Ảnh minh họa: Nguồn Internet.

Trong Nhà nước pháp quyền, bên cạnh hoạt động lập pháp của cơ quan đại diện, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) dưới luật của các cơ quan thực hiện quyền hành pháp, hay còn được gọi là các cơ quan hành chính, giữ một vị trí đặc biệt quan trọng trong quá trình tổ chức thực thi quyền lực nhà nước. Nếu như VBQPPL ở cấp độ luật chủ yếu xác lập những nguyên tắc, chính sách và khuôn khổ pháp lý cơ bản thì VBQPPL dưới luật của các cơ quan hành chính có chức năng chuyển hóa những khuôn khổ đó thành các quy tắc cụ thể để có khả năng thực thi trong thực tiễn. Đây là “cầu nối” trực tiếp giữa chính sách, pháp luật với hoạt động quản lý đời sống xã hội. Xét về số lượng, tính đa dạng và mức độ phức tạp, VBQPPL dưới luật tập trung chủ yếu ở các văn bản do Chính phủ và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quản lý, điều hành các lĩnh vực kinh tế - xã hội từ Trung ương đến địa phương. Chính vì vậy, chất lượng của loại văn bản này có tác động trực tiếp tới hiệu lực quản lý nhà nước, môi trường đầu tư, kinh doanh, quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp cũng như niềm tin của xã hội đối với bộ máy hành chính.

Trong bối cảnh quản trị quốc gia hiện đại, vai trò của VBQPPL dưới luật càng trở nên rõ nét. Sự phức tạp và chuyên môn hóa ngày càng cao của các quan hệ kinh tế - xã hội khiến cơ quan lập pháp khó có thể quy định chi tiết mọi vấn đề ngay trong luật. Trong nhiều lĩnh vực có sự phát triển nhanh chóng như tài chính, ngân hàng, môi trường, y tế, dữ liệu, công nghệ số, trí tuệ nhân tạo, các quy định cần được cập nhật với tốc độ nhanh hơn chu kỳ sửa đổi một đạo luật. Chính vì vậy, việc giao cho các cơ quan hành chính nhà nước một phạm vi lập quy thích hợp là yêu cầu khách quan để hệ thống pháp luật có khả năng thích ứng, phản ứng kịp thời với những vấn đề mới và bảo đảm tính liên tục trong hoạt động quản lý nhà nước. Ở góc độ này, quyền lập quy không đơn thuần là hoạt động “hướng dẫn thi hành luật”, mà là một phương thức thực hiện quyền hành pháp, trong đó cơ quan hành chính sử dụng thẩm quyền được pháp luật trao để đặt ra những quy tắc xử sự chung có hiệu lực bắt buộc.

Xu hướng đổi mới cơ chế kiểm soát và nâng cao chất lượng VBQPPL dưới luật phù hợp với cách tiếp cận về quản trị quy định (regulatory governance) được Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) phát triển trong nhiều năm qua. Khuyến nghị của OECD về Chính sách và quản trị quy định yêu cầu các quốc gia xây dựng một chu trình quản trị quy định liên tục, bao gồm từ xác định vấn đề chính sách, thiết kế quy định, đánh giá tác động trước ban hành đến đánh giá sau ban hành; đánh giá tác động phải được thực hiện ngay từ giai đoạn đầu, xác định rõ mục tiêu, xem xét cả phương án không ban hành quy định và các công cụ thay thế, đồng thời cân nhắc lợi ích, chi phí và tác động phân bổ đối với xã hội[1]. Báo cáo của OECD năm 2025 nhận định các chính phủ hiện phải điều chỉnh pháp luật trong môi trường biến đổi nhanh do chuyển đổi số, chuyển đổi xanh, sự suy giảm niềm tin vào các thể chế công và sự xuất hiện của những công nghệ có tốc độ phát triển vượt xa chu kỳ xây dựng pháp luật truyền thống. Theo OECD, 82% các nước OECD đã yêu cầu sự tham gia có hệ thống của các bên liên quan trong quá trình xây dựng quy định nhưng mới 41% yêu cầu xem xét một cách có hệ thống các phương án thiết kế quy định linh hoạt, thích ứng. Đối với trí tuệ nhân tạo, dữ liệu, nền tảng số và các công nghệ mới, OECD đặc biệt nhấn mạnh yêu cầu chuyển từ mô hình “ban hành rồi để đó” sang mô hình dự báo - thử nghiệm - theo dõi - đánh giá - điều chỉnh, sử dụng dữ liệu, phân tích nâng cao, dự báo chiến lược và các phản hồi để quy định có khả năng thích ứng với sự thay đổi[2]. Như vậy, tăng cường kiểm soát không đồng nghĩa với làm cho quy trình ban hành văn bản ngày càng nặng nề; ngược lại, mục tiêu là thiết lập một cơ chế kiểm soát thông minh, dựa trên rủi ro và bằng chứng, vừa ngăn ngừa lạm quyền, vừa bảo đảm khả năng phản ứng nhanh của các cơ quan hành chính.   

