Quản lý thuốc lá thế hệ mới ở Việt Nam - hướng tiếp cận phù hợp với Công ước khung về kiểm soát thuốc lá

Thuốc lá thế hệ mới gồm hai loại sản phẩm phổ biến là thuốc lá điện tử (TLĐT) và thuốc lá nung nóng (TLNN), ngoài ra còn một số loại sản phẩm lai hoặc biến tấu của hai loại sản phẩm trên. Theo đó, TLĐT được mô tả là loại thiết bị điện tử dùng pin để làm nóng/đốt cháy dung dịch lỏng có chứa nicotin và các chất hóa học khác chứa trong ống/bình dùng một lần hoặc có thể tái nạp, tạo ra sol khí (khói) cho người sử dụng hít vào. TLNN là sự kết hợp thiết bị điện tử và điếu thuốc lá chuyên dụng làm sản sinh ra khói chứa nicotin và các hóa chất khác cho người sử dụng hít vào[1]. Theo pháp luật Hoa Kỳ, một sản phẩm thuốc lá được định nghĩa là sản phẩm được làm hoặc có nguồn gốc từ thuốc lá nhằm mục đích để con người sử dụng (human consumption)[2]. Theo định nghĩa của Tổ chức Y tế thế giới (WHO) trong Báo cáo kế hoạch hành động về kiểm soát thuốc lá khu vực Tây Thái Bình Dương (2020-2030) về thuốc lá điện tử chứa nicotin (ENDS) là nhóm các sản phẩm không đồng nhất, trong đó bộ phận sạc năng lượng điện tử được sử dụng để làm nóng ống dung dịch chứa nicotine, hay còn gọi là dung dịch thuốc lá điện tử (e-liquid), dung môi (ví dụ, propylene glycol, có hoặc không có glycerol) và thường có hương liệu.

Chỉ thị của Liên minh châu Âu về sản phẩm thuốc lá (EU TPD) được xây dựng dựa trên đề xuất của Ủy ban châu Âu, có hiệu lực từ ngày 19/5/2014 và bắt đầu được thực hiện tại các nước thành viên EU vào ngày 20/5/2016, với mục tiêu cải thiện chức năng quản lý thị trường nội địa đối với thuốc lá và các sản phẩm tương tự, đồng thời bảo đảm mức độ cao về bảo vệ sức khỏe cho công dân châu Âu. EU TPD đề cập các nguyên tắc tương đồng về luật, quy định và quy tắc hành chính của các nước thành viên liên quan đến sản xuất, giới thiệu, bán thuốc lá và các sản phẩm tương tự. EU TPD có những yêu cầu riêng biệt từ khía cạnh pháp lý đối với các sản phẩm thuốc lá mới gồm TLNN và TLĐT như Điều 2, 19 quy định về các sản phẩm thuốc lá mới, độc lập và không thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về các sản phẩm thuốc lá hiện hành. Theo đó, TLĐT được định nghĩa là: “sản phẩm được sử dụng để tiếp nhận làn hơi có chứa nicotin thông qua ống hút (mouthpiece), hoặc từ bất kỳ bộ phận khác của sản phẩm, bao gồm hộp chứa dung dịch nicotin, hoặc thiết bị không có hộp chứa. Thuốc lá điện tử có loại sử dụng hộp chứa một lần hoặc sử dụng nhiều lần bằng cách làm đầy hộp chứa hoặc thay thế bằng hộp chứa dùng một lần khác” (Điều 2). Quy định sản phẩm TLNN được điều chỉnh như “các sản phẩm thuốc lá không khói mới”, bao gồm cả sản phẩm thuốc lá tiêu dùng được (consumable tobacco product) và thiết bị điện tử dùng để làm nóng thuốc lá tạo ra hơi, nhưng thiết bị điện tử này không thuộc phạm vi điều chỉnh theo EU TPD mà được quy định như thiết bị điện tử thông thường. Như vậy, các yêu cầu về kiểm soát đối với loại sản phẩm TLNN phải tuân thủ đó là thủ tục thông báo/cấp phép (authorization) cho các nhà sản xuất trước khi đưa ra thị trường (Điều 19); quy định bao bì và nhãn mác cảnh báo sức khỏe khác nhau; các sản phẩm thuốc lá không khói mới phải in cảnh báo sức khỏe nhỏ hơn (30%) và chỉ in cảnh báo bằng chữ. Ngược lại, thuốc lá điếu và thuốc lá tự cuốn phải in cảnh báo sức khỏe bằng hình ảnh với diện tích lớn hơn (65%) (Điều 10, 12); lời văn cảnh báo sức khỏe phải nhất quán hơn với rủi ro được biết của sản phẩm (Điều 9, 12); quy định những sản phẩm thuốc lá khác bao gồm sản phẩm thuốc lá không khói mới lại được miễn không bị hạn chế sử dụng nhiều loại chất phụ gia, trong đó bạc hà (Điều 7). Đối với thuốc lá điện tử, EU TPD cũng đưa ra những yêu cầu chặt chẽ hơn về vấn đề thông báo/cấp phép so với với thuốc lá điếu như yêu cầu nhà sản xuất phải thông báo cho nước thành viên liên quan trước khi đưa TLĐT ra thị trường (thông báo về danh mục các chất phụ gia, chất phân tán (emissions) từ việc sử dụng sản phẩm, dữ liệu về mức độ độc hại hiện nay, thông tin về liều lượng nicotin và khả năng trẻ vị thành niên sử dụng (uptake); phải bảo đảm rằng hộp đựng TLĐT và bộ chứa nicotin có bản thông tin về chỉ dẫn, cảnh báo, tác dụng phụ có thể có, địa chỉ liên lạc của nhà sản xuất, độ gây nghiện và độc hại của sản phẩm.

