Cưỡng chế thi hành án cấp dưỡng nuôi con: Vướng mắc từ thực tiễn và khuyến nghị khắc phục

Cấp dưỡng là việc một người có nghĩa vụ đóng góp tiền hoặc tài sản khác để đáp ứng nhu cầu thiết yếu của người không sống chung với mình mà có quan hệ hôn nhân, huyết thống hoặc nuôi dưỡng trong trường hợp người đó là người chưa thành niên, người đã thành niên mà không có khả năng lao động và không có tài sản để tự nuôi mình hoặc người gặp khó khăn, túng thiếu theo quy định của Luật Hôn nhân và gia đình (Luật HNGĐ)[1].

Trong phạm vi quan hệ cấp dưỡng của cha mẹ đối với con, Luật HNGĐ năm 2014 quy định cha mẹ không trực tiếp nuôi con về nguyên tắc phải thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng cho con chưa thành niên hoặc con đã thành niên mà không có khả năng lao động và không có tài sản để tự nuôi mình[2]. Chủ thể - cha mẹ thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng là cha mẹ đẻ, cha mẹ nuôi[3]. Và chủ thể - con thụ hưởng nghĩa vụ cấp dưỡng gồm con chưa thành niên hoặc đã thành niên nhưng không có khả năng lao động, không có tài sản để tự nuôi mình.

Nghĩa vụ cấp dưỡng nuôi con của cha mẹ có thể phát sinh trong các trường hợp: i) Cha mẹ sống chung với con nhưng trốn tránh nghĩa vụ nuôi con thì theo yêu cầu của cá nhân tổ chức có thẩm quyền, Tòa án buộc cha mẹ phải thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng cho con; ii) Cha, mẹ bị Tòa án hạn chế quyền đối với con chưa thành niên phải thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng nuôi con[4]; iii) Cha mẹ không trực tiếp nuôi con sau khi quan hệ của cha mẹ chấm dứt theo bản án, quyết định của Tòa án (trường hợp cha mẹ ly hôn, bị hủy việc kết hôn trái pháp luật hoặc không được công nhận quan hệ vợ chồng); iv) Cha, mẹ không sống chung với con có nghĩa vụ cấp dưỡng cho con (con sinh ra khi cha mẹ không tồn tại hôn nhân) và khi con đang sống với một bên mẹ hoặc cha. Việc cấp dưỡng có thể được thực hiện một lần hoặc theo định kỳ hàng tháng, quý, năm. Mức cấp dưỡng xác định theo thỏa thuận hoặc Tòa án quyết định trên cơ sở pháp luật[5].

Về nguyên tắc, khi nghĩa vụ cấp dưỡng nuôi con đã được phán quyết thì cha mẹ phải thực hiện. Nhà nước thông qua các quy phạm pháp luật khuyến khích các bên đương sự thỏa thuận việc thi hành án (THA), nếu thỏa thuận không vi phạm điều cấm của pháp luật, không trái đạo đức xã hội. Bên cha, mẹ phải THA cấp dưỡng có quyền tự nguyện THA; thỏa thuận với bên được THA về thời gian, địa điểm, phương thức, nội dung THA; tự nguyện giao tài sản để THA[6]. Bên cha hoặc mẹ đang trực tiếp nuôi con có quyền yêu cầu THA cấp dưỡng dù bản án, quyết định đó chưa phát sinh hiệu lực (bản án, quyết định còn trong thời hạn kháng cáo, kháng nghị); có quyền yêu cầu áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành án (CCTHA) cấp dưỡng nuôi con[7]. Hết thời hạn tự nguyện thi hành (sau 10 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định THA hoặc được thông báo hợp lệ quyết định THA), cha, mẹ có đủ điều kiện THA mà không tự nguyện thi hành thì có thể bị CCTHA[8]. Trên cơ sở nội dung bản án, quyết định; tính chất, mức độ, nghĩa vụ THA; điều kiện của bên cha, mẹ phải THA; đề nghị của đương sự và tình hình thực tế, căn cứ Điều 71 Luật Thi hành án dân sự (THADS) hiện hành, chấp hành viên (CHV) có thể lựa chọn áp dụng biện pháp CCTHA cấp dưỡng thích hợp như: i) Khấu trừ tiền trong tài khoản của cha, mẹ phải THA; ii) Trừ vào thu nhập của cha, mẹ phải THA; iii) Kê biên, xử lý tài sản phải THA, kể cả tài sản của cha, mẹ đang do người thứ ba giữ; iv) Khai thác tài sản của cha, mẹ để THA.

