Bảo đảm quyền của nhà đầu tư trong gia hạn thời gian sử dụng đất với các dự án chậm tiến độ
28/05/2026
Tóm tắt: Bài viết phân tích các quy định pháp luật hiện hành liên quan đến quyền được gia hạn thời gian sử dụng đất của nhà đầu tư trong trường hợp dự án chậm tiến độ. Qua đó, nhóm tác giả chỉ ra các hạn chế có liên quan như: thiếu hướng dẫn cụ thể về cách xác định thời điểm bắt đầu tính gia hạn; không có tiêu chí rõ ràng để đánh giá sự kiện bất khả kháng; thời hạn đề nghị gia hạn chưa phù hợp với tình hình thực tế; thiếu cơ chế thanh tra, kiểm tra và cho phép nhà đầu tư phản biện trong trường hợp các dự án bị tiến hành thu hồi; cùng với đó là cách tiếp cận vấn đề chưa phù hợp với các dự án có quy mô lớn, thời gian chuẩn bị kéo dài. Những hạn chế này làm phát sinh rủi ro pháp lý, gây thiệt hại cho nhà đầu tư và ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất hoàn thiện các quy định pháp luật nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư, đồng thời tạo môi trường pháp lý rõ ràng, ổn định cho hoạt động đầu tư dự án có sử dụng đất.
Từ khóa: Quyền của nhà đầu tư; gia hạn thời gian sử dụng đất; dự án chậm tiến độ.
Abstract: This article analyzes current legal provisions regarding the investor’s right to extend land use terms in cases of delayed projects. The authors identify limitations, such as the lack of specific guidance on determining the commencement of the extension period, the absence of clear criteria for assessing force majeure events, and inappropriate deadlines for extension requests. Furthermore, it highlights the lack of inspection mechanisms and the right for investors to provide counter-arguments in cases of project revocation, alongside an approach unsuitable for large-scale projects with lengthy preparation times. These limitations create legal risks, cause losses to investors, and impact investment efficiency. Consequently, the article proposes improvements to legal regulations to safeguard the legitimate rights and interests of investors and create a clear, stable legal environment for land-use investment activities
Keywords: Keywords: Investor rights; land use term extension; delayed projects.
Ảnh minh họa: Nguồn Internet.
1. Đặt vấn đề
Trong thực tiễn triển khai các dự án đầu tư, tình trạng chậm đưa đất vào sử dụng hoặc không thực hiện đúng tiến độ đã phê duyệt đang trở thành một thực trạng phổ biến và đáng lo ngại. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng này không chỉ đến từ yếu tố chủ quan của nhà đầu tư (NĐT), mà còn xuất phát từ những trở ngại khách quan như thủ tục hành chính phức tạp, vướng mắc trong giải phóng mặt bằng, biến động kinh tế – tài chính hay các sự kiện bất khả kháng như thiên tai, dịch bệnh. Trước yêu cầu cấp thiết phải xử lý linh hoạt, không máy móc đối với những trường hợp này, Luật Đất đai năm 2024 tại khoản 8 Điều 81 đã cho phép NĐT được gia hạn thêm thời gian sử dụng đất không quá 24 tháng, thay vì áp dụng biện pháp thu hồi đất ngay lập tức. Các quy định cụ thể tại khoản 2 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP và Điều 15 Nghị định số 103/2024/NĐ-CP đã được ban hành nhằm hướng dẫn chi tiết về cách xác định thời điểm tính gia hạn, cách tính nghĩa vụ tài chính bổ sung khi được gia hạn.
Tuy nhiên, quá trình thực hiện các quy định này trên thực tế đã và đang bộc lộ nhiều hạn chế, không chỉ gây khó khăn cho cơ quan quản lý trong việc áp dụng pháp luật mà còn trực tiếp ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của NĐT. Cụ thể: cách xác định thời điểm tính gia hạn chưa rõ ràng, việc tính tiền bổ sung thiếu tính hợp lý và không cho phép khấu trừ chi phí hợp lệ, quy định cứng nhắc về thời hạn gia hạn không phù hợp với hoàn cảnh có yếu tố bất khả kháng kéo dài, và quy trình thủ tục phức tạp, thiếu minh bạch. Điều này làm gia tăng rủi ro thu hồi đất một cách thiếu công bằng và tạo tâm lý bất ổn cho NĐT.
Trước bối cảnh đó, việc hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến gia hạn thời gian sử dụng đất không chỉ là nhu cầu cấp bách để bảo đảm quyền lợi chính đáng của NĐT, mà còn là yếu tố then chốt trong việc duy trì môi trường đầu tư ổn định, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và hướng đến mục tiêu phát triển kinh tế bền vững.
2. Thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền của nhà đầu tư trong gia hạn thời gian sử dụng đất với các dự án chậm tiến độ
Luật Đất đai năm 2024 được ban hành, tiếp tục kế thừa và hoàn thiện quy định về việc cho phép gia hạn thêm thời gian đưa đất vào sử dụng đối với các dự án triển khai chậm tiến độ. Cụ thể, tại khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai năm 2024 quy định: “Đất được Nhà nước giao, cho thuê, cho phép chuyển mục đích sử dụng, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư;trường hợp không đưa đất vào sử dụng hoặc chậm tiến độ sử dụng đất so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng không quá 24 tháng và phải nộp bổ sung cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian được gia hạn; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất và chi phí đầu tư vào đất còn lại”. Để cụ thể hóa Điều này, tại khoản 2 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP đã bước đầu làm rõ các quy định thời điểm để tính gia hạn không quá 24 tháng đối với trường hợp không đưa đất vào sử dụng hoặc chậm tiến độ sử dụng đất. Như vậy, Luật Đất đai năm 2024 và các văn bản hướng dẫn đã cho phép gia hạn thêm thời gian sử dụng đất đối với các dự án chậm đưa đất vào sử dụng nhằm tạo điều kiện cho NĐT tiếp tục triển khai dự án. Tuy nhiên, quá trình áp dụng quy định này còn bộc lộ nhiều hạn chế, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của NĐT. Dưới đây là một số vấn đề cụ thể cần được làm rõ:
Thứ nhất, trong quá trình xem xét các trường hợp bất khả kháng là căn cứ gia hạn tiến độ sử dụng đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền hiện đang gặp khó khăn do pháp luật đất đai chưa đưa ra định nghĩa cụ thể về thuật ngữ “sự kiện bất khả kháng”. Điều này dẫn đến việc áp dụng pháp luật chưa có sự nhất quán tại các địa phương. Cụ thể, tại Hà Nội đã ban hành Quyết định số 2498/UBND-TNMT về việc áp dụng pháp luật khi xử lý đối với các trường hợp đã được Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố quyết định gia hạn sử dụng đất 24 tháng đã xác định dịch COVID-19 là trường hợp bất khả kháng, từ ngày 23/01/2020 đến ngày 11/10/2021[1]. Tương tự, Quyết định số 2349/QĐ-UBND của tỉnh Nghệ An cũng đã xác định thời gian ảnh hưởng bởi dịch bệnh COVID-19 thuộc trường hợp bất khả kháng đối với các dự án đầu tư trên địa bàn tỉnh[2]. Qua đó, có thể thấy Luật Đất đai năm 2013 và Luật Đất đai năm 2024 đều sử dụng khái niệm này trong một số quy định liên quan đến việc chậm tiến độ, gia hạn thời gian thực hiện dự án hoặc xử lý vi phạm hành chính, nhưng lại không có giải thích rõ ràng về nội hàm của thuật ngữ này. Điều này có thể dẫn đến khoảng trống pháp lý, khi mà Luật Đất đai không định nghĩa thế nào là bất khả kháng, các địa phương vẫn tự quyết định bằng văn bản hướng dẫn, dẫn đến sự phân tán, không thống nhất, gây lúng túng trong quá trình áp dụng, không thống nhất giữa các địa phương.
Đối chiếu với một số ngành luật khác, vẫn chưa có sự nhất quán trong việc hiểu và vận dụng khái niệm “sự kiện bất khả kháng”. Đơn cử, theo Điều 156 Bộ luật Dân sự năm 2015, “sự kiện bất khả kháng” được xác định dựa trên ba tiêu chí: (i) Là sự kiện xảy ra khách quan; (ii) Không thể lường trước được; và (iii) Không thể khắc phục dù đã áp dụng mọi biện pháp cần thiết và trong khả năng cho phép. Trong khi đó, tại khoản 1 Điều 296 Luật Thương mại năm 2005 chỉ quy định về hậu quả pháp lý khi xảy ra sự kiện bất khả kháng mà không làm rõ nội hàm khái niệm
[3].
Pháp luật về đất đai, tại Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP đã liệt kê một số tình huống cụ thể được xác định là bất khả kháng như thiên tai, hỏa hoạn, dịch bệnh, chiến tranh, tình trạng khẩn cấp… Tuy nhiên, cách tiếp cận thuần túy theo hướng liệt kê, đặc biệt với cụm từ mở “các trường hợp khác theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp” lại tiềm ẩn nguy cơ tạo ra sự tùy tiện trong việc xác định và áp dụng, dễ bị lạm dụng để biện minh cho việc chậm đưa đất vào sử dụng mà không có cơ sở pháp lý chắc chắn
[4]. Ngoài ra, quy định này cũng chưa đưa ra tiêu chí pháp lý cụ thể để đánh giá tính chất bất khả kháng của sự kiện, gây mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác như Bộ luật Dân sự
[5]. Do đó, để bảo đảm tính minh bạch, đồng bộ và hạn chế tình trạng lạm dụng khái niệm bất khả kháng, cần thiết phải luật hóa định nghĩa sự kiện bất khả kháng trong Luật Đất đai, trên cơ sở tiếp cận thống nhất với Bộ luật Dân sự, đồng thời bổ sung tiêu chí xác định và cơ chế xác nhận sự kiện bất khả kháng một cách rõ ràng, chặt chẽ. Điều này không chỉ bảo đảm quyền lợi hợp pháp của NĐT khi gặp khó khăn khách quan trong quá trình triển khai dự án, mà còn góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và phòng ngừa việc trục lợi chính sách trong lĩnh vực đất đai.
