Phát triển kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam – thực trạng pháp luật và một số giải pháp

Để hiểu được kinh tế tuần hoàn (KTTH), trước hết cần phải có cái nhìn rõ ràng về kinh tế tuyến tính. Kinh tế tuyến tính là mô hình mà các hoạt động kinh tế đều đi theo đường thẳng. Hoạt động kinh tế bắt đầu từ việc khai thác tài nguyên từ môi trường tự nhiên làm đầu vào của quá trình sản xuất. Kết quả của hoạt động này là các sản phẩm được tạo ra đáp ứng nhu cầu sử dụng nào đó trước khi được thải loại ra môi trường[1]. Do vậy, phát triển kinh tế trong mô hình kinh tế tuyến tính thuần túy chính là việc gia tăng khai thác tài nguyên và cũng đồng nghĩa với việc gia tăng thải loại ra môi trường. Trong khi đó, với xu hướng phát triển bền vững - sự phát triển đáp ứng các nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm tổn hại tới khả năng đáp ứng các nhu cầu của thế hệ tương lai[2], khi nguồn lực khan hiếm và khả năng hấp thụ rác thải của trái đất có giới hạn[3] thì KTTH có thể giải quyết vấn đề đó.

Theo Pearce và Turner (1990), một nguyên lý cơ bản của KTTH là “mọi thứ đều là đầu vào đối với thứ khác”[4], đây hoàn toàn không giống với cách nhìn truyền thống của nền kinh tế tuyến tính. Lần đầu tiên được nhắc tới, Báo cáo của Stahel và Reday – Mulvey năm 1976 về lĩnh vực công nghiệp chế tạo ô tô và xây dựng đã đề cập về ý tưởng cốt lõi của KTTH là việc kéo dài vòng đời sản phẩm sẽ giúp tiết kiệm năng lượng và sức lao động của ngành này[5].

Khái niệm KTTH sau đó tiếp tục trải qua nhiều bước thay đổi để phát triển toàn diện. M. Geissdoerfer và Cộng sự (2017) đã đưa ra một cách nhìn cụ thể hơn về KTTH, theo đó: Nền KTTH là một hệ thống mà trong đó tài nguyên đầu vào và chất thải, phát thải, hao hụt năng lượng được giảm thiểu thông qua việc làm chậm, làm hẹp và đóng kín các vòng vận động của vật liệu và năng lượng. Điều này có thể đạt được thông qua các thiết kế có tính dài hạn, bảo dưỡng, sửa chữa, tái sử dụng, tái sản xuất, làm mới và tái chế[6].

Theo Tổ chức Phát triển công nghiệp Liên hợp quốc - UNIDO (2024), nền KTTH là một chu trình sản xuất khép kín, các chất thải được quay trở lại, trở thành nguyên liệu cho sản xuất, từ đó giảm mọi tác động tiêu cực đến môi trường, hệ sinh thái và sức khỏe con người[7]. KTTH là một điều mới mẻ bằng cách tạo ra giá trị và cuối cùng là sự thịnh vượng. Nó hoạt động bằng cách kéo dài tuổi thọ sản phẩm thông qua cải tiến thiết kế và phục vụ, di chuyển chất thải từ cuối chuỗi cung ứng ngay từ đầu trong thực tế, sử dụng tài nguyên hiệu quả hơn bằng cách sử dụng chúng nhiều lần, không chỉ một lần[8].

