Độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý của luật sư: Kinh nghiệm cải cách từ Hoa Kỳ đối với Dự thảo Luật Luật sư (sửa đổi)

Ảnh minh họa: Nguồn Internet.

Dịch vụ pháp lý là một loại dịch vụ có tính chuyên môn cao; người sử dụng thường khó đánh giá đầy đủ chất lượng dịch vụ kể cả trước và sau khi tiếp nhận dịch vụ. Hậu quả của những sai sót về chuyên môn có thể ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng dịch vụ (công chúng). Chính vì vậy, nhiều quốc gia trên thế giới chỉ cho phép luật sư - những người đáp ứng các tiêu chuẩn về chuyên môn, chịu sự ràng buộc bởi các quy tắc đạo đức, trách nhiệm nghề nghiệp mới được cung cấp dịch vụ pháp lý. Sự hạn chế này nhìn chung xuất phát từ mục tiêu bảo đảm chất lượng dịch vụ, hạn chế rủi ro cho người sử dụng dịch vụ pháp lý tiến tới bảo vệ lợi ích chung của công chúng.

Trong xu thế đó, Dự thảo Luật Luật sư (sửa đổi)[1] đề xuất: “Nghiêm cấm cá nhân, tổ chức không đủ điều kiện hành nghề luật sư … cung cấp dịch vụ pháp lý có thu thù lao dưới bất kỳ hình thức nào”. Cách tiếp cận này đặt ra nhiều vấn đề cần được làm sáng tỏ liên quan đến tính hợp hiến, tính hợp lý và tính khả thi của chính sách trên. Nhìn ra thế giới, đây không phải là mối quan tâm mới. Tại Hoa Kỳ, các vấn đề xã hội phát sinh từ độc quyền nghề nghiệp của luật sư đã xuất hiện và kéo dài nhiều lập kỷ bao gồm hạn chế cạnh tranh, gia tăng chi phí dịch vụ pháp lý, tạo khoảng cách về khả năng tiếp cận công lý của người dân. Để khắc phục các vấn đề trên, trong những năm gần đây một số bang của quốc gia này đã mở rộng sự tham gia của các chủ thể không phải luật sư trong việc cung cấp một số dịch vụ pháp lý nhất định.

2. Độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý của luật sư ở Hoa Kỳ

Những người ủng hộ độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý của luật sư Hoa Kỳ cho rằng, quy tắc này xuất phát từ thời trung cổ ở Anh bằng cách viện dẫn đạo luật thế kỷ XIII, XIV[2]. Tuy nhiên, nhà sử học nổi tiếng Hoa Kỳ James Willard Hurst chỉ ra rằng, độc quyền hành nghề luật là sản phẩm của những chương trình nhắm vào vấn đề kinh tế của luật sư với cách tiếp cận hạn hẹp mang tính cạnh tranh bên trong lẫn bên ngoài[3].

Mối quan tâm lớn về độc quyền hành nghề luật sư được đặt dấu mốc vào những năm 1930. Trước đó, một số bang đã cấm hành nghề luật sư trái phép nhưng chủ yếu hạn chế những người không phải là luật sư và các công chức nhà nước xuất hiện trước tòa. Riêng ở New York, năm 1914 Hội Luật sư New York đã thành lập Uỷ ban về hành nghề luật trái phép (đầu tiên) do có sự xuất hiện các công ty hoạt động trong một số lĩnh vực được cho là chồng lấn với lĩnh vực pháp lý truyền thống[4]. Sự thay đổi bắt đầu khi vào năm 1930, Hiệp hội Luật sư Hoa Kỳ (American Bar Association - ABA) thành lập Uỷ ban về hành nghề trái pháp luật; đến năm 1933, vấn đề này  được đưa vào chương trình nghị sự toàn quốc. Đến năm 1940, hơn 400 Uỷ ban của các Hiệp hội Luật sư đã được thành lập để xem xét vấn đề hành nghề trái phép[5].