 Là biện pháp thực thi quyền lực nhà nước, mang đặc điểm chung của hoạt động CCTHA dân sự, CCTHA cấp dưỡng nuôi con là cơ chế đảm bảo quyền được cấp dưỡng, nuôi dưỡng của con. Song quá trình áp dụng cơ chế này trong thực tiễn hiện vẫn tồn tại nhiều bất cập.

2. Bất cập từ thực tiễn áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành án cấp dưỡng nuôi con

Vì tính chất riêng biệt của loại việc cấp dưỡng nuôi con, thực tiễn áp dụng pháp luật trong CCTHA loại việc này đã, đang tồn tại những vướng mắc phổ biến:  

Xác minh điều kiện THA là hoạt động nghiệp vụ có ý nghĩa quan trọng bởi kết quả xác minh điều kiện THA là căn cứ để quyết định các tác nghiệp THADS tiếp theo: xét ra quyết định chưa có điều kiện THA, đình chỉ THA hoặc ra quyết định áp dụng biện pháp đảm bảo, biện pháp CCTHA theo quy định.

Trong thực tế, trên cơ sở bản án, quyết định của cơ quan tài phán; theo yêu cầu của bên cha, mẹ được THA, Cơ quan THA đã ra quyết định THA cấp dưỡng nuôi con song những phán quyết đó - nhiều trường hợp qua thời gian dài - vẫn không được thực thi bởi theo kết quả xác minh thì cha, mẹ “chưa có điều kiện THA”[9]. Việc cha, mẹ chưa có điều kiện THA cấp dưỡng nuôi con chủ yếu thuộc hai nhóm trường hợp quy định tại điểm a hoặc điểm c khoản 1 Điều 44 Luật THADS hiện hành: i) Cha, mẹ không có tài sản, không có thu nhập để thực hiện nghĩa vụ; hoặc cha, mẹ có thu nhập chỉ bảo đảm cuộc sống tối thiểu cho bản thân, cho người họ có trách nhiệm nuôi dưỡng, mà không có tài sản để THA; hoặc cha, mẹ có tài sản nhưng giá trị tài sản chỉ đủ để thanh toán chi phí CCTHA hoặc tài sản theo quy định của pháp luật không được kê biên, xử lý để THA; và ii) Cơ quan THA chưa xác định được địa chỉ, nơi cư trú của cha, mẹ phải THA. Thống kê từ “Danh sách người phải thi hành án chưa có điều kiện thi hành” tại một số địa phương những năm gần đây nhận thấy, số trường hợp cha, mẹ chưa có điều kiện THA cấp dưỡng nuôi con do các hoàn cảnh trên vẫn khá phổ biến. Chẳng hạn, từ năm 2015 đến năm năm 2020 tại tỉnh An Giang có 76 trường hợp[10], thành phố Hà Nội có 37 trường hợp[11], tỉnh Tiền Giang có 142 trường hợp[12].Từ năm 2015 đến năm 2021, tại tỉnh Trà Vinh, có 132 trường hợp[13], tỉnh Bạc Liêu có 148 trường hợp[14]. Từ năm 2015 đến năm 2022, trên địa bàn tỉnh Đồng Tháp có 186 trường hợp[15]. Thực tế này phát sinh từ nhiều nguyên nhân: cha, mẹ không có thu nhập, không có tài sản; cha, mẹ thay đổi nơi cư trú vì mưu sinh hay tẩu tán tài sản để không phải THA. Dù từ nguyên do nào, hiện trạng này đều là trở lực đối với hoạt động THA, CCTHA cấp dưỡng nuôi con, nhất là những trường hợp cha, mẹ cố tình trốn tránh, che giấu tài sản để trốn tránh việc thực hiện nghĩa vụ nhưng Cơ quan THADS không thể thu thập được căn cứ chứng minh. Và trong những hoàn cảnh này, giải pháp thường được Cơ quan THADS thực hiện là: Căn cứ khoản 3 Điều 6 Nghị định số 62/2015/NĐ-CP[16], ra quyết định về việc cha, mẹ chưa có điều kiện THA (và sẽ tiếp tục tổ chức THA khi cha, mẹ phải THA có điều kiện THA trở lại). Quyết định về việc cha, mẹchưa có điều kiện THA kéo theo hậu quả là việc CCTHA cấp dưỡng nuôi con cũng không thể thực hiện vì không có căn cứ pháp lý. Quyền được nuôi dưỡng của con do vậy không được bảo vệ kịp thời.