Thứ hai, khoản 2 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP đã cụ thể hóa cách xác định thời điểm để tính gia hạn không quá 24 tháng đối với trường hợp NĐT không đưa đất vào sử dụng hoặc chậm tiến độ sử dụng đất. Tuy nhiên, quy định này xét thấy còn chưa rõ ràng. Cụ thể:
Một là, khoản 2 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP đưa ra ba mốc thời điểm làm căn cứ tính thời gian gia hạn, bao gồm: (1) Tính từ đầu tháng thứ 13 kể từ ngày nhận bàn giao đất trên thực địa đối với trường hợp không đưa đất vào sử dụng; (2) Tính từ đầu tháng thứ 25 kể từ thời điểm phải hoàn thành xây dựng theo tiến độ trong dự án đầu tư đối với trường hợp chậm tiến độ; và (3) Tính từ ngày cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định gia hạn trong trường hợp hành vi vi phạm chỉ được phát hiện sau khi kiểm tra, thanh tra. Việc tồn tại nhiều mốc thời gian như trên, yêu cầu NĐT không chỉ phải hiểu rõ từng quy định pháp luật, còn đòi hỏi phải theo dõi sát từng giai đoạn trong quá trình triển khai dự án để xác định chính xác thời điểm bắt đầu tính gia hạn.
Trên thực tế, điều này sẽ gây khó khăn cho nhiều NĐT, đặc biệt với các doanh nghiệp vừa và nhỏ không có đủ bộ phận pháp lý chuyên sâu để nhận biết hoặc xử lý đúng các mốc thời gian nêu trên
[6]. Ngoài ra, với những dự án có sự điều chỉnh về quy mô, mục tiêu hoặc tiến độ theo yêu cầu từ phía cơ quan nhà nước, việc xác định mốc thời gian ban đầu để tính gia hạn lại càng phức tạp. Điều này dễ dẫn đến các hệ quả tiêu cực như nộp hồ sơ gia hạn sai thời điểm, quá hạn mà không biết, hoặc không kịp làm thủ tục xin gia hạn, từ đó làm gia tăng nguy cơ bị thu hồi đất do vi phạm nghĩa vụ sử dụng đất theo quy định pháp luật
[7].
Hai là, Luật Đất đai năm 2024 và Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP vẫn thiếu các tiêu chí cụ thể để đánh giá nguyên nhân dẫn đến việc chậm đưa đất vào sử dụng hoặc chậm tiến độ thực hiện dự án. Mặc dù khoản 4 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP có đề cập đến việc loại trừ thời gian bị ảnh hưởng bởi “sự kiện bất khả kháng” khỏi thời gian tính vi phạm, nhưng quy định hiện hành lại không đưa ra hướng dẫn rõ ràng hoặc tiêu chí pháp lý cụ thể để xác định như thế nào là một sự kiện bất khả kháng trong bối cảnh thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất[8].
Trên thực tế, tồn tại nhiều dự án bị chậm tiến độ không xuất phát từ lỗi do NĐT, mà do các yếu tố khách quan hoặc phát sinh từ phía cơ quan nhà nước như: chậm bàn giao đất trên thực địa, vướng mắc trong công tác giải phóng mặt bằng, thay đổi quy hoạch được phê duyệt, thủ tục hành chính bị kéo dài do phải chờ ý kiến từ nhiều bộ, ngành có liên quan... Tuy nhiên, do không có hướng dẫn rõ ràng về cách xác định nguyên nhân chậm trễ, nhiều địa phương có thể tùy ý đánh giá, dẫn đến việc mặc nhiên quy lỗi cho NĐT
[9]. Hệ quả là NĐT có thể bị buộc nộp khoản tiền bổ sung khi xin gia hạn sử dụng đất hoặc thậm chí bị thu hồi đất, dù việc chậm trễ là do nguyên nhân ngoài ý muốn và vượt quá khả năng kiểm soát. Cách áp dụng một cách máy móc và thiếu minh bạch sẽ khiến NĐT phải gánh chịu toàn bộ trách nhiệm pháp lý, làm gia tăng rủi ro, cản trở môi trường đầu tư, đi ngược lại chủ trương thu hút và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của NĐT trong quá trình triển khai dự án.
