tổ chức tự quản địa phương đã giúp cho bộ máy nhà nước tinh giản, gọn nhẹ.
Từ khóa: mô hình, đơn vị hành chính lãnh thổ, Nga, đặc điểm, tự quản địa phương.
Abstract:The organization of the administrative governance in Russian Federation shows a harmonious combination by feature and nature between the territorial administrative allocation and the governemtal decentralization, and among the efficiency of territorial governance and assurance of the political rights and other rights of local people. Therefore, Russian Federation selected the option for the administrative governance into three levels and a system of multi-level administrative organizations in the territorial administration. The recognition and enforcement of local autonomy, empowerment of local self-governing organizations has made the streamlined and simplified state apparatus.
Key words: model, administrative territorial units, Russia, features, local self-governance
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Khái quát lịch sử tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga
Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở Liên bangNga trải qua nhiều giai đoạn phát triển. Mỗi giai đoạn phát triển gắn liền với mục đích, những phương thức tổ chức hành chính lãnh thổ nhất định. Lịch sử phát triển quá trình tổ chức hành chính lãnh thổ ở Nga trải qua các giai đoạn chính sau:
- Giai đoạn trước Cách mạng Tháng Mười
Trước Cách mạng Tháng Mười, nước Nga tồn tại chế độ quân chủ
[1]. Tổ chức hành chính lãnh thổ giai đoạn này đặc trưng bởi tính hướng tâm xuất phát từ nhu cầu quản lý chặt lãnh thổ quốc gia rộng lớn, tập trung quyền lực cho chính quyền trung ương nhằm tổ chức thu thuế tốt hơn, thực hiện phu dịch, bắt lính hiệu quả, nhanh gọn hơn
[2]…
Cải cách có tác động lớn nhất ở giai đoạn này là tổ chức lãnh thổ thời kỳ Piot Đại đế
[3]. Cuộc cải cách đầu tiên và để lại nhiều biến động lớn nhất trong tổ chức hành chính lãnh thổ nước Nga Đế chế là cải cách năm 1708
[4]. Theo đó, lần đầu tiên, nước Nga chia lại toàn bộ lãnh thổ rộng lớn thành 8 Gubernia - đại khu (tiếng Nga: “губерния”)
[5]. Sau này, vào năm 1719, mỗi
Gubernia lại được chia thành các
tỉnh (province) (tiếng Nga: “провинция”), mỗi tỉnh được chia ra thành các
huyện (districts) (tiếng Nga: “дистрикты”)
[6]. Như vậy, thời điểm này, tổ chức hành chính lãnh thổ nước Nga được chia thành 3 cấp:
cấp đại khu, cấp tỉnh và cấp huyện.Tới thời kỳ cai trị của Nữ hoàng Ekaterina II, một lần nữa tổ chức hành chính lãnh thổ của Nga có sự điều chỉnh. Theo đó, ngoài đơn vị là
cấp đại khu (Gubernia) còn thành lập một loại đơn vị tương đương nữa là
“khu” (oblast) (tiếng Nga: “область”). Khu là cấp hành chính tương đương đại khu nhưng có quy mô lãnh thổ nhỏ hơn “Gubernia”
[7]. Đến giữa thế kỷ 19, hình thành nên một cấp dưới huyện là
cấp “volosti” (xã) (tiếng Nga: волости)
[8].
Như vậy, dù có những thay đổi khác nhau, nhưng cơ bản giai đoạn này đã hình thành mô hình tổ chức hành chính nước Nga Đế chế với 3 hoặc có thời điểm là 4 cấp hành chính. Mục tiêu chính của các cuộc cải cách ở giai đoạn này là ngăn ngừa khả năng các vùng đất có cơ hội ly khai, tạo thành hệ thống chính quyền tập trung để quản lý lãnh thổ rộng lớn nhằm tiện lợi cho việc thu thuế, phu dịch và bắt lính của nhà nước quân chủ Nga thời Nga hoàng.
