Hoàn thiện quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên trong Dự thảo Luật Xử lý vi phạm hành chính (sửa đổi)

Ảnh minh họa: Nguồn Internet.

Người chưa thành niên (NCTN) là nhóm chủ thể chưa phát triển đầy đủ về thể chất, tâm lý và khả năng nhận thức, điều khiển hành vi. Vì vậy, việc xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN không thể hoàn toàn dựa trên cơ chế áp dụng đối với người thành niên mà cần có những quy định riêng, bảo đảm hài hòa giữa yêu cầu duy trì trật tự quản lý nhà nước với mục tiêu giáo dục, giúp đỡ NCTN sửa chữa sai lầm và phòng ngừa tái phạm. Trong quá trình hoàn thiện pháp luật, Dự thảo Luật Xử lý vi phạm hành chính (sửa đổi)[1] (sau đây gọi tắt là Dự thảo Luật XLVPHC) đã tiếp tục dành các quy định riêng đối với NCTN, qua đó thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đối với nhóm chủ thể đặc thù này. Tuy nhiên, qua nghiên cứu các quy định của Dự thảo Luật XLVPHC có thể thấy một số vấn đề vẫn cần được tiếp tục làm rõ và hoàn thiện.

NCTN là nhóm đối tượng đặc thù, chưa phát triển đầy đủ, toàn diện về tâm sinh lý, còn nhiều hạn chế về nhận thức xã hội[2]. Do đó, việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của NCTN cần có cách tiếp cận riêng, chú trọng giáo dục, cảm hóa, phục hồi và tái hòa nhập xã hội. Dự thảo Luật XLVPHC đã xây dựng các quy định riêng để áp dụng đối với NCTN vi phạm hành chính tại Phần thứ năm từ Điều 117 đến Điều 125.

Để áp dụng các quy định riêng biệt khi xử phạt đối với NCTN vi phạm hành chính, trước tiên cần xác định đối tượng vi phạm thuộc về nhóm NCTN, trong đó yếu tố quan trọng để xác định là độ tuổi. Theo Điều 5 và Điều 118 Dự thảo Luật XLVPHC, NCTN vi phạm hành chính là người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi. Trong đó, NCTN từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính. Việc xác định chính xác độ tuổi có ý nghĩa quan trọng, theo đó độ tuổi là căn cứ không thể thiếu để người có thẩm quyền quyết định có hay không việc xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN. Ngoài ra, độ tuổi cũng là cơ sở để quyết định việc áp dụng hình thức xử phạt và mức tiền phạt tương ứng đối với NCTN[3]. Theo đó, khoản 3 Điều 118 Dự thảo Luật XLVPHC quy định: “Trường hợp người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi vi phạm hành chính thì không áp dụng hình thức phạt tiền, hình thức xử phạt bổ sung và không phải nộp khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính nhưng vẫn bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả. Trường hợp người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi vi phạm hành chính bị phạt tiền thì mức tiền phạt không quá 1/2 mức tiền phạt áp dụng đối với người thành niên; bị buộc phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính vào ngân sách nhà nước theo quy định tại khoản 1 Điều 110 của Luật này thì số tiền nộp vào ngân sách nhà nước bằng 1/2 trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính và bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả”. Tuy nhiên, Dự thảo Luật XLVPHC lại chưa quy định cụ thể về cách tính tuổi để ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp không thể xác định chính xác ngày, tháng sinh của NCTN.

Hiện nay, Điều 25 Luật Tư pháp NCTN năm 2024 (sửa đổi, bổ sung năm 2025, 2026) đã có quy định hướng dẫn cách xác định tuổi của NCTN là người bị buộc tội, bị hại. Do vậy, Dự thảo Luật XLVPHC cũng cần tham khảo để bổ sung quy định tương tự về cách xác định tuổi của NCTN vi phạm hành chính để có cơ sở áp dụng thống nhất trong thực tiễn. Có thể nghiên cứu bổ sung điều khoản như sau:

Biện pháp khắc phục hậu quả được hiểu là hình thức cưỡng chế do Nhà nước tiến hành, buộc chủ thể vi phạm hành chính phải thực hiện những nghĩa vụ pháp lý nhất định nhằm hạn chế hoặc khôi phục lại tình trạng ban đầu do vi phạm hành chính gây ra. Điều này khác với bản chất pháp lý của hình thức xử phạt là làm thiệt hại đến tình trạng ban đầu vốn có của người vi phạm về quyền sở hữu tài sản hay quyền nhân thân[4]. Dự thảo Luật XLVPHC quy định có 04 biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng đối với đối với NCTN vi phạm hành chính gồm: (1) Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; (2) Buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh; (3) Buộc tiêu hủy hàng hóa, vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng và môi trường; văn hóa phẩm có nội dung độc hại; (4) Buộc nộp lại khoản thu bất chính có được do thực hiện hành vi vi phạm hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái với quy định của pháp luật[5]. Có thể thấy, việc quy định các biện pháp khắc phục hậu quả áp dụng đối với NCTN thể hiện sự thận trọng của Nhà nước trong xử lý vi phạm hành chính, bảo đảm các biện pháp được áp dụng chủ yếu nhằm khôi phục trật tự quản lý bị xâm phạm, khắc phục hậu quả thực tế của hành vi vi phạm, đồng thời phù hợp với đặc điểm về độ tuổi và khả năng nhận thức, điều kiện thi hành của NCTN. Tuy nhiên, sự giới hạn này cũng dẫn đến hệ quả có những hậu quả từ vi phạm hành chính do NCTN thực hiện không thể được khắc phục trong thực tế, mặc dù việc khắc phục hậu quả là rất cần thiết và có thể thực hiện được với đối tượng này.

Chẳng hạn, trong lĩnh vực giao thông đường bộ, Nghị định số 168/2024/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 238/2026/NĐ-CP) quy định cá nhân sử dụng các giấy tờ, tài liệu không đúng sự thật để được học, kiểm tra, sát hạch cấp mới, cấp lại giấy phép lái xe, chứng chỉ bồi dưỡng kiến thức pháp luật về giao thông đường bộ mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị phạt tiền từ 5.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả thu hồi giấy tờ, tài liệu giả mạo[6]. Trong thực tế, hành vi này hoàn toàn có thể do NCTN thực hiện, tuy nhiên nếu dựa vào quy định của Dự thảo Luật XLVPHC thì trong trường hợp này người có thẩm quyền xử phạt chỉ có thể áp dụng hình thức xử phạt tiền mà không thể áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả thu hồi giấy tờ, tài liệu giả mạo vì nằm ngoài các biện pháp được quy định.

 Đối với cá nhân thành niên hoặc tổ chức vi phạm hành chính, Dự thảo Luật XLVPHC quy định áp dụng 09 biện pháp khắc phục hậu quả tại khoản 1 Điều 29, đồng thời có thể áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định theo từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Quy định này đáp ứng được hiệu quả xử phạt trong bối cảnh các vi phạm hành chính diễn ra rất đa dạng và phức tạp. Vì thế, Dự thảo Luật XLVPHC cũng nên xem xét bổ sung thêm quy định áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định phù hợp với đặc thù của NCTN. Có thể bổ sung điểm đ vào khoản 2 Điều 119 Dự thảo Luật XLVPHC như sau:

Cha mẹ hoặc người giám hộ có trách nhiệm quản lý, chăm sóc, giáo dục và định hướng NCTN hình thành ý thức chấp hành pháp luật, qua đó phòng ngừa vi phạm hành chính từ gia đình. Khi vi phạm hành chính xảy ra, cha mẹ hoặc người giám hộ có trách nhiệm phối hợp với cơ quan có thẩm quyền trong việc xác minh, giải quyết vụ việc; giáo dục để người vi phạm nhận thức được tính chất, hậu quả của hành vi và hạn chế tái phạm. Trong trường hợp pháp luật quy định, cha mẹ hoặc người giám hộ còn phải thực hiện thay hoặc hỗ trợ thực hiện các nghĩa vụ như nộp tiền phạt, khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại và các nghĩa vụ tài chính khác phù hợp với độ tuổi, khả năng chịu trách nhiệm của người vi phạm. Theo đó, Dự thảo Luật XLVPHC quy định trường hợp NCTN từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi vi phạm hành chính không có khả năng thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì cha, mẹ hoặc người giám hộ phải thực hiện thay, đối với NCTN từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi vi phạm hành chính không có tiền nộp phạt hoặc nộp khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, không có khả năng thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì cha, mẹ hoặc người giám hộ phải thực hiện thay[7].

