Góp ý một số quy định trong Dự thảo Luật Xử lý vi phạm hành chính (sửa đổi)

02/08/2026

Tóm tắt: Bài viết tập trung phân tích, góp ý một số quy định trong Dự thảo Luật Xử lý vi phạm hành chính (sửa đổi), qua đó góp phần hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính, đồng thời bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Trên cơ sở đối chiếu các quy định của Dự thảo Luật với pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành, bài viết chỉ ra một số điểm còn bất cập, chưa thật sự thống nhất hoặc có thể gây khó khăn khi áp dụng, nhất là về hình thức xử phạt, các trường hợp bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt và kỹ thuật lập pháp. Từ những phân tích đó, bài viết đề xuất một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện các điều khoản của Dự thảo Luật, qua đó nâng cao tính khả thi, minh bạch và hiệu quả trong xử phạt vi phạm hành chính.
Từ khóa: Vi phạm hành chính; hình thức xử phạt; cưỡng chế; quyết định xử phạt; kỹ thuật lập pháp.
Abstract:This article analyzes and comments on a number of provisions in the Draft Law on Handling of Administrative Violations (Amended), thereby contributing to improving the legal basis for administrative sanctioning activities while better ensuring the lawful rights and interests of individuals and organizations. By comparing the Draft Law’s provisions with current law and enforcement practice, the article identifies certain shortcomings, inconsistencies, or provisions that may cause difficulties in application, particularly regarding forms of sanction, cases subject to enforced sanctions, and legislative drafting technique. On that basis, the article proposes a number of amendments to improve the provisions of the Draft Law, thereby enhancing the feasibility, transparency, and effectiveness of administrative sanctioning.
Keywords: Administrative violations; forms of sanction; enforcement; sanctioning decision; legislative drafting technique.
02.Nguôn-ChatGPT-Gemini-Bai-so-2-cua-Tap-chi-so-14_1.png
Ảnh minh họa: Nguồn Internet.
Đặt vấn đề
Xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) là công cụ pháp lý quan trọng để Nhà nước bảo vệ trật tự quản lý, phòng ngừa và xử lý kịp thời các hành vi xâm hại lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Trong bối cảnh đời sống kinh tế - xã hội ngày càng đa dạng, các VPHC cũng phát sinh với nhiều tính chất, mức độ và chủ thể khác nhau, đòi hỏi pháp luật phải được sửa đổi theo hướng linh hoạt, minh bạch và khả thi hơn.
Dự thảo Luật Xử lý VPHC (sửa đổi)[1] đã kế thừa nhiều quy định của Luật hiện hành, đồng thời bổ sung một số nội dung nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn mới. Tuy nhiên, qua nghiên cứu có thể thấy một số quy định vẫn còn hạn chế, chưa bao quát đầy đủ các tình huống phát sinh trong quá trình xử phạt và thi hành quyết định xử phạt. Hệ thống hình thức xử phạt còn chưa thật sự đa dạng, trong khi một số chế tài hiện hành chưa phát huy đầy đủ tác dụng giáo dục, răn đe. Quy định về điều kiện áp dụng cảnh cáo có nguy cơ gây lúng túng cho người có thẩm quyền. Bên cạnh đó, cơ chế cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt chưa xử lý triệt để các trường hợp hoãn, giảm, nộp phạt nhiều lần hoặc nghĩa vụ nộp phạt thay của cha mẹ, người giám hộ. Ngoài ra, một số cách diễn đạt trong Dự thảo Luật cần được rà soát để bảo đảm tính chính xác của kỹ thuật lập pháp. Vì vậy, việc nghiên cứu và góp ý các quy định này là cần thiết nhằm hoàn thiện Dự thảo Luật.
1. Góp ý quy định về hệ thống các hình thức xử phạt
Khoản 1 Điều 22 Dự thảo Luật quy định 06 hình thức xử phạt VPHC bao gồm: Cảnh cáo; Phạt tiền; Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn; Đình chỉ hoạt động có thời hạn; Tịch thu tang vật VPHC, phương tiện được sử dụng để VPHC; Trục xuất. Như vậy, về cơ bản Dự thảo Luật tiếp tục kế thừa quy định về các hình thức xử phạt theo Luật Xử lý VPHC hiện hành.
Thực tiễn áp dụng các hình thức xử phạt VPHC có thể thấy, hình thức xử phạt cảnh cáo là quá nhẹ, không có tác dụng trong đấu tranh phòng, chống VPHC và trên thực tế thì cũng rất ít được áp dụng. Trong khi hình thức phạt tiền chỉ có tính răn đe với “người nghèo” còn “người giàu” thì tình nguyện chịu nộp phạt để tiếp tục vi phạm. Hình thức xử phạt trục xuất chỉ áp dụng đối với người nước ngoài mà không thể áp dụng đối với công dân Việt Nam. Đối với các hình thức xử phạt như tịch thu tang vật, phương tiện VPHC hay tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn thì cũng phải căn cứ vào các điều kiện cụ thể mới có thể áp dụng. Ngoài ra, nếu chủ thể vi phạm không có giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc không có tang vật, phương tiện VPHC thì không thể áp dụng các hình thức xử phạt kể trên[2]. Như vậy, các hình thức xử phạt VPHC được quy định trong Dự thảo Luật là khá nghèo nàn và không phát huy tính giáo dục, răn đe cũng như hiệu quả trong việc đấu tranh, phòng chống vi phạm.
