Bảo đảm công bằng trong chuyển mục đích sử dụng đất

Ảnh minh họa: Nguồn internet

Chuyển mục đích sử dụng đất không được chính thức định nghĩa trong Luật Đất đai năm 2013, nhưng được hiểu một cách rộng rãi là việc thay đổi công dụng của đất từ công dụng theo hiện trạng, ví dụ đất canh tác, sang công dụng khác, ví dụ đất ở. Trong các nỗ lực hoàn thiện hệ thống khái niệm pháp lý liên quan đến quyền sử dụng đất, những người biên soạn Luật Đất đai sửa đổi năm 2024 xây dựng định nghĩa chính thức về chuyển mục đích sử dụng đất: được hiểu là việc “người sử dụng đất được thay đổi từ mục đích đất đang được quyền sử dụng sang sử dụng vào mục đích đất khác theo quy định của Luật này” (khoản 11 Điều 3).

Chuyển mục đích sử dụng đất vốn được coi là việc làm bình thường của chủ sở hữu đất trong khuôn khổ thực hiện quyền sở hữu của mình đối với tài sản. Chủ sở hữu tài sản có quyền khai thác tài sản theo ý mình: nếu xét thấy một cách khai thác nào đó không cho phép thỏa mãn tốt nhất nhu cầu tìm kiếm lợi ích, chủ sở hữu có quyền thay đổi với kỳ vọng có được kết quả khai thác tài sản tốt hơn[1]. Quy tắc này, được cho là một cách diễn đạt nội dung quyền tự do cá nhân ở góc nhìn pháp luật sở hữu, được áp dụng đối với tất cả tài sản, trong đó có đất đai. Trong thời kỳ rất dài kể từ lúc quyền tư hữu được chi phối bằng luật, quy tắc này được áp dụng mà hầu như không chịu bất kỳ hạn chế nào: chủ điền trang có thể có thể xây biệt thự, lâu đài trên đất trồng nho, lúa mì; chủ rừng có thể đốt rừng để trồng táo, xây dựng trại nuôi cừu...

Tuy nhiên, theo thời gian nhà chức trách dần dần có xu hướng can thiệp theo hướng giới hạn quyền này, nhất là trong trường hợp tài sản mà mục đích sử dụng được thay đổi là bất động sản hay cụ thể hơn nữa là đất đai. Có nhiều cách giải thích xu hướng đó. Một trong những cách giải thích được nhiều ý kiến tán đồng dựa vào hai luận điểm dưới đây:

Thứ nhất, trong cuộc sống đương đại, đặc biệt là trong điều kiện đất chật người đông và diễn biến ngày càng phức tạp của hiện tượng biến đổi khí hậu, việc thả lỏng cho chủ sở hữu đất trong việc xác định mục đích sử dụng đất có thể gây nhiều hệ lụy tiêu cực đối với môi trường. Nhà nước cần kiểm soát việc thay đổi mục đích sử dụng đất nhằm ngăn ngừa các hệ lụy này. Biện pháp kiểm soát chủ yếu là xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất trên toàn lãnh thổ quốc gia. Quy hoạch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua trở thành pháp luật và có hiệu lực bắt buộc thi hành trên phạm vi lãnh thổ: chủ sở hữu đất đai vẫn có đầy đủ các quyền tự do khai thác, sử dụng đất nhưng với điều kiện tôn trọng quy hoạch, đặc biệt là tôn trọng quy định về mục đích sử dụng đất được ghi nhận trong quy hoạch. Việc chuyển mục đích sử dụng đất chỉ được thực hiện một khi được ghi nhận trong quy hoạch.

Thứ hai, trong bối cảnh đất đai ngày càng được thương mại hóa mạnh mẽ và sự thao túng của giới đầu cơ khiến giá đất tăng vọt, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất có thể tạo ra giá trị gia tăng bất thường của đất. Trường hợp điển hình là chuyển đổi mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang đất ở. Sự gia tăng giá trị bất thường giúp cho chủ đất bỗng dưng có được một tài sản có giá trị mà không cần đổ công sức lao động chân tay hoặc trí óc. Ở góc nhìn nào đó, đặc biệt trên cơ sở tôn trọng nguyên tắc bình đẳng giữa người và người trong quan hệ đa phương, còn được gọi là nguyên tắc công lý hình học[2], việc thụ hưởng lợi ích như thế là không hợp lý, không công bằng.