Ngoài ra, các hội nghị cấp quốc gia giữa đại diện giới luật sư và giới kinh doanh các ngành nghề như môi giới bất động sản, bảo hiểm, thu hồi nợ… cũng diễn ra nhằm thiết lập các thỏa thuận về thương lượng cạnh tranh[6]. ABA còn xuất bản tạp chí định kỳ mang tên “Hành nghề luật không được phép” (Unauthorized Practice News) để cảnh giác về hành nghề luật trái phép và đăng tải các án lệ liên quan[7]. Tuy nhiên, ở một góc độ khác lại cho thấy không có bất kỳ nỗ lực nào để thu thập những dữ liệu khoa học nhằm tạo căn cứ hạn chế hành nghề luật sư[8]. Trong khi đó, sự trùng hợp về mặt thời gian của các sự kiện lịch sử trên thì trái ngược với lập luận của giới luật sư cho rằng các phong trào đó chỉ nhằm bảo vệ công chúng trước những người hành nghề thiếu năng lực hay thiếu đạo đức[9].

Lý giải về vai trò của các chủ thể liên quan trong quản lý hành nghề luật ở Hoa Kỳ, các nghiên cứu về quản lý nghề luật chưa có cách lý giải thống nhất. Những người ủng hộ xu hướng tự quản nghề luật ở Hoa Kỳ (self regulation) cho rằng, bên cạnh vai trò giúp pháp luật được truyền tải và thực thi pháp luật, xã hội còn kỳ vọng ở luật sư một vai trò khác đó chính là kiểm soát và cân bằng quyền lực nhà nước trong một xã hội dân chủ.Chính điều này đặt ra yêu cầu luật sư không nên bị kiểm soát bởi các nhánh quyền lực khác của Nhà nước, kể cả khi phải đối mặt với nguy cơ bị chi phối bởi lợi ích nghề nghiệp. Mặt khác, luật sư là một nghề đòi hỏi sự chuyên nghiệp cao nên chính giới luật sư cần được tham gia xây dựng quy tắc đạo đức, tiêu chuẩn hành nghề, kỷ luật nghề nghiệp. Từ những lý do trên, Hoa Kỳ chấp nhận xu hướng để cho chính giới luật sư tự xác định các tiêu chuẩn quản lý nghề luật[10].

Trong khi đó, khác với quan điểm tự quản, nhiều tài liệu khác cho rằng, thẩm quyền quản lý nghề luật ở Hoa Kỳ được cảm nhận một cách hiển nhiên thuộc Tòa án. Debora L. Rhode lý giải rằng, theo truyền thống, các Tòa án luôn khẳng định mình có thẩm quyền vốn có để xác định ai là người đủ điều kiện hành nghề trước mình. Thẩm quyền này xuất phát từ quan điểm xem luật sư với tư cách là "viên chức của Tòa án" (officers of the court).Với quan niệm như vậy, ngành tư pháp đã xem việc hành nghề luật trái phép là hành vi coi thường Tòa án (contempt of court). Nhiều bang còn ban hành luật, hình sự hóa hành vi coi thường Tòa án nhằm bảo vệ lợi ích công cộng. Debora L. Rhode viện dẫn quan điểm của McKenna (năm 1940) cho rằng: “Mặc dù một số cơ quan lập pháp bang đã từng khẳng định thẩm quyền quản lý hoạt động hành nghề luật, nhưng phần lớn các bang đã trao thẩm quyền này cho ngành tư pháp thông qua các đạo luật”[11].

Bên cạnh đó, Leslie C. Levin[12] phân tích vai trò của cả ba chủ thể liên quan đến thẩm quyền quản lý hành nghề luật sư Hoa Kỳ gồm: Tòa án, Nghị viện tiểu bang và các Hiệp hội Luật sư[13]. Tác giả thừa nhận dù thẩm quyền quản lý chính thức thuộc về Tòa án bang nhưng ở nhiều bang chính các Hiệp hội Luật sư mới là lực lượng giữ vai trò chủ đạo trong việc thúc đẩy và định hình các chính sách quản lý nghề luật[14]. Hiện tượng giới luật sư chi phối cơ quan quản lý hành nghề luật sư (Regulatory capture) được cho rằng có nguyên nhân từ việc Tòa án phụ thuộc quá nhiều vào giới luật sư trong việc cung cấp thông tin, kiến nghị chính sách và các ảnh hưởng khác về văn hóa, nghề nghiệp xã hội. Mức độ cơ quan lập pháp tham gia quản lý nghề luật phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau như điều kiện thời gian và khả năng nghiên cứu chính sách liên quan đến nghề luật của cơ quan này. Khác với Tòa án, mức độ tham gia quản lý của cơ quan lập pháp đối với nghề luật sư còn phụ thuộc vào áp lực dư luận xã hội từ các nhóm lợi ích khác nhau, kể cả những cân nhắc chính trị gắn với mục tiêu tái đắc cử của các nghị sĩ[15].

