Một số hạn chế của Luật Thỏa thuận quốc tế năm 2020 và kiến nghị sửa đổi, bổ sung

Ảnh minh họa: Nguồn Internet.

Luật Thỏa thuận quốc tế (TTQT) năm 2020 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động ký kết và thực hiện TTQT, góp phần phát huy tính chủ động của các cơ quan, tổ chức trong hoạt động đối ngoại và hội nhập quốc tế. Tuy nhiên, sau hơn năm năm triển khai thực hiện, bên cạnh những kết quả đạt được, Luật TTQT năm 2020 cũng đã phát sinh một số vướng mắc, bất cập liên quan đến chủ thể ký kết, trình tự, thủ tục ký kết và hiệu quả quản lý nhà nước đối với TTQT. Đồng thời, những thay đổi trong tổ chức bộ máy nhà nước gần đây, đặc biệt là việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp, yêu cầu tăng cường phân cấp, phân quyền và đẩy mạnh ứng dụng khoa học, công nghệ trong hoạt động quản lý nhà nước cũng đặt ra yêu cầu tiếp tục hoàn thiện pháp luật về TTQT. Trong bối cảnh đó, việc ban hành Luật TTQT mới là cần thiết nhằm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn và đáp ứng yêu cầu của hoạt động đối ngoại, hội nhập quốc tế trong tình hình mới.  

Cách tiếp cận đối với khái niệm “thỏa thuận quốc tế” trong pháp luật Việt Nam đã có sự thay đổi theo từng giai đoạn nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn quan hệ quốc tế. Trước năm 2020, hoạt động ký kết và thực hiện TTQT được điều chỉnh chủ yếu bởi Pháp lệnh Ký kết và thực hiện TTQT năm 2007 (Pháp lệnh năm 2007). Trong Pháp lệnh năm 2007, khái niệm “TTQT” không được định nghĩa một cách cụ thể, mà được tiếp cận theo hướng loại trừ các nội dung điều chỉnh và giới hạn phạm vi các chủ thể ký kết của TTQT. Tuy nhiên, với việc thông qua Luật Điều ước quốc tế (ĐƯQT) năm 2016 cùng định nghĩa mới về ĐƯQT trong pháp luật Việt Nam, một vấn đề đặt ra với cách tiếp cận loại trừ này của Pháp lệnh năm 2007 đó là các nội dung không thuộc phạm vi TTQT quy định tại các điểm a-đ khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh năm 2007 đều thuộc quan hệ cấp Nhà nước, Chính phủ, thực chất là nội dung thuộc phạm vi của ĐƯQT, “làm phát sinh thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế”. Thực tế cho thấy, một số TTQT được ký kết có chứa nội dung gián tiếp liên quan đến hợp tác thuộc khuôn khổ ĐƯQT, hỗ trợ cụ thể hóa việc triển khai các cam kết, ĐƯQT ở cấp Nhà nước, Chính phủ (như TTQT song phương với một số nước về hợp tác tăng cường năng lực trong lĩnh vực tham gia lực lượng gìn giữ hòa bình của Liên hợp quốc, TTQT giữa các tỉnh biên giới về hợp tác quản lý biên giới, thúc đẩy thương mại vùng biên). Chính vì vậy, đòi hỏi phải quy định rõ khái niệm TTQT để phân biệt với khái niệm ĐƯQT. Luật TTQT năm 2020 đã khắc phục hạn chế này khi quy định cụ thể khái niệm TTQT:

“TTQT là thỏa thuận bằng văn bản về hợp tác quốc tế giữa bên ký kết Việt Nam trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình với bên ký kết nước ngoài, không làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộnghòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế”[1].

Cách định nghĩa này làm rõ sự khác biệt cơ bản giữa TTQT và ĐƯQT về mặt hiệu lực, khi TTQT sẽ không thể “làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của Việt Nam theo pháp luật quốc tế”, giải thích được bản chất khác biệt giữa ĐƯQT và TTQT khi có cùng chủ thể ký kết như Nhà nước hay Chính phủ.