Việc tự ý chuyển mục đích sử dụng đất, nghĩa là không có quyết định cho phép của cơ quan có thẩm quyền hoặc không phù hợp với quy hoạch được duyệt bị coi là hành vi trái pháp luật và có thể bị chế tài về hành chính hoặc hình sự[3].  

Trong trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất hợp lệ, nghĩa là có quyết định cho phép của cơ quan có thẩm quyền và việc chuyển mục đích sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, giá trị của đất thường tăng lên sau khi đất được chuyển mục đích sử dụng. Ví dụ điển hình là đất nông nghiệp được chuyển mục đích sử dụng thành đất ở: giá trị của cùng thửa đất nhưng lại có mục đích sử dụng là đất ở tất nhiên cao hơn rất nhiều. 

Luật Đất đai năm 2013 ghi nhận trường hợp đất có giá trị được tăng thêm mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại tại Điều 19, có tiêu đề chung “Nhà nước quyết định chính sách tài chính về đất đai”. Với tiêu đề như thế, có thể nhận thấy chủ trương của người làm luật coi sự xuất hiện của phần giá trị tăng thêm là một thứ thu nhập của người sử dụng đất cần được xem xét ở góc độ tài chính và có biện pháp điều tiết phù hợp. Tại khoản 2 Điều 19 có quy định: “Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi”. Tuy nhiên, việc điều tiết không được quy định rõ ràng. Riêng trong trường hợp đất được chuyển nhượng sau khi chuyển mục đích sử dụng, thì lệ phí trước bạ được tính theo giá trị của đất đã được chuyển mục đích sử dụng, nhưng người chịu khoản lệ phí này thông thường là người nhận chuyển nhượng chứ không phải người chuyển nhượng.

Luật Đất đai năm 2024 quy định chi tiết hơn về việc thiết lập và áp dụng nguyên tắc điều tiết giá trị tăng thêm của đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Theo khoản 11 Điều 13, Nhà nước điều tiết phần giá trị của đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Trong trường hợp giá trị của đất gia tăng cho chuyển mục đích sử dụng đất, thì người sử dụng đất phải nộp tiền sử dụng đất được xác định dựa theo giá trị mới cho thời gian sử dụng đất còn lại (khoản 1 Điều 156).

Không có vấn đề gì đặc biệt ở góc nhìn bảo đảm công bằng một khi người thụ hưởng giá trị gia tăng của đất sau khi chuyển mục đích sử dụng đất là người sử dụng đất từ trước khi đất được chuyển mục đích sử dụng: một mặt, người này hưởng giá trị gia tăng từ đất; mặt khác, người này phải chịu sự điều tiết giá trị gia tăng theo quy định của pháp luật.

Câu chuyện sẽ trở nên tế nhị một khi người sử dụng đất trước khi đất được chuyển mục đích sử dụng và người sử dụng đất sau khi đất được chuyển mục đích sử dụng không phải là một người. Giải quyết vấn đề thụ hưởng và điều tiết giá trị gia tăng từ đất trong trường hợp này có thể khiến một trong hai người bị đối xử bất công.   

Luật Đất đai năm 2024 cho phép người sử dụng đất chuyển mục đích sử dụng một phần hoặc toàn bộ thửa đất đang sử dụng theo căn cứ được ghi nhận tại khoản 1 Điều 121. Cụ thể, việc chuyển mục đích sử dụng đất được ghi nhận trong quy hoạch đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Người xin chuyển quyền sử dụng đất tất nhiên phải nộp một khoản tiền theo quy định của pháp luật (khoản 2 Điều 121).

Nói riêng về chuyển mục đích sử dụng đất để triển khai dự án bất động sản lớn, Luật Đất đai năm 2024 xây dựng quy trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất theo một cách rất đặc biệt. Các yếu tố đặc trưng của trường hợp này được mô tả rải rác trong các điều luật khác nhau khiến cho việc nhận diện trường hợp được luật dự kiến rất khó khăn, nhất là một khi người đọc không có được sự tập trung chú ý cần thiết.

Trước hết, Điều 79 Luật Đất đai năm 2024 có tiêu đề “Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”, có quy định tại khoản 27, theo đó Nhà nước thu hồi đất để “thực hiện dự án đầu tư xây dựng khu đô thị có công năng phục vụ hỗn hợp, đồng bộ hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội với nhà ở theo quy định của pháp luật về xây dựng để xây dựng mới hoặc cải tạo, chỉnh trang đô thị; dự án khu dân cư nông thôn”.