Pháp luật của một số quốc gia cũng có quy định về trách nhiệm của cha mẹ hoặc người giám hộ đối với vi phạm hành chính của NCTN, mỗi quốc gia quy định theo cách thức khác nhau, tùy thuộc vào quan niệm về trách nhiệm cá nhân và mục đích giáo dục của xử phạt hành chính. Tại Nga, Điều 32.2 Bộ luật Liên bang về Vi phạm hành chính quy định khi NCTN không có thu nhập độc lập thì tiền phạt hành chính được thu từ cha mẹ hoặc người đại diện hợp pháp của họ. Đáng chú ý, quy định này được đặt trong Chương 32 về thi hành quyết định xử phạt hành chính, vì vậy về bản chất, NCTN vẫn là chủ thể bị áp dụng hình thức phạt tiền, còn cha mẹ hoặc người đại diện hợp pháp thực hiện nghĩa vụ tài chính thay khi NCTN không có khả năng tự thực hiện. Cách thiết kế này cần được phân biệt với trường hợp cha mẹ tự mình bị xử phạt do không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ nuôi dưỡng, giáo dục con, bởi đây là một hành vi vi phạm độc lập của cha mẹ. Các nghiên cứu của Nga cũng xác nhận phạt tiền và cảnh cáo là hai hình thức được áp dụng phổ biến đối với NCTN; nếu NCTN không có thu nhập độc lập thì khoản tiền phạt được thu từ cha mẹ, người giám hộ hoặc người đại diện hợp pháp[8].

Quy định nêu trên của Nga cũng đặt ra vấn đề về tính cá nhân của trách nhiệm hành chính. Một học giả Nga cho rằng, Điều 32.2 Bộ luật Liên bang về Vi phạm hành chính dẫn đến tình trạng người trực tiếp gánh chịu hậu quả tài chính trên thực tế có thể không phải người thực hiện vi phạm mà là cha mẹ hoặc người đại diện hợp pháp, mặc dù họ không có lỗi đối với chính hành vi vi phạm đó; từ đó tác giả sử dụng khái niệm “трансделиктоспособность” (“khả năng chuyển trách nhiệm hành chính sang chủ thể khác”) để diễn tả trường hợp NCTN không có thu nhập độc lập thì khoản tiền phạt có thể được thu từ cha mẹ hoặc người đại diện hợp pháp[9]. Bên cạnh đó, cũng có quan điểm nhận xét rằng, phần lớn người từ 16 đến dưới 18 tuổi chưa có thu nhập riêng nên tiền phạt cuối cùng thường do người đại diện hợp pháp thanh toán; khi NCTN không trực tiếp chịu hậu quả tài chính, tác dụng giáo dục và phòng ngừa của hình thức phạt tiền có thể bị hạn chế. Do đó cần tăng khả năng sử dụng những chế tài mà NCTN phải trực tiếp thực hiện, chẳng hạn lao động bắt buộc[10].

Tại Kazakhstan, khoản 1 Điều 66 Bộ luật về Vi phạm hành chính quy định người từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi có thể bị phạt tiền nhưng mức phạt không vượt quá mười chỉ số tính toán tháng; trường hợp NCTN không có tài sản đủ để nộp phạt thì tiền phạt được áp dụng đối với cha mẹ hoặc người thay thế cha mẹ. Như vậy, điều kiện chuyển nghĩa vụ ở Kazakhstan rộng hơn so với quy định của pháp luật Nga, trong khi Nga căn cứ vào việc NCTN “không có thu nhập độc lập” thì Kazakhstan xem xét khả năng tài sản thực tế đủ để thi hành việc nộp tiền phạt. Người từ 16 đến dưới 18 tuổi thường chưa có nguồn thu nhập đầy đủ, nên trước khi quyết định phạt cần xác minh nguồn tiền và tài sản có thể dùng để thi hành; chỉ khi NCTN không có khả năng thanh toán và không có tài sản phù hợp thì tiền phạt mới được chuyển sang cha mẹ hoặc người thay thế họ[11].