Theo Ellen Mac Arthur Foundation (2024), định nghĩa về KTTH được nhiều quốc gia và các tổ chức quốc tế thừa nhận rộng rãi hiện nay là “một hệ thống có tính khôi phục và tái tạo thông qua các kế hoạch và thiết kế chủ động. Nó thay thế khái niệm “kết thúc vòng đời” của vật liệu bằng khái niệm khôi phục, chuyển dịch theo hướng sử dụng năng lượng tái tạo, không dùng hóa chất độc hại gây tổn hại tới việc tái sử dụng và hướng tới giảm thiểu chất thải thông qua việc thiết kế vật liệu, sản phẩm, hệ thống kỹ thuật và cả các mô hình kinh doanh trong phạm vi của hệ thống đó”[9]. Nền KTTH là một hệ thống công nghiệp được phục hồi hoặc tái tạo theo ý định và thiết kế. Nó chuyển sang sử dụng năng lượng tái tạo, loại bỏ việc sử dụng các hóa chất độc hại làm mất khả năng tái sử dụng và quay trở lại sinh quyển thông qua thiết kế ưu việt của vật liệu, sản phẩm, hệ thống và mô hình kinh doanh[10]. 

Ở Việt Nam, có thể tiếp cận cách định nghĩa KTTH theo khoản 1 Điều 142 Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) năm 2020, theo đó, KTTH là mô hình kinh tế trong đó các hoạt động thiết kế, sản xuất, tiêu dùng và dịch vụ nhằm giảm khai thác nguyên liệu, vật liệu, kéo dài vòng đời sản phẩm, hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường.

Về thực trạng nội dung pháp luật,văn bản quy phạm pháp luật mở đường cho các hoạt động BVMT ở Việt Nam là Luật BVMT năm 1993 với các khái niệm cơ bản liên quan đến BVMT đã được xác định làm cơ sở cho việc vận dụng vào hoạt động quản lý môi trường. Theo sau đó, Luật Tài nguyên nước năm 1998 ra đời với những quy định về phòng, chống ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường, bảo vệ chất lượng nước. Ngoài ra, văn bản pháp luật này quy định áp dụng công nghệ sạch, tận dụng chất thải, tiết kiệm nguyên liệu, sử dụng năng lượng tái sinh, chế phẩm sinh học trong nghiên cứu khoa học, sản xuất và tiêu dùng…

Nhằm khẳng định quyết tâm chính trị và xác định chủ trương BVMT là sự nghiệp của toàn Đảng, toàn dân và toàn xã hội, ngày 25/6/1998, Bộ Chính trị đã ban hành Chỉ thị số 36/1998/CT-TW về tăng cường công tác BVMT trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tiếp đó, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 về BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Theo đó, Nghị quyết này đã khẳng định BVMT là sự nghiệp toàn xã hội, một trong những nội dung cơ bản của phát triển bền vững và nhấn mạnh đầu tư cho BVMT là đầu tư cho phát triển bền vững và phải được thể chế hóa trong đường lối, chủ trương và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Ngày 3/6/2013, Ban Chấp hành Trung ương Đảng ban hành Nghị quyết số 24-NQ/TW về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và BVMT. Nghị quyết này nhấn mạnh các nhiệm vụ cụ thể như: i) Ứng phó với biến đổi khí hậu; ii) Tăng cường quản lý tài nguyên, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả và bền vững tài nguyên; iii) BVMT và bảo đảm chất lượng môi trường sống. Năm 2016, Chính phủ ban hành Chương trình hành động quốc gia về sản xuất và tiêu dùng bền vững (SCP). Năm 2017, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Đề án “Phát triển ngành công nghiệp môi trường Việt Nam đến năm 2025”, nhằm hình thành ngành công nghiệp môi trường, có thể đáp ứng các nội dung của nền KTTH.

Ở Việt Nam, KTTH gắn liền với các mục tiêu về BVMT và phát triển bền vững trong các lĩnh vực khác nhau. Việc phát triển KTTH ở Việt Nam có thuận lợi khi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về phát triển KTTH hướng đến phát triển bền vững đã được khẳng định. Ngày 11/2/2020, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 55-NQ/TW, “Về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045”, trong đó khẳng định phải ưu tiên phát triển năng lượng tái tạo, phát triển nhà máy điện sử dụng rác thải, chất thải để BVMT và phát triển KTTH. Luật BVMT năm 2020 chính thức luật hóa quy định về KTTH. Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của Đảng khẳng định chủ trương “xây dựng nền kinh tế xanh, KTTH, thân thiện với môi trường”[11], “Xây dựng lộ trình, cơ chế, chính sách, pháp luật để hình thành, vận hành mô hình KTTH”[12]. 