Mặc dù Luật TTQT năm 2020 có nhắc đến thuật ngữ “hợp tác quốc tế” trong định nghĩa về TTQT, nhưng không giải thích cụ thể khái niệm, có thể gây khó khăn cho quá trình triển khai nội dung thực chất của loại văn bản này. Để khắc phục điểm này, Dự thảo Luật TTQT (sửa đổi)[2] đã loại bỏ cụm từ “hợp tác quốc tế” trong định nghĩa về TTQT, cơ bản giữ nguyên cách tiếp cận về khái niệm TTQT, và bổ sung điều kiện để TTQT có hiệu lực. Cụ thể khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật quy định:

“TTQT là thỏa thuận bằng văn bản giữa bên ký kết Việt Nam trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình với bên ký kết nước ngoài, không làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế, được đề xuất ký kết đúng thẩm quyền, hình thức,trình tự, thủ tục theo quy định của Luậtnày”.

So với định nghĩa tại Luật TTQT năm 2020, định nghĩa TTQT tại Dự thảo Luật bổ sung các yêu cầu về mặt hình thức và thủ tục. Theo đó, yếu tố về thẩm quyền đề xuất ký kết, hình thức, trình tự, thủ tục trở thành điều kiện cần để TTQT có hiệu lực. Như vậy, điều kiện giới hạn về nội dung liên quan đến “hợp tác quốc tế” đã được thay thế bằng giới hạn về trình tự thủ tục ký kết TTQT.

Tuy nhiên, thay đổi này của Dự thảo Luật cần được cân nhắc kỹ lưỡng hơn. Việc loại bỏ cụm từ “hợp tác quốc tế” trong khái niệm TTQT có khả năng góp phần mở rộng phạm vi nội dung của TTQT, đồng thời tiếp cận sát hơn với khái niệm ĐƯQT trong Luật ĐƯQT năm 2016, làm rõ hơn điểm giống và khác giữa TTQT và ĐƯQT[3]. Tuy nhiên, việc mở rộng phạm vi nếu không đi kèm theo giới hạn cụ thể, có thể dẫn đến việc lúng túng trong cách xác định nội dung cùng thẩm quyền ký kết TTQT. Do vậy, Dự thảo Luật nên cân nhắc bổ sung khái niệm “hợp tác quốc tế” trong Điều 2.

Nhìn từ góc độ luật pháp quốc tế, khác với khái niệm ĐƯQT đã được quy định cụ thể trong Công ước Viên năm 1969 về Luật ĐƯQT giữa các quốc gia và Công ước Viên năm 1986 về Luật ĐƯQT giữa quốc gia và tổ chức quốc tế, hoặc giữa các tổ chức quốc tế (chưa có hiệu lực), khái niệm TTQT chưa có cách tiếp cận thống nhất trong một ĐƯQT đa phương cụ thể. Thuật ngữ “thỏa thuận” liên quan đến: (i) Vật chất hữu hình, tức là văn bản cụ thể ở dạng viết hoặc (ii) Khái niệm trừu tượng, là sự đồng ý của các ý kiến bao gồm đề nghị và sự chấp nhận đề nghị đó giữa các bên với nhau[4]. Khái niệm TTQT có thể gồm ĐƯQT (có giá trị ràng buộc theo pháp luật quốc tế) và các thỏa thuận không có giá trị ràng buộc pháp lý quốc tế. “Hướng dẫn của Ủy ban Pháp luật Liên Mỹ về các thỏa thuận có tính ràng buộc và không có tính ràng buộc” của Tổ chức các quốc gia châu Mỹ (OAS) phân biệt năm dạng văn bản/thỏa thuận chủ yếu, gồm: Thỏa thuận (Agreement), ĐƯQT (Treaty), Cam kết chính trị (Political Commitment), Hợp đồng (Contract) và thỏa thuận liên thể chế (Inter-Institutional Agreement)[5]. Cách tiếp cận này của OAS cho thấy TTQT là khái niệm rộng, bao quát nhiều hình thức thỏa thuận với mức độ và bản chất pháp lý khác nhau; trong đó, không phải mọi TTQT đều tạo ra nghĩa vụ pháp lý quốc tế, và ĐƯQT là một dạng thỏa thuận có tính ràng buộc theo Luật quốc tế. Các TTQT được ký kết bằng văn bản giữa các quốc gia sẽ không được coi là ĐƯQT nếu các thỏa thuận này không làm phát sinh các quyền và nghĩa vụ đối với các bên tham gia theo quy định của pháp luật quốc tế[6].