Nghiên cứu kinh nghiệm lập pháp của một số quốc gia có thể thấy, các hình thức xử phạt được áp dụng khá đa dạng. Chẳng hạn, ở Liên bang Nga, ngoài các hình thức xử phạt tương tự Việt Nam còn có thêm các hình thức xử phạt khác được quy định trong Bộ luật Xử phạt VPHC như: Giam hành chính (Điều 3.9)[3]; Cấm đảm nhiệm chức vụ với thời hạn từ 6 tháng đến 3 năm (Điều 3.11); Lao động bắt buộc với thời hạn từ 20 đến 200 giờ, trong đó mỗi ngày không quá 4 giờ, trường hợp đặc biệt mỗi ngày không quá 8 giờ (Điều 3.13); Cấm đến nơi đang tiến hành các cuộc thi đấu thể thao với thời hạn từ 6 tháng đến 7 năm (Điều 3.14).
Trong khi đó, Hoa Kỳ cũng thiết kế đa dạng các hình thức xử phạt VPHC, nhất là trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Chẳng hạn, bang New Jersey của Hoa Kỳ áp dụng biện pháp “treo bằng lái” kết hợp với quản chế 01 năm đã chứng minh là biện pháp giảm mạnh tái phạm về vi phạm và tai nạn giao thông đường bộ[4]. Tại bang Ohio yêu cầu khóa học cải huấn lái xe 6 giờ cho thanh thiếu niên sau lần vi phạm thứ hai hoặc ba. Nội dung khóa học thường nhấn mạnh hậu quả của lái xe nguy hiểm, kết hợp trải nghiệm thực tế. Ví dụ, Chương trình “ThinkFirst Traffic Offenders Program” cho phép người vi phạm trải nghiệm mô phỏng quá trình trở thành nạn nhân tai nạn (từ phòng cấp cứu đến phục hồi), giúp họ nhận thức rõ hậu quả hành vi lái xe nguy hiểm[5].
Do vậy, xuất phát từ tính chất đa dạng của VPHC và xét đến các điều kiện đặc thù từ chủ thể VPHC, tác giả kiến nghị Dự thảo Luật cần xem xét bổ sung thêm các hình thức xử phạt khác để nâng cao hiệu quả phòng ngừa, xử lý VPHC. Việc bổ sung thêm các hình thức xử phạt VPHC cần đáp ứng các tiêu chí đồng bộ như: i. Phù hợp với bản chất hành vi vi phạm; ii. Tương xứng với mức độ nguy hại; iii. Bảo đảm quyền con người, quyền công dân; iv. Khả thi trong tổ chức thi hành.
Một hình thức xử phạt có thể được cân nhắc bổ sung vào Dự thảo Luật, phù hợp với điều kiện thực tiễn tại Việt Nam, là phạt lao động công ích (hay lao động phục vụ cộng đồng). Đây là biện pháp buộc người vi phạm thực hiện một số công việc không hưởng lương nhằm phục vụ lợi ích chung của xã hội trong một thời gian nhất định. So với hình thức phạt tiền, lao động công ích không chỉ có tác dụng răn đe mạnh mẽ mà còn góp phần giáo dục ý thức trách nhiệm của người vi phạm đối với cộng đồng.
Để bảo đảm tính khả thi và tránh áp dụng tùy tiện, Dự thảo Luật cần thiết kế một điều khoản hoặc một mục riêng quy định cụ thể về chế tài này. Nội dung quy định nên làm rõ các vấn đề cơ bản như: Khái niệm lao động công ích; phạm vi áp dụng đối với từng nhóm hành vi vi phạm hoặc từng lĩnh vực cụ thể; điều kiện áp dụng, chẳng hạn mức độ vi phạm, hậu quả gây ra hoặc số lần tái phạm; thời lượng lao động tối thiểu và tối đa; các trường hợp không áp dụng như người cao tuổi, người không đủ sức khỏe, phụ nữ mang thai hoặc người chưa đủ một độ tuổi nhất định; quyền và nghĩa vụ của người bị xử phạt; cũng như danh mục những công việc công ích phù hợp có thể được giao thực hiện.
Việc quy định rõ phạm vi, điều kiện và giới hạn áp dụng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, bởi đây là cơ sở bảo đảm tính hợp pháp, minh bạch và thống nhất trong quá trình thực thi. Đồng thời, quy định cụ thể cũng giúp hạn chế nguy cơ lạm dụng hoặc áp dụng vượt quá thẩm quyền của cơ quan có thẩm quyền xử phạt. Chẳng hạn, đối với người vi phạm nghiêm trọng hoặc tái phạm nhiều lần trong lĩnh vực giao thông, có thể áp dụng hình thức lao động công ích từ 20 đến 30 giờ; trong khi đó, các hành vi vi phạm nhẹ hơn vẫn chỉ nên xử phạt bằng tiền. Bên cạnh đó, những người không đủ điều kiện sức khỏe hoặc thuộc nhóm yếu thế cần được miễn trừ nhằm bảo đảm tính nhân đạo và tính khả thi của chế tài này.