Ba là, theo tinh thần tại điểm d khoản 2 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP: “Người sử dụng đất không sử dụng đất đã quá 12 tháng hoặc đã chậm tiến độ sử dụng đất quá 24 tháng có nhu cầu gia hạn tiến độ đưa đất vào sử dụng phải có văn bản đề nghị gửi UBND cấp có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất xem xét quyết định gia hạn. Trường hợp sau 15 ngày kể từ ngày cơ quan nhà nước có văn bản xác định hành vi vi phạm mà người sử dụng đất không có văn bản đề nghị được gia hạn thì UBND cấp có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất quyết định thu hồi đất theo quy định”. Theo quy định này, NĐT sẽ có thời hạn 15 ngày để nộp văn bản đề nghị gia hạn sử dụng đất, tác giả cho rằng, thời hạn 15 ngày là quá ngắn để nộp văn bản đề nghị gia hạn sử dụng đất, quy định này tiềm ẩn nhiều rủi ro pháp lý nghiêm trọng. Cụ thể, nếu sau 15 ngày kể từ khi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản xác định hành vi vi phạm mà NĐT không gửi văn bản đề nghị gia hạn, thì UBND cấp có thẩm quyền sẽ ra quyết định thu hồi đất. Trên thực tế, nhiều doanh nghiệp có bộ máy tổ chức lớn, quy trình xử lý văn bản nội bộ phức tạp, nên việc tiếp nhận và xử lý thông tin có thể bị chậm trễ. Bên cạnh đó, công tác gửi văn bản hành chính từ cơ quan nhà nước đến NĐT có thể gặp trục trặc như: chậm phát qua đường bưu điện, sai địa chỉ, hoặc thất lạc, khiến doanh nghiệp không nhận được thông tin kịp thời.
Trong trường hợp NĐT không nắm được thông tin cụ thể hoặc không kịp phản hồi do không nhận được văn bản xác định vi phạm, họ sẽ mặc nhiên bị xem là không có nhu cầu gia hạn và bị thu hồi đất mà không có cơ hội giải trình hay bảo vệ quyền lợi. Đây là rủi ro thủ tục lớn, có thể khiến NĐT mất toàn bộ quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất một cách bị động, dù lỗi không nằm ở chủ thể này. Qua đó, quy định này cần được rà soát để bảo đảm tính khả thi, công bằng và hợp lý trong thực tế áp dụng.
Bốn là, một hạn chế đáng lưu ý là hiện nay chưa có cơ chế khiếu nại, phản biện độc lập trong quá trình kiểm tra, thanh tra để bảo đảm quyền lợi cho NĐT[10]. Theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP, sau khi cơ quan có thẩm quyền kiểm tra hoặc thanh tra phát hiện dự án không sử dụng đất hoặc chậm tiến độ sử dụng đất, họ sẽ đưa ra kết luận và kiến nghị về việc gia hạn hoặc thu hồi đất. Tuy nhiên, pháp luật lại không quy định rõ quyền của NĐT được tham gia vào quá trình này, đơn cử như quyền trình bày ý kiến, cung cấp tài liệu chứng minh nguyên nhân khách quan, hay phản biện kết luận trước khi quyết định được ban hành.
Việc thiếu cơ chế đối thoại trước khi ban hành quyết định hành chính dẫn đến nguy cơ kết luận kiểm tra thiếu khách quan, chưa toàn diện hoặc bỏ sót yếu tố bất khả kháng. Trong khi đó, NĐT chỉ có thể thực hiện quyền khiếu nại hoặc khởi kiện hành chính sau khi đã bị xử lý, tức là sau khi đất bị thu hồi hoặc quyền lợi bị ảnh hưởng, dẫn đến những thiệt hại không thể khắc phục kịp thời. Điều này tạo ra sự mất cân đối trong tương quan quyền lực giữa cơ quan quản lý nhà nước và NĐT, làm suy giảm niềm tin vào môi trường đầu tư và đi ngược lại nguyên tắc pháp lý cơ bản về bảo đảm quyền được bảo vệ, phản biện và tiếp cận công lý trong quá trình ban hành quyết định hành chính.
Năm là, quy định hiện hành về thời hạn vi phạm cố định là 12 tháng không sử dụng đất hoặc 24 tháng chậm tiến độ, điều này chưa thực sự phù hợp với đặc điểm của nhiều loại dự án có tiến độ dài hoặc tính chất đặc thù. Trên thực tế, việc triển khai các dự án hạ tầng kỹ thuật lớn, đặc biệt là các dự án BT (xây dựng – chuyển giao), PPP (đối tác công tư) hoặc dự án sử dụng vốn vay quốc tế, thường phải trải qua quá trình chuẩn bị đầu tư phức tạp và kéo dài do chịu sự điều chỉnh của nhiều quy định pháp luật khác nhau. Cụ thể, Luật Đầu tư công năm 2024 và Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 cùng các văn bản hướng dẫn như Nghị định số 35/2021/NĐ-CP quy định chặt chẽ về quy trình lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư, đàm phán hợp đồng, huy động và giải ngân vốn. Đồng thời, Luật Xây dựng năm 2014 hiện hành và Luật Đấu thầu năm 2023 cũng đặt ra nhiều điều kiện và thủ tục cần hoàn tất trước khi khởi công, như phê duyệt thiết kế, giấy phép xây dựng, lựa chọn NĐT, kiểm soát chi phí. Đối với các dự án sử dụng vốn ODA hoặc vốn vay ưu đãi, Nghị định số 114/2021/NĐ-CP yêu cầu phải thực hiện quy trình đàm phán, ký kết hiệp định vay và đáp ứng đầy đủ điều kiện giải ngân, khiến quá trình chuẩn bị có thể kéo dài nhiều năm trước khi có thể triển khai dự án trên thực địa.