Trong mô hình Nhà nước pháp quyền của Cộng hòa Liên bang Đức, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật của cơ quan hành pháp không được nhìn nhận như một quyền lập quy độc lập mà là quyền được phái sinh từ sự ủy quyền của cơ quan lập pháp. Đây là lý do nền tảng yêu cầu một cơ chế kiểm soát văn bản dưới luật chặt chẽ ở Đức.

Văn bản quy phạm pháp luật dưới luật phổ biến nhất ở Đức là “Nghị định pháp quy” của Chính phủ (Rechtsverordnung), hay còn được gọi là “văn bản pháp quy dưới luật”. Theo khoản 1 Điều 80 Luật Cơ bản Đức, luật có thể ủy quyền cho Chính phủ Liên bang, một Bộ trưởng Liên bang hoặc chính quyền bang ban hành Nghị định pháp quy; tuy nhiên, luật ủy quyền phải xác định rõ nội dung, mục đích và phạm vi của việc ủy quyền, đồng thời, văn bản được ban hành cũng phải viện dẫn căn cứ pháp lý ủy quyền[3]. Cơ chế này thể hiện nguyên tắc rất quan trọng: Hành pháp chỉ được quy định trong khuôn khổ đã được luật định trước, không thể tự mở rộng thẩm quyền, thay đổi mục tiêu chính sách hoặc đặt ra nghĩa vụ vượt quá phạm vi mà Nghị viện đã cho phép.

Quy trình kiểm soát được thiết kế trong nội bộ quá trình soạn thảo văn bản Nghị định pháp quy. Theo đó, trong quá trình xây dựng dự thảo, các bộ, ngành đều phải thực hiện hoạt động rà soát, thẩm định nội bộ trước khi trình cấp có thẩm quyền xem xét, ký ban hành. Hoạt động thẩm định tập trung vào việc đối chiếu dự thảo với luật ủy quyền, kiểm tra thẩm quyền ban hành, đánh giá sự phù hợp với Hiến pháp, pháp luật Liên bang và pháp luật của Liên minh châu Âu, đồng thời xem xét các tác động pháp lý, kinh tế và xã hội có thể phát sinh từ văn bản. Các tiêu chí kiểm soát chất lượng văn bản bao gồm: tính hợp hiến, hợp pháp; tính rõ ràng, minh bạch của quy định; khả năng tổ chức thực hiện; chi phí tuân thủ đối với người dân, doanh nghiệp và cơ quan hành chính; cũng như tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành. Trường hợp dự thảo không đáp ứng các yêu cầu này, văn bản sẽ không đủ điều kiện để tiếp tục quy trình trình ký, ban hành[4]. Một điểm đáng chú ý là vai trò thẩm tra pháp lý của Bộ Tư pháp Liên bang trong việc kiểm soát VBQPPL dưới luật. Theo đó, tất cả các dự thảo nghị định pháp quy đều phải được Bộ Tư pháp Liên bang thực hiện thẩm tra[5]. Nội dung thẩm tra không chỉ là kiểm tra câu chữ, mà còn bao gồm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp luật, kỹ thuật lập quy và hình thức pháp lý của văn bản[6].