Luật BVMT năm 2020 quy định “KTTH” là Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, được xem là một trong những chính sách ưu đãi, hỗ trợ và phát triển kinh tế môi trường sẽ góp phần đẩy nhanh việc phát triển kinh tế tại Việt Nam. Nhằm cụ thể hóa Luật BVMT năm 2020, khoản 1 Điều 138 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP quy định tiêu chí chung về KTTH bao gồm: i) Giảm khai thác, sử dụng tài nguyên không tái tạo, tài nguyên nước; tăng hiệu quả sử dụng tài nguyên, nguyên liệu thô, vật liệu; tiết kiệm năng lượng; ii) Kéo dài thời gian sử dụng vật liệu, thiết bị, sản phẩm, hàng hóa, các linh kiện, cấu kiện; iii) Hạn chế chất thải phát sinh và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường bao gồm: giảm chất thải rắn, nước thải, khí thải; giảm sử dụng hóa chất độc hại; tái chế chất thải, thu hồi năng lượng; giảm sản phẩm sử dụng một lần; mua sắm xanh.

Trên cơ sở tham mưu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 687/QĐ-TTg ngày 07/6/2022 phê duyệt Đề án Phát triển KTTH ở Việt Nam. Quyết định số 687/QĐ-TTg đã khẳng định chủ động phát triển KTTH là tất yếu, phù hợp với xu hướng, yêu cầu tạo đột phá trong phục hồi kinh tế và thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững; góp phần thúc đẩy cơ cấu lại nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng theo hướng hiện đại, nâng cao năng lực cạnh tranh và khả năng chủ động thích ứng, chống chịu trước các cú sốc từ bên ngoài, hiện thực hóa Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn 2050, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Bên cạnh đó, phát triển KTTH phải dựa trên cách tiếp cận mở, hướng nhiều hơn đến tạo dựng không gian và thuận lợi cho phát huy hiệu quả kinh tế, trên cơ sở tăng cường hợp tác quốc tế, bảo đảm huy động và sử dụng hiệu quả tri thức nhân loại, các thành tựu của Cách mạng công nghiệp 4.0 và chuyển đổi số, các nguồn lực cần thiết từ khu vực kinh tế tư nhân, các tổ chức quốc tế và các đối tác nước ngoài. Phát triển KTTH cũng đòi hỏi phải có các chính sách dài hạn nhằm khuyến khích, ưu đãi, tạo thuận lợi cho phát triển KTTH, gắn với lộ trình, kết quả cụ thể, đồng thời hoàn thiện cơ sở pháp lý vững chắc và tạo dựng sự linh hoạt, chủ động nhằm sớm phát huy mô hình KTTH theo cấp độ phù hợp ở các ngành, lĩnh vực, địa phương; tránh áp dụng rập khuôn, đồng nhất KTTH cho toàn bộ nền kinh tế.

Về thực tiễn thực thi pháp luật, cần phải thừa nhận rằng, phần đa hoạt động kinh tế của Việt Nam từ trước đến nay vẫn theo mô hình tuyến tính truyền thống, gây ra tình trạng cạn kiệt tài nguyên và ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Để giải quyết vấn đề, Việt Nam đang hướng tới phát triển KTTH, giải quyết thách thức giữa tăng trưởng kinh tế và BVMT.

Trên thực tế, Việt Nam đã có một số mô hình thể hiện cách tiếp cận của KTTH, ở một số lĩnh vực. Trong nông nghiệp, việc sử dụng các mô hình KTTH, tận dụng phế phẩm, phụ phẩm nông nghiệp khá phổ biến như mô hình vườn – ao – chuồng, rừng – vườn – ao – chuồng đã được áp dụng từ những năm 1970. Đây là mô hình KTTH khép kín hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp, vừa tận dụng, khai thác triệt để chất thải, phụ phẩm trong sản xuất, tiết kiệm chi phí, vừa giải quyết vấn đề môi trường trong nông nghiệp và ở nông thôn.