Từ năm 2024, Ủy ban Luật quốc tế (ILC) của Liên hợp quốc đã thành lập nhóm chuyên gia về các thỏa thuận không có tính chất ràng buộc pháp lý (non-legally binding agreement). Tại kỳ họp thứ 77/2026, Dự thảo Kết luận của ILC về các TTQT không có tính ràng buộc pháp lý đã được thông qua. Trong Dự thảo Kết luận này, thuật ngữ “TTQT không có tính ràng buộc pháp lý” được sử dụng để chỉ bất kỳ thỏa thuận nào được lập thành văn bản giữa các quốc gia, giữa các quốc gia và các tổ chức quốc tế, hoặc giữa các tổ chức quốc tế, dù là song phương hay đa phương, mà bản thân thỏa thuận đó không tạo ra quyền hoặc nghĩa vụ, cũng không tạo ra bất kỳ hiệu lực pháp lý nào khác theo Luật quốc tế”[7].

Luật TTQT năm 2020 đã phân biệt TTQT với ĐƯQT thông qua tiêu chí TTQT “không làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế”. Cách tiếp cận này đã tương đồng với nhóm thỏa thuận không có tính ràng buộc pháp lý mà ILC đang nghiên cứu, đặc biệt ở tiêu chí không nhằm tạo ra quyền và nghĩa vụ theo Luật quốc tế. Do đó, Dự thảo Luật nên tiếp tục giữ nguyên cách tiếp cận này.

Chủ thể ký kết TTQT gồm hai nhóm đối tượng: Bên ký kết Việt Nam và bên ký kết nước ngoài.

Về bên ký kết Việt Nam, với việc sửa đổi một số luật hiện hành liên quan đến cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước trong thời gian vừa qua, quy định về các chủ thể ký kết là bên ký kết Việt Nam trong Luật TTQT năm 2020 không còn phù hợp. Với việc tổ chức bộ máy chính quyền địa phương hai cấp, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện không còn tồn tại trong hệ thống hành chính nhà nước, không thể là một bên ký kết của TTQT như quy định trong Luật TTQT năm 2020[8]. Bên cạnh đó, theo quy định của pháp luật hiện hành, cơ cấu tổ chức của các Bộ sẽ không còn cấp Tổng cục[9]; bãi bỏ chức danh Tổng thư ký Quốc hội và thay bằng Tổng thư ký Quốc hội - Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội[10]; bãi bỏ quy định về cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ quốc hội[11], cơ quan thuộc Chính phủ đã chuyển thành các đơn vị sự nghiệp của Ban chấp hành Trung ương Đảng. Các chủ thể này vốn là bên ký kết Việt Nam theo quy định của Luật TTQT năm 2020[12].

Trong thời gian Luật TTQT năm 2020 chưa được sửa đổi, Nghị định số 177/2025/NĐ-CP ngày 30/06/2025 của Chính phủ đã sửa đổi các nghị định trong lĩnh vực TTQT và xử lý một số vấn đề phát sinh do tổ chức chính quyền địa phương hai cấp và sắp xếp tổ chức bộ máy. Tuy nhiên, đây chỉ là giải pháp mang tính chất tình thế, tạm thời. Do vậy, để bảo đảm sự thống nhất giữa các quy định của pháp luật, Dự thảo Luật đặt ra yêu cầu phải sửa đổi, bổ sung một số chủ thể ký kết để phù hợp với thực tiễn:

Thứ nhất, Dự thảo Luật lược bỏ quy định UBND cấp huyện là chủ thể ký kết thỏa thuận. Đối với chủ thể ký kết là UBND cấp xã, Dự thảo Luật bổ sung “đặc khu” để tạo điều kiện cho hoạt động hợp tác quốc tế của địa phương, phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp[13].