Thứ hai, khó áp dụng biện pháp cưỡng chế khấu trừ tiền trong tài khoản của cha, mẹ phải thi hành án cấp dưỡng nuôi con.

Khấu trừ tiền trong tài khoản của cha, mẹ phải THA cấp dưỡng nuôi con là biện pháp cưỡng chế được áp dụng trong trường hợp nghĩa vụ THA cấp dưỡng nuôi con là nghĩa vụ trả tiền và có căn cứ để xác định cha, mẹ phải THA có tiền, tài khoản. Theo Điều 76 Luật THADS hiện hành, CHV ra quyết định khấu trừ tiền trong tài khoản của cha, mẹ phải THA với số tiền khấu trừ không được vượt quá nghĩa vụ THA và chi phí cưỡng chế. Ngay sau khi nhận được quyết định về khấu trừ tiền trong tài khoản của người phải THA, cơ quan, tổ chức đang quản lý tài khoản phải khấu trừ tiền để chuyển vào tài khoản của cơ quan THA hoặc chuyển cho người được THA theo quyết định khấu trừ. “Đây là biện pháp CCTHA đơn giản, không cần phải huy động lực lượng, không mất nhiều thời gian, chi phí liên quan việc cưỡng chế thấp”[17], song thực tiễn áp dụng biện pháp này gặp không ít khó khăn. Hiện nay, thực tế vẫn xảy ra tình trạng để bảo mật thông tin khách hàng hoặc vì nguyên do khác, các cơ quan, tổ chức đang quản lý tài khoản thiếu hợp tác trong việc thực hiện quyết định khấu trừ, khiến quá trình CCTHA kéo dài. Trường hợp cha, mẹ phải THA mở tài khoản tiền gửi tại nhiều tổ chức tín dụng, dù pháp luật có quy định “căn cứ số dư tài khoản để quyết định áp dụng biện pháp cưỡng chế khấu trừ tiền trong tài khoản đối với một hoặc nhiều tài khoản để đảm bảo thu đủ tiền phải THA”[18],song để nắm được đầy đủ, chuẩn xác các thông tin liên quan là trở ngại lớn đối với CHV. Bởi lẽ, hiện nay, dữ liệu về dân cư, định danh và xác thực điện tử trong một số hoạt động ngân hàng, chẳng hạn, việc kết nối, sử dụng tài khoản định danh điện tử của khách hàng; việc kết nối với nền tảng Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư để đối chiếu, xác thực khách hàng...vẫn đang trong quá trình triển khai nghiên cứu ứng dụng.

Khoản 2 Điều 78 Luật THADS hiện hành quy định biện pháp cưỡng chế trừ vào thu nhập của người THA được áp dụng nếu thuộc một trong các trường hợp: Đương sự có thỏa thuận về việc trừ vào thu nhập của người phải THA để THA; bản án, quyết định của Tòa án tuyên ấn định trừ vào thu nhập của người phải THA; THA cấp dưỡng, THA theo định kỳ, khoản tiền phải THA không lớn hoặc tài sản khác của người phải THA không đủ để THA.