Luật không chỉ rõ đất được thu hồi là loại đất nào. Bởi vậy có hai khả năng như sau:

Theo khả năng thứ nhất, đất được thu hồi là đất ở. Nhà nước tiến hành thu hồi trong khuôn khổ thực hiện quy hoạch đô thị theo Điều 80. Sau khi đất được thu hồi và giao cho cơ quan phát triển quỹ đất theo quy định tại khoản 4 Điều 80 và điểm b khoản 1 Điều 113; sau đó, cơ quan này tiến hành đấu giá hoặc đấu thầu, tùy tính chất của dự án, theo các quy định liên quan.     

Theo khả năng thứ hai, đất được thu hồi không phải là đất ở (ví dụ đất nông nghiệp). Nhà nước tiến hành thu hồi đất để thực hiện quy hoạch đô thị theo Điều 80. Sau khi đất được thu hồi thì cơ quan phát triển quỹ đất tiến hành chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định tại Điều 116, sau đó tiến hành đấu giá hoặc đấu thầu, tùy tính chất của dự án, theo các quy định liên quan.   

 Nếu đất được thu hồi trong trường hợp này không phải là đất ở, việc chuyển mục đích sử dụng đất được thực hiện chỉ sau khi đất được thu hồi. Điều đó cũng có nghĩa là người có đất bị thu hồi chỉ được bồi thường về đất theo giá trị được tính dựa vào mục đích sử dụng ở thời điểm đất được thu hồi. Phần chênh lệch địa tô do chuyển mục đích sử dụng đất thuộc về các chủ thể thụ hưởng khác.

Với các quy định liên quan của Luật Đất đai năm 2024, việc chuyển mục đích sử dụng đất có thể được hình dung như là một trong những bước đi của quy trình thu hồi đất nông nghiệp để triển khai các dự án kinh tế và các dự án phát triển đô thị. Theo đúng logic của quy trình, người sử dụng đất trước khi đất được chuyển mục đích sử dụng được yêu cầu trả lại đất cho Nhà nước và ra đi với số tiền đền bù; đất được chuyển mục đích sử dụng, sau đó được chủ thể khác sử dụng trong khuôn khổ triển khai dự án phát triển đô thị, phát triển kinh tế.

Về mặt lý thuyết, còn có thể dự kiến trường hợp nhà đầu tư “đón đầu” quy hoạch đô thị, trong đó dự kiến việc chuyển đổi mục đích sử dụng đối với một phần đất. Do có được thông tin về quy hoạch, nhà đầu tư chủ động thương lượng mua lại quyền sử dụng đất theo giá tương ứng với mục đích sử dụng ở thời điểm mua. Sau khi quy hoạch được thông qua, nhà đầu tư lấy tư cách chủ thể quyền sử dụng đất xin chuyển mục đích sử dụng đất và thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định tại các Điều 121 và 156 Luật Đất đai năm 2024.

Như đã nêu ở trên, việc chuyển mục đích sử dụng đất trong khung cảnh pháp lý đương đại phải được thực hiện dưới sự kiểm soát của Nhà nước, trước hết bằng công cụ quy hoạch sử dụng đất[4]. Nội dung quy hoạch có thể bao gồm việc chuyển mục đích sử dụng đất theo các yêu cầu của việc thực hiện chiến lược, chính sách phát triển kinh tế - xã hội.

Có những trường hợp việc chuyển mục đích sử dụng đất nhằm phát triển hệ thống hạ tầng tiện ích công cộng, như đường giao thông, sân bay, bến cảng... Chủ thể sử dụng đất sau khi mục đích sử dụng đất được chuyển phải là những thực thể đặc biệt có chức năng và khả năng chuyên môn cần thiết. Bởi vậy, cần phải thay đổi chủ thể sử dụng đất trước khi chuyển mục đích sử dụng đất và sự thay đổi này được thực hiện thông qua thủ tục trưng mua (expropriation). Người có đất phải chấp nhận chuyển nhượng cho Nhà nước, dù muốn hay không muốn; giá trưng mua được xác định theo mục đích sử dụng đất ở thời điểm trưng mua[5].  