Việc bổ sung chế tài phạt lao động công ích vào Dự thảo Luật cần tuân thủ một số nguyên tắc pháp lý cơ bản như sau[6]:
Một là, phạt lao động công ích phải bảo đảm hợp hiến và phù hợp với các điều ước quốc tế về cấm lao động cưỡng bức. Khoản 3 Điều 35 Hiến pháp hiện hành nghiêm cấm cưỡng bức lao động; Công ước số 29 của Tổ chức Lao động quốc tế chỉ thừa nhận một số ngoại lệ được xác định chặt chẽ, trong đó lao động bắt buộc do hậu quả của bản án phải được đặt dưới sự giám sát và kiểm soát của cơ quan công quyền. Vì vậy, nếu được thiết kế trong lĩnh vực xử phạt VPHC, chế tài này cần gắn với cơ chế tự nguyện lựa chọn hoặc cơ chế tư pháp phù hợp; đồng thời phải phục vụ lợi ích cộng đồng, không được sử dụng vì mục đích thương mại hoặc tư lợi.
Hai là, việc áp dụng lao động công ích phải bảo đảm công bằng, bình đẳng giữa các chủ thể vi phạm trong cùng điều kiện. Dự thảo Luật cần quy định rõ tiêu chí áp dụng như mức độ vi phạm, số lần tái phạm hoặc hậu quả gây ra, nhằm tránh tình trạng tùy tiện, thiên vị hoặc người có điều kiện kinh tế dùng tiền để né tránh trách nhiệm. Trong trường hợp cần thiết, có thể kết hợp phạt tiền với lao động công ích, nhưng phải bảo đảm tương xứng với tính chất, mức độ vi phạm.
Ba là, quá trình thi hành lao động công ích phải tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của người bị xử phạt. Người vi phạm cần được bảo đảm an toàn lao động, được trang bị phương tiện bảo hộ khi cần thiết và được chăm sóc y tế nếu xảy ra tai nạn. Việc bố trí thời gian lao động cũng cần linh hoạt, tránh ảnh hưởng quá mức đến công việc, học tập và đời sống bình thường của họ.
Bốn là, cần bảo đảm tính minh bạch, giám sát chặt chẽ và phòng ngừa lạm dụng. Luật phải quy định rõ quy trình thi hành, bao gồm căn cứ và quyết định áp dụng bằng văn bản, đơn vị tiếp nhận, người giám sát, sổ theo dõi giờ công và cơ chế xác nhận kết quả. Đồng thời, cần thiết lập cơ chế phản ánh, khiếu nại để ngăn chặn việc ép buộc làm quá giờ, giao việc không đúng quy định hoặc lợi dụng người vi phạm vào mục đích cá nhân. Chỉ khi được kiểm soát chặt chẽ, lao động công ích mới thực sự là một chế tài giáo dục, nhân văn và khả thi.
2. Góp ý quy định về điều kiện áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo
Cảnh cáo là một trong các hình thức xử phạt VPHC được quy định tại Điều 22 Dự thảo Luật. Hình thức xử phạt này được áp dụng đối với một trong các trường hợp sau đây: i. Cá nhân, tổ chức VPHC không nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ và theo quy định thì bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo; ii. Mọi hành vi VPHC do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện[7].
Theo quy định trên, đối với cá nhân từ đủ 16 tuổi trở lên và tổ chức thực hiện VPHC, hình thức xử phạt cảnh cáo chỉ được áp dụng khi đồng thời đáp ứng đầy đủ ba điều kiện: i. Hành vi VPHC không nghiêm trọng; ii. Có tình tiết giảm nhẹ; và iii. Văn bản quy định về xử phạt VPHC đối với hành vi đó có quy định áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo. Đối với người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi, hình thức cảnh cáo lại được áp dụng đối với mọi hành vi VPHC do họ thực hiện. Đối với nhóm đối tượng này, dù VPHC do họ thực hiện có nghiêm trọng đến mức độ nào thì người có thẩm quyền cũng đều phải áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo mà không được áp dụng các hình thức xử phạt khác[8].
Vấn đề đặt ra là, đối với cá nhân từ đủ 16 tuổi trở lên và tổ chức, việc coi “có tình tiết giảm nhẹ” là điều kiện bắt buộc để áp dụng cảnh cáo có thể làm phát sinh vướng mắc trong thực tiễn. Về nguyên tắc, khi nghị định chuyên ngành đã quy định một hành vi cụ thể bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo, điều đó thể hiện nhà làm luật đã đánh giá tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi là tương đối thấp và phù hợp với chế tài mang tính giáo dục, nhắc nhở. Tuy nhiên, nếu vẫn buộc người có thẩm quyền phải chứng minh thêm tình tiết giảm nhẹ thì có thể dẫn đến tình huống “tiến thoái lưỡng nan” khi xử phạt VPHC trong thực tiễn.
Ví dụ, Nguyễn Văn A (17 tuổi) có hành vi không đăng ký nghĩa vụ quân sự lần đầu trong năm mà mình thuộc diện phải đăng ký nghĩa vụ quân sự. Theo khoản 1 Điều 8 Nghị định số 218/2025/NĐ-CP, hành vi không đăng ký nghĩa vụ quân sự lần đầu đối với công dân nam đủ 17 tuổi trong năm thuộc diện phải đăng ký nghĩa vụ quân sự bị phạt cảnh cáo; đồng thời, người vi phạm còn bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả buộc thực hiện thủ tục đăng ký nghĩa vụ quân sự lần đầu. Trong trường hợp này, muốn áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với Nguyễn Văn A đòi hỏi người có thẩm quyền phải xác định hành vi vi phạm có tình tiết giảm nhẹ. Câu hỏi đặt ra là nếu Nguyễn Văn A không có bất cứ tình tiết giảm nhẹ nào thì người có thẩm quyền sẽ xử lý như thế nào? Nếu áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo thì không đáp ứng điều kiện theo quy định tại Điều 23 Dự thảo Luật, ngược lại nếu không tiến hành xử phạt thì người có thẩm quyền lại vi phạm một trong các hành vi bị cấm tại Điều 12 đó là: “Không xử phạt VPHC, không áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả hoặc không áp dụng biện pháp xử lý hành chính”[9].