- Giai đoạn Nhà nước Xô viết
Sau Cách mạng Tháng Mười, ở Nga, trong thời gian ngắn tồn tại cả hai hình thức tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ: trước khi thành lập Nhà nước Xô viết, tồn tại cả đơn vị Gubernia (Đại khu) và Oblast (Khu); sau cải cách lần thứ I (1923-1929)
[9] tất cả Gubernia bị chính quyền Xô viết xóa bỏ và thay vào đó là các Oblast (khu). Các “uezds” cũng bị xóa bỏ bởi chương trình “Quận, huyện hóa” (raionirovania) (tiếng Nga: районирования) của đợt cải cách vì mục tiêu xây dựng các huyện, quận (raioni) và các vùng/phân khu (okrug) (tiếng Nga: округа) thành các pháo đài kinh tế chủ yếu của nền kinh tế kế hoạch
[10].
Như vậy, ở giai đoạn này, cấp cao nhất là Nhà nước Xô viết với cấu trúc Liên bang. Dưới nhà nước Liên bang Xô viết là các nước cộng hòa (bao gồm cả Cộng hòa liên bang Xô viết Nga (RSFSR)) là thành viên, thì đơn vị hành chính lãnh thổ được tổ chức với phương thức mới với đơn vị cao nhất là các
khu (oblacst - hoặc cũng được dịch là tỉnh)
[11] và dưới tỉnh là
các “okrug” (vùng/phân khu) và các
quận, huyện lúc này không chỉ là đơn vị hành chính lãnh thổ thấp nhất mà còn là đơn vị kinh tế chủ chốt của nền kinh tế chỉ huy thời kỳ đầu của Nhà nước Xô viết.
Giai đoạn 1950-1954 tiếp tục có những thay đổi về tổ chức hành chính lãnh thổ và các nước cộng hòa thuộc Liên Xô. Xu hướng chia nhỏ hơn các tỉnh rộng lớn cho phù hợp với nền kinh tế hành chính mệnh lệnh càng chiếm ưu thế. Sau này, ở Liên Xô, dù còn có nhiều đợt thay đổi trong tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ, tuy nhiên, các quận, huyện vẫn là những đơn vị hành chính lãnh thổ trụ cột trong mô hình tổ chức hành chính lãnh thổ, dù cấp thấp nhất là các xã (tiếng Nga: сельсовет )
[12].
- Giai đoạn nước Nga hậu Xô viết
Đây là giai đoạn có nhiều chuyển biến lớn trong tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ. Sau khi Liên Xô tan rã, hàng loạt các nước cộng hòa, vùng, tỉnh, khu tự trị… trước đây là đơn vị hành chính lãnh thổ cao nhất (cấp độ 1) thuộc Liên bang Cộng hòa XHCN Xô viết Nga (RSFSR)
[13] lần lượt ký Thỏa thuận Liên bang
[14] trở thành các chủ thể liên bang của Cộng hòa Liên bang Nga độc lập
[15]. Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 đã hiến định quy chế của các chủ thể. Theo đó, các chủ thể Liên bang là các chủ thể chính trị chứ không còn là các đơn vị hành chính lãnh thổ như trước đây nữa. Mặc dù tên gọi của các chủ thể có khác nhau, tuy nhiên chúng có cùng địa vị pháp lý - là chủ thể của Liên bang Nga. Trên thực tế, các chủ thể là nước cộng hòa có quy chế pháp lý tốt hơn
[16].
Suốt những năm 1990, việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ của Nga có nhiều thay đổi. Quyền thiết lập, tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ được trao cho các chủ thể liên bang và việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ phụ thuộc vào điều kiện và ý chí chính trị của từng chủ thể. Ở cấp độ cao hơn, Nhà nước Nga giai đoạn này diễn ra quá trình chia tách các chủ thể Liên bang mà trước đây vì nhiều lý do khác nhau đã phải nhập lại
[17]. Diễn ra quá trình loại bỏ các cụm từ “Xô viết”, “Xã hội chủ nghĩa” trong tên gọi của các đơn vị hành chính lãnh thổ trực thuộc cũng như trong tên gọi của các chủ thể chính trị liên bang (chủ thể liên bang), thậm chí có xu hướng lấy lại tên lịch sử của chủ thể liên bang
[18].