Có trường hợp việc chuyển mục đích sử dụng đất nhằm thay đổi diện mạo khu vực, vùng… theo hướng hiện đại hóa hay thích nghi với biến đổi khí hậu, hoặc cả hai. Việc này được dự kiến triển khai trong dài hạn và được khuyến cáo thực hiện càng sớm càng tốt. Một khi quy hoạch được thông qua, hệ quả tất yếu là giá những thửa đất mà mục đích sử dụng sẽ được chuyển theo quy hoạch sẽ tăng lên và chủ sở hữu. đất được hưởng lợi. Một cách hợp lý, Nhà nước phải can thiệp để điều tiết khoản lợi ích mà chủ đất thu được từ chênh lệch giá đất. do chuyển mục đích sử dụng, bằng một sắc thuế[6]. Bên cạnh đó, cần tổ chức viêc thực hiện việc chuyển mục đích sử dụng đất như một phần của việc thực hiện quy hoạch với chủ thể sử dụng đất giữ vai trò trung tâm. Trường hợp nngười đang sử dụng đất có khả năng tự mình đầu tư (kể cả bằng cách tự vay vốn) để thực hiện việc chuyển mục đích sử dụng đất thì rất tốt. Người đang sử dụng đất cũng có thể chuyển nhượng đất theo thỏa thuận với nhà đầu tư có tiềm năng để người nhận chuyển nhượng xúc tiến việc chuyển mục đích sử dụng đất. Tất cả các giải pháp này được coi là sự dung hòa giữa hai lợi ích trái ngược đều được bảo vệ bằng Hiến pháp: một bên là lợi ích của chủ sở hữu tư nhân, người được thừa nhận có quyền sử dụng, khai thác tài sản của mình theo ý mình; bên kia là lợi ích của Nhà nước, người có quyền và có trách nhiệm tổ chức việc sử dụng đất nhằm đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô. Việc chuyển mục đích sử dụng đất trên cơ sở tự nguyện được thực hiện trong một thời hạn do luật định. Chỉ khi nào hết thời hạn cho việc chuyển mục đích sử dụng đất trên cơ sở tự nguyện đã hết, mà việc chuyển mục đích không thực hiện, thì nhà chức trách mới ra tay cưỡng chế thực hiện bằng cách trưng mua căn cứ là thực. hiện quy hoạh vì lợi ích công cộng, như nói trên. Trong trường hợp này, giá trưng mua cũng được xác định theo mục đích sử dụng đất ở thời điểm trưng mua.   Thông thường, giá này cao hơn so với giá được ghi nhận ở thời điểm quy hoạch sử dụng đất được thông qua. 

Đặc biệt, có trường hợp việc chuyển mục đích sử dụng đất cũng nhằm thay đổi diện mạo khu vực, vùng và việc thực hiện phải được triển khai cấp bách vì lý do bảo vệ sức khỏe cộng đồng và chất lượng cuộc sống của người dân. Ví dụ điển hình là trường hợp một khu vực mà đất nông nghiệp và phi nông nghiệp đan xen và trong điều kiện đô thị hóa trở thành xu thế mạnh mẽ, cũng như có yêu cầu xóa khu ổ chuột trong thời gian ngắn nhất có thể để bảo đảm vệ sinh môi trường. Việc chuyển mục đích sử dụng đất trong trường hợp này được coi là bước khởi đầu của tiến trình tái thiết khu vực theo hướng hiện đại hóa, và trong khuôn khổ triển khai quy hoạch sử dụng đất.

Trên nguyên tắc, quy hoạch dự kiến việc chuyển mục đích sử dụng đất chỉ có tác dụng làm thay đổi mục đích sử dụng đất, chứ không tất yếu dẫn đến thay đổi chủ thể sử dụng đất thông qua việc trưng mua (expropriation, hoặc compulsory acquisition of land), trừ trường hợp việc chuyển mục đích sử dụng đất nhằm sử dụng đất vào việc xây dựng các công trình phúc lợi công cộng. Bởi vậy, ngay cả trong trường hợp việc chuyển mục đích sử dụng đất mang tính cấp bách như đề cập ở trên, thì cần bảo đảm hai nguyên tắc: thứ nhất là tôn trọng tính bắt buộc của việc chuyển mục đích sử dụng đất vì lợi ích công cộng; thứ hai là tôn trọng quyền sử dụng, khai thác đất của chủ sở hữu đất.

Trên cơ sở hai nguyên tắc nêu trên, việc chuyển mục đích sử dụng đất được thực hiện theo kịch bản được xây dựng xoay quanh nhân vật trung tâm là chủ thể đang sử dụng đất. Trình tự thực hiện chia thành 2 giai đoạn - tự nguyện và cưỡng chế.