Việc áp dụng một mốc thời gian cứng nhắc cho tất cả các loại dự án mà không phân biệt về quy mô, nguồn vốn, hình thức đầu tư hay yêu cầu pháp lý đi kèm, dễ dẫn đến tình trạng áp dụng máy móc, thiếu linh hoạt. Trong những trường hợp đó, NĐT nghiêm túc nhưng gặp vướng mắc khách quan vẫn có thể bị xem là vi phạm, từ đó đối mặt với nguy cơ bị xử lý hành chính, buộc nộp tiền sử dụng đất bổ sung hoặc thậm chí bị thu hồi đất một cách bất hợp lý. Theo đó, nếu không có cơ chế phân loại và đánh giá phù hợp với từng loại hình dự án, quy định hiện hành có thể trở thành rào cản cho các dự án lớn, gây cản trở thu hút đầu tư vào các lĩnh vực thiết yếu của nền kinh tế.
Thứ ba, quy định về cách tính tiền gia hạn sử dụng đất theo khoản 8 Điều 81 Luật Đất đai 2024 và Điều 15 Nghị định số 103/2024/NĐ-CP còn bộc lộ nhiều hạn chế. Cụ thể, khoản tiền bổ sung khi gia hạn được tính theo công thức dựa trên diện tích đất, bảng giá đất và hệ số 2% theo thời gian gia hạn. Tuy nhiên, việc sử dụng bảng giá đất được nhận định thường thấp hơn nhiều so với giá đất cụ thể hoặc giá thị trường, điều này có thể dẫn đến khoản tiền bổ sung thiếu tính răn đe, không phản ánh đúng giá trị sử dụng đất, đồng thời tạo ra sự bất bình đẳng giữa các dự án có điều kiện tương tự nhưng khác thời điểm. Nhìn chung, định mức 2% cố định cũng không phân hóa theo quy mô dự án hay mức độ vi phạm, dẫn đến thiếu công bằng và không tương xứng với lợi ích NĐT thu được từ việc kéo dài thời gian giữ đất. Ngoài ra, quy định không cho phép khấu trừ chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và không áp dụng miễn, giảm tiền sử dụng đất đối với khoản tiền gia hạn có thể gây thiệt thòi cho NĐT trong những trường hợp chậm tiến độ do nguyên nhân khách quan, như vướng mắc pháp lý, chậm phê duyệt quy hoạch hoặc các sự kiện bất khả kháng. Cách tính tiền gia hạn mang tính máy móc, chưa có cơ chế đánh giá linh hoạt về nguyên nhân chậm triển khai, đồng thời thủ tục hành chính phát sinh từ quy trình tính toán và thu nộp cũng làm gia tăng gánh nặng cho doanh nghiệp. Do đó, cần xem xét áp dụng giá đất cụ thể thay vì bảng giá đất, phân loại nguyên nhân chậm tiến độ để áp dụng linh hoạt, cho phép khấu trừ chi phí hợp pháp NĐT đã chi trả và điều chỉnh mức tính bổ sung sao cho công bằng, hợp lý và phù hợp với thực tiễn triển khai dự án.
Thứ tư,khoản 2 Điều 15 Nghị định số 103/2024/NĐ-CP quy định: “không áp dụng khấu trừ kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và không áp dụng miễn, giảm tiền sử dụng đất đối với khoản tiền bổ sung khi gia hạn sử dụng đất”, điều này đã đặt ra nhiều vấn đề pháp lý và thực tiễn cần phân tích sâu hơn. Cụ thể như:
Một là, bản chất của khoản tiền bổ sung khi gia hạn là một nghĩa vụ tài chính phát sinh trong trường hợp NĐT không thực hiện đúng tiến độ sử dụng đất, phải xin gia hạn thêm tối đa 24 tháng. Tuy nhiên, đây không phải là nghĩa vụ tài chính ban đầu trong quá trình giao đất, cho thuê đất hay chuyển mục đích sử dụng đất, mà là hệ quả phát sinh từ sự chậm trễ, có thể do lỗi chủ quan của NĐT, nhưng cũng có thể do nguyên nhân khách quan như chậm phê duyệt quy hoạch, khó khăn về giải phóng mặt bằng, vướng mắc pháp lý hoặc ảnh hưởng của thiên tai, dịch bệnh. Trong khi đó, quy định hiện nay không có sự phân loại nguyên nhân, mà áp dụng đồng loạt mức thu và cơ chế nộp bổ sung đối với mọi trường hợp, tạo ra sự thiếu công bằng.