Ở Hoa Kỳ, vai trò to lớn từ giới luật sư trong quản lý nghề luật sư theo hướng bảo vệ sự độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý của luật sư còn có nguyên nhân từ sự xuất thân của thẩm phán. Đa số thẩm phán đều từng hành nghề luật sư. Với tư cách từng là thành viên trong nghề, họ mặc nhiên có ý thức thúc đẩy lợi ích thương mại của ngành nghề[16]. Hơn nữa, xem xét xa hơn, sự thiên vị ngầm định của thẩm phán đối với luật sư còn xuất phát từ nơi mà họ được đào tạo vì các trường luật ở Hoa Kỳ luôn đào tạo sinh viên suy nghĩ như luật sư. Do có sự tương đồng về địa vị xã hội, bản chất chuyên môn nghề nghiệp nên thẩm phán thường quyết định theo hướng “không để ảnh hưởng bất lợi đến lợi ích của chúng ta”. Sự đồng cảm trong chính các quyết định của thẩm phán đôi khi chính bản thân thẩm phán cũng không thể cảm nhận được[17].

Hiện nay, về mặt lý thuyết mặc dù Tòa án tiểu bang chịu trách nhiệm quản lý về hành nghề luật sư. Tuy nhiên, Tòa án luôn bận rộn với việc xét xử, đồng thời thiếu nguồn lực để tự mình thu thập thông tin liên quan. Do đó, các Hiệp hội Luật sư thường đưa ra ý tưởng cải cách, khuyến nghị, thậm chí được giao soạn thảo văn bản theo câu từ của họ trong việc điều chỉnh hành nghề luật sư[18]. Giới luật sư không chỉ giúp thiết lập chương trình nghị sự, đề xuất, định hình các vấn đề thảo luận mà còn có thừa mối quan hệ vận động hành lang để các thẩm phán thúc đẩy lợi ích của mình[19]. Ngược lại, nhóm đại diện các ngành nghề khác hay nhóm bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng thì khó có cơ hội tương tự để thuyết phục thẩm phán. Điều này cho thấy, ở Hoa Kỳ có rất ít tổ chức đủ mạnh để đại diện cho lợi ích công chúng (Cơ quan chống độc quyền hay Hiệp hội Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng) trong các vấn đề liên quan đến quản lý hành nghề luật sư. Kết quả là, các lợi ích của công chúng liên quan đến quản lý nghề luật sư thường không được truyền tải một cách hiệu quả đến các Tòa án, cơ quan chính thức quản lý hành nghề luật sư[20].