Luật Ngăn ngừa hút thuốc gia đình và Luật Kiểm soát thuốc lá Hoa Kỳ năm 2009 (Luật Thuốc lá) cho phép Cục Quản lý thực phẩm và dược phẩm Hoa Kỳ (FDA) ban hành các quy định pháp lý đối với sản phẩm thuốc lá cũng như quy định yêu cầu cụ thể điều chỉnh sản phẩm thuốc lá. Luật Thuốc lá cấm việc giới thiệu sản phẩm thuốc lá mới (được định nghĩa là sản phẩm không có mặt trên thị trường năm 2007 hoặc không “tương đương đáng kể” với sản phẩm đó) nếu như không được sự cho phép của FDA, cấm việc quảng cáo thuốc lá trên đài phát thanh và truyền hình. Luật Liên bang cũng cấm những hình thức marketing khác đối với thuốc lá như tài trợ, tặng hàng mẫu và cấm trưng bày tự phục vụ tại điểm bán. Năm 2019, FDA đã cho phép một sản phẩm TLNN (Heated tobacco product) được phép kinh doanh. Tiếp theo, một loại TLĐT hệ thống đóng (Closed END system) đi kèm với tinh dầu hương thuốc lá và một vài sản phẩm thuốc lá thế hệ mới sử dụng qua đường uống (Oral tobacco) được cơ quan này cho phép thương mại hoá[3]. FDA khẳng định các sản phẩm được FDA cho phép đều là những sản phẩm có ít chất độc hại hơn so với thuốc lá điếu, vì thế FDA không khuyến khích hành vi hút thuốc mà chỉ nhằm mục đích thay thế dần thuốc lá điếu gây hại cho những người đang hút thuốc. Bên cạnh đó, FDA cũng liên tục theo dõi các hoạt động tiếp thị của những sản phẩm được FDA chấp thuận để bảo đảm các sản phẩm này không hướng đến tiếp cận giới trẻ hoặc những người không hút thuốc. Riêng với TLĐT và TLNN, FDA có hướng dẫn phân biệt rõ sự khác nhau về mặt cấu tạo và bản chất sản phẩm, không phải tất cả các sản phẩm thuốc lá thế hệ mới mà chỉ có một số loại phù hợp với mục tiêu bảo vệ sức khỏe cộng đồng mới được FDA cho phép thương mại hoá. Loại TLĐT duy nhất được FDA kiểm nghiệm và cho phép thương mại là loại hệ thống đóng, nhằm ngăn chặn việc người dùng tự ý pha trộn thêm các chất khác, tránh được các rủi ro liên quan đến việc lạm dụng sản phẩm và sử dụng sai mục đích. Việc chấp thuận của FDA đối với một số sản phẩm thuốc lá thế hệ mới được đánh giá là hành động nhân văn, nhằm giúp những người đang hút thuốc lá, không muốn cai thuốc lá hoặc tái hút được tiếp cận hợp pháp với những sản phẩm thay thế đã qua kiểm định của khoa học là ít tác hại hơn.