Sau những năm 2000, nhằm phù hợp với các điều kiện kinh tế và yêu cầu quản lý đất nước, ở Nga xuất hiện làn sóng sáp nhập các chủ thể nhỏ thành các chủ thể liên bang có quy mô lớn hơn. Giai đoạn 2005-2008, 11 chủ thể liên bang đã sáp nhập lại thành 5 chủ thể mới
[19]. Do vậy, đầu năm 2001, số lượng chủ thể liên bang giảm mạnh từ 89 xuống 83 chủ thể
[20]. Làn sóng sáp nhập chủ thể liên bang chỉ dừng lại khi gặp phải sự phản đối kịch liệt của giới thượng lưu, giới chính trị tinh hoa của các chủ thể liên bang về những lo ngại nguy cơ bất ổn sắc tộc, tôn giáo, văn hóa, xã hội.
Ngoài các xu thế kể trên, trong giai đoạn này, nước Nga thừa nhận và vận hành tự quản địa phương như là một quyền cơ bản của người dân và điều này đã ít nhiều ảnh hưởng đến tổ chức lãnh thổ cũng như sự vận hành của mô hình tổ chức đơn vị hành chính.
2. Cơ sở pháp lý, thẩm quyền phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ
Hiện nay, nước Nga tồn tại song song đa hệ thống pháp luật. Ở cấp cao nhất là hệ thống pháp luật toàn Liên bang Nga; cấp thứ hai là hệ thống pháp luật của các chủ thể Liên bang với các quy chế, hình thức khác nhau
[21]; tiếp đến là “hệ thống pháp luật” của các chủ thể chính trị đặc biệt - các đơn vị tự quản địa phương.
Ở cấp Liên bang, Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 là cơ sở pháp lý quan trọng nhất quy định về chức năng và thẩm quyền của các đơn vị hành chính lãnh thổ. Bên cạnh đó còn có Thỏa thuận Liên bang năm 1992, Luật Liên bang về các nguyên tắc cơ bản tổ chức cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp của các chủ thể Liên bang năm 1999 (sửa đổi năm 2009), Luật Liên bang về các nguyên tắc cơ bản của tự quản địa phương ở Liên bang Nga năm 2003, Nghị quyết số 289-O năm 2003 của Tòa án Hiến pháp Liên bang Nga về việc từ chối xem xét đề xuất của cơ quan hành pháp tỉnh Bryansk, Liên bang Nga yêu cầu kiểm tra, công nhận tính bất hợp hiến của các Điều 8, 9 và Điều 12 Luật của Tỉnh Bryansk về tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ của tỉnh Bryansk
[22]. Hiến pháp và Thỏa thuận Liên bang là các văn bản quy định bản chất nhà nước, các nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyền, các nguyên tắc phân định quyền lực, quyền của các chủ thể Liên bang. Luật về các nguyên tắc cơ bản của tự quản địa phương làm rõ thêm việc phân định thẩm quyền giữa chính quyền nhà nước và tự quản địa phương, giữa tổ chức tự quản địa phương, bộ máy tự quản địa phương và phân định đơn vị hành chính, tổ chức bộ máy hành chính…
Hai văn bản đặc biệt quan trọng điều chỉnh trực tiếp quan hệ xã hội liên quan đến phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga là Luật Liên bang về các nguyên tắc cơ bản tổ chức cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp của các chủ thể Liên bang năm 1999 (sửa đổi năm 2009) và Nghị quyết số 289-O của Tòa án Hiến pháp Liên bang Nga .