Với chính sách độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý của giới luật sư Hoa Kỳ, chi phí dịch vụ pháp lý tăng cao, là nguyên nhân làm giảm khả năng tiếp cận công lý của người dân nước này. Nhiều nghiên cứu chỉ ra khoảng cách đáng kể giữa nhu cầu sử dụng dịch vụ pháp lý và khả năng đáp ứng của luật sư[21]. Cơ chế cung cấp không kết nối được nhu cầu của người dân với dịch vụ pháp lý được cung cấp bởi luật sư[22]. Phần lớn các dịch vụ pháp lý, đặc biệt là các tư vấn phòng ngừa rủi ro, không đến được với dân thường mà chủ yếu cung cấp cho doanh nghiệp[23]. Theo thống kê, khoảng 80% nhu cầu pháp lý dân sự của người nghèo và từ 40% đến 60% nhu cầu pháp lý của tầng lớp trung lưu chưa được đáp ứng, nguyên nhân chủ yếu do thiếu thông tin và chi phí cao[24]. Tại bang Minnesota, trước năm 2021, có 53% nguyên đơn và 84% bị đơn không có người đại diện trong các vụ án gia đình. Trong các vụ án liên quan đến cáo buộc bạo lực gia đình hoặc lạm dụng trẻ em ở bang này, có 95% nguyên đơn và bị đơn đều không có người đại diện[25]. Như vậy, độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý bởi luật sư một mặt hướng tới chất lượng dịch vụ pháp lý nhưng mặt khác đã đẩy chi phí dịch vụ lên cao, làm cho người dân dù có nhu cầu nhưng khó có thể tiếp cận dịch vụ. Điều này cho thấy, chính sách độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý, mặc dù hướng tới mục tiêu bảo đảm chất lượng dịch vụ nhưng cũng tạo ra hệ lụy không mong muốn là làm giảm khả năng tiếp cận công lý của người dân.

Với mong muốn thu hẹp khoảng cách tiếp cận công lý, cụ thể hơn là giải quyết nhu cầu pháp lý dân sự chưa được đáp ứng, nhiều bang ở Hoa Kỳ đã thay đổi chính sách độc quyền hành nghề luật của luật sư. Tháng 6/2012, bằng một chương trình dự án, Washington là tiểu bang đầu tiên cấp phép cho những người được gọi là Kỹ thuật viên pháp lý (Limited License Legal Technicians) để hành nghề luật sư trong một số lĩnh vực mà người dân không thể tiếp cận như ly hôn, quyền nuôi con... Các Kỹ thuật viên pháp lý phải đáp ứng những tiêu chuẩn chuyên môn theo quy định, nộp đơn cho Tòa án và phải tuân theo các quy tắc hành nghề được quy định. Tuy nhiên, đến tháng 6/2020 do phí duy trì cao, trong khi ứng viên quan tâm ít nên Tòa án tối cao Washington đã bỏ phiếu bãi bỏ chương trình, đồng thời cho phép các Kỹ thuật viên giữ lại giấy phép và tiếp tục cung cấp dịch vụ theo quy định[26].

Những năm gần đây, các bang như: Utah, Colorado, Oregon, Arizona và Minnesota đã thiết lập các chương trình cho phép những người có kiến thức pháp lý nhưng không phải luật sư cung cấp dịch vụ pháp lý trong một số lĩnh vực nhất định[27]. Cụ thể, năm 2022, Bang Oregon cho phép các chuyên viên pháp lý (legal paraprofessional) đáp ứng các yêu cầu về đào tạo để hoạt động trong các lĩnh vực như thuê nhà, gia đình… nhằm đáp ứng nhu cầu của người có thu nhập trung bình trở xuống. Tương tự, ở Bang Arizona, các chuyên viên pháp lý được hành nghề trong bốn lĩnh vực gồm: gia đình, hình sự, hành chính và các vụ việc dân sự đơn giản như tranh chấp tài sản giá trị nhỏ, trợ cấp nuôi con…[28]. Bang Minnesota cũng triển khai một chương trình thí điểm tương tự để các chuyên viên pháp lý được tư vấn, đại diện hoặc xuất hiện trước Tòa án theo những điều kiện được quy định. Chương trình của bang Minnesota dự kiến kết thúc vào năm 2023 nhưng được kéo dài đến năm 2024. Tháng 9/2024, Tòa án tối cao Minnesota chấm dứt việc thí điểm và chính thức thành lập chương trình Chuyên viên pháp lý trong hệ thống tư pháp bang này, có hiệu lực từ ngày 1/1/2025[29]. Theo chân các bang khác, năm 2024, Texas cho phép các chuyên viên pháp lý được đào tạo bài bản nhưng không phải là luật sư cung cấp dịch vụ pháp lý trong các lĩnh vực như luật gia đình, lập kế hoạch thừa kế và luật nợ tiêu dùng giúp giải quyết các nhu cầu pháp lý dân sự chưa được đáp ứng[30].