Bên cạnh cơ chế kiểm soát nội bộ, Đức còn có cơ chế kiểm soát bên ngoài thông qua Hội đồng Kiểm soát quy định quốc gia (Nationaler Normenkontrollrat – NKR). Theo Luật Thành lập Hội đồng Kiểm soát quy định quốc gia, Hội đồng có nhiệm vụ hỗ trợ Chính phủ Liên bang trong việc thực hiện các biện pháp của Chính phủ trong lĩnh vực cắt giảm thủ tục hành chính và nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật[7]. Theo đó, Hội đồng kiểm tra toàn bộ thời gian và chi phí đo lường được mà người dân, doanh nghiệp và cơ quan hành chính phải bỏ ra để tuân thủ quy định mới[8], riêng mục tiêu hướng tới của các quy định không phải là đối tượng xem xét của Hội đồng. Ngoài ra, việc xem xét các VBQPPL dưới luật của Hội đồng Kiểm soát quy định quốc gia có thể mở rộng ra cả các nội dung sau đây[9]: (1) Việc trình bày một cách dễ hiểu về mục tiêu và sự cần thiết của quy định; (2) Việc cân nhắc các phương án giải quyết khác; (3) Việc cân nhắc thời điểm có hiệu lực, thời hạn áp dụng và việc đánh giá quy định; (4) Các nội dung về đơn giản hóa quy định và thủ tục hành chính; (5) Mức độ các quy định được ban hành vượt quá những yêu cầu của chỉ thị hoặc văn bản pháp lý trong trường hợp thực thi một chỉ thị hoặc văn bản pháp lý đó của Liên minh châu Âu; (6) Khả năng thực hiện quy định mới bằng phương thức số (digital check). Hội đồng Kiểm soát quy định quốc gia thực hiện việc kiểm tra dự thảo VBQPPL dưới luật của các Bộ Liên bang trước khi các dự thảo này được trình Nội các Liên bang.

Tại Đức, kiểm soát sau ban hành đối với các quy định của Chính phủ không chỉ dừng lại ở việc phát hiện quy định trái pháp luật mà còn được thực hiện thông qua cơ chế đánh giá có hệ thống về hiệu quả thực tế và gánh nặng tuân thủ của quy định. Từ năm 2013, Chính phủ Liên bang thiết lập cơ chế đánh giá sau ban hành (Evaluierung) bắt buộc đối với các dự án quy định quan trọng[10]. Mục đích của hoạt động này không chỉ là xem xét lại chi phí mà quan trọng hơn là xác định quy định sau một thời gian áp dụng có đạt được mục tiêu đặt ra hay không, có phát sinh tác động ngoài dự kiến hay không và liệu cùng mục tiêu đó có thể đạt được bằng một giải pháp đơn giản hoặc ít tốn kém hơn hay không. Việc đánh giá thường được tiến hành sau khoảng 3 đến 5 năm kể từ khi quy định có hiệu lực, qua đó tạo đủ khoảng thời gian để các tác động thực tế của quy định được bộc lộ. Một tiêu chí quan trọng để xác định quy định thuộc diện phải đánh giá là gánh nặng tuân thủ dự kiến mà quy định tạo ra cho người dân, doanh nghiệp và cơ quan hành chính. Theo cơ chế được thiết lập năm 2013, ngưỡng ban đầu là 1 triệu euro chi phí tuân thủ hằng năm đối với doanh nghiệp hoặc cơ quan hành chính; đối với người dân là 1 triệu euro chi phí vật chất hoặc 100.000 giờ thực hiện nghĩa vụ mỗi năm. Cơ chế hiện hành đã nâng các ngưỡng này lên 5 triệu euro chi phí vật chất hoặc 500.000 giờ mỗi năm đối với người dân; 5 triệu euro gánh nặng tuân thủ hằng năm đối với doanh nghiệp; hoặc 5 triệu euro đối với cơ quan hành chính. Khi một trong các ngưỡng này bị vượt qua, VBQPPL dưới luật bắt buộc phải đánh giá sau ban hành, trừ một số trường hợp ngoại lệ do luật định. Cơ chế đánh giá này được hỗ trợ bởi một hệ thống đo lường tương đối chặt chẽ do Cơ quan Thống kê Liên bang chủ trì thực hiện.