Theo quy định của Mục “L”, Khoản 2 Điều 5 Luật Liên bang, thẩm quyền tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ thuộc về cơ quan hành pháp của chính quyền chủ thể Liên bang; cơ quan hành pháp của chủ thể Liên bang được quyền ban hành quy định về tổ chức, phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ trong phạm vi lãnh thổ của chủ thể mình. Trong quá trình tổ chức, phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ cần tính đến các quyền của các đơn vị tự quản được quy định trong Luật Liên bang năm 2003 về các nguyên tắc tự quản địa phương. Nghị quyết số 289-O của Tòa án Hiến pháp Liên bang đã khẳng định tính hợp hiến của thẩm quyền này khi từ chối giải quyết yêu cầu của cơ quan hành pháp tỉnh Bryansk
[23] và Nghị quyết này là nguồn quan trọng khẳng định thẩm quyền hợp hiến của chủ thể Liên bang trong việc tổ chức, phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ.
Như vậy, thẩm quyền phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ không thuộc về Liên bang mà là thẩm quyền của chính quyền cấp chủ thể liên bang. Cơ quan lập pháp của mỗi chủ thể Liên bang sẽ tự quyết định mô hình, phương thức tổ chức phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ trong phạm vi lãnh thổ của chủ thể mình, miễn là không trái với các nguyên tắc cơ bản được pháp luật Liên bang quy định.
3. Đặc điểm tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ Liên bang Nga
Như đã trình bày ở trên, hiện nay ở Nga có 03 cấp độ chính quyền:
Chính quyền Liên bang, chính quyền các chủ thể Liên bang và chính quyền của các đơn vị tự quản địa phương. Theo đó, chính quyền Liên bang và chính quyền của các chủ thể Liên bang là bộ phận cấu thành của quyền lực nhà nước. Trong khi đó, chính quyền của các đơn vị tự quản địa phương lại không được là chính quyền nhà nước, không sử dụng quyền lực nhà nước nếu không có ủy quyền
[24].
Như vậy, mô hình phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga được chia làm các cấp sau:
- Đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 1 (cấp cao nhất - chủ thể Liên bang) gồm: các nước cộng hòa (republics, республики); các vùng (krais, края); các tỉnh (oblast, области)
[25]; các thành phố trực thuộc Liên bang (cities of federal importance, города федерального значения); tỉnh tự trị (Autonomous oblast; автономную область); khu tự trị thuộc Liên bang (autonomous okrug/region, part of Russia, автономный округ, входящий в состав России). Ở đây, đơn vị này là đơn vị chính trị cấp hai nhưng đồng thời là đơn vị hành chính lãnh thổ cao nhất ở Liên bang Nga.
- Đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 2 (cấp quận, huyện, thành phố, khu thuộc chủ thể liên bang…) gồm: các khu tự trị thuộc chủ thể liên bang
[26]; các huyện; các quận nội thành, khu của thành phố thuộc trung ương; các thành phố thuộc chủ thể liên bang (có ý nghĩa chủ thể Liên bang)
[27]; khu đô thị có ý nghĩa và tầm chủ thể Liên bang
[28]; vùng thành phố
[29].
- Đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 3 gồm: các khu phố trong thành phố cấp huyện; các thành phố thuộc huyện; các khu đô thị thuộc huyện; các khu đô thị thuộc các vùng thành phố và các xã
[30].
Mô hình tổ chức phân chia thành các cấp đơn vị hành chính như trên mang ý nghĩa quản lý hành chính chứ không đồng nghĩa với việc tổ chức chính quyền ở địa phương. Đây là điểm khá đặc biệt ở Nga do có mối quan hệ đặc biệt giữa tổ chức đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền tự quản ở địa phương do Nga công nhận và thực hiện quyền tự quản địa phương - điều không có trong nhà nước Xô viết trước kia.