Tình tiết giảm nhẹ về bản chất là căn cứ cá thể hóa trách nhiệm hành chính, giúp người có thẩm quyền lựa chọn mức xử phạt hoặc hình thức xử phạt trong phạm vi luật định. Tuy nhiên, nếu biến tình tiết giảm nhẹ thành điều kiện bắt buộc để áp dụng cảnh cáo, pháp luật đã làm cho một tình tiết cá thể hóa trở thành điều kiện cấu thành của hình thức xử phạt. Điều này không hợp lý và tiềm ẩn các bất cập như đã phân tích.
Do đó, để khắc phục bất cập nêu trên, cần xem xét loại bỏ điều kiện “có tình tiết giảm nhẹ” khi áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với cá nhân từ đủ 16 tuổi trở lên và tổ chức có hành vi VPHC. Việc lựa chọn hình thức cảnh cáo cần được đặt trên cơ sở đánh giá tính chất, mức độ nguy hại của hành vi đối với trật tự quản lý hành chính nhà nước. Theo đó, cảnh cáo chỉ nên áp dụng đối với những VPHC không nghiêm trọng, có tính chất đơn giản, mức độ nguy hại thấp và đã được pháp luật quy định có thể áp dụng hình thức xử phạt này. Trong trường hợp người vi phạm có tình tiết giảm nhẹ, đây chỉ nên được xem là căn cứ bổ sung nhằm củng cố việc áp dụng cảnh cáo, chứ không nên là điều kiện bắt buộc. Ngược lại, ngay cả khi không có tình tiết giảm nhẹ, người có thẩm quyền vẫn có thể áp dụng hình thức cảnh cáo nếu hành vi vi phạm thuộc nhóm không nghiêm trọng và đáp ứng đầy đủ các điều kiện luật định. Theo đó, Điều 23 Dự thảo Luật nên điều chỉnh lại như sau:
“Điều 23. Cảnh cáo
1. Cảnh cáo được áp dụng đối với một trong các trường hợp sau đây:
a) Cá nhân, tổ chức VPHC không nghiêm trọng, có tính chất đơn giản và theo quy định thì bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo;
b) Mọi VPHC do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện.
2. Cảnh cáo được quyết định bằng văn bản”.
3. Góp ý quy định về các trường hợp bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính
Khoản 1 Điều 74 Dự thảo Luật quy định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt được áp dụng trong các trường hợp sau đây: i. Cá nhân, tổ chức bị xử phạt VPHC không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt theo quy định tại Điều 62; ii. Cá nhân, tổ chức VPHC không tự nguyện hoàn trả kinh phí cho cơ quan đã thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả theo quy định tại khoản 5 Điều 73. Tuy nhiên, quy định này vẫn chưa bao quát được các trường hợp áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt.
Thứ nhất, Dự thảo Luật chưa có quy định về áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt đối với trường hợp hết thời hạn hoãn thi hành quyết định phạt tiền hoặc được giảm tiền phạt, cho nộp phạt nhiều lần nhưng không tự nguyện thi hành việc nộp phạt đầy đủ.
Đối với trường hợp thông thường, khoản 1 Điều 62 Dự thảo Luật quy định cá nhân, tổ chức bị xử phạt phải chấp hành quyết định xử phạt trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định. Trường hợp quyết định xử phạt ghi thời hạn thi hành dài hơn thì thực hiện theo thời hạn đó. Nếu hết thời hạn này mà cá nhân, tổ chức không tự nguyện chấp hành, người có thẩm quyền có thể áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt theo điểm a khoản 1 Điều 74 Dự thảo Luật.
Tuy nhiên, bên cạnh trường hợp thông thường, việc thi hành quyết định xử phạt còn phát sinh một số trường hợp đặc biệt gắn với điều kiện, hoàn cảnh thực tế của người bị xử phạt. Theo Điều 65 Dự thảo Luật, quyết định xử phạt tiền có thể được hoãn thi hành không quá 03 tháng nếu cá nhân bị phạt từ 1.000.000 đồng trở lên nếu đang gặp khó khăn về kinh tế, tổ chức bị phạt từ 50.000.000 đồng trở lên khi gặp khó khăn đặc biệt, đột xuất về kinh tế. Vấn đề đặt ra là sau khi hết thời hạn hoãn thi hành, nếu cá nhân, tổ chức đã có điều kiện thi hành nhưng vẫn không tự nguyện nộp phạt thì cơ quan có thẩm quyền sẽ xử lý như thế nào? Về nguyên tắc, khi quyết định xử phạt không được tự nguyện thi hành thì phải bị cưỡng chế thi hành. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 74 Dự thảo Luật hiện chưa quy định rõ trường hợp này, dẫn đến khoảng trống trong áp dụng pháp luật.