Hai là, đối với các dự án có chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư lớn, đặc biệt ở các khu vực đô thị đông dân cư hoặc các vùng khó khăn trong công tác giải phóng mặt bằng, NĐT đã phải chi một khoản tài chính rất lớn để có được mặt bằng sạch. Trước đây, tại điểm c khoản 2 Điều 4 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP cho phép khấu trừ các khoản chi phí này vào nghĩa vụ tài chính về đất (đối với tiền sử dụng đất), giúp giảm nhẹ gánh nặng tài chính cho NĐT và thể hiện nguyên tắc chia sẻ rủi ro. Tuy nhiên, với quy định tại khoản 2 Điều 15 Nghị định số 103/2024/NĐ-CP cho thấy toàn bộ phần chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đó không được khấu trừ khi tính khoản tiền nộp bổ sung do gia hạn, điều này sẽ khiến NĐT chịu “hai lần gánh nặng”, khiến NĐT vừa mất thời gian và tài chính cho bồi thường, vừa phải nộp thêm khoản tiền cố định theo công thức áp đặt.
Ba là, việc không áp dụng chính sách miễn, giảm tiền sử dụng đất đối với khoản tiền bổ sung này cũng đi ngược lại tinh thần chung của các chính sách đầu tư, nhất là đối với những dự án thuộc lĩnh vực khuyến khích đầu tư như giáo dục, y tế, công nghệ cao, môi trường… Theo đó, trên tinh thần khoản 1 Điều 15, khoản 1 Điều 16 Luật Đầu tư năm 2020 đã liệt kê các dự án trong các lĩnh vực trên được ưu đãi miễn, giảm tiền sử dụng đất, đồng thời khoản 1 Điều 157 Luật Đất đai năm 2024 cũng xác lập cơ sở để miễn, giảm tiền sử dụng đất đối với các dự án thuộc lĩnh vực được ưu đãi đầu tư với những dự án đặc biệt này, nhưng nếu xảy ra chậm tiến độ, khoản tiền bổ sung khi gia hạn sẽ không được hưởng bất kỳ ưu đãi nào, kể cả khi dự án vẫn thuộc diện được hưởng ưu đãi đầu tư. Điều này không chỉ làm suy yếu tính thống nhất của hệ thống pháp luật mà còn khiến các chính sách ưu đãi đầu tư trở nên hình thức, thiếu hiệu quả thực tế.
Bốn là, quy định không cho phép khấu trừ chi phí và không áp dụng chính sách miễn, giảm đối với khoản tiền bổ sung khi gia hạn thời gian sử dụng đất trong trường hợp dự án chậm tiến độ đang gây ra nhiều hệ quả tiêu cực cả về hành chính lẫn tài chính. Về mặt hành chính, NĐT phải làm việc với nhiều cơ quan khác nhau như Sở Nông nghiệp và Môi trường, Sở Tài chính, cơ quan thuế và UBND có thẩm quyền để xác định nghĩa vụ tài chính bổ sung, nhưng lại không có cơ chế linh hoạt để phân loại và xử lý theo từng trường hợp cụ thể. Điều này không chỉ kéo dài thời gian thực hiện thủ tục mà còn khiến NĐT gặp khó khăn trong việc giải trình, đặc biệt với những dự án có nguyên nhân khách quan như vướng mắc quy hoạch, giải phóng mặt bằng. Về tài chính, khoản tiền bổ sung không được khấu trừ các chi phí thực tế mà NĐT đã bỏ ra (như bồi thường, hỗ trợ tái định cư), cũng không được áp dụng chính sách miễn, giảm dù dự án thuộc lĩnh vực được ưu đãi đầu tư theo Luật Đầu tư và Luật Đất đai. Điều này dẫn đến hệ quả là NĐT phải gánh chịu áp lực tài chính kép, vừa chịu chi phí đầu tư ban đầu, vừa nộp thêm khoản tài chính mang tính chất chế tài mà không được hỗ trợ từ phía Nhà nước, vấn đề này có thể làm suy yếu hiệu lực thực tế của chính sách ưu đãi đầu tư. Điều này có thể khiến nhiều NĐT e ngại khi triển khai các dự án dài hạn có yếu tố rủi ro về đất đai, ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường đầu tư và hiệu quả sử dụng đất trong dài hạn.
3. Kết luận và một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật
Từ những phân tích trên có thể thấy, pháp luật điều chỉnh đến việc gia hạn thời gian đưa đất vào sử dụng đối với các dự án chậm tiến độ, đặc biệt là nghĩa vụ tài chính phát sinh khi gia hạn, vẫn còn nhiều hạn chế cả về tính minh bạch, tính khả thi và tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật. Để bảo đảm sự hài hòa giữa mục tiêu quản lý nhà nước và quyền lợi chính đáng của NĐT, việc hoàn thiện pháp luật là cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất một số giải pháp cụ thể nhằm khắc phục những vướng mắc nêu trên như sau:
Thứ nhất, về khái niệm “sự kiện bất khả kháng”. Hiện nay, Luật Đất đai năm 2024 và các nghị định hướng dẫn thi hành chưa đưa ra định nghĩa cụ thể về “sự kiện bất khả kháng”, trong khi đây là yếu tố then chốt để NĐT được xem xét gia hạn thời gian đưa đất vào sử dụng. Việc thiếu khái niệm này dẫn đến áp dụng không thống nhất và có nguy cơ bị lạm dụng hoặc hiểu sai. Do đó, cần thiết phải luật hóa khái niệm “sự kiện bất khả kháng” theo hướng thống nhất với Bộ luật Dân sự, trong đó bảo đảm đủ ba tiêu chí: khách quan, không thể lường trước và không thể khắc phục. Đồng thời, cần ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể tiêu chí xác định và cơ quan có thẩm quyền công nhận sự kiện bất khả kháng nhằm bảo đảm tính minh bạch và khả thi khi áp dụng.