Lãnh thổ của đơn vị tự quản địa phương không phải lúc nào cũng trùng khớp với lãnh thổ đơn vị hành chính lãnh thổ như trên. Trong phạm vi lãnh thổ tự quản địa phương, từ cấp 2 trở xuống mới được phép thành lập đơn vị tự quản và tổ chức chính quyền tự quản. Các huyện, quận nội thành (của thành phố thuộc trung ương), thành phố cấp tỉnh (hay thành phố thuộc nước cộng hòa, khu tự trị…)… có thể được tổ chức chính quyền tự quản chỉ một cấp hoặc phân chia tiếp để tổ chức chính quyền tự quản cấp nhỏ hơn mà lãnh thổ của nó có thể là một hoặc một vài đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 3 thuộc huyện, quận nội thành hay thành phố thuộc tỉnh…
Như vậy, bộ máy chính quyền ở đơn vị tự quản không phải là bộ máy quản lý đơn vị hành chính lãnh thổ. Trong lãnh thổ các đơn vị hành chính cấp 2 và cấp 3 tổ chức ra chính quyền riêng và chính quyền đó là chính quyền tự quản bao gồm: cơ quan hành pháp (tòa thị chính,...), cơ quan dân cử (hội đồng, đại hội nhân dân, Đu-ma…) và có thể có thiết chế người đứng đầu chính quyền tự quản địa phương (thị trưởng, trưởng quận, huyện, xã trưởng, khu trưởng…) và có hệ thống các đơn vị quản lý hành chính chuyên môn, có cơ quan bảo vệ trật tự trị an tựa như cảnh sát địa phương, đơn vị sự nghiệp, các doanh nghiệp dịch vụ, doanh nghiệp khác thuộc sở hữu hoặc sự quản lý của chính quyền tự quản. Chính quyền tự quản có điều lệ riêng dành cho đơn vị tự quản của mình, có các biểu trưng quyền lực của chính quyền tự quản như cờ, huy hiệu…
Chính quyền tự quản do người dân địa phương tự bầu lên và được tổ chức rất đa dạng. Ở hầu hết các đơn vị tự quản, chính quyền tự quản không giống nhau nhưng về cơ bản luôn có các hệ thống cơ quan như đã nêu và được kiểm tra, giám sát bởi hệ thống pháp luật của chính quyền Liên bang, của các chủ thể liên bang và của các thiết chế quyền lực và xã hội dân sự khác. Để đảm bảo nguồn kinh phí hoạt động, chính quyền tự quản được phân quyền thu thuế và các loại phí, được hạch toán trong phạm vi chức năng, thẩm quyền và ngân sách địa phương. Chính quyền tự quản được giao giải quyết các vấn đề có tính chất, ý nghĩa địa phương và được ủy quyền giải quyết nhiều vấn đề liên quan đến dịch vụ công, thủ tục hành chính ở địa phương.
Ở các đơn vị hành chính lãnh thổ từ cấp 2 trở xuống, nơi tổ chức chính quyền tự quản còn có sự hiện diện của các cơ quan chính quyền liên bang như: cảnh sát, thuế, tòa án, thi hành án, thanh tra…. Ví dụ, Quận Đường sắt thuộc thành phố Voronezh, tỉnh Voronezh có đơn vị cảnh sát quận nhưng đây là cơ quan nội vụ của chính quyền Liên bang được đặt ở thành phố đó thuộc tỉnh đó, có chức năng nhiệm vụ trong phạm vi lãnh thổ đó và chịu sự quản lý theo ngành dọc chứ không phải là cơ quan của chính quyền tự quản thành phố.
Tóm lại, ở Liên bang Nga, việc phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính các cấp không đồng nghĩa với việc tổ chức chính quyền nhà nước ở các cấp địa phương. Phân chia thành các đơn vị hành chính có ý nghĩa cho việc quản lý nhà nước theo phạm vi lãnh thổ, trong tổ chức nền hành chính quốc gia… Ở các đơn vị hành chính được phân cấp không tổ chức chính quyền nhà nước để quản lý riêng trong phạm vi lãnh thổ đó mà thay vào đó có các loại chính quyền tự quản địa phương do nhân dân địa phương tự tổ chức lên để giải quyết các vấn đề có ý nghĩa, giá trị, cần thiết cho người dân địa phương. Chính quyền ấy là chính quyền tự quản địa phương và không thuộc hệ thống chính quyền nhà nước nhưng được tổ chức, hoạt động, giám sát thực hiện trên cơ sở pháp luật Liên bang, các chủ thể Liên bang và các quy định, điều lệ của chính các đơn vị tự quản đó để vừa đảm bảo dân chủ, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương và sự thống nhất và nền pháp quyền của nhà nước Liên bang.