Trong thực tiễn, theo thỏa thuận của các bên hoặc theo phán quyết của Tòa án, bản án, quyết định cấp dưỡng nuôi con thường được “thi hành theo định kỳ”. Đồng thời, có những hoàn cảnh, tài sản khác của cha, mẹ không đủ để thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng nuôi con nên CHV áp dụng biện pháp trừ vào thu nhập của cha, mẹ để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ nếu khoản tiền mà cha, mẹ phải THA cấp dưỡng cho con khôn lớn. Theo khoản 1 Điều 78 Luật THADS hiện hành, “thu nhập của người phải thi hành án gồm tiền lương, tiền công, tiền lương hưu, tiền trợ cấp mất sức lao động và thu nhập hợp pháp khác”. Vấn đề đặt ra, khoản “thu nhập hợp pháp khác” được hiểu gồm những tài sản cụ thể nào? Và nếu hiểu “khoản tiền phải THA không lớn” so với tổng thu nhập (tiền lương, tiền công, tiền lương hưu, tiền trợ cấp mất sức lao động và thu nhập hợp pháp khác) của cha, mẹ thì tỷ lệ bao nhiêu được xem là “không lớn”? Quy định chưa minh bạch dẫn đến thực tế nhận thức và áp dụng pháp luật vấn đề này chưa thống nhất. Do vậy, CHV cũng lúng túng trong việc xác định khoản “thu nhập hợp pháp khác”, hay xác định tài sản cần khấu trừ. Bên cạnh đó, thiếu sự phối hợp của cơ quan, tổ chức, người sử dụng lao động, Bảo hiểm xã hội (nơi cha, mẹ phải THA nhận tiền lương, tiền công, tiền lương hưu, tiền trợ cấp và các thu nhập hợp pháp khác) trong việc thực hiện khấu trừ thu nhập cũng là trở ngại khiến việc áp dụng biện pháp cưỡng chế này giảm hiệu quả trong thực tế.

Pháp luật THADS quy định trường hợp người phải THA phải thực hiện nghĩa vụ có tài sản để thực hiện nghĩa vụ nhưng không tự nguyện thực hiện thì CHV quyết định áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên, xử lý tài sản để đảm bảo nghĩa vụ. Trừ các tài sản không được kê biên quy định tại Điều 87 Luật THADS hiện hành, các tài sản khác của người phải THA đều có thể bị kê biên. Tài sản kê biên có giá trị từ hai triệu đồng trở lên sẽ được bán theo hình thức đấu giá. Những tài sản kê biên còn lại sẽ bán theo hình thức thông thường[19]. Trong quan hệ CCTHA cấp dưỡng nuôi con, thực tiễn áp dụng biện pháp kê biên, xử lý tài sản của cha, mẹ phải THA cấp dưỡng phát sinh bất cập liên quan đến tài sản được kê biên có giá trị chênh lệch so với giá trị tài sản phải thi hành nghĩa vụ cấp dưỡng; khiến việc xử lý tài sản sau khi đã kê biên gặp khó khăn. Trường hợp tài sản được kê biên có giá trị nhỏ, như ti vi, tủ lạnh, bàn ghế ... thì nhiều trường hợp, giá trị thu được từ việc bán tài sản không đủ chi phí cưỡng chế phải trả lại cho người phải THA. Ngược lại, nếu tài sản được kê biên có giá trị rất lớn, như nhà ở, quyền sử dụng đất, nhưng khoản tiền thi hành nghĩa vụ cấp dưỡng nhỏ thì việc cưỡng chế, xử lý tài sản kê biên càng phức tạp. Theo khoản 6 Điều 1 Thông tư liên tịch số 11/2016/TTLT-BTP-TANDTC-VKSNDTC[20], “đối với bản án, quyết định về cấp dưỡng theo định kỳ hàng tháng thì Thủ trưởng Cơ quan THADS ra một quyết định thi hành đối với những nghĩa vụ đã đến hạn hoặc sẽ đến hạn trong năm THA. Quá trình THA, người có nghĩa vụ chỉ phải thực hiện các nghĩa vụ đến hạn trừ trường hợp người có nghĩa vụ tự nguyện thi hành cả nghĩa vụ chưa đến hạn” nên, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận khác, trên cơ sở quyết định của Thủ trưởng Cơ quan THADS, việc CCTHA về cấp dưỡng trong các trường hợp này vẫn có thể phải thực hiện nhiều lần. “Có những vụ việc phải thi hành mãi cho đến khi nghĩa vụ cấp dưỡng chấm dứt mới kết thúc được hồ sơ”[21], gây mất thời gian, công sức các bên trong quan hệ CCTHA.  