Tại Hội nghị Liên hợp quốc về Biến đổi khí hậu lần thứ 8 (COP 8) đã ghi nhận khuyến cáo của WHO về TLĐT và TLNN[4], đó là: a) Ngăn chặn việc bắt đầu sử dụng các sản phẩm thuốc lá mới; b) Bảo vệ mọi người khỏi bị phơi nhiễm với khói thuốc lá mới theo Điều 8 của WHO FCTC; c) Ngăn chặn việc đưa ra các kết luận thiếu căn cứ về tính an toàn của các sản phẩm này; d) Áp dụng các biện pháp cấm quảng cáo, khuyến mại và tài trợ cho các sản phẩm thuốc lá mới theo Điều 13 của WHO FCTC; e) Kiểm soát thành phần và tỏa khói của các sản phẩm này theo Điều 9 và 10 WHO FCTC; f) Bảo vệ các chính sách và hoạt động kiểm soát thuốc lá mới khỏi tác động của các lợi ích thương mại và các lợi ích khác liên quan tới các sản phẩm thuốc lá thế hệ mới và ngành công nghiệp thuốc lá theo Điều 5.3 của WHO FCTC; g) Quản lý, bao gồm hạn chế hoặc cấm, khi thích hợp, việc sản xuất, nhập khẩu, phân phối, trưng bày, bán và sử dụng các sản phẩm thuốc lá thế hệ mới, phù hợp với luật pháp quốc gia, tính đến mức độ bảo vệ cao cho sức khỏe con người; h) Áp dụng, khi thích hợp, các biện pháp trên đối với các thiết bị được thiết kế để tiêu thụ các sản phẩm thuốc lá. Tại COP 8, WHO ghi nhận ý kiến các bên tham gia FCTC nhìn nhận TLNN là sản phẩm thuốc lá cần áp dụng quy định của FCTC, cho đến nay, đã có 184/193 quốc gia thành viên của FCTC đã ban hành chính sách kiểm soát TLNN. FCTC với các nỗ lực kiểm soát thuốc lá toàn cầu hướng tới các nhiệm vụ chiến lược gồm: Giám sát các chính sách đã thực hiện; bảo vệ cá nhân khỏi khói thuốc thụ động; cung cấp hỗ trợ cai thuốc lá; cảnh báo về hậu quả sức khỏe của thuốc lá; thực hiện lệnh cấm tiếp thị, tăng thuế và giá các sản phẩm thuốc lá. FCTC cũng nêu rõ: “Để bảo vệ tốt hơn cho sức khỏe con người, các Bên được khuyến khích thi hành các biện pháp khác ngoài các biện pháp được yêu cầu trong Công ước này và các nghị định thư có liên quan, không có quy định nào trong các văn kiện này ngăn cản một Bên áp đặt những yêu cầu chặt chẽ hơn nhất quán với các điều khoản của các văn kiện đó và phù hợp với luật pháp quốc tế"[5]. Do đó, các quốc gia thành viên của FCTC có thể xây dựng, áp dụng các biện pháp nằm ngoài yêu cầu của Công ước, đặc biệt với những vấn đề mới phát sinh cùng với sự phát triển của xã hội và khoa học công nghệ mới, bao gồm cả việc cấm các sản phẩm thuốc lá mới. Hội nghị COP 8 khuyến cáo các quốc gia cân nhắc ưu tiên áp dụng các biện pháp ngăn chặn sự bắt đầu của các sản phẩm thuốc lá mới; bảo vệ sức khỏe của mọi người khỏi việc phơi nhiễm với các khí thải; bảo vệ các chính sách và hoạt động kiểm soát thuốc lá khỏi tất cả các lợi ích thương mại và các lợi ích khác liên quan đến các sản phẩm thuốc lá mới, bao gồm các lợi ích của ngành công nghiệp thuốc lá[6].

Hiện nay, các quốc gia trên thế giới đang áp dụng chính sách khác nhau trong việc quản lý các sản phẩm thuốc lá mới dựa trên những yếu tố như: (1) quy định pháp luật; (2) điều kiện về nguồn lực, quy trình và năng lực để theo dõi, giám sát và quản lý sản phẩm; (3) tỷ lệ sử dụng thuốc lá trong nước và quy mô thị trường của các sản phẩm thuốc lá mới.

Theo Báo cáo năm 2018 của WHO và tổng hợp quy định của Tổ chức Chiến dịch vì trẻ em không thuốc lá, tính đến tháng 12/2019, các quốc gia trên thế giới quy định quản lý TLĐT theo 04 phương thức:

Thứ nhất, quy định cấm mua bán, sản xuất, nhập khẩu TLĐT. Hiện có tổng cộng 42 quốc gia và vùng lãnh thổ có quy định cấm đối với TLĐT, trong đó 24 quốc gia và vùng lãnh thổ áp dụng quy định cấm mọi hình thức mua bán, sản xuất, nhập khẩu TLĐT và 18 quốc gia, vùng lãnh thổ áp dụng cấm bán TLĐT tại một số địa phương[7]. Trong khu vực ASEAN, các quốc gia ban hành quy định cấm các sản phẩm thuốc lá mới gồm Brunei, Lào, Singapore, Campuchia và Thái Lan. Tại Singapore đã ban hành Luật Thuốc lá năm 2015, theo đó cấm thuốc lá không khói, bất kỳ dung dịch hoặc chất nào mà có thành phần là thuốc lá hoặc nicotin, được sử dụng với thiết bị truyền dẫn nicotin hoặc tạo hơi (gọi chung là TLĐT). Thái Lan đã ban hành các quy định cấm nhập khẩu và bán tất cả các loại TLĐT, bao gồm TLNN, shisha; Điều lệnh số 9 của Uỷ ban Bảo vệ sức khoẻ người tiêu dùng năm 2015 cấm bán và cấm các dịch vụ liên quan đến TLĐT; Luật Hải quan năm 2017 quy định bất cứ người nào nhập khẩu các loại hàng hóa (như TLĐT) đã được thông quan hoặc đang được thông quan qua hình thức hải quan để nhập hoặc xuất khẩu hàng hóa đó đều bị cấm. Tại Brunei ban hành Luật Thuốc lá năm 2005, trong đó quy định TLĐT và TLNN được xếp vào các loại sản phẩm mô phỏng thuốc lá và quy định cấm bán, khuyến mại hoặc nhập khẩu[8]. Quốc gia Campuchia, Lào quy định cấm tiêu thụ, bán, nhập khẩu shisha và TLĐT trên toàn lãnh thổ[9].