Trong hệ thống pháp luật của Cộng hòa Pháp, cơ chế kiểm soát văn bản quy phạm dưới luật được thiết kế khá đặc thù, chịu nhiều ảnh hưởng của mối quan hệ giữa Nghị viện và Chính phủ. Hiến pháp năm 1958 đã tái cấu trúc triệt để mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp tại Pháp bằng việc thiết lập cơ chế “Nghị viện hợp lý hóa”[11], trong đó có sự phân định mạnh giữa thẩm quyền lập pháp và thẩm quyền lập quy. Điều 34 Hiến pháp Pháp xác định phạm vi của luật, tức những lĩnh vực mà Nghị viện có thẩm quyền lập pháp[12]; tất cả những lĩnh vực không được liệt kê trong Điều 34 Hiến pháp Pháp sẽ tự động thuộc về thẩm quyền lập quy của Chính phủ[13]. Cơ chế này tạo nên hai nhóm VBQPPL dưới luật chủ yếu của cơ quan hành pháp: một là, quy định thi hành luật (règlements d’application), được ban hành nhằm quy định chi tiết và tổ chức thi hành các đạo luật của Nghị viện; hai là, quy định độc lập (règlements autonomes), được cơ quan hành pháp ban hành trực tiếp trong những lĩnh vực không thuộc phạm vi lập pháp theo Điều 34 Hiến pháp. Từ cơ chế này, thẩm quyền lập quy tương đối rộng của các cơ quan hành pháp được đặt dưới nhiều tầng kiểm soát, bao gồm cả kiểm soát trước khi ban hành và kiểm soát sau khi VBQPPL dưới luật đã có hiệu lực.

Một thiết chế giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong kiểm soát trước đối với các quy định của Chính phủ Pháp là Hội đồng Nhà nước (Conseil d’État) trong việc thực hiện chức năng thẩm tra, tư vấn pháp lý đối với các dự thảo văn bản thuộc diện phải tham vấn hoặc được Chính phủ chủ động trình xin ý kiến. Điều L.112-1 Bộ luật Tư pháp hành chính quy định Hội đồng Nhà nước cho ý kiến đối với các dự thảo nghị định và các dự thảo văn bản khác của Chính phủ khi việc tham vấn Hội đồng được Hiến pháp, luật hoặc văn bản quy phạm quy định bắt buộc, hoặc khi Chính phủ chủ động yêu cầu; Hội đồng đồng thời có quyền đề xuất những sửa đổi mà mình cho là cần thiết. Nội dung kiểm soát của Hội đồng Nhà nước tương đối toàn diện nhằm bảo đảm dự thảo văn bản của Chính phủ phù hợp với pháp luật, có nội dung rõ ràng, dễ hiểu và có khả năng áp dụng trong thực tế. Theo đó, Hội đồng xem xét căn cứ pháp lý và thẩm quyền ban hành; sự phù hợp của dự thảo với Hiến pháp, luật, các nguyên tắc chung của pháp luật, pháp luật Liên minh châu Âu và các nghĩa vụ quốc tế của Pháp; đồng thời kiểm tra tính nhất quán của nội dung, chất lượng kỹ thuật lập quy và khả năng thực hiện của quy định[14].

Bên cạnh Hội đồng Nhà nước, Pháp còn thiết lập các cơ chế tham vấn chuyên biệt về tác động của các quy định do Chính phủ ban hành tới chính quyền địa phương. Điển hình là Hội đồng quốc gia đánh giá quy phạm (Conseil national d’évaluation des normes - CNEN) được thành lập theo Luật số 2013-921 ngày 17/10/2013. Khoản I Điều L.1212-2 Bộ luật Chung về chính quyền địa phương (Code général des collectivités territoriales) quy định Chính phủ phải tham vấn CNEN về tác động kỹ thuật và tài chính đối với chính quyền địa phương và các cơ sở công lập của địa phương của những dự thảo VBQPPL được áp dụng hoặc có tác động đối với những đối tượng này.