Có thể thấy việc CCTHA cấp dưỡng nuôi con còn gặp không ít khó khăn trên thực tế. Nguyên nhân của những trở lực này trước hết do pháp luật THADS về CCTHA và các văn bản pháp luật liên quan thiếu đồng bộ, thiếu tính khả thi. Mặt khác, phán quyết cấp dưỡng nuôi con đa phần được thực thi trong khoảng thời gian dài; trong lúc đó, điều kiện kinh tế của cha, mẹ phải THA có thể khó khăn; ý thức chấp hành phán quyết về THA của các bậc sinh thành hạn chế… cũng ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành loại nghĩa vụ đặc thù này.

Từ thực trạng trên nhận thấy, tháo gỡ những bất cập bằng những giải pháp pháp lý và giải pháp thực thi pháp luật, thúc đẩy việc thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng cũng như hoạt động CCTHA cấp dưỡng nhằm đảm bảo quyền được nuôi dưỡng của con là cần thiết.

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định về nghĩa vụ cấp dưỡng, CCTHA cấp dưỡng, tạo hành lang pháp lý an toàn, đồng bộ cho việc áp dụng pháp luật khả thi. Theo đó:

- Quy định rõ các biện pháp CCTHA và minh bạch các tài sản không được cưỡng chế kê biên nhằm tạo thống nhất cho hoạt động áp dụng pháp luật, có sự dung hòa lợi ích chính đáng của các bên chủ thể quan hệ. Chẳng hạn, tham khảo kinh nghiệm lập pháp một số quốc gia, bổ sung vào Điều 87 Luật THADS hiện hành tài sản không được kê biên THA như thực phẩm, nhiên liệu sưởi ấm, vật dụng cần thiết của người tàn tật hay dùng để chăm sóc người ốm[22]; nhà ở nếu là nơi ở duy nhất của người phải THA và thành viên gia đình họ (trừ nhà ở là tài sản thế chấp); quyền sử dụng đất gắn với nhà ở là nơi ở duy nhất (trừ quyền sử dụng đất đã thế chấp); phương tiện giao thông cho người bị THA nếu họ bị khuyết tật[23].

- Sửa đổi điểm c khoản 2 Điều 78 Luật THADS hiện hành để tạo sự nhận thức và áp dụng thống nhất biện pháp cưỡng chế trừ vào thu nhập trong THA cấp dưỡng nuôi con, kể cả việc THA cấp dưỡng theo định kỳ và khi khoản tiền phải THA cấp dưỡng của cha, mẹ không lớn. Cần có quy phạm hướng dẫn xác định “khoản tiền phải thi hành án không lớn”; hướng dẫn xác định “thu nhập hợp pháp khác” dẫn chiếu theo Điều 9 Nghị số 126/2014/NĐ-CP[24] gồm: khoản tiền thưởng, tiền trúng thưởng xổ số, tiền trợ cấp (trừ khoản trợ cấp, ưu đãi mà vợ, chồng được nhận theo quy định của pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng); tài sản mà vợ, chồng được xác lập quyền sở hữu theo quy định của Bộ luật Dân sự đối với vật vô chủ, vật bị chôn giấu, bị chìm đắm, vật bị đánh rơi, bị bỏ quên, gia súc, gia cầm bị thất lạc, vật nuôi dưới nước; thu nhập hợp pháp khác theo quy định của pháp luật.