Những thay đổi gần đây tại Hoa Kỳ cho thấy, xu hướng chính sách không còn tập trung tuyệt đối vào việc bảo vệ độc quyền hành nghề của luật sư, mà ngày càng quan tâm hơn đến khắc phục hậu quả, chuyển sang tìm giải pháp nâng cao khả năng tiếp cận dịch vụ pháp lý của công chúng. Từ thực tế Hoa Kỳ, chính sách độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý trong Dự thảo Luật Luật sư (sửa đổi) của Việt Nam cần được đánh giá thận trọng trong việc giữ gìn chất lượng dịch vụ pháp lý; hạn chế cạnh tranh, hạn chế ký kết hợp đồng, cũng như bảo đảm quyền tiếp cận công lý của người dân.

Chỉ luật sư mới có quyền cung cấp dịch vụ pháp lý hoặc mọi người đều có quyền cung cấp dịch vụ pháp lý nếu khách hàng tự nguyện trên cơ sở quyền tự do thỏa thuận là hai hướng tiếp cận khác biệt trong quản lý hành nghề luật sư. Với các quy định của pháp luật tố tụng dân sự, tố tụng hành chính và pháp luật khiếu nại hiện hành cho thấy: Pháp luật Việt Nam cho phép người không đủ điều kiện hành nghề luật sư được tham gia với vai trò của người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự hoặc được nhận ủy quyền khiếu nại hành chính[31]. Điều này có nghĩa pháp luật Việt Nam hiện hành đang theo xu hướng thứ hai. Lợi ích của xu hướng này có thể kể đến gồm việc đề cao quyền tự do ký kết hợp đồng, giảm chi phí dịch vụ pháp lý, đồng thời nâng cao khả năng tiếp cận công lý của công chúng.

Dự thảo Luật Luật sư (sửa đổi) đã chuyển sang hướng quy định quyền độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý của luật sư. Thực hiện điều này ảnh hưởng đến quyền tự do ký kết hợp đồng của các cá nhân, tổ chức khác. Tuy nhiên, sự hạn chế của bất kỳ quyền nào phải dựa trên cơ sở
Hiến pháp. Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp hiện hành quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Một lập luận rất xác đáng rằng,việc thực hiện dịch vụ pháp lý của những người không đủ tiêu chuẩn về chuyên môn, nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp luật sư sẽ ảnh hưởng đến lợi ích của công chúng xuất phát từ tính đặc thù chuyên môn nghề nghiệp lẫn đạo đức của hoạt động này. Bởi lẽ người dân không đủ khả năng để đánh giá năng lực, phẩm chất của người cung cấp dịch vụ trước khi sử dụng dịch vụ pháp lý trong khi điều đó lại ảnh hưởng nghiêm trọng đến các quyền lợi của người dân kể cả quyền tự do, quyền sống… Điều này đặt ra yêu cầu, Dự thảo Luật Luật sư (sửa đổi) khi hạn chế quyền cung cấp dịch vụ pháp lý của người không phải luật sư phải chứng minh được sự hạn chế đó là cần thiết, hợp lý và tương xứng với mục tiêu bảo vệ lợi ích công cộng. Tuy nhiên, Dự thảo Luật lại cho phép các cá nhân, tổ chức không đủ điều kiện hành nghề luật sư thực hiện các công việc tương tự luật sư với điều kiện “không nhận thù lao với bất kỳ hình thức nào”. Điều này làm suy yếu cơ sở lập luận cho việc hạn chế quyền, thậm chí tạo suy nghĩ sai lệch rằng Dự thảo Luật đang bảo vệ là thị trường dịch vụ pháp lý chứ không phải người dân, người tiêu dùng yếu thế so với người bán dịch vụ.