Thứ hai, về mốc thời gian tính gia hạn tiến độ sử dụng đất. Quy định hiện hành đang sử dụng ba mốc thời điểm khác nhau để tính thời điểm gia hạn (ngày hết hạn tiến độ, ngày hết thời hạn khắc phục theo kết luận thanh tra, ngày có văn bản xác nhận sự kiện bất khả kháng), gây khó khăn cho NĐT trong việc xác định chính xác thời điểm nộp hồ sơ. Để khắc phục, cần sửa đổi theo hướng đơn giản hóa, rút gọn các mốc thời gian hoặc thiết lập một quy trình minh bạch, dễ áp dụng. Ngoài ra, cần có hướng dẫn dưới dạng sơ đồ hoặc ví dụ cụ thể để NĐT có thể dễ dàng tra cứu và thực hiện đúng thời điểm, hạn chế nguy cơ bị thu hồi đất vì lỗi thủ tục.
Thứ ba, về tiêu chí đánh giá nguyên nhân chậm tiến độ. Hiện tại, pháp luật chưa quy định rõ các tiêu chí để xác định nguyên nhân chậm tiến độ là do lỗi của NĐT hay do yếu tố khách quan. Điều này dẫn đến tình trạng đánh đồng trách nhiệm, trong đó NĐT có thể bị xử lý ngay cả khi vướng mắc đến từ chính sách, quy hoạch hoặc thủ tục hành chính. Để bảo đảm công bằng, cần bổ sung các tiêu chí đánh giá nguyên nhân chậm tiến độ trong các văn bản hướng dẫn, như: thời gian chờ thẩm định, phê duyệt quy hoạch, giải phóng mặt bằng kéo dài, vướng mắc trong thủ tục đầu tư, hoặc ảnh hưởng của dịch bệnh, thiên tai. Đồng thời, cơ quan quản lý cần có trách nhiệm xác minh rõ nguyên nhân và công bố công khai kết quả trước khi ra quyết định xử lý.
Thứ tư, về thời hạn 15 ngày nộp hồ sơ xin gia hạn. Khoản 2 Điều 31 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP quy định thời hạn chỉ 15 ngày để NĐT nộp hồ sơ kể từ ngày nhận được văn bản xác định sự kiện bất khả kháng là quá ngắn, nhất là với các dự án lớn hoặc có yếu tố nước ngoài. Trong nhiều trường hợp, NĐT không kịp thu thập hồ sơ, tài liệu cần thiết hoặc không nhận được văn bản kịp thời do thủ tục hành chính chậm trễ. Vì vậy, cần kiến nghị kéo dài thời hạn này lên 30 ngày làm việc để phù hợp với thực tiễn, đồng thời bổ sung quy định rõ về phương thức thông báo chính thức cho NĐT và xác nhận thời điểm NĐT nhận được văn bản làm căn cứ tính thời hạn.
Thứ năm, về cơ chế phản biện trong quá trình thanh tra, kiểm tra. Một trong những hạn chế lớn hiện nay là NĐT không có cơ hội phản biện, cung cấp tài liệu, giải trình chính thức trong quá trình thanh tra, kiểm tra tiến độ sử dụng đất. Quy trình thanh tra thường được thực hiện một chiều, dẫn đến kết luận có thể chưa phản ánh đầy đủ hoàn cảnh thực tế và quyền lợi hợp pháp của NĐT. Vì vậy, cần bổ sung quy định bắt buộc về việc tổ chức đối thoại, lấy ý kiến phản hồi của NĐT trước khi ban hành kết luận thanh tra. Bên cạnh đó, có thể thiết lập một hội đồng đánh giá độc lập hoặc tổ chuyên gia hỗ trợ cơ quan có thẩm quyền trong việc đánh giá nguyên nhân chậm tiến độ, đặc biệt với các dự án quy mô lớn hoặc có tính chất phức tạp.
Thứ sáu,thời hạn gia hạn sử dụng đất đang áp dụng một cách cứng nhắc. Theo quy định hiện hành, thời hạn gia hạn chỉ được giới hạn ở mức tối đa 12 tháng hoặc 24 tháng tùy trường hợp. Tuy nhiên, cách áp dụng này không phù hợp với đặc thù của từng loại dự án, đặc biệt là dự án có quy mô lớn, nhiều giai đoạn triển khai, hoặc chịu ảnh hưởng bởi điều kiện khách quan kéo dài. Theo đó, nhà làm luật cần cân nhắc sửa đổi quy định theo hướng phân loại dự án (dự án kinh doanh thương mại, dự án hạ tầng kỹ thuật, dự án BT, PPP…) và cho phép UBND cấp tỉnh được quyền xem xét điều chỉnh linh hoạt thời gian gia hạn phù hợp với thực tế triển khai. Điều này sẽ góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho NĐT, đồng thời bảo đảm quản lý chặt chẽ hơn.