Tương tự, khoản 1 Điều 66 Dự thảo Luật quy định cá nhân, tổ chức có thể được giảm một phần tiền phạt sau khi đã được hoãn thi hành nếu vẫn tiếp tục gặp khó khăn về kinh tế (đối với cá nhân) hoặc khó khăn đặc biệt, đột xuất về kinh tế (đối với tổ chức). Quy định này thể hiện tính nhân văn của pháp luật, đồng thời vẫn bảo đảm yêu cầu xử lý vi phạm thông qua việc buộc người vi phạm nộp phần tiền phạt còn lại. Tuy nhiên, nếu sau khi được giảm tiền phạt mà cá nhân, tổ chức vẫn không tự nguyện nộp khoản tiền còn lại thì Dự thảo Luật chưa quy định rõ người có thẩm quyền có được áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành hay không.
Ngoài ra, Điều 68 Dự thảo Luật còn quy định về việc cho phép nộp tiền phạt nhiều lần đối với cá nhân bị phạt từ 10.000.000 đồng trở lên, tổ chức bị phạt từ 100.000.000 đồng trở lên và đang gặp khó khăn đặc biệt về kinh tế. Đây là cơ chế hỗ trợ người vi phạm có điều kiện thực hiện nghĩa vụ tài chính một cách phù hợp hơn. Tuy nhiên, nếu sau khi được cho phép nộp phạt nhiều lần mà cá nhân, tổ chức không thực hiện, thực hiện không đúng thời hạn hoặc không nộp đầy đủ số tiền phạt thì Dự thảo Luật cũng chưa có quy định cụ thể về việc áp dụng biện pháp cưỡng chế.
Như vậy, có thể thấy, Dự thảo Luật mới chỉ quy định tương đối rõ cơ chế cưỡng chế đối với trường hợp không chấp hành quyết định xử phạt trong thời hạn thi hành thông thường, nhưng chưa bao quát các trường hợp đặc biệt như hoãn thi hành, giảm tiền phạt hoặc nộp phạt nhiều lần. Đây là khoảng trống pháp lý cần được bổ sung nhằm bảo đảm tính thống nhất, khả thi và hiệu lực thực tế của quyết định xử phạt VPHC.
Thứ hai, Dự thảo Luật chưa có quy định về áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt đối với trường hợp cha mẹ hoặc người giám hộ có nghĩa vụ nộp phạt thay cho người chưa thành niên nhưng không tự nguyện thực hiện việc nộp phạt.
Trong số các chủ thể bị xử phạt VPHC có một nhóm chủ thể đặc biệt là người chưa thành niên (cá nhân từ đủ 14 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi). Đối với người chưa thành niên, pháp luật có những quy định riêng biệt dành riêng cho họ để phù hợp với lứa tuổi và nhận thức của nhóm đối tượng này. Người chưa thành niên là những người chưa có sự phát triển đầy đủ cả về thể chất lẫn tâm sinh lý. Với đặc thù như vậy nên khi người chưa thành niên VPHC thì đòi hỏi việc xử lý phải được tiến hành một cách cẩn trọng nhằm giáo dục, giúp đỡ họ sửa chữa sai lầm hơn là áp dụng những biện pháp mang tính chất trừng phạt. Bên cạnh vai trò của gia đình, nhà trường và xã hội thì Nhà nước thông qua các thiết chế thực hiện pháp luật cũng phải tạo những điều kiện tốt nhất để người chưa thành niên phát triển lành mạnh và trở thành công dân có ích cho xã hội[10].
Khoản 3 Điều 118 Dự thảo Luật quy định: “Trường hợp người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi VPHC bị phạt tiền thì mức tiền phạt không quá 1/2 mức tiền phạt áp dụng đối với người thành niên; bị buộc phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện VPHC vào ngân sách nhà nước theo quy định tại khoản 1 Điều 110 của Luật này thì số tiền nộp vào ngân sách nhà nước bằng 1/2 trị giá tang vật, phương tiện VPHC. Trường hợp không có tiền nộp phạt hoặc không có khả năng thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì cha, mẹ hoặc người giám hộ phải thực hiện thay”. Đa số người chưa thành niên đều sống phụ thuộc vào gia đình, chưa tham gia vào các quan hệ pháp luật lao động cụ thể nên chưa có khả năng tự chủ về tài chính. Do vậy, nhiều người chưa thành niên khi bị xử phạt sẽ không có đủ khả năng tài chính để nộp phạt nên pháp luật quy định cha mẹ hoặc người giám hộ của họ là những chủ thể phải thực hiện nghĩa vụ thay trong trường hợp này là hoàn toàn hợp lý, khắc phục được những hạn chế trong quá trình thi hành hình thức xử phạt tiền, đồng thời gắn trách nhiệm của cha mẹ hoặc người giám hộ trong việc giáo dục, quản lý người chưa thành niên[11].
Có thể thấy, mục đích chính của việc thực hiện thay nghĩa vụ này là nhằm xác định trách nhiệm của cha mẹ hoặc người giám hộ đối với con em mình. Nói cách khác, đây là hậu quả bất lợi mà cha mẹ hoặc người giám hộ của người chưa thành niên phải gánh chịu vì đã không thực hiện nghĩa vụ giáo dục, chăm sóc người chưa thành niên một cách đầy đủ, đúng mực chứ không phải là trách nhiệm thay thế, gánh chịu của cha mẹ đối với hành vi vi phạm của con chưa thành niên[12]. Trong trường hợp này, nếu cha mẹ hoặc người giám hộ thực hiện nghĩa vụ nộp tiền thay cho người chưa thành niên thì quyết định xử phạt xem như được thi hành. Ngược lại, nếu cha mẹ hoặc người giám hộ không thực hiện nghĩa vụ nộp tiền thay thì sẽ giải quyết như thế nào? Liệu rằng người có thẩm quyền có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt quy định tại khoản 1 Điều 74 Dự thảo Luật hay không?