Bên cạnh đó, cụm từ “dịch vụ pháp lý” mặc dù đã được định nghĩa tại khoản 4 Điều 2 Dự thảo Luật nhưng một phần của khái niệm này vẫn chưa minh bạch vì dịch vụ pháp lý bao gồm các dịch vụ pháp lý khác được quy định tại Luật này. Tuy nhiên, dịch vụ pháp lý khác bao gồm dịch vụ nào thì không được làm rõ trong Dự thảo Luật. Ví dụ: Hoạt động hòa giải của hòa giải viên ở cơ sở có được xác định là dịch vụ pháp lý không, trong khi đó Luật Hòa giải cơ sở và Dự thảo sửa đổi Luật này đều quy định quyền của hòa giải viên là được nhận thù lao theo vụ việc[32]. Một khả năng khác xảy ra, nếu chúng ta dùng nghị định để xác định phạm vi của “dịch vụ pháp lý khác” thì vô hình trung văn bản dưới luật lại được sử dụng để hạn chế quyền con người quyền công dân, trái với yêu cầu của khoản 2 Điều 14 Hiến pháp hiện hành.

Điều đáng lo ngại nhất đối với quy định này trong Dự thảo Luật là tính thiếu hợp lý ảnh hưởng đến tính khả thi của quy định. Liệu cơ quan chức năng có đủ khả năng và điều kiện để kiểm soát được người không phải là luật sư cung cấp dịch vụ pháp lý có hay không có nhận thù lao dưới bất kỳ hình thức nào? Có thể các bên ra công chứng ký hợp đồng ủy quyền sẽ ghi không có thù lao, chỉ có chi phí đi lại, chi phí photo giấy tờ… còn mức thù lao sẽ được thỏa thuận ngầm. Điều này dẫn đến tâm lý lách luật tạo nguy cơ mâu thuẫn, xung đột bởi khi lợi ích không đáp ứng sẽ có sự “lật mặt”, gây mất niềm tin trong xã hội. Tình hình sẽ được nhìn nhận nghiêm trọng hơn khi điều này lại diễn ra trong mối quan hệ với người thực hiện công việc bảo vệ công lý của những người hành nghề giống như luật sư. Một quy định khi được ban hành nhưng điều kiện thực thi thì không thể kiểm soát được, khả năng cao những quy định như vậy sẽ là nguyên nhân làm cho xã hội “nghèo đi về văn hóa, đạo đức và các giá trị nhân văn” trong khi kinh tế vẫn phát triển - điều cần tránh theo chỉ đạo của Tổng bí thư, Chủ tịch nước Tô Lâm về xây dựng xã hội Việt Nam trong giai đoạn mới[33]. Việc ký hợp đồng ủy quyền để che giấu một hành vi bị cấm là hợp đồng vô hiệu vì giả dối, đồng thời vì vi phạm điều cấm của luật. Câu hỏi đặt ra tiếp theo là những công việc mà người được ủy quyền theo hợp đồng vô hiệu thực hiện liệu có hiệu lực hay Nhà nước phải thực hiện chế độ phục hồi lại các công việc đó khi có yêu cầu?

Trong các quan hệ dân sự thông thường, việc một người bỏ công sức, thời gian, kiến thức và kinh nghiệm để hỗ trợ người khác và được nhận một khoản thù lao tương xứng là một nhu cầu tự nhiên và chính đáng. Thù lao trong trường hợp này trước hết là sự bù đắp cho những chi phí và công sức đã bỏ ra, chúng ta không nên mặc nhiên đồng nhất với hoạt động kinh doanh nghề luật sư. Có thể cho rằng, mục tiêu của quy định là ngăn ngừa việc cung cấp dịch vụ pháp lý một cách thường xuyên, chuyên nghiệp bởi những người không đáp ứng điều kiện hành nghề luật sư. Tuy nhiên, ngay cả khi một cá nhân chỉ thực hiện một lần duy nhất công việc hỗ trợ pháp lý cho người khác, họ vẫn có quyền được nhận một khoản thù lao tương xứng với thời gian, công sức, kiến thức và kinh nghiệm đã bỏ ra. Do đó, việc cho phép thực hiện công việc nhưng lại cấm tuyệt đối việc nhận thù lao tạo ra một nghịch lý trong chính sách. Một quy định không phù hợp với thực tiễn vận động của các quan hệ xã hội sẽ khó khả thi. Khi đó, các chủ thể có xu hướng tìm kiếm những cách thức khác để bù đắp lợi ích cho nhau, dẫn đến nguy cơ lách luật, che giấu giao dịch, từ đó làm suy giảm tính tôn nghiêm của pháp luật.