- Bổ sung cơ chế pháp lý theo hướng tăng thẩm quyền đối với CHV nhằm nâng cao hiệu quả tác nghiệp THA, tạo thuận lợi cho hoạt động CCTHA cấp dưỡng nuôi con. Tại Cộng hòa Liên bang Đức, CHV được ghi nhận các quyền mang tính hỗ trợ tác nghiệp THA, CCTHA linh hoạt như: Quyền triệu tập người phải THA để thu thập thông tin về tài chính và tài sản của họ; có quyền cưỡng chế áp giải người phải THA (theo lệnh của Tòa án) để tiếp tục thu thập thông tin về tài sản nếu người phải THA không thực hiện lệnh triệu tập trước đó hoặc từ chối cung cấp thông tin mà không có lý do[25]; được mọi cơ quan, tổ chức hữu quan cung cấp thông tin về nơi cư trú của người phải THA trong xác minh, kể cả khi người phải THA đã xuất cảnh ra nước ngoài; được khám xét nơi ở của người phải THA cho mục đích THA, CCTHA[26]. Với thực trạng bên THA cấp dưỡng nuôi con trốn tránh thực hiện nghĩa vụ THA bằng nhiều động thái nhưng chưa có cơ chế xử lý triệt để như hiện nay thì tăng thẩm quyền cho CHV theo kinh nghiệm lập pháp của nước ngoài là cần thiết.

-Bổ sung giải thích các từ ngữ “nuôi dưỡng”, “sống chung”, “không sống chung”, “thu nhập, khả năng thực tế của người có nghĩa vụ cấp dưỡng” và “nhu cầu thiết yếu của người được cấp dưỡng” vào Điều 3 Luật HNGĐ năm 2014 để có cơ sở xác định nghĩa vụ cấp dưỡng; hành vi vi phạm nghĩa vụ nuôi dưỡng khi cha, mẹ đang sống chung với con và tạo thống nhất cho việc áp dụng chế tài buộc thực hiện cấp dưỡng;

- Quy định mứccấp dưỡng và hiệu lực của bản án, quyết định về cấp dưỡng nuôi con, tạo căn cứ thống nhất để Tòa án phán quyết nghĩa vụ cấp dưỡng mang tính khả thi, từ đó nâng cao hiệu quả hoạt động THA, CCTHA cấp dưỡng. Theo đó, tham khảo án lệ nước ngoài[27] và căn cứ thực trạng tại Việt Nam,có quy phạm hướng dẫn xét khả năng thực tế của cả hai bên, người có nghĩa vụ cấp dưỡng lẫn bên trực tiếp nuôi con để quyết định mức cấp dưỡng; quy định trong trường hợp các bên chủ thể không thỏa thuận được, “mức cấp dưỡng cho con được xác định không dưới ½ mức lương tối thiểu do Nhà nước quy định tại thời điểm xét xử sơ thẩm đối với một người con”. Quy định thời điểm cấp dưỡng nuôi con xác định theo sự thỏa thuận của các bên quan hệ. Trường hợp các bên không có thỏa thuận hoặc thỏa thuận không phù hợp lợi ích của con thì thời điểm cấp dưỡng tính từ ngày Tòa án ra bản án, quyết định.

Cùng với giải pháp về mặt pháp lý, để thúc đẩy hoạt động CCTHA cấp dưỡng nuôi con, ngoài việc tăng cường sự phối hợp giữa cá nhân, cơ quan trong tổ chức THA, CCTHA; thanh, kiểm tra để phát hiện và xử lý kịp thời hành vi phạm pháp; hiện đại hóa hành chính, triển khai hiệu quả việc ứng dụng công nghệ thông tin trong THADS thì giải pháp tư vấn, truyền thông nhằm thay đổi, nâng cao nhận thức về trách nhiệm đảm bảo quyền được nuôi dưỡng – cấp dưỡng của con có ý nghĩa đặt biệt quan trọng. Theo đó, đẩy mạnh, đa dạng hóa, đổi mới truyền thông giáo dục pháp luật bằng nhiều hình thức, qua nhiều kênh công nghệ thông tin như Facebok, Zalo, Youtube nhằm tuyên truyền, vận động xã hội về trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng cho con, nghĩa vụ THA sau khi có bản án, quyết định của Tòa án. Các giải pháp hỗ trợ kiến thức, kỹ năng thực tế cho cha mẹ, thành viên gia đình, giúp họ thay đổi nhận thức, hành vi trong việc bảo vệ, nuôi dưỡng, thực hiện quyền được cấp dưỡng của con cái sẽ góp phần giảm tải vướng mắc trong quá trình CCTHA về cấp dưỡng nuôi con trên thực tế./.

 

---