Các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt chỉ áp dụng đối với người chưa thành niên VPHC; đối với cha mẹ hoặc người giám hộ của người chưa thành niên - những người không VPHC thì không thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế này. Trên thực tế, có khá nhiều quyết định phạt tiền đối với người chưa thành niên không thể thi hành bởi người chưa thành niên không có tiền nộp phạt, cha mẹ hoặc người giám hộ của người chưa thành niên tuy có tiền, có tài sản nhưng cũng không thực hiện nghĩa vụ nộp tiền thay cho người chưa thành niên[13]. Trong khi đó, người có thẩm quyền cũng không thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt đối với cha mẹ hoặc người giám hộ của người chưa thành niên, có thể thấy đây là một thiếu sót cần được khắc phục[14].
Vì vậy, để có cơ sở pháp lý cụ thể cho việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt đòi hỏi pháp luật phải có quy định rõ ràng về các trường hợp áp dụng. Theo đó, nhà làm luật cần bổ sung đầy đủ vào khoản 1 Điều 74 Dự thảo Luật các trường hợp áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt như sau:
“1. Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt được áp dụng trong các trường hợp sau đây:
a) Cá nhân, tổ chức bị xử phạt VPHC không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt theo quy định tại Điều 62 của Luật này;
b) Cá nhân, tổ chức bị xử phạt VPHC không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt sau khi hết thời hạn hoãn chấp hành quyết định xử phạt theo quy định tại Điều 65 của Luật này;
c) Cá nhân, tổ chức bị xử phạt VPHC không tự nguyện nộp đầy đủ số tiền phạt còn lại sau khi được giảm một phần tiền phạt theo quy định tại khoản 1 Điều 66 của Luật này;
d) Cá nhân, tổ chức bị xử phạt VPHC không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt sau khi quá thời hạn nộp tiền của lần cuối cùng theo quy định tại Điều 68 của Luật này;
đ) Cá nhân, tổ chức VPHC không tự nguyện hoàn trả kinh phí cho cơ quan đã thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả theo quy định tại khoản 5 Điều 73 của Luật này”.
Bên cạnh đó, đối với trường hợp cha mẹ hoặc người giám hộ tuy có điều kiện nhưng không tự nguyện thực hiện việc nộp phạt thay cho người chưa thành niên thì chưa có quy định để cưỡng chế thi hành việc nộp phạt. Trong lý luận cũng như trong thực tiễn, chỉ khi xác định được căn cứ pháp lý mới có thể giải quyết được các vấn đề pháp lý xoay quanh[15]. Để khắc phục thiếu sót này, tác giả kiến nghị cần bổ sung vào khoản 3 Điều 118 Dự thảo Luật nội dung sau:
“3. …
Trường hợp người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi VPHC bị phạt tiền thì mức tiền phạt không quá 1/2 mức tiền phạt áp dụng đối với người thành niên; bị buộc phải nộp một khoản tiền tương đương trị giá tang vật, phương tiện VPHC vào ngân sách nhà nước theo quy định tại khoản 1 Điều 110 của Luật này thì số tiền nộp vào ngân sách nhà nước bằng 1/2 trị giá tang vật, phương tiện VPHC. Trường hợp không có tiền nộp phạt hoặc không có khả năng thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì cha, mẹ hoặc người giám hộ phải thực hiện thay. Nếu cha mẹ hoặc người giám hộ không tự nguyện thực hiện thay thì áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt theo quy định tại Điều 74 của Luật này”.
4. Góp ý về kỹ thuật lập pháp
Thứ nhất, về thuật ngữ “hành vi VPHC”.
Khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật quy định: “VPHC là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC”. Cách định nghĩa này kế thừa khái niệm của Luật Xử lý VPHC hiện hành, trong đó yếu tố cốt lõi của VPHC là “hành vi”. Nói cách khác, VPHC không phải là hậu quả pháp lý hay quyết định xử phạt, mà là một sự kiện pháp lý được thể hiện thông qua hành vi có lỗi, trái quy định pháp luật về quản lý nhà nước, không cấu thành tội phạm và bị pháp luật quy định phải xử phạt.
Từ cách hiểu này, việc Dự thảo Luật nhiều lần sử dụng cụm từ “hành vi VPHC” cần được cân nhắc lại. Mặc dù cụm từ này khá phổ biến trong thực tiễn lập biên bản, xây dựng nghị định xử phạt và giải thích pháp luật, nhưng xét dưới góc độ kỹ thuật lập pháp, “VPHC” đã bao hàm yếu tố “hành vi”. Vì vậy, cách diễn đạt “hành vi VPHC” có nguy cơ tạo ra sự trùng lặp về nghĩa.
Sự trùng lặp này không chỉ là vấn đề ngôn ngữ, mà còn có thể ảnh hưởng đến tính chính xác của quy phạm pháp luật. Trong văn bản luật, mỗi thuật ngữ đều cần được sử dụng thống nhất và có nội hàm rõ ràng. Nếu dùng không nhất quán, người áp dụng pháp luật có thể hiểu rằng “hành vi” là một yếu tố tách biệt với “VPHC”, hoặc tồn tại một loại “hành vi” khác nằm ngoài nội hàm của khái niệm VPHC. Điều này làm giảm tính mạch lạc của khái niệm trung tâm trong toàn bộ đạo luật.