Thứ hai, Dự thảo Luật hoàn thiện quy định về chủ thể ký kết là Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc tương đương để phù hợp với quy định về cơ cấu tổ chức Bộ, cơ quan ngang Bộ; đồng thời lược bỏ một số chủ thể bao gồm: Tổng cục thuộc Bộ, Tổng thư ký Quốc hội, cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan thuộc Chính phủ để phù hợp với thực tiễn sắp xếp bộ máy nhà nước[14]. Ngoài ra, Dự thảo Luật đã bổ sung một số chủ thể có khả năng ký kết TTQT như các Ban quản lý các khu công nghiệp thuộc UBND cấp tỉnh; hay các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn và phù hợp với xu hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, đồng thời tạo điều kiện cho các đơn vị được giao quyền tự chủ chủ động triển khai hoạt động hợp tác quốc tế trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền được giao[15].

Có thể thấy, những điều chỉnh nêu trên không chỉ là cập nhật mang tính kỹ thuật theo những thay đổi về tổ chức bộ máy nhà nước, mà còn phản ánh xu hướng tăng cường phân cấp, phân quyền trong quản lý hoạt động đối ngoại. Việc mở rộng chủ thể ký kết tới các Ban quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế, đơn vị sự nghiệp công lập đã trao quyền chủ động hơn cho các cơ quan, đơn vị trực tiếp có nhu cầu và có năng lực hợp tác quốc tế. Đồng thời, việc điều chỉnh và lược bỏ một số chủ thể không còn phù hợp với mô hình tổ chức hiện tại giúp bảo đảm sự thống nhất giữa pháp luật về TTQT với các quy định pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước. Việc bổ sung các chủ thể có quyền ký kết các TTQT sẽ góp phần đáp ứng nhu cầu thực tiễn, tạo cơ hội cho các cơ quan, tổ chức như ban quản lý dự án khu công nghiệp hay đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ ký kết các TTQT thiết lập các khuôn khổ hợp tác liên quan đến chức năng quản lý nhà nước. Tuy nhiên, việc mở rộng chủ thể ký kết TTQT cũng đặt ra yêu cầu về việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát, phối hợp và giám sát nhằm bảo đảm tính thống nhất trong quản lý hoạt động hợp tác quốc tế, tránh tình trạng phân tán thẩm quyền hoặc phát sinh các thỏa thuận chưa phù hợp với chính sách đối ngoại chung của Nhà nước. Do đó, Dự thảo Luật cần đồng thời thiết lập cơ chế phối hợp và kiểm soát phù hợp đối với các chủ thể được bổ sung, trong đó cần xác định rõ phạm vi thẩm quyền, trách nhiệm báo cáo, cơ chế trao đổi và phối hợp với cơ quan quản lý nhà nước về đối ngoại, cũng như cơ chế giám sát việc ký kết và thực hiện TTQT. Đặc biệt, đối với các chủ thể được trao quyền tự chủ cao hơn, cần bảo đảm sự chủ động trong hợp tác quốc tế nhưng vẫn đặt trong khuôn khổ thống nhất về thẩm quyền, chính sách đối ngoại và lợi ích quốc gia.

Đối với bên ký kết nước ngoài, quy định về “tổ chức quốc tế” trong Luật TTQT năm 2020 đang có khác biệt so với Luật ĐƯQT năm 2016. Theo đó, Luật ĐƯQT năm 2016 quy định chủ thể ký kết nước ngoài bao gồm các tổ chức quốc tế, và định nghĩa “tổ chức quốc tế là các tổ chức quốc tế liên chính phủ” trong một điều khoản riêng[16]. Cách tiếp cận này tương tự cách tiếp cận tại khoản (i) Điều 1 trong Công ước Viên năm 1986 về Luật ĐƯQT. Theo Luật quốc tế, khái niệm các tổ chức quốc tế thường được phân loại thành tổ chức quốc tế liên chính phủ và tổ chức quốc tế phi chính phủ. Tổ chức quốc tế liên chính phủ là chủ thể có tư cách pháp lý quốc tế và là chủ thể của Luật quốc tế. Việc nêu rõ tổ chức quốc tế liên chính phủ sẽ giúp tránh nhầm lẫn với nhóm chủ thể là các tổ chức quốc tế phi chính phủ, không phải là chủ thể của pháp luật quốc tế. Tuy nhiên, Luật TTQT năm 2020 chỉ đề cập duy nhất khái niệm “tổ chức quốc tế” tại khoản 4 Điều 2 và không giải thích cụ thể thêm. Điều này có thể gây nhầm lẫn giữa vai trò của các tổ chức quốc tế liên chính phủ - là chủ thể của Luật quốc tế và các tổ chức quốc tế phi chính phủ - không phải là chủ thể của Luật quốc tế. Vấn đề này đòi hỏi Dự thảo Luật TTQT (sửa đổi) cần làm rõ tính chất của các tổ chức quốc tế được quyền ký kết các TTQT theo pháp luật Việt Nam và nên cân nhắc quy định trực tiếp bên ký kết nước ngoài là “tổ chức quốc tế liên chính phủ” để góp phần làm rõ tư cách pháp lý của tổ chức quốc tế tham gia thỏa thuận, bảo đảm sự thống nhất của Luật TTQT với Luật ĐƯQT năm 2016 và Luật quốc tế.