 Thứ hai, quy định chỉ được phép bán TLĐT dưới dạng dược phẩm được cấp phép và thuốc kê đơn được điều trị theo phác đồ. Tuy nhiên, trên thực tế, chưa có nhà sản xuất nào đạt được quy trình cấp giấy phép “dược phẩm hoặc biện pháp hỗ trợ cai nghiện” để được cấp phép bán TLĐT. Hiện có 8 quốc gia áp dụng quy định này gồm Úc, Chile, Hong Kong, Nhật Bản, Malaysia, Philippines, Đài Loan và Venezuela. Nhật Bản không có quy định điều chỉnh riêng biệt TLĐT hoặc sản phẩm TLNN, thay vào đó, những dòng sản phẩm mới này nằm trong quy định chung của pháp luật hiện hành. Ví dụ, TLĐT có chứa nicotin đơn giản được xem là sản phẩm tiêu dùng có chứa nicotin, trong khi Nhật Bản cấm bán sản phẩm tiêu dùng có chứa nicotin (ngoại trừ các sản phẩm thuốc lá) nếu những sản phẩm này không được Cục Thiết bị y tế và Dược phẩm Nhật Bản chấp thuận, vì vậy TLĐT trên thực tế bị cấm bán tại Nhật Bản[10].

Thứ ba, quy định TLĐT như sản phẩm thuốc lá điếu thông thường và quản lý chặt chẽ bằng các biện pháp kiểm soát nghiêm ngặt, phòng, chống tác hại thuốc lá. Hiện có 47 quốc gia và vùng lãnh thổ (bao gồm: 28 quốc gia thuộc Liên minh châu Âu, Albania, Azerbaijan, Belarus, Canada, Bờ Biển Ngà, Georgia, Guyana, Iceland, Israel, Moldova, Montenegro, New Zealand, Na Uy, Hàn Quốc, Tajikistan, Các tiểu Vương quốc Ả rập thống nhất và nhiều bang của Hoa Kỳ...). Trong đó, nhiều quốc gia áp dụng các biện pháp chặt chẽ để hạn chế sản phẩm như yêu cầu bao bì trơn khi đóng gói sản phẩm TLĐT (Israel); quy định nồng độ nicotin tối đa ở mức thấp, in cảnh báo sức khỏe bằng chữ, cấm một số hình thức quảng cáo, quy định môi trường không khói thuốc lá, cấm bán hàng qua Internet.

Thứ tư, một số các quốc gia chưa có quy định quản lý sản phẩm TLĐT, trong đó có Việt Nam[11].

Tại Hội nghị COP 6, các quốc gia tham gia FCTC đề nghị các bên xem xét việc cấm TLĐT phù hợp với luật pháp quốc gia. Trường hợp quản lý thì cần cân nhắc quản lý chặt chẽ với mục tiêu bảo vệ sức khỏe con người, để thực hiện quyết nghị của Hội nghị về thuốc lá điện tử, gồm: ngăn chặn sự bắt đầu của những người không hút thuốc lá, trẻ vị thành niên và các nhóm dễ bị tổn thương; giảm thiểu rủi ro sức khỏe cho người dùng và bảo vệ người không hút khỏi tiếp xúc với khói thụ động; ngăn chặn việc sử dụng các tuyên bố chưa được chứng minh về tác động sức khỏe của TLĐT; bảo vệ chính sách kiểm soát thuốc lá khỏi tất cả các lợi ích thương mại và các lợi ích khác bao gồm cả lợi ích của ngành công nghiệp thuốc lá; nếu quản lý như sản phẩm thuốc lá thì cần áp dụng gói MPOWER[12] với các lưu ý cảnh báo về tác hại của thuốc lá; tăng thuế thuốc lá TLĐT.

Theo Báo cáo năm 2018 của WHO và tổng hợp quy định quốc tế của Tổ chức Chiến dịch vì trẻ em không thuốc lá đến tháng 12/2019, các quốc gia trên thế giới quy định quản lý thuốc lá nung nóng (hay còn gọi là thuốc lá làm nóng) theo 02 xu thế chính:

Thứ nhất, quy định cấm mua bán, sử dụng, sản xuất, nhập khẩu TLNN. Hiện có ít nhất 17 quốc gia cấm TLNN gồm: Panama, Ethiopia, Ấn Độ, Mexico, Thổ Nhĩ Kỳ, Úc, Na Uy, Brazil, Singapore, Phần Lan, Malta, Sri Lanka, Brunei, Campuchia, Qatar, Thái Lan và Uganda.