4. Tiêu chuẩn, tiêu chí phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga
Tiêu chí, tiêu chuẩn phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga được áp dụng cho mỗi cấp là khác nhau và tương đối đa dạng. Do đặc thù về mô hình tổ chức chính quyền, tính chất nhà nước Liên bang, sự đa dạng về truyền thống, văn hóa, lịch sử, địa lý…, chính quyền Liên bang quan tâm nhiều hơn đến các tiêu chí phân chia đơn vị hành chính cấp 1 - cấp chính quyền, là chủ thể Liên bang; tiêu chí phân chia đơn vị hành chính cấp nhỏ hơn đều do chính quyền chủ thể Liên bang quyết định.
Bên cạnh đó, trên thực tế, các tiêu chí chia tách, sáp nhập các chủ thể Liên bang ở Nga cũng chưa rõ ràng bởi đây là vấn đề chính trị hết sức nhạy cảm. Ví dụ, trong những năm gần đây, chính quyền Liên bang Nga đã đặt ra nhiều vấn đề sáp nhập một số các chủ thể
[31], thậm chí còn có ý tưởng chia lại đất nước thành 8 Gubernia như thời Piot Đại đế
[32]. Tuy nhiên, đề xuất này đã gặp rất nhiều phản ứng từ các chủ thể Liên bang.
Hiện nay, có thể liệt kê một số tiêu chí mang tính định tính phân định đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 1 như sau:
- Yêu cầu bảo đảm sự ổn định về chính trị, nền tảng hiến định của Liên bang;
- Đảm bảo hiệu quả trong quản lý đất nước, quản lý nền kinh tế, tài nguyên, tình hình kinh tế - xã hội;
- Tính đến các yếu tố đặc thù và đa dạng về sắc tộc, văn hóa, ngôn ngữ, truyền thống của các dân tộc;
- Tính đến yếu tố địa lý, địa chính trị và sự phức tạp của tình hình chính trị, an ninh trật tự ở khu vực;
- Đảm bảo thể hiện ý nguyện của người dân và chính quyền các chủ thể liên bang (thông qua kết quả của các cuộc trưng cầu ý dân).
Đối với đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 2 và cấp 3, bên cạnh tiêu chí do chính quyền chủ thể Liên bang quyết định, việc phân định cần phải nhận được sự đồng ý của nhân dân địa phương bằng kết quả của các cuộc trưng cầu ý dân.
5. Kết luận
Thực tế tổ chức chính quyền ở Nga cho thấy sự kết hợp hài hòa trong lựa chọn giải pháp giữa ý nghĩa, bản chất của việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ với phân cấp chính quyền, giữa hiệu quả quản lý lãnh thổ và đảm bảo các quyền chính trị và các quyền khác của người dân địa phương. Vì vậy, nước Nga có được giải pháp phân chia đơn vị hành chính với 03 cấp, nhưng lại có một hệ thống tổ chức chính quyền đa cấp và phong phú trong các cấp đơn vị hành chính lãnh thổ. Sự thừa nhận và thực thi quyền tự quản địa phương, trao quyền tổ chức tự quản địa phương đã giúp cho bộ máy nhà nước tinh giản, gọn nhẹ, đồng thời, việc giao lại quyền tổ chức đời sống địa phương cho các chính quyền tự quản ở các đơn vị tự quản đã làm cho bộ máy của các chính quyền đó linh hoạt, chủ động, chịu trách nhiệm giải trình cao hơn trước dân chúng địa phương và nhờ đó mà quản trị địa phương hiệu quả hơn. Thiết nghĩ đây cũng là một kinh nghiệm tốt cần có những nghiên cứu, tham khảo để tìm giải pháp tốt hơn cho Việt Nam trong bối cảnh cần thúc đẩy cải cách mô hình phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và cải cách quản trị địa phương./.