Nguyên tắc ký kết TTQT là khung pháp lý quan trọng định hướng quá trình ký kết thực thi các TTQT. Tuy nhiên, các quy định về nguyên tắc ký kết trong Luật TTQT năm 2020 còn tồn tại một số vấn đề sau:

Thứ nhất, Luật TTQT năm 2020 chưa có quy định phản ánh vai trò của Đảng trong việc định hướng, lãnh đạo công tác ký kết và thực hiện TTQT. Trong khi đó, thực tiễn cho thấy TTQT, mặc dù về nguyên tắc không làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của Việt Nam theo pháp luật quốc tế, vẫn có thể có ý nghĩa quan trọng về chính trị, đối ngoại và kinh tế, là công cụ để triển khai các chủ trương, định hướng đối ngoại và tăng cường quan hệ hợp tác với các đối tác nước ngoài. Mặt khác, chỉ thị số 56-CT/TW ngày 24/12/2025 của Ban Bí thư về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác ký kết, thực hiện các cam kết quốc tế quy định “cam kết quốc tế” bao gồm các ĐƯQT, TTQT và các tuyên bố, trao đổi, thống nhất của lãnh đạo chủ chốt với đối tác nước ngoài. Do đó, việc ký kết, thực hiện các TTQT, dù không tạo ra nghĩa vụ pháp lý ràng buộc theo Luật quốc tế, nhưng cũng phải được đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng.

Thứ hai, phạm vi nguồn kinh phí thực hiện TTQT đang bị giới hạn trong phạm vi nguồn kinh phí Nhà nước được giao hoặc tự chủ[17], trong khi với thực tiễn đa dạng về mô hình tổ chức và cơ chế tài chính của các chủ thể ký kết, đặc biệt là các chủ thể ký kết mới có thể mở rộng thêm các nguồn kinh phí hợp pháp khác bao gồm cả kinh phí thực hiện các TTQT.

Thứ ba, quy định cấp xã chỉ ký kết với đối tác nước ngoài tương đương không còn đáp ứng nhu cầu đối ngoại của địa phương và không còn phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Mặt khác, quy định chính quyền cấp xã chỉ ký kết TTQT trong các lĩnh vực về giao lưu biên giới, giao lưu hữu nghị có thể làm hạn chế khả năng chính quyền các đặc khu ký kết TTQT với đối tác nước ngoài trong các lĩnh vực như đầu tư, lao động, dẫn đến hạn chế khả năng thu hút nguồn lực bên ngoài, không phát huy được lợi thế về vị trí địa lý của đặc khu. Ngoài ra, Luật TTQT năm 2020 chủ yếu nhìn nhận hợp tác quốc tế của cấp xã, phường dưới góc độ giao lưu, hữu nghị, trao đổi thông tin và quản lý biên giới. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, hợp tác quốc tế là vai trò quan trọng của chính quyền địa phương, là một công cụ thực hiện chức năng phát triển kinh tế xã hội của địa phương, do đó nhu cầu ký kết và thực hiện các TTQT là hết sức cấp thiết. Cách tiếp cận cũ của Luật TTQT năm 2020 sẽ hạn chế khả năng hợp tác quốc tế của địa phương, đặc biệt là các đặc khu, nơi có lợi thế về vị trí địa lý và nhu cầu thu hút nguồn lực từ bên ngoài, đòi hỏi chính quyền địa phương có mức độ tự chủ nhất định trong thiết lập các khuôn khổ hợp tác với các đối tác bên ngoài.