Thứ hai, quy định coi TLNN là sản phẩm thuốc lá và quản lý chặt chẽ. Có thể kể đến một số quốc gia tiêu biểu như:

Canada, Belarus, Georgia và Moldova quy định cụ thể TLNN trong Luật mới về kiểm soát thuốc lá. Theo đó, cả thuốc lá điếu và thiết bị làm nóng đều cấm quảng cáo, áp dụng quy định về môi trường không khói thuốc lá và in cảnh báo sức khỏe như các sản phẩm thuốc lá khác.

Israel: Luật Kiểm soát thuốc lá áp dụng các hạn chế quảng cáo, cấm trưng bày, cảnh báo sức khỏe bằng chữ và đóng bao gói trơn với thiết bị và điếu thuốc lá làm nóng.

Nhật Bản: TLNN được điều chỉnh như “sản phẩm thuốc lá khác để hút,” chứ không phải được điều chỉnh như thuốc lá điếu. Tất cả sản phẩm TLNN được bán tại Nhật Bản đều phải có cảnh báo sức khỏe trên bao bì sản phẩm được áp dụng như yêu cầu in cảnh báo đối với tẩu (pipe) và “sản phẩm thuốc lá đã chế biến khác” (other manufactured tobacco products). Theo đó, lời cảnh báo phải chiếm 30% mặt trước và sau bao bì sản phẩm và phải bao gồm một trong số các lời cảnh báo bằng chữ (textual) khác nhau. Việc quảng cáo thuốc lá được quản lý theo các quy định rất chặt chẽ, hoạt động quảng cáo và tiếp thị không được chủ động khuyến khích việc hút thuốc và phải xem xét cấm trẻ vị thành niên mua các sản phẩm thuốc lá. Các quy tắc tương tự áp dụng đối với sản phẩm TLNN cũng được áp dụng với sản phẩm thuốc lá đốt cháy.

Gần đây, Hoa Kỳ, Ý và Úc là các quốc gia quy định quản lý đối với loại sản phẩm này. Tháng 7/2020, FDA đã cho phép Công ty thuốc lá đa quốc gia Philip Morris (PMI) tiếp thị sản phẩm HTPs như một sản phẩm thuốc lá điều chỉnh nguy cơ MRTP (Modified Risk Tobacco Products). FDA cũng lưu ý rằng, ngay cả khi được cho phép lưu hành trên thị trường thì các sản phẩm này không phải là an toàn và cũng không được “FDA chấp thuận là an toàn”. WHO cũng nhấn mạnh, tất cả các sản phẩm thuốc lá đều gây hại đối với sức khỏe và kêu gọi thực hiện đầy đủ FCTC. Tháng 8/2020, Úc ban hành quy định các sản phẩm có chứa nicotin mới bị cấm, bởi nicotin được xếp loại là loại “chất độc nguy hiểm”, đồng thời nhấn mạnh về việc thiếu bằng chứng thuyết phục trong việc mang lại sức khỏe cho cộng đồng nếu cho phép sử dụng HTPs[13]. Theo WHO, TLNN chứa lá thuốc lá, chất khí tỏa ra có chất độc bao gồm chất gây ung thư, do đó cần được quản lý bởi các chính sách như với sản phẩm thuốc lá phù hợp với FCTC và các Nghị định thư trong khuôn khổ FCTC.

Các quy định về việc quản lý, kiểm soát các sản phẩm thuốc lá thế hệ mới ở các quốc gia có sự khác nhau, nhưng đều thống nhất đánh giá đây là sản phẩm có hại cho sức khỏe con người, gây ra các tổn thất về kinh tế cho xã hội. Hiện tại, Việt Nam là một trong 15 nước hút thuốc lá nhiều nhất trên thế giới và là quốc gia đứng thứ 3 trong khu vực ASEAN có số người trưởng thành hút thuốc lá cao nhất, chỉ sau Indonesia và Philippines[14]. Theo một điều tra chuẩn toàn cầu nhằm giám sát một cách có hệ thống tình hình sử dụng thuốc lá ở người trưởng thành (cả thuốc lá có khói và thuốc lá không khói) cũng như theo dõi các chỉ số cơ bản về hoạt động phòng, chống tác hại của thuốc lá tại 34 tỉnh, thành phố của Việt Nam năm 2020, TLĐT hiện được sử dụng khá phổ biến tại Việt Nam với tỷ lệ nam giới trưởng thành là 5,6%, nữ giới trưởng thành là 1%. Tỷ lệ thanh thiếu niên 15 - 24 tuổi ở Hà Nội và TP.Hồ Chí Minh hiện đang sử dụng TLĐTtrong năm 2020 là khá cao, với tỷ lệ chung là 7,3%, tỷ lệ này ở nam giới là 9,1% và nữ giới là 4,6%; phần lớn người sử dụng TLĐTnằm ở độ tuổi 18 - 24[15].Nghiên cứu về các hành vi nguy cơ đối với sức khỏe học sinh trung học cơ sở và trung học phổ thông tại Hà Nội năm 2020 do Viện Chiến lược và Chính sách y tế tiến hành cho thấy, tỷ lệ đang sử dụng TLĐTở học sinh lớp 8-12 là 8,35% (nữ là 4,8%, nam là 12,39%), ở học sinh lớp 10-12 là 12,6%.Tỷ lệ nữ giới hút TLĐTcũng tăng cao hơn so với hútthuốc lá điếu thông thường. TLNN được đưa về Việt Nam theo đường xách tay, nhập lậu và hiện chưa có các số liệu thống kê cụ thể về số lượng sử dụng.