Với những lập luận nêu trên, tác giả kiến nghị Ban soạn thảo nên xác định rõ mục đích và căn cứ hợp lý của việc hạn chế quyền cung cấp dịch vụ pháp lý của các cá nhân, tổ chức không đủ điều kiện hành nghề luật sư. Kinh nghiệm của Hoa Kỳ cho thấy, việc dành độc quyền cho luật sư được lý giải bởi yêu cầu bảo vệ lợi ích của người dân trước những dịch vụ pháp lý kém chất lượng, hay trước các dịch vụ pháp lý được thực hiện bởi những người kém đạo đức. Do đó, việc hạn chế quyền cần được xây dựng trên cơ sở đánh giá khách quan về mức độ chuyên môn của từng lĩnh vực hoạt động, mức độ rủi ro đối với lợi ích công cộng, cũng như nhu cầu tiếp cận dịch vụ pháp lý của người dân thay vì áp dụng một cách đồng nhất đối với mọi dịch vụ pháp lý.

Chính vì vậy, để thay đổi chính sách, Ban soạn thảo nên tổng kết và đánh giá hiệu quả thực tiễn của các quy định hiện hành, đặc biệt là các quy định cho phép người không phải là luật sư được đăng ký làm người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong tố tụng dân sự và tố tụng hành chính. Kết quả đánh giá sẽ là cơ sở quan trọng để xác định những lĩnh vực hành nghề mà sự tham gia của các chủ thể không có trình độ chuyên môn pháp lý hoặc không chịu sự quản lý nghề nghiệp có thể ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân. Các lĩnh vực đó chỉ có luật sư mới được cung cấp dịch vụ pháp lý. Chẳng hạn, việc bào chữa cho bị can, bị cáo trong tố tụng hình sự hoặc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong những vụ việc phức tạp có thể là những lĩnh vực cần được xem xét áp dụng cơ chế độc quyền hành nghề.

Bên cạnh đó, Dự thảo Luật Luật sư (sửa đổi) cần xác định rõ nội hàm của khái niệm “dịch vụ pháp lý khác”. Điều 30 Luật Luật sư hiện hành (năm 2013) định nghĩa dịch vụ pháp lý khác bao gồm “giúp đỡ khách hàng thực hiện các công việc khác theo quy định của pháp luật”. Cách định nghĩa này chưa đủ rõ ràng; do đó, khi làm rõ khái niệm dịch vụ pháp lý khác, Dự thảo cần phân định hợp lý giữa những hoạt động đòi hỏi chuyên môn nghề nghiệp cao với những hoạt động mang tính hỗ trợ pháp lý đơn giản. Đối với việc thực hiện thủ tục hành chính, đại diện theo ủy quyền trong khiếu nại hành chính hoặc các công việc pháp lý không đòi hỏi kỹ năng chuyên sâu thì không nhất thiết phải giữ tính độc quyền cung cấp có thù lao bởi luật sư. Cách tiếp cận này không chỉ góp phần nâng cao khả năng tiếp cận công lý của người dân, giảm bớt các chi phí xã hội không cần thiết mà còn bảo đảm tốt hơn yêu cầu về tính hợp lý, hợp hiến của các quy định hạn chế quyền.