Thứ bảy, cách tính tiền gia hạn sử dụng đất còn máy móc, khi việc tính tiền gia hạn sử dụng đất được áp dụng theo mức 2% giá trị quyền sử dụng đất tính theo bảng giá đất. Cách tính này mang tính hình thức và không phản ánh đúng giá trị thị trường, cũng như mức độ vi phạm của từng dự án. Bên cạnh đó, không phân biệt giữa các dự án có nguyên nhân khách quan và các trường hợp chậm tiến độ do lỗi chủ quan. Do đó, cần sửa đổi theo hướng: áp dụng giá đất cụ thể, phân loại mức vi phạm và quy mô dự án, đồng thời cho phép khấu trừ chi phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã thực hiện. Ngoài ra, cần có cơ chế xem xét miễn, giảm nghĩa vụ tài chính với các dự án trong lĩnh vực ưu đãi đầu tư hoặc gặp rủi ro bất khả kháng.
Thứ tám, về việc không cho phép khấu trừ chi phí giải phóng mặt bằng và không áp dụng miễn, giảm tài chính. Thực tiễn cho thấy, nhiều NĐT đã bỏ ra số tiền rất lớn để thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng nhưng khi xin gia hạn lại không được khấu trừ chi phí này vào khoản tài chính phải nộp thêm, gây thiệt hại không nhỏ cho doanh nghiệp. Bên cạnh đó, quy định hiện hành cũng không cho phép áp dụng cơ chế miễn, giảm hoặc tạm hoãn nghĩa vụ tài chính trong trường hợp dự án chậm tiến độ vì nguyên nhân khách quan. Do đó, cần kiến nghị sửa đổi quy định theo hướng cho phép khấu trừ chi phí giải phóng mặt bằng vào tiền gia hạn và áp dụng chính sách miễn, giảm hợp lý cho các dự án thuộc diện được khuyến khích đầu tư hoặc gặp khó khăn khách quan. Việc này không chỉ hỗ trợ NĐT mà còn thúc đẩy tiến độ triển khai dự án./.
[3] Nguyễn Thành Phương - Trần Lê Đăng Phương,
Thu hồi đất đối với chủ đầu tư chậm đưa đất vào sử dụng hoặc sử dụng đất chậm tiến độ - Thực trạng và hướng hoàn thiện, Kỷ yếu Hội thảo
“Tác động kinh tế - xã hội của Luật Đất đai năm 2024”, Trường Đại học Mở TP. Hồ Chí Minh, ngày 12/11/2024, tr. 232.
[4] Nguyễn Thị Nga,
Một số điểm mới của Luật Đất đai năm 2024 và những đề xuất nhằm tổ chức triển khai có hiệu quả trong thời gian tới, tài liệu Hội nghị phổ biến, quán triệt Luật Đất đai năm 2024 của ngành tư pháp, Bộ Tư pháp, Hà Nội, ngày 22/3/2024, tr. 181.
[5] Ngô Gia Hoàng và Trần Trọng Hiếu,
Thu hồi đất trong trường hợp dự án dự án đầu tư sử dụng đất chậm tiến độ, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 10/390, năm 2020, tr. 70.
[6] Nguyễn Anh Hoa,
Triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2024 góp phần tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn của tỉnh Bình Dương, Tài liệu hội nghị phổ biến, quán triệt Luật Đất đai năm 2024 của ngành tư pháp, Bộ Tư pháp, Hà Nội, ngày 22/3/2024, tr. 181.
[7] Nguyễn Thành Phương - Trần Lê Đăng Phương,
Thu hồi đất đối với chủ đầu tư chậm đưa đất vào sử dụng hoặc sử dụng đất chậm tiến độ - Thực trạng và hướng hoàn thiện, Kỷ yếu Hội thảo
“Tác động kinh tế - xã hội của Luật Đất đai năm 2024”, Trường Đại học Mở TP. Hồ Chí Minh, ngày 12/11/2024, tr. 232.
[8] Nguyễn Thành Phương,
Pháp luật về hoạt động lấn biển và kinh nghiệm từ một số quốc gia hướng đến việc phát triển bền vững, Kỷ yếu Hội thảo quốc gia:
“Pháp luật vì mục tiêu phát triển bền vững”, Trường Đại học Thương mại, ngày 27/5/2025, tr. 78.
[9] Bùi Việt Thi,
Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án đầu tư phát triển đô thị tại tỉnh Bình Dương, Tạp chí Xây dựng, số 4, năm 2024, tr. 136.
[10] Nguyễn Thành Phương,
Một số vấn đề vướng mắc trong Luật Đất đai năm 2013 tác động đến hoạt động đầu tư ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí khoa học Đại học Đồng Nai, số 22/2024, tr. 78.