Do đó, cần rà soát toàn văn Dự thảo Luật để thay thế cụm từ “hành vi VPHC” bằng “VPHC” hoặc “hành vi vi phạm”, tùy từng ngữ cảnh cụ thể. Cách chỉnh sửa này sẽ giúp bảo đảm sự chính xác về thuật ngữ, tránh lặp nghĩa và nâng cao chất lượng kỹ thuật lập pháp của Dự thảo Luật.
Thứ hai, quy định về các trường hợp không bị xử phạt VPHC.
Điều 11 Dự thảo Luật tiếp tục kế thừa 06 trường hợp không xử phạt VPHC gồm: Thực hiện hành vi VPHC trong tình thế cấp thiết; Thực hiện hành vi VPHC do phòng vệ chính đáng; Thực hiện hành vi VPHC do sự kiện bất ngờ; Thực hiện hành vi VPHC do sự kiện bất khả kháng; Người thực hiện hành vi VPHC không có năng lực trách nhiệm hành chính; Người thực hiện hành vi VPHC chưa đủ tuổi bị xử phạt VPHC theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 5 của Luật này.
Đồng thời, Dự thảo Luật bổ sung hai trường hợp mới là rủi ro trong nghiên cứu, thử nghiệm, áp dụng tiến bộ khoa học, kỹ thuật và công nghệ; và thi hành mệnh lệnh của người chỉ huy hoặc cấp trên trong lực lượng vũ trang nhân dân khi người thi hành đã báo cáo nhưng vẫn bị yêu cầu chấp hành. Việc bổ sung hai trường hợp này là có cơ sở chính sách, bởi pháp luật hiện đại cần bảo vệ hoạt động đổi mới sáng tạo, trung thực, đồng thời xử lý hợp lý quan hệ mệnh lệnh - phục tùng trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, về kỹ thuật lập pháp, Điều 11 Dự thảo Luật vẫn còn điểm chưa phản ánh đúng bản chất pháp lý của các trường hợp được liệt kê.
Vấn đề nằm ở cách diễn đạt “thực hiện hành vi VPHC trong tình thế cấp thiết”, “thực hiện hành vi VPHC do phòng vệ chính đáng”, “thực hiện hành vi VPHC do sự kiện bất ngờ”, “thực hiện hành vi VPHC do sự kiện bất khả kháng”. Cách viết này hàm ý rằng hành vi đã là VPHC nhưng vì một lý do nhất định nên không bị xử phạt. Quan niệm đó chưa phù hợp với lý luận cấu thành VPHC. Một hành vi chỉ trở thành VPHC khi thỏa mãn đầy đủ các yếu tố về mặt khách quan, mặt chủ quan, chủ thể và khách thể. Nếu thiếu lỗi, thiếu năng lực trách nhiệm hành chính, thiếu độ tuổi chịu trách nhiệm, hoặc hành vi được pháp luật thừa nhận là hợp pháp do phòng vệ chính đáng hay tình thế cấp thiết, thì chưa thể kết luận có VPHC.
Đối với tình thế cấp thiết, hành động của chủ thể là sự lựa chọn gây thiệt hại nhỏ hơn để tránh thiệt hại lớn hơn, hướng tới bảo vệ lợi ích của Nhà nước, tổ chức, quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân. Đối với phòng vệ chính đáng, hành vi chống trả là cần thiết để bảo vệ lợi ích hợp pháp trước hành vi xâm phạm. Đây không phải là hành vi có hại cần loại trừ khỏi đời sống xã hội mà là hành vi phù hợp với yêu cầu bảo vệ trật tự pháp luật. Đối với sự kiện bất ngờ, sự kiện bất khả kháng, người thực hiện không thể thấy trước hoặc không buộc phải thấy trước hậu quả, hoặc không thể khắc phục dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết. Do thiếu yếu tố lỗi, hành vi trái pháp luật về mặt khách quan không đồng nghĩa với VPHC[16]. Đối với người không có năng lực trách nhiệm hành chính hoặc người chưa đủ tuổi chịu trách nhiệm, vấn đề không chỉ là không xử phạt mà là chưa đủ điều kiện chủ thể để truy cứu trách nhiệm hành chính.
Do vậy, để bảo đảm tính thống nhất, Điều 11 Dự thảo Luật nên được sửa lại như sau:
“Điều 11. Những trường hợp không xử phạt VPHC
1. Thực hiện hành vi trong tình thế cấp thiết.
2. Thực hiện hành vi do phòng vệ chính đáng.
3. Thực hiện hành vi do sự kiện bất ngờ.
4. Thực hiện hành vi do sự kiện bất khả kháng.
5. Người thực hiện hành vi không có năng lực trách nhiệm hành chính; người thực hiện hành vi chưa đủ tuổi bị xử phạt VPHC theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 5 của Luật này.
6. Rủi ro trong nghiên cứu, thử nghiệm, áp dụng tiến bộ khoa học, kỹ thuật và công nghệ: Hành vi gây ra thiệt hại trong khi thực hiện việc nghiên cứu, thử nghiệm, áp dụng tiến bộ khoa học, kỹ thuật và công nghệ mới mặc dù đã tuân thủ đúng quy trình, quy phạm, áp dụng đầy đủ biện pháp phòng ngừa thì không phải là VPHC. Người nào không áp dụng đúng quy trình, quy phạm, không áp dụng đầy đủ biện pháp phòng ngừa mà gây thiệt hại thì vẫn phải chịu trách nhiệm về VPHC.