[1] Mãi đến giữa thế kỷ 19 (từ 1860) ở Nga mới thực hiện cải cách trong tổ chức quyền lực nhà nước và hệ thống pháp luật theo hướng mở rộng quyền tự quản địa phương, tăng cường các cơ quan đại diện, giảm bớt tính chuyên chế và định hướng phát triển hệ thống pháp luật theo hệ pháp luật Civil Law. Tuy nhiên, tính tập trung quyền lực vẫn rất cao trong văn hóa chính trị và pháp luật nước Nga.
[2] Xem: С. И. Евдокимов, Административно-территориальные преобразования в России: оценка исторического опыта//Псковский регионологический журнал, 2010 (Nguồn: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativno-territorialnye-preobrazovaniya-v-rossii-otsenka-istoricheskogo-opyta) [Các cuộc cải cách đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga: Đánh giá các kinh nghiệm lịch sử/ Evdokimov, S.I// Tạp chí Nghiên cứu khu vực của Pskov, 2010]
[4] Sắc lệnh của Piot Đại đế I ban hành ngày 18/12/1708.
[5] Đây là đơn vị hành chính lãnh thổ lần đầu tiên được tổ chức ở Nga. Là đơn vị hành chính lãnh thổ cao nhất (cấp độ I). Chúng tôi để nguyên không dịch (chỉ phiên âm) vì không có từ tương đương trong tiếng Việt. Đơn vị là lãnh thổ vô cùng lớn, có nơi một Đại khu lên tới gần 1 triệu km2. Từ này không thể dịch là Tỉnh bởi sau này mỗi Gubernia được chia thành các tỉnh.
[6] Quận ở đây không có nghĩa chỉ là đơn vị hành chính trong thành phố trực thuộc trung ương như cách hiểu ở Việt Nam hiện nay. Quận là một đơn vị hành chính lãnh thổ cấp dưới tỉnh. Sau này không gọi là districts (quận) mà đổi thành uezd (tiếng Nga: уезд) được tạm dịch sang tiếng Việt là “huyện” (Cải cách năm 1727).
[7] Cải cách của Ekaterina II năm 1775.
[8] Xem thêm: Xem trên: http://www.ruthenia.ru/logos/number/46/03.pdf [ Những thay đổi của đơn vị hành chính lãnh thổ Nga từ thế kỷ 13 đến thế kỷ 20 của Sergei Tarkhov]
[10] Xem: Вопросы экономического районирования СССР. - М.: Госполитиздат, 1957. - 343 с.; Административно-территориальное устройство РСФСР: оценка опыта реформ 1957-1965 гг. - Л., ИСЭП АН СССР. 1990. - 62 с.; Административно-территориальное устройство РСФСР: оценка опыта реформ 1957-1965 гг. - Л., ИСЭП АН СССР. 1990. - 62 с.
[11] Từ thời điểm này có thể dịch là Tỉnh bởi không còn cấp Gubernia nữa.
[12] Xem: С. И. Евдокимов, Административно-территориальные преобразования в России: оценка исторического опыта//Псковский регионологический журнал, 2010 (Nguồn: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativno-territorialnye-preobrazovaniya-v-rossii-otsenka-istoricheskogo-opyta) [Các cuộc cải cách đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga: Đánh giá các kinh nghiệm lịch sử/ Evdokimov, S.I// Tạp chí Nghiên cứu khu vực của Pskov, 2010]
[13] Tiếng Anh: Russian Soviet Federative Socialist Republic – Là thành viên trụ cột nhất của Liên Xô (USSR).