Có thể nói, hiện nay, Việt Nam chưa có chính sách cụ thể và khung pháp lý để quản lý thuốc lá thế hệ mới, cụ thể:

Thứ nhất, Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá năm 2012 (Luật PCTHTL) không có điều, khoản nào định nghĩa về các sản phẩm thuốc lá thế hệ mới cũng như các quy định điều chỉnh các sản phẩm này.

Thứ hai, về đặc tính sản phẩm, theo khoản 1 Điều 23 Luật PCTHTL về Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về thuốc lá: “Thuốc lá được sản xuất, nhập khẩu để tiêu thụ tại Việt Nam phải bảo đảm tuân thủ quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về thuốc lá và tiêu chuẩn cơ sở về thuốc lá mà nhà sản xuất đã công bố” và khoản 3 Điều này quy định: “Bộ trưởng Bộ Y tế ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về thuốc lá điếu”. Như vậy, các quy định về tiêu chuẩn, quy chuẩn của thuốc lá trong Luật PCTHTL hiện không bao hàm TLĐT và thuốc lá làm nóng.

Thứ ba,về ghi nhãn, in cảnh báo sức khỏe, Điều 15 Luật PCTHTL quy định cụ thể về việc ghi nhãn, in cảnh báo sức khỏe đối với thuốc lá được sản xuất, nhập khẩu để tiêu thụ tại Việt Nam. Cụ thể, điều này quy định việc ghi nhãn, in cảnh báo sức khỏe nêu rõ: ghi số lượng điếu đối với bao thuốc lá dạng điếu hoặc trọng lượng đối với các loại thuốc lá khác; tỷ lệ diện tích phần nội dung cảnh báo sức khỏe so với tỷ lệ mặt trước của bao thuốc... Thông tư Liên tịch số 05/2013/TTLT-BYT-BCT ngày 8/2/2013 của Bộ Y tế và Bộ Công Thương hướng dẫn in cảnh báo sức khỏe không điều chỉnh đối với TLĐT và TLNN. Như vậy, về ghi nhãn, in cảnh báo sức khỏe, các quy định của Luật PCTHTL và Thông tư là không điều chỉnh đối với TLĐT và thuốc lá làm nóng. Bên cạnh đó, các quy định liên quan đến giảm cung, giảm cầu, sản xuất, nhập khẩu, kinh doanh thuốc lá… cũng không điều chỉnh đối với TLĐT và thuốc lá làm nóng.

Thứ tư, các sản phẩm thuốc lá thế hệ mới do chưa được điều chỉnh bằng pháp luật nên trong công tác kiểm tra, xử lý vi phạm đối với các hành vi mua bán, sử dụng thuốc lá thế hệ mới, các cơ quan chức năng chỉ được áp dụng như xử phạt đối với hành vi kinh doanh hàng hóa nhập lậu hoặc hàng hóa không rõ nguồn gốc xuất xứ như đối với hàng hóa thông thường. Việc thiếu chế tài xử lý dẫn đến tình trạng buôn bán thuốc lá nhập lậu diễn ra phổ biến qua công nghệ số và gây khó khăn rất lớn cho lực lượng chức năng trong xử lý vi phạm đối với các tổ chức, cá nhân kinh doanh, mua bán thuốc lá thế hệ mới, nhiều đối tượng bị xử phạt vẫn tiếp tục vi phạm, nhiều trường hợp không có khả năng thi hành quyết định xử phạt[16].