Trong công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, KTTH được ứng dụng ở nhiều lĩnh vực, nhiều doanh nghiệp. Cụ thể như trong lĩnh vực phát triển năng lượng tái tạo (năng lượng điện mặt trời và năng lượng điện gió, năng lượng điện sinh khối); mô hình tận dụng phế phẩm, phụ phẩm trong sản xuất được áp dụng ở nhiều doanh nghiệp (TH Group, Coca-Cola, LaVie, Nestle, Nutifood…); mô hình các khu công nghiệp sinh thái, theo kiểu khu công nghiệp KTTH tại Hải Phòng, Ninh Bình, Đà Nẵng và Cần Thơ… Trong tiêu dùng, nhiều mô hình tiêu dùng xanh ra đời theo hướng sử dụng sản phẩm có khả năng tái tạo, tiết kiệm năng lượng như dùng ống hút cỏ, không sử dụng túi ni lông, thiết kế nhà xanh... Quá trình thúc đẩy phát triển công nghệ số hóa, loại hình kinh doanh theo mô hình kinh tế chia sẻ đã xuất hiện ở Việt Nam, trong đó nổi lên ba loại hình dịch vụ: (1) Dịch vụ chia sẻ phương tiện giao thông (như Grab, Go Viet, Dichung, Fastgo, Bee...); (2) Dịch vụ lưu trú (như Airbnb, Travelmob, Luxstay); (3) Dịch vụ cho vay ngang hàng (Fintech). Ngoài ra, nhiều dịch vụ khác cũng đã được hình thành như dịch vụ du lịch, chia sẻ không gian làm việc, gửi xe, chia sẻ lao động và việc làm…

Như vậy, KTTH đã được áp dụng khá sớm ở Việt Nam và đem lại hiệu quả nhất định. Tuy nhiên, các mô hình này còn hạn chế trong một số lĩnh vực, một số doanh nghiệp, chưa tạo sức lan tỏa lớn trong cộng đồng sản xuất và xã hội. Bên cạnh những kết quả đạt được, cần phải thừa nhận rằng thực trạng pháp luật về phát triển KTTH ở Việt Nam vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, hạn chế:

Một là, khung pháp luật về phát triển mô hình KTTH dù đã được đề cập nhưng chưa hoàn thiện. Các quy định pháp luật về phát triển KTTH này còn phân tán, thiếu đồng bộ, nằm rải rác ở các văn bản như Luật BVMT năm 2020, Luật Thuế tài nguyên năm 2009, Luật Thuế BVMT năm 2010, Luật Lâm nghiệp năm 2017... Các quy định về KTTH cũng mới dừng lại ở mức độ khung, chưa có những hướng dẫn chi tiết.

Hai là, thiếu cơ chế bảo đảm áp dụng và thực thi pháp luật về phát triển KTTH hiệu quả trên thực tế. Phát triển KTTH đã và đang là một xu hướng phát triển mạnh mẽ ở nhiều quốc gia trên thế giới – trong đó có Việt Nam bởi chính những lợi ích về cả kinh tế, môi trường và xã hội được kỳ vọng sẽ mang lại như: tạo ra cơ hội tăng trưởng kinh tế, tạo việc làm và giảm tác động môi trường, thực hiện 17 mục tiêu phát triển bền vững. Tuy nhiên, cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật về KTTH ở Việt Nam hiện nay còn chưa đầy đủ và hiệu quả như: thiếu các chính sách hỗ trợ doanh nghiệp tiếp cận hiệu quả với các chính sách ưu đãi, hỗ trợ về BVMT; thiếu quy định bảo đảm áp dụng thống nhất chính sách quản lý chất thải theo Luật BVMT năm 2020; chưa có quy định về các thiết chế bảo đảm thực thi hiệu quả chính sách về phát triển KTTH trên thực tế…[13]. Bên cạnh đó, nhận thức về KTTH và sự cần thiết chuyển đổi sang phát triển mô hình KTTH còn hạn chế; nguồn nhân lực sẵn sàng cho quá trình chuyển đổi sang phát triển KTTH còn yếu; phần lớn các doanh nghiệp Việt Nam là doanh nghiệp nhỏ và vừa, rất hạn chế về năng lực công nghệ tái chế, tái sử dụng, chưa nói đến năng lực đóng góp vào phục hồi các nguồn tài nguyên[14].