[14] Thỏa thuận Liên bang được ký ngày 31/3/1992 (Tiếng Nga: Федеративный договор 31 марта 1992 г).
[15] Russian Federation or Russia
[16] Xem Điều 5 và Điều 66 Hiến pháp Nga năm 1993.
[17] Chẳng hạn, Chia tách hai nước cộng hòa vùng Kavkaz là Cộng hòa Ingushestia và Cộng hòa Chesnhia vào tháng 6/1992.
[18] Chẳng hạn, thông qua các cuộc trưng cầu dân ý, các tỉnh, thành phố như Stalingrad lấy lại tên cũ là Sankt-Petersburg, tỉnh Kalinin lấy lại tên là Tver, tỉnh Gorskaya lấy lại tên cũ là Nhizhegorodskaya, tỉnh Kubiushevskaya lấy lại tên là Samara.
[19] Nguồn: Hội đồng Bầu cử quốc gia Nga: http://www.vybоry.izbirkоm.ru, http://www.gоvirk.ru/nеws/2052.htm
[20] Năm 2014 nước Nga có thêm 2 chủ thể mới là: Cộng hòa Crưm và thành phố Sevastopol.
[21] Chẳng hạn, các nước cộng hòa lại có Hiến pháp riêng và có Tòa án hiến pháp riêng, còn các chủ thể khác lại chỉ có Quy chế chứ không phải Hiến pháp và cũng không có Tòa án hiến pháp.
[22] Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 289-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о проверке конституционности отдельных положений статей 8, 9 и 12 Закона Брянской области "Об административно-территориальном устройстве Брянской области"
(xem trên: ГАРАНТ.РУ: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12032765/#ixzz4sdl7WAXZ)
[23] Tỉnh Bryansk là một chủ thể của Liên bang Nga.
[24] Xem thêm: Mai Văn Thắng,
Bàn về tự quản địa phương ở Nga, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Chuyên san Luật học số 2/2016.
[25] Tỉnh (Oblast) ở Nga không đồng nghĩa với từ tỉnh (Province) trong tiếng Việt mà có nghĩa như Vùng rộng lớn, có diện tích lớn hơn rất nhiều và ở Nga đã từng có các tỉnh (province) trong Oblast.
[26] Tiếng Nga: автономные округа, входящие в состав края или области.
[27] Tiếng Nga: города республиканского, краевого, областного подчинения. Cần phân biệt thành phố loại này với thành phố thuộc huyện… Ở Nga, trong một chủ thể có rất nhiều thành phố tuy nhiên cấp độ rất khác nhau. Một chủ thể có thể có một hoặc nhiều thành phố được công nhận là có ý nghĩa chủ thể có nghĩa là thành phố có vị trí tương đương với các huyện. Tuy nhiên, cũng có nhiều thành phố khác nhỏ hơn nhưng chỉ là đơn vị của huyện (thường là trung tâm kinh tế, chính trị của các huyện) mà thôi.
[28] Tiếng Nga: посёлки городского типа краевого, областного подчинения.
[29] Tiếng Nga: городские округа.
[30] Các xã không giống như ở Việt Nam mà được gọi là các khu dân cư nông thôn (сельские поселения ).
[31] Xem thêm: Эволюция административно-территориального деления современной России / Степанский Г.А.; Санкт-Петербургский государственный университет, г. Санкт-Петербург (Sự tiến hóa của quá trình phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Nga hiện đại/GS. Stepansky, G.A. Kỷ yếu Hội thảo khoa học quốc tế tại Cộng hòa Belarus năm 2012: (xem trên: http://elib.bsu.by/bitstream/123456789/28193/1/Степанский Г.А. Эволюция административно-территориального деления современной России 339-343.pdf ).
[32] Эволюция административно-территориального деления современной России / Степанский Г.А.; Санкт-Петербургский государственный университет, г. Санкт-Петербург. Tài liệu đã dẫn.