Từ kinh nghiệm của Hoa Kỳ cho thấy, việc mở rộng chủ thể cung cấp dịch vụ pháp lý không đồng nghĩa với việc từ bỏ cơ chế quản lý nghề nghiệp hoặc cho phép mọi cá nhân tự do cung cấp dịch vụ pháp lý. Các cải cách gần đây tại một số bang như Arizona, Utah, Oregon hay Minnesota đều được xây dựng trên cơ sở xác định rõ phạm vi hoạt động, điều kiện hành nghề và cơ chế giám sát đối với các chủ thể không phải luật sư cung cấp dịch vụ pháp lý. Trong khi Bộ luật Tố tụng dân sự hiện hành không yêu cầu người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự phải là người “có kiến thức pháp lý” thì yêu cầu này được đặt ra trong Luật Tố tụng hành chính, dù cả hai luật đều có những yêu cầu chung về điều kiện bị kết án hoặc còn án tích[34]. Hơn nữa, yêu cầu “có kiến thức pháp luật” vẫn mơ hồ, khó xác định và cũng là điều kiện được đặt ra cho hội thẩm nhân dân nước ta[35]. Đối với hội thẩm nhân dân, việc không đặt ra tiêu chuẩn chuyên môn pháp lý còn có thể lý giải được qua vai trò của hội thẩm là đại diện cho tiếng nói của Nhân dân, bổ sung kinh nghiệm sống vào hoạt động xét xử. Tuy nhiên, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự tại Tòa lại đang thực hiện một công việc mang tính chuyên môn pháp lý trực tiếp, có thể ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của đương sự. Chính vì vậy, pháp luật cần quy định theo hướng những người được phép cung cấp một số dịch vụ pháp lý nhất định cũng phải đáp ứng các yêu cầu về trình độ đào tạo, kinh nghiệm thực tiễn, có thể trải qua kiểm tra năng lực, đăng ký hoặc cấp phép hành nghề, đồng thời chịu sự quản lý và trách nhiệm nghề nghiệp tương tự như các nghề nghiệp chuyên môn khác. Việc mở rộng cho các chủ thể không là luật sư nhưng có chuyên môn pháp lý cung cấp một số dịch vụ pháp lý có điều kiện vừa duy trì được chất lượng dịch vụ đồng thời bảo đảm được khả năng tiếp cận công lý của người dân.

Qua những phân tích trên, bài viết cho thấy, Dự thảo Luật Luật sư (sửa đổi) không thiết lập cơ chế độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý tuyệt đối cho luật sư, mà chỉ trao cho luật sư độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý có thu thù lao. Tuy nhiên, quy định này chưa thực sự thuyết phục. Một mặt, việc cho phép các chủ thể không phải luật sư thực hiện hoạt động pháp lý nhưng lại cấm nhận thù lao chưa phản ánh đúng yêu cầu bảo đảm chất lượng dịch vụ pháp lý và bảo vệ người sử dụng dịch vụ. Mặt khác, cơ sở của việc hạn chế quyền nhận thù lao đối với các chủ thể này cũng chưa được lý giải phù hợp dưới góc độ các căn cứ hạn chế quyền theo Hiến pháp hiện hành.

Kinh nghiệm quản lý nghề luật tại Hoa Kỳ cho thấy, việc trao cho luật sư vị trí độc quyền trong một số lĩnh vực hành nghề luôn được đặt trên cơ sở bảo đảm chất lượng dịch vụ pháp lý, bảo vệ lợi ích của khách hàng và duy trì khả năng tiếp cận công lý của công chúng. Tuy nhiên, quá trình thực hiện chính sách này cũng bộc lộ những hạn chế đáng kể như chi phí dịch vụ pháp lý gia tăng, một bộ phận lớn người dân không có khả năng sử dụng dịch vụ luật sư và tình trạng thiếu sự hỗ trợ pháp lý trong tỷ lệ lớn các tranh chấp dân sự. Chính vì vậy, vấn đề đặt ra trong cải cách nghề luật tại Hoa Kỳ hiện nay không còn là có nên duy trì độc quyền của luật sư hay không, mà là xác định mức độ, phạm vi độc quyền để vừa bảo đảm được chất lượng dịch vụ vừa không cản trở cơ hội tiếp cận công lý của người dân. Từ những lý do đó, Ban soạn thảo Luật Luật sư (sửa đổi) nên cân nhắc thận trọng, đánh giá hiệu quả của các quy định hiện hành, làm rõ mục tiêu và căn cứ của việc hạn chế quyền, đồng thời dự liệu những tác động không mong muốn của quy định độc quyền cung cấp dịch vụ pháp lý có thu thù lao của luật sư tại Việt Nam./.

 

---

---