Do đó, để hoàn thiện quy định về nguyên tắc ký kết TTQT, Dự thảo Luật TTQT (sửa đổi) đã cân nhắc một số điểm như sau:

Thứ nhất,bổsung nguyên tắc về sự lãnh đạo toàn diện, trực tiếp của Đảng đối với việc ký kết, thực hiện TTQT để phù hợp với tình hình thực tiễn và bảo đảm nhất quán với yêu cầu tại Chỉ thị số 56-CT/TW ngày 24/12/2025 của Ban Bí thư[18].

Thứ hai, mở rộng phạm vi nguồn kinh phí thực hiện TTQT, không chỉ giới hạn trong nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước hoặc tự chủ mà còn từ nguồn kinh phí hợp pháp khác theo quy định của pháp luật[19]. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng việc mở rộng phạm vi nguồn kinh phí thực hiện TTQT không đồng nghĩa với việc mở rộng quyền xác lập các nghĩa vụ tài chính thông qua TTQT. Việc một cơ quan, đơn vị có nguồn kinh phí hợp pháp để thực thi các TTQT không đồng nghĩa với việc cơ quan, đơn vị đó được phép cam kết những khoản chi hoặc nghĩa vụ tài chính vượt quá phạm vi nguồn lực và thẩm quyền được giao. Do đó, Dự thảo Luật nên làm rõ nguyên tắc này theo hướng nguồn kinh phí thực hiện TTQT có thể bao gồm ngân sách nhà nước và các nguồn tài chính hợp pháp khác, nhưng việc thực hiện TTQT không được làm phát sinh nghĩa vụ tài chính vượt quá thẩm quyền, khả năng tự chủ hoặc dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt của bên ký kết. Quy định này vừa bảo đảm linh hoạt các nguồn kinh phí thực hiện TTQT cho các chủ thể ký kết, vừa bảo đảm hạn chế nguy cơ các TTQT làm phát sinh các nghĩa vụ tài chính ngoài dự kiến.

Thứ ba, mở rộng nội dung TTQT mà UBND cấp xã được ký kết, không chỉ giới hạn nội dung về giao lưu, trao đổi thông tin, kết nghĩa, hợp tác thực hiện quản lý biên giới mà cần mở rộng đến các nội dung liên quan đến phục vụ phát triển kinh tế-xã hội địa phương[20]. Tuy nhiên, việc mở rộng nội dung TTQT thuộc thẩm quyền được ký kết của UBND cấp xã cũng cần bảo đảm kiểm soát các rủi ro pháp lý phát sinh từ hoạt động ký kết TTQT của chủ thể này, đặc biệt với những thỏa thuận có khả năng tạo ra những tác động thực tế trên phạm vi lớn hơn phạm vi và năng lực quản lý của địa phương. Do đó, bên cạnh việc mở rộng nội dung ký kết TTQT của chủ thể UBND cấp xã, Dự thảo Luật nên đồng thời xác định rõ giới hạn của quyền ký kết đối với các nội dung này thay vì chỉ xác định phạm vi nội dung theo lĩnh vực, vấn đề.

Luật TTQT năm 2020 chưa có quy định về chữ ký điện tử. Trong bối cảnh chuyển đổi số và gia tăng việc ký kết, trao đổi TTQT bằng phương thức điện tử, việc thiết lập các quy định pháp lý về chữ ký số trong TTQT là cần thiết nhằm xác định rõ giá trị pháp lý, điều kiện công nhận và cơ chế xác thực chữ ký được sử dụng trong môi trường điện tử. Việc thiếu các quy định cụ thể có thể dẫn đến sự không chắc chắn về giá trị pháp lý và hiệu lực của thỏa thuận được ký bằng chữ ký số, đặc biệt khi các bên thuộc các hệ thống pháp luật khác nhau. Điều này có thể làm phát sinh tranh chấp về việc ai là chủ thể ký, tính xác thực và toàn vẹn của văn bản, thời điểm ký kết cũng như khả năng viện dẫn chữ ký số làm căn cứ xác lập sự đồng ý của quốc gia hoặc cơ quan có thẩm quyền. Những khác biệt giữa pháp luật quốc gia về tiêu chuẩn kỹ thuật, trách nhiệm của các bên trung gian cũng có thể cản trở việc công nhận chữ ký số xuyên biên giới. Do đó, pháp luật về TTQT cần quy định rõ điều kiện, tiêu chuẩn, giá trị pháp lý và cơ chế công nhận chữ ký số, đồng thời xác định trách nhiệm của chủ thể ký và tổ chức cung cấp dịch vụ chứng thực. Những quy định này không chỉ bảo đảm tính an toàn, xác thực và toàn vẹn của TTQT mà còn góp phần giảm thiểu tranh chấp và tạo cơ sở pháp lý cho việc số hóa quy trình ký kết TTQT.