Thứ năm, là một trong những quốc gia có tỷ lệ hút thuốc cao nhất trên thế giới[17], do đó, Việt Nam đã và đang thực hiện nhiều biện pháp để giảm tỷ lệ hút thuốc lá như tuyên truyền,giáo dục về tác hại của thuốc lá cho người dân, cấm quảng cáo, khuyến mại, tiếp thị thuốc lá và hoạt động tài trợ của các công ty thuốc lá, cảnh báo sức khỏe, thuế và giá, hạn chế hút thuốc tại các địa điểm công cộng, tăng thuế thuốc lá. Việt Nam hiện đang áp dụng thuế suất thuế tiêu thụ đặc biệt theo tỷ lệ là 75% và giá tính thuế là giá xuất xưởng của nhà sản xuất, là mức giá thấp hơn khá nhiều so với giá bán lẻ trên thị trường. Tuy nhiên, chính sách thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá của Việt Nam hiện nay đang được đánh giá có nhiều hạn chế, bất cập nên tỷ lệ thuế so với giá thuốc lá bán lẻ ở mức thấp. Tính trong năm 2020, tỷ lệ thuế tính trên giá thuốc lá bán lẻ tại Việt Nam, bao gồm thuế tiêu thụ đặc biệt và thuế giá trị gia tăng chỉ chiếm 38,8%, tỷ lệ này thấp hơn so với trung bình của các quốc gia có thu nhập trung bình (tỷ lệ thuế chiếm 59% giá bán lẻ), bằng một nửa của hầu hết các nước ASEAN như Thái Lan (tỷ lệ thuế chiếm 78,6% giá bán lẻ), Singapore (tỷ lệ thuế chiếm 67,1% giá bán lẻ), Indonesia (tỷ lệ thuế chiếm 62,3% giá bán lẻ). Như vậy, so sánh với các nước trong khu vực Đông Nam Á, thuế thuốc lá ở Việt Nam đang ở mức thấp, đứng thứ 7 trong tổng số 10 quốc gia trong khu vực[18]. Theo khuyến nghị của WHO, việc giảm nhu cầu các sản phẩm thuốc lá cần ưu tiên hàng đầu, do đó cấm hoặc quản lý chặt các sản phẩm thuốc lá không khói là điều cần thiết.

Một là, cầnnghiên cứu sửa đổi, bổ sung trong Luật PCTHTL và các văn bản hướng dẫn những quy định quản lý thuốc lá thế hệ mới. Trong đó, cần đặc biệt chú ý đến điều kiện nhập khẩu, kinh doanh thuốc lá thế hệ mới; kiểm soát sản lượng tiêu thụ TLĐT, TLNN; quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về thuốc lá; xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực phòng, chống tác hại của thuốc lá. Trên cơ sở các cam kết quốc tế và khuyến nghị của FCTC, Việt Nam cần thường xuyên rà soát hệ thống văn bản pháp luật bảo đảm tương thích với cam kết quốc tế, đặc biệt là các quy định liên quan đến việc cấp phép sản xuất, bán buôn, bán lẻ thuốc lá; kiểm soát sản lượng, chất lượng thuốc lá; xây dựng quy chế quản lý nhập khẩu và kinh doanh thuốc lá; quy định đầu mối nhập khẩu, tiêu chuẩn chất lượng và nhãn mác thuốc lá nhập khẩu; quản lý lưu thông trong nước đối với sản phẩm thuốc lá nhập khẩu; thực hiện dán tem nhập khẩu riêng để phân biệt thuốc lá nhập khẩu với thuốc lá sản xuất trong nước, áp dụng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá thế hệ mới; quy định chặt chẽ các điều kiện tiếp cận thị trường, điều kiện cấp phép của chủ thể sản xuất kinh doanh các sản phẩm thuốc lá thế hệ mới; quy định cụ thể về nội dung cảnh báo sức khoẻ trên bao bì sản phẩm, chất phụ gia, đóng gói, tiêu chuẩn sản phẩm và đặc biệt là nghĩa vụ báo cáo hằng năm về bằng chứng tác hại đối với sức khoẻ do việc sử dụng thuốc lá của các chủ thể sản xuất, mua bán sản phẩm này.

Hai là, đối với thuốc lá làm nóng, cần bổ sung quy định làm rõ thuốc lá làm nóng là sản phẩm dưới “dạng khác” của sản phẩm thuốc lá theo quy định của Luật PCTHTL và quy định cụ thể tại Nghị định hướng dẫn thi hành Luật PCTHTL. Quan điểm này cũng được ghi nhận tại Hội nghị COP 8, các nước thành viên FCTC coi sản phẩm thuốc lá làm nóng là một dạng sản phẩm thuốc lá, khuyến nghị các nước quản lý sản phẩm này theo FCTC và các luật kiểm soát thuốc lá của nước sở tại. Bên cạnh đó, trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá tác hại của sản phẩm để có cơ chế quản lý phù hợp, cần xây dựng cơ chế thí điểm quản lí thuốc lá làm nóng trên cơ sở các ý kiến thống nhất giữa các Bộ, ngành được Chính phủ thông qua; cần có sơ kết, tổng kết đánh giá, kết quả thí điểm từ đó có kế hoạch xây dựng phương án quản lý trong giai đoạn tiếp theo.