Bên cạnh việc rà soát hoàn thiện quy định pháp luật về KTTH nói chung, BVMT nói riêng nhằm tạo sự thống nhất, khả thi, áp dụng hiệu quả, thì một trong những giải pháp mang tính đột phá nhằm xây dựng và hoàn thiện pháp luật về phát triển KTTH là cần gấp rút hoàn thiện và ban hành Nghị định về cơ chế thử nghiệm phát triển KTTH[15]. Nghị định về cơ chế thử nghiệm phát triển KTTH sớm được ban hành sẽ giúp các doanh nghiệp, nhà đầu tư yên tâm thử nghiệm các ý tưởng, sáng kiến KTTH, từ đó đóng góp vào quá trình chuyển đổi xanh, phục hồi xanh ở Việt Nam; đồng thời góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội đất nước phát triển nhanh, hiện đại và bền vững[16].

Mặc dù là vấn đề không mới, tuy nhiên để có thể tạo đột phá trong cách tiếp cận về mục tiêu phát triển KTTH, Việt Nam cũng giống như nhiều quốc gia trên thế giới cần áp dụng các cơ chế pháp lý thử nghiệm đối với hoạt động phát triển KTTH. Về mặt lý thuyết, cơ chế pháp lý thử nghiệm đáp ứng yêu cầu triển khai các ứng dụng công nghệ mới khi chưa có đủ thời gian để nhận biết hết các rủi ro tiềm tàng. Đây là một trong những cách thức ứng xử của Nhà nước trước sức ép về việc phải tận dụng ngay những ứng dụng mới mà công nghệ mang lại, khi mà bản thân Nhà nước chưa có đầy đủ thông tin về những ứng dụng này. Với vai trò và vị trí của mình, Nhà nước phải bảo đảm các yêu cầu về an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ người tiêu dùng cũng như sự cạnh tranh bình đẳng trên thị trường.

Nhờ việc tạo ra cơ chế pháp lý thử nghiệm, các ứng dụng mới liên quan đến KTTH có thể được thực hiện mà không bị bó buộc bởi các quy định hiện có, cơ quan nhà nước vừa có thể khắc phục được những cản trở về mặt pháp lý đối với công nghệ, vừa có một khoảng thời gian để tìm hiểu về ứng dụng và xác định được các biện pháp quản lý phù hợp. Dựa vào quá trình thử nghiệm, cơ quan nhà nước có thể trả lời từ câu hỏi cơ bản nhất là liệu ứng dụng đó có ích cho đời sống như thế nào, có thể triển khai để đáp ứng mục tiêu phát triển KTTH hay không.

Trong quá trình hoàn thiện Nghị định về cơ chế thử nghiệm phát triển KTTH, theo tác giả cần lưu ý một số vấn đề sau:

Một là, xem xét rút ngắn thời gian thử nghiệm. Theo tác giả, thời gian thử nghiệm 05 năm là tương đối dài, ngoài ra còn chưa tính đến trường hợp gia hạn thêm 05 năm. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, với thời gian dành cho cơ chế thử nghiệm nên được rút ngắn, đặc biệt với cơ chế thử nghiệm đưa đến nhiều ưu đãi cho đối tượng tham gia. Ngoài ra, trong trường hợp Nghị định được thông qua, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần đưa ra những nội dung hướng dẫn chi tiết về một số yếu tố được cân nhắc để quyết định thời gian thử nghiệm hoặc thời gian gia hạn thử nghiệm.