Dự thảo Luật TTQT (sửa đổi) đã bổ sung cơ chế ký điện tử TTQT giúp đơn giản hóa thủ tục ký kết, tiết kiệm thời gian và chi phí so với việc ký kết trực tiếp trên văn bản giấy[21]. Điều chỉnh này tạo điều kiện để các bên lựa chọn phương thức ký kết phù hợp với yêu cầu thực tiễn, đồng thời góp phần tăng tính minh bạch, thuận tiện và linh hoạt của hoạt động ký kết. Tuy nhiên, việc ký điện tử cũng đòi hỏi phải bảo đảm các yêu cầu về an toàn thông tin, an ninh mạng, giao dịch điện tử, lưu trữ và bảo vệ bí mật nhà nước. Vì vậy, cùng với việc ghi nhận phương thức ký mới, Dự thảo Luật và các quy định hướng dẫn thi hành cần tiếp tục làm rõ những yêu cầu về xác thực, bảo đảm tính toàn vẹn của văn bản và trách nhiệm của các bên trong quá trình ký kết, lưu trữ và thực hiện TTQT.

Ngoài ra, cơ chế ký điện tử cần đồng thời tính đến cả tiêu chí về chủ thể và nội dung TTQT. Đặc biệt, đối với các TTQT nhân danh Nhà nước, Quốc hội hoặc Chính phủ, thường được ký kết trong khuôn khổ các chuyến thăm, hội đàm cấp cao và có nội dung mang ý nghĩa chính trị, đối ngoại quan trọng, việc áp dụng hình thức ký điện tử cần được cân nhắc thận trọng. Đối với nhóm thỏa thuận này, hình thức ký kết trực tiếp không chỉ có ý nghĩa về mặt nghi thức ngoại giao mà còn tạo điều kiện để các bên tiến hành rà soát, thống nhất lần cuối về nội dung và thể hiện rõ ý chí của chủ thể có thẩm quyền trước khi ký kết. Do đó, việc loại trừ các TTQT nhân danh Nhà nước, Quốc hội và Chính phủ khỏi phạm vi áp dụng cơ chế ký điện tử trong Dự thảo Luật là có cơ sở, đồng thời góp phần bảo đảm tính chặt chẽ của quy trình ký kết đối với những thỏa thuận có ý nghĩa đặc biệt về chính trị và đối ngoại.

Theo quy định của Công ước Viên năm 1969 về Luật ĐƯQT, việc một văn kiện có phải là ĐƯQT hay không không phụ thuộc vào tên gọi của văn kiện. Pháp luật Việt Nam có cách tiếp cận đặc thù khi quy định các tên gọi chỉ được dùng với ĐƯQT và tên gọi chỉ được sử dụng với TTQT. Cách tiếp cận như vậy có thể tránh rủi ro trong việc triển khai ký kết và thực hiện hai loại văn kiện này, đặc biệt liên quan đến vấn đề “làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của Việt Nam theo luật pháp quốc tế”.

Luật TTQT năm 2020 đã liệt kê một số tên gọi chỉ được dùng cho các TTQT tại Điều 6. Tuy nhiên, một số tên gọi phổ biến của TTQT chưa được liệt kê trong Luật này như “tuyên bố chung”, “tuyên bố chính trị”, “kết luận cuộc họp, hội nghị, hội đàm”…,  trong khi đây là các văn kiện TTQT phổ biến trong hoạt động đối ngoại, nhất là nhân các chuyến thăm cấp cao của Lãnh đạo Đảng, Nhà nước, Dự thảo Luật đã bổ sung thêm một số tên gọi phổ biến này[22].