Ngược lại, Belarus lựa chọn một hướng tiếp cận khác đáng chú ý. Điều 9.2 Bộ luật về Vi phạm hành chính năm 2021 giới hạn mức tiền phạt áp dụng đối với người từ 14 đến dưới 18 tuổi; đặc biệt, nếu điều khoản vi phạm chỉ quy định hình thức phạt tiền nhưng NCTN không có tiền lương, học bổng hoặc nguồn thu nhập khác thì pháp luật không tự động chuyển tiền phạt sang cha mẹ, mà cho phép áp dụng các biện pháp tác động mang tính giáo dục đối với NCTN. Cơ chế này duy trì sự gắn kết giữa hành vi vi phạm và hậu quả pháp lý đối với chính người thực hiện hành vi, đồng thời tránh việc biến tiền phạt thành gánh nặng tài chính mặc nhiên của gia đình. Trách nhiệm của cha mẹ tại Belarus được xử lý theo một căn cứ khác khi chính cha mẹ có hành vi không thực hiện nghĩa vụ giáo dục, quản lý con theo những điều kiện luật định[12]. Đây là điểm khác biệt đáng kể so với Nga, Kazakhstan và Việt Nam.

Bên cạnh việc xác lập trách nhiệm của cha mẹ hoặc người giám hộ đối với vi phạm hành chính do NCTN thực hiện, cơ chế bảo đảm thi hành quyết định xử phạt trong trường hợp này cũng cần được làm rõ. Trong trường hợp cha mẹ hoặc người giám hộ thực hiện nộp tiền phạt hoặc nộp khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính hoặc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thay cho NCTN thì việc thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN được diễn ra thuận lợi. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là nếu cha mẹ hoặc người giám hộ không thực hiện việc nộp phạt thay cho NCTN thì biện pháp nào sẽ được áp dụng để quyết định xử phạt vi phạm hành chính được thi hành?

Các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt được quy định tại khoản 1 Điều 74 Dự thảo Luật XLVPHC chỉ được áp dụng cho cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính, không áp dụng cho các chủ thể khác. Trong trường hợp NCTN vi phạm hành chính bị phạt tiền hoặc phải nộp khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính hoặc phải thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả, nếu cha mẹ hoặc người giám hộ không thực hiện thay dẫn đến việc quyết định xử phạt không thể thi hành thì các biện pháp cưỡng chế không thể áp dụng để buộc cha mẹ hoặc người giám hộ thực hiện thay cho NCTN. Đây là lý do trên thực tế có khá nhiều quyết định phạt tiền đối với NCTN không thể thi hành bởi NCTN không có khả năng thi hành quyết định xử phạt, cha mẹ hoặc người giám hộ của NCTN tuy có tiền, có tài sản nhưng cũng không thực hiện nghĩa vụ thay cho NCTN[13].

Để khắc phục khoảng trống này, khoản 1 Điều 74 Dự thảo Luật XLVPHC cần được bổ sung như sau:

Xử phạt vi phạm hành chính đối với NCTN vừa phải bảo đảm yêu cầu xử lý hành vi vi phạm, bảo vệ trật tự quản lý nhà nước, vừa phải phù hợp với đặc điểm về độ tuổi, khả năng nhận thức, điều kiện kinh tế và mục tiêu giáo dục, phòng ngừa đối với nhóm chủ thể này. Qua nghiên cứu các quy định của Dự thảo Luật XLVPHC có thể thấy, mặc dù đã dành những quy định riêng cho NCTN, song vẫn còn một số nội dung cần được tiếp tục hoàn thiện để bảo đảm tính đầy đủ và khả thi trong thực tiễn áp dụng. Việc hoàn thiện các quy định này không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả thi hành quyết định xử phạt mà còn bảo đảm sự thống nhất giữa trách nhiệm của NCTN với trách nhiệm quản lý, giáo dục của gia đình, qua đó nâng cao tính giáo dục, phòng ngừa và nhân văn của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính./.

---