Trong giai đoạn tự nguyện, nhà chức trách thông báo yêu cầu chủ sở hữu đất phải thực hiện việc đầu tư chuyển mục đích sử dụng đất theo các tiêu chí được thiết lập trong quy hoạch sử dụng đất được duyệt và ấn định thời hạn cho việc này; chủ sở hữu đất có trách nhiệm xây dựng dự án chuyển mục đích sử dụng đất để nhà chức trách có thẩm quyền phê duyệt và chịu trách nhiệm thực hiện đề án này. Trong trường hợp không đủ vốn để thực hiện dự án, thì chủ sở hữu đất được tạo điều kiện vay vốn ngân hàng với lãi suất hợp lý, và phải bảo đảm nghĩa vụ trả nợ vay bằng cách thế chấp bất động sản của mình cùng với toàn bộ dự án. Với cách làm đó, nếu chủ sở hữu đất triển khai dự án một cách có hiệu quả và thành công thì sẽ có điều kiện hoàn trả nợ vay bằng lợi nhuận thu được từ việc thương mại hóa kết quả đầu tư; còn nếu dự án thất bại và chủ sở hữu đất không trả được nợ vay, thì tài sản thế chấp sẽ bị phát mãi và chắc chắn sẽ có một nhà đầu tư xứng tầm thế chỗ người thất bại để thực hiện dự án đến cùng, và qua đó, giúp Nhà nước đạt mục tiêu triển khai quy hoạch.     

Tất nhiên, nếu ngay từ đầu chủ sở hữu đất cảm thấy mình không đủ năng lực, về chuyên môn hoặc về tài chính hoặc cả hai để chủ trì việc xây dựng và thực hiện dự án chuyển mục đích sử dụng đất, thì có thể sang nhượng đất cùng với quyền xây dựng và thực hiện dự án cho người khác theo giá và các điều kiện khác do hai bên thỏa thuận[7].

Với cách làm đó, có thể hình dung trong trường hợp chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang đất ở, trong khuôn khổ đô thị hóa, sẽ có những người nông dân có ý chí tiến thủ, năng lực tài chính và có lòng dũng cảm để dấn thân, sẽ được đổi đời trở thành những doanh nhân thành đạt và giàu có. Trong trường hợp người nông dân chủ sở hữu đất chưa có đủ kiến thức, kỹ năng cần thiết để vào vai nhà đầu tư, thì đứng trước cơ hội được Nhà nước tạo điều kiện làm ăn, người nông dân có sự quyết tấm sẽ tất yếu có động lực học tập nâng cao trình độ để có thể vào vai một cách suôn sẻ. Có thể nhận thấy, cách làm đó sẽ góp phần giúp mặt bằng dân trí có điều kiện được nâng cao. 

Nhà nước, về phần mình, đạt được nhiều mục tiêu: dự án chuyển mục đích sử dụng đất được triển khai đúng như kỳ vọng; những người chủ đất tầng lớp dưới mà chấp nhận dấn thân trở thành nhà đầu tư được đổi dời và chủ trì thành công, gia nhập vào tầng lớp trung lưu. Trong trường hợp dự án thất bại, việc xử lý tài sản thế chấp và dự án có tác dụng chuyển giao trách nhiệm và quyền thực hiện dự án chuyển mục đích sử dụng đất cho nhà đầu tư đủ khả năng thông qua đấu giá, nghĩa là công khai, công bằng và đúng luật. Chủ sở hữu đất trước đây phải chấp nhận hợp tác trong việc thực hiện chuyển giao một cách tâm phục khẩu phục, tuyệt đối không có điều kiện để phản ứng tiêu cực như chủ sở hữu có tài sản bị trưng mua trái với ý muốn của mình.

Có trường hợp đã được thông báo về việc thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện quy hoạch, nhưng dù đã hết thời hạn quy định mà người sử dụng đất không tự mình tiến hành các việc cần thiết để chuyển mục địch sử dụng đất và cũng không có ý định chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho chủ thể khác có khả năng thực hiện việc chuyển mục đích sử dụng đất. Khi đó, phải chuyển sang giai đoạn cưỡng chế thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất: nhà chức trách tiến hành thu hồi đất (nghĩa là trưng mua quyền sử dụng đất) để giao cho chủ thể sử dụng đất thích hợp nhằm thực hiện mục tiêu đã được hoạch định■

 

---