Hai là, cần chi tiết hoá các tiêu chí tham gia thử nghiệm. Trong một số trường hợp cần phải đưa ra những quy định mang tính chất lượng hóa đối với một số tiêu chí như: lợi nhuận của doanh nghiệp, năng suất lao động, việc làm và thu nhập cho người lao động cụ thể ra sao? Dự án KTTH dựa đáng kể trên nền tảng tiếp cận, ứng dụng và làm chủ các thành tựu của Cách mạng công nghiệp 4.0 chi tiết là như thế nào?

Ba là, yêu cầu công khai thông tin về các chủ thể tham gia thử nghiệm và các dự án tham gia cơ chế thử nghiệm. Đây là một nội dung chưa được đề cập chi tiết trong Dự thảo Nghị định. Một mặt, việc công khai thông tin có thể nâng cao hiệu quả truyền thông của doanh nghiệp, dự án nói riêng và hoạt động phát triển KTTH nói chung; mặt khác, quy định về việc công khai thông tin ở đâu, công khai những thông tin gì sẽ bảo đảm quá trình giám sát của công chúng đối với doanh nghiệp và dự án tham gia cơ chế thử nghiệm phát triển KTTH.

Một là, Chính phủ, các Bộ, ngành, các địa phương cần có những hướng dẫn kỹ thuật về áp dụng KTTH trong các ngành sản xuất, kinh doanh; lộ trình để thực hiện KTTH từ vi mô đến vĩ mô, trong đó, doanh nghiệp là động lực trung tâm.

Hai là, tăng cường đối thoại công - tư về phát triển KTTH, trên cơ sở phát huy trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp; tìm hiểu, nắm bắt nhu cầu, vướng mắc của doanh nghiệp, từ đó có biện pháp tháo gỡ, hỗ trợ phù hợp hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền xem xét, tháo gỡ, hỗ trợ ở mức độ phù hợp; đẩy mạnh hơn hoạt động tập huấn, nâng cao nhận thức cho các bên liên quan để thúc đẩy việc chuyển biến nhận thức thành hành động thực tế trong triển khai KTTH, trong đó chú trọng tuyên truyền, phổ biến các quy định, tiêu chí, hướng dẫn thực hiện KTTH theo các quy định của pháp luật.

Ba là, chú trọng phát triển nguồn nhân lực phục vụ phát triển KTTH thuộc các lĩnh vực, địa bàn cụ thể thuộc thẩm quyền; tăng cường công tác truyền thông nâng cao nhận thức, trách nhiệm của người dân, doanh nghiệp hiểu được các lợi ích về KTTH nhằm huy động, thay đổi tư duy sản xuất và tiêu dùng của cộng đồng doanh nghiệp và người dân theo hướng tăng cường sử dụng năng lượng tái tạo, các sản phẩm có thể tái chế, tái sử dụng, phục hồi tài nguyên từ các sản phẩm đã qua sử dụng, kéo dài tuổi đời của sản phẩm đóng góp vào tiến trình chuyển đổi sang KTTH của đất nước.

Bốn là, tăng cường hợp tác quốc tế,thúc đẩy hợp tác, liên kết với các thành phần kinh tế, các nhà tài trợ trong và ngoài nước để tìm kiếm cơ hội tiếp cận tri thức, kỹ năng và nguồn lực phát triển KTTH thông qua các dự án thử nghiệm cụ thể về KTTH, các dự án về công nghệ, dịch vụ (công nghệ thông tin, môi trường...) thân thiện với KTTH; khuyến khích các sáng kiến, mô hình đã, đang và sẽ áp dụng các giải pháp thực hiện KTTH. Cùng với đó, để có thể thực hiện KTTH hiệu quả, KTTH cần được tiếp cận một cách có hệ thống với sự tham gia, phối hợp chặt chẽ của tất cả các bên./.

 

---