7. Thi hành mệnh lệnh của người chỉ huy hoặc của cấp trên: Người thực hiện hành vi gây thiệt hại trong khi thi hành mệnh lệnh của người chỉ huy hoặc của cấp trên trong lực lượng vũ trang nhân dân để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh nếu đã thực hiện đầy đủ quy trình báo cáo người ra mệnh lệnh nhưng người ra mệnh lệnh vẫn yêu cầu chấp hành mệnh lệnh đó, thì không phải chịu trách nhiệm về VPHC. Trong trường hợp này người ra mệnh lệnh phải chịu trách nhiệm về VPHC”.
Kết luận
Dự thảo Luật đã thể hiện nỗ lực hoàn thiện cơ chế xử phạt VPHC trong bối cảnh mới, nhưng vẫn còn một số điểm cần tiếp tục hoàn thiện. Bài viết đã tập trung góp ý về việc đa dạng hóa hệ thống hình thức xử phạt, bổ sung chế tài lao động công ích, sửa đổi điều kiện áp dụng cảnh cáo, hoàn thiện các trường hợp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt. Đồng thời, một số quy định cũng cần được rà soát về kỹ thuật lập pháp để tránh trùng lặp thuật ngữ, bảo đảm tính chính xác, thống nhất và khả thi. Những kiến nghị này góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức./.
[2] Cao Vũ Minh - Nguyễn Nhật Khanh, Các hình thức xử phạt VPHC, Nxb. Thanh niên, năm 2021, tr. 305-306.
[3] Giam hành chính là hình thức xử phạt nhằm cách ly người vi phạm khỏi xã hội trong thời hạn tối đa là 15 ngày đêm. Đối với vi phạm quy chế trong tình trạng đặc biệt hoặc vi phạm quy chế của vùng thực hiện chống khủng bố thì giam giữ hành chính được thực hiện trong thời hạn tối đa là 30 ngày đêm. Giam giữ hành chính do Thẩm phán quyết định. Giam giữ hành chính chỉ được áp dụng trong những trường hợp đặc biệt đối với từng loại VPHC. Hình thức giam giữ hành chính không được áp dụng đối với phụ nữ có thai, phụ nữ có con nhỏ đến 14 tuổi, đối với người chưa đủ 18 tuổi, người bị thương tật nhóm I và nhóm II. Thời hạn tạm giữ hành chính được tính vào thời hạn giam giữ hành chính.
[4] Jon A. Carnegie, William Edward Strawderman, Wei Li, Report “Study of Recidivism Rates among Drivers Administratively Sanctioned by the New Jersey Motor Vehicle Commission”, https://www.nj.gov/transportation/business/research/reports/FHWA-NJ-2009-019.pdf, truy cập ngày 05/7/2026. 
[5] St. Joseph Safety & Health Council, Sentencing Alternative for High-Risk Drivers,https://www.stjoesafetycouncil.org/traffic-offender-program, truy cập ngày 05/7/2026.
[6] Nguyễn Nhật Khanh, Phạt lao động công ích: Cần thiết nhưng phải chuẩn bị kỹ lưỡng về mặt pháp lý, https://tuoitre.vn/plo/phat-lao-dong-cong-ich-can-thiet-nhung-phai-chuan-bi-ky-luong-ve-mat-phap-ly-post867526.html, truy cập ngày 06/7/2026.
[7] Điều 23 Dự thảo Luật.
[8] Nguyễn Nhật Khanh, Hình thức xử phạt cảnh cáo trong pháp luật về xử phạt VPHC, Tạp chí Luật học, số 5, năm 2020, tr. 17.
[9] Khoản 4 Điều 12 Dự thảo Luật.
[10] Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Bình luận khoa học Luật Xử lý VPHC năm 2012 (Tái bản lần thứ nhất), Nxb. Hồng Đức, năm 2017, tr. 795.
[11] Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Bình luận khoa học Luật Xử lý VPHC năm 2012 (Tái bản lần thứ nhất), Nxb. Hồng Đức, năm 2017, tr. 799 - 800.
[12] Nguyễn Thị Phương Châm, Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người chưa thành niên gây ra từ góc nhìn pháp luật so sánh, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5, năm 2020, tr. 57.
[13] Báo cáo số 265/BC-UBND ngày 27/11/2019 của Ủy ban nhân dân tỉnh Trà Vinh tổng kết công tác tư pháp năm 2019; Công văn số 779/STP-QLXLVPHC&TDTHPL ngày 10/11/2020 của Sở Tư pháp tỉnh Sóc Trăng báo cáo tình hình thi hành pháp luật về xử lý VPHC năm 2020.
[14] Cao Vũ Minh, Những nội dung về xử phạt người chưa thành niên VPHC cần được quy định chi tiết, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 03+04, năm 2021, tr. 66.
[15] Nguyễn Thị Phương Châm, Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người chưa thành niên gây ra từ góc nhìn pháp luật so sánh, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5, năm 2020, tr. 56.
[16] Hoàng Quốc Hồng, Hoàn thiện quy định của Luật Xử lý VPHC về những trường hợp không xử phạt VPHC, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 08, 2022, tr. 28-31.