Tuy nhiên, việc liệt kê các tên gọi của TTQT có thể chưa bao quát hết mọi trường hợp văn kiện có tên gọi không thuộc danh mục nhưng về bản chất có nội dung và mức độ cam kết tương tự TTQT. Do đó, Dự thảo Luật cần bổ sung thêm nguyên tắc việc xác định TTQT cần lấy bản chất, nội dung và ý chí của các bên làm tiêu chí quan trọng, thay vì chỉ dựa vào tên gọi của văn kiện. Quy định này sẽ tiếp tục góp phần làm rõ sự khác biệt giữa TTQT và ĐƯQT, phù hợp với quy định và thực tiễn của Luật quốc tế.

Sau hơn 5 năm thi hành, Luật TTQT năm 2020 đã tạo lập cơ sở pháp lý quan trọng cho việc ký kết và thực hiện TTQT của các cơ quan, tổ chức Việt Nam. Tuy nhiên, thực tiễn thi hành cho thấy, một số quy định của Luật đã bộc lộ những hạn chế nhất định, đặc biệt liên quan đến khái niệm TTQT, chủ thể ký kết, phạm vi và nguyên tắc ký kết, trình tự, thủ tục ký kết cũng như việc xác định tên gọi và nội dung của TTQT. Những hạn chế này, cùng với những thay đổi trong tổ chức bộ máy nhà nước, yêu cầu đẩy mạnh phân cấp, phân quyền và chuyển đổi số trong hoạt động quản lý nhà nước, đặt ra yêu cầu tiếp tục hoàn thiện pháp luật về TTQT.

Từ thực trạng nêu trên, Dự thảo Luật TTQT (sửa đổi) đã tiếp tục hoàn thiện khái niệm TTQT, điều chỉnh và mở rộng các chủ thể có thẩm quyền ký kết, mở rộng phạm vi hợp tác quốc tế của chính quyền địa phương, bổ sung cơ chế ký điện tử và hoàn thiện quy định về tên gọi, nội dung của TTQT nhằm góp phần tạo điều kiện thuận lợi hơn cho hoạt động đối ngoại và bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, Dự thảo Luật cần tiếp tục được hoàn thiện một số nguyên tắc nhằm bảo đảm sự cân bằng giữa yêu cầu tạo thuận lợi cho hoạt động ký kết và yêu cầu kiểm soát quyền, trách nhiệm của các chủ thể. Cụ thể, việc mở rộng khái niệm và chủ thể ký kết cần đi kèm với cơ chế kiểm soát, phối hợp và giám sát phù hợp; việc mở rộng nguồn kinh phí thực hiện TTQT cần được phân định rõ với thẩm quyền xác lập nghĩa vụ tài chính; việc mở rộng thẩm quyền ký kết của chính quyền địa phương cần gắn với giới hạn cụ thể về phạm vi và tác động của thỏa thuận; cơ chế ký điện tử cần đồng thời tính đến cả tiêu chí về chủ thể và nội dung thỏa thuận; và việc xác định TTQT cần lấy bản chất, nội dung và ý chí của các bên làm tiêu chí quan trọng, thay vì chỉ dựa vào tên gọi của văn kiện.

Việc sửa đổi Luật TTQT hiện hành không chỉ nhằm cập nhật các quy định pháp luật cho phù hợp với những thay đổi về tổ chức bộ máy nhà nước và phương thức hoạt động đối ngoại, mà quan trọng hơn là phải tiếp tục hoàn thiện cơ chế pháp lý để vừa tạo điều kiện cho các cơ quan, tổ chức chủ động và linh hoạt trong hợp tác quốc tế, vừa bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước và sự phù hợp của các TTQT với chính sách đối ngoại, pháp luật Việt Nam và các cam kết quốc tế của Việt Nam. Đây là cơ sở quan trọng để nâng cao hiệu quả ký kết, thực hiện và quản lý TTQT trong giai đoạn mới./.

 

---