Ba là, đối với thuốc lá điện tử, cần có nghiên cứu toàn diện về sản phẩm TLĐT và đánh giá các tác động của TLĐT cả ở khía cạnh y tế và kinh tế trong bối cảnh TLĐT được sử dụng phổ biến và đang bị buông lỏng quản lý. Mặc dù khác biệt với thuốc lá truyền thống nhưng TLĐT vẫn là những sản phẩm có chứa hoặc chiết xuất từ nicotin và có khả năng gây nghiện nên cần xây dựng cơ chế, chính sách quản lý chặt chẽ, đặc biệt với các đối tượng thanh thiếu niên tiếp cận sử dụng TLĐT. Kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy, nước này chính thức áp dụng Luật Độc quyền ngành thuốc lá từ tháng 11/2021 để quản lý TLĐT và các sản phẩm thuốc lá thế hệ mới khác đã tạo ra một nền tảng quản lý thống nhất có tính chất quốc gia cho việc mua bán thuốc lá. Tất cả các công ty, từ sản xuất đến bán buôn và bán lẻ TLĐT ở Trung Quốc phải có giấy phép và đáp ứng các tiêu chuẩn quốc gia để đăng ký với cơ quan quản lý và kinh doanh hợp pháp[19]. Tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc, Việt Nam có thể nghiên cứu một số phương án như sau:

(i) Sửa đổi Nghị định số 67/2013/NĐ-CP ngày 27/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật PCTHTL và Nghị định số 106/2017/NĐ-CP ngày 14/9/2017 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/2013/NĐ-CP hoặc xây dựng mới nghị định điều chỉnh thuốc lá thế hệ mới với các quy định chặt chẽ về tiếp cận thị trường; tiêu chuẩn, thành phần, chất phụ gia trong sản phẩm; quảng cáo, tiếp thị sản phẩm; địa điểm kinh doanh, quảng cáo, tiếp thị; đóng gói, bao bì; cảnh báo; các quy định về nghĩa vụ báo cáo của doanh nghiệp kinh doanh; quy định về thuế, về hạn chế sản phẩm, về tiêu chuẩn kĩ thuật đối với sản phẩm thuốc lá thế hệ mới để bảo đảm chất lượng và độ an toàn, có đánh giá tác động hằng năm về bằng chứng tác hại đối với sức khoẻ của người sử dụng.

(ii) Bổ sung các quy định về quản lý đối với thuốc lá làm nóng trong Luật PCTHTL và các văn bản hướng dẫn, có kế hoạch sơ kết, đánh giá kết quả triển khai thực thi pháp luật đối với sản phẩm này hàng năm. Điều này cũng phù hợp với kết luận của WHO tại các Hội nghị COP 7 COP 8: Thuốc lá làm nóng là sản phẩm thuốc lá và kêu gọi các nước quản lý theo Luật kiểm soát thuốc lá hiện hành của quốc gia. Đối với TLĐT, cần có thêm các nghiên cứu, đánh giá tác động của sản phẩm này đối với sức khỏe của người dùng trước khi ban hành quy định cho phép/cấm lưu hành tại thị trường Việt Nam.

Bốn là, rà soát các quy định về xử lý vi phạm hoạt động kinh doanh thuốc lá, tăng chế tài và mức tiền xử phạt đối với các hành vi buôn bán thuốc lá điếu nhập lậu hoặc không tuân thủ các quy định của pháp luật về sử dụng, mua bán, sản xuất... thuốc lá, bảo đảm mức phạt đó đủ sức răn đe, phòng ngừa đối với chủ thể có hành vi vi phạm hoặc có khả năng thực hiện hành vi vi phạm; bổ sung quy định về thẩm quyền của cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ nhằm phát hiện các vi phạm về kinh doanh thuốc lá trái pháp luật, trong đó có hoạt động mua bán thuốc lá; tăng cường sự phối hợp trong xử lý vi phạm giữa các cơ quan có thẩm quyền như Bộ Công an, Bộ Công Thương, Bộ Y tế…

Năm là, song song với điều chỉnh/hoàn thiện pháp luật về quản lý thuốc lá thế hệ mới, chính sách thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá phải đưa ra được một lộ trình điều chỉnh tăng thuế đối với mặt hàng thuốc lá nhằm hạn chế sản xuất, tiêu dùng và thực hiện các cam kết quốc tế về phòng, chống tác hại của thuốc lá, đạt tỷ lệ thuế ở mức 70% hoặc lớn hơn so với giá bán lẻ theo khuyến nghị của WHO nhằm các mục tiêu: (i) góp phần định hướng sản xuất, tiêu dùng của xã hội; (ii) điều tiết thu nhập của người tiêu dùng; (iii) tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Theo đó bảo đảm các yếu tố như: tính khả thi, tính tuân thủ, cạnh tranh bình đẳng, tính tin cậy, dự báo trước được; bảo đảm môi trường kinh doanh ổn định, thuận lợi, hài hòa lợi ích của Nhà nước, người dân, doanh nghiệp và phù hợp với thông lệ quốc tế■

 

---