Điểm nổi bật trong cơ chế kiểm soát sau ban hành của Pháp là kiểm soát tư pháp đối với các văn bản quy phạm của hành pháp thông qua hệ thống Tòa án hành chính. Đó là cơ chế yêu cầu Tòa án hành chính hủy bỏ một hành vi hành chính vì lý do bất hợp pháp (khiếu kiện do vượt quá thẩm quyền - recours pour excès de pouvoir)[15]. Điều R.311-1 Bộ luật Tư pháp hành chính quy định Hội đồng Nhà nước xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm đối với: (i) Khiếu kiện nhằm vào các nghị định của Chính phủ; và (ii) Khiếu kiện đối với văn bản quy phạm của Bộ trưởng và các cơ quan có thẩm quyền trên phạm vi quốc gia, cũng như các thông tư và chỉ thị có phạm vi áp dụng chung. Phạm vi kiểm soát của cơ chế khiếu kiện do vượt quá thẩm quyền đối với VBQPPL dưới luật khá rộng. Trong phán quyết CFDT Finances, Conseil d’État, Assemblée, ngày 18/5/2018, số 414583, Hội đồng Nhà nước đã xác định rõ rằng kiểm soát của thẩm phán hành chính đối với VBQPPL dưới luật bao gồm: thẩm quyền của chủ thể ban hành; các điều kiện về hình thức và thủ tục ban hành; việc có hay không lạm dụng quyền lực; và tính hợp pháp của các quy tắc chung, phi cá biệt do văn bản đặt ra[16]. Đây là cơ sở pháp lý trực tiếp cho việc xác định nội dung tài phán đối với VBQPPL dưới luật tại Pháp. Nếu trong trường hợp yêu cầu hủy bỏ được chấp nhận, VBQPPL dưới luật sẽ bị hủy bỏ hiệu lực trong cả quá khứ, hiện tại và tương lai, nghĩa là việc hủy bỏ một VBQPPL dưới luật được xem như là VBQPPL dưới luật đó chưa từng được ban hành.

Trong hệ thống pháp luật Hàn Quốc, quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật của các cơ quan hành pháp về cơ bản là quyền phái sinh từ Hiến pháp và luật, được thực hiện để quy định chi tiết hoặc tổ chức thi hành các đạo luật do Quốc hội ban hành. Theo Điều 75 Hiến pháp Hàn Quốc, Tổng thống có thể ban hành Sắc lệnh của Tổng thống đối với những vấn đề được luật ủy quyền với phạm vi được xác định cụ thể và những vấn đề cần thiết để thi hành luật. Điều 95 Hiến pháp quy định Thủ tướng hoặc người đứng đầu các Bộ có thể, trên cơ sở thẩm quyền được luật hoặc Sắc lệnh của Tổng thống giao hoặc trong phạm vi chức năng của mình, ban hành Quyết định của Thủ tướng hoặc Quyết định của Bộ quản lý ngành. Điều 4 Luật Khung về Quy định hành chính xác lập nguyên tắc mọi quy định hạn chế quyền hoặc đặt ra nghĩa vụ đối với người dân phải có căn cứ luật; các nội dung chi tiết chỉ có thể được quy định trong Sắc lệnh của Tổng thống, Quyết định của Thủ tướng, Quyết định của Bộ hoặc văn bản tương ứng trong phạm vi được luật hoặc văn bản cấp trên ủy quyền cụ thể; cơ quan hành chính không được sử dụng một quy định không có căn cứ luật để hạn chế quyền hoặc đặt ra nghĩa vụ. Đồng thời, Điều 5 Luật này yêu cầu đối tượng và phương thức quản lý nhà nước phải được thiết kế trong phạm vi tối thiểu cần thiết để đạt được mục tiêu chính sách, lựa chọn phương thức hiệu quả nhất và bảo đảm tính khách quan, minh bạch, công bằng. Đây là những giới hạn pháp lý cơ bản đối với thẩm quyền lập quy của các cơ quan hành pháp Hàn Quốc.

Điểm nổi bật trong việc kiểm soát VBQPPL dưới luật tại Hàn Quốc là hoạt động kiểm soát trước không chỉ giới hạn ở việc kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo mà kết hợp tương đối chặt chẽ giữa đánh giá tác động quy định, tự thẩm tra của cơ quan soạn thảo, tham vấn công chúng, thẩm tra quy định tập trung và thẩm tra pháp lý của Bộ Lập pháp Chính phủ.

Trước hết, đối với việc thiết lập mới hoặc tăng cường một VBQPPL dưới luật, Điều 7 Luật Khung về Quy định hành chính yêu cầu người đứng đầu các cơ quan hành chính phải tiến hành đánh giá tác động quy định và lập báo cáo đánh giá. Nội dung đánh giá không chỉ bao gồm sự cần thiết của việc ban hành quy định và khả năng đạt được mục tiêu, mà còn phải xem xét sự tồn tại của các biện pháp thay thế ngoài quy định, khả năng trùng lặp với quy định hiện hành, so sánh chi phí - lợi ích mà các nhóm chịu sự điều chỉnh và người dân phải gánh chịu, tác động đối với doanh nghiệp nhỏ và vừa, các yếu tố hạn chế cạnh tranh, tính khách quan và rõ ràng của nội dung quy định cũng như căn cứ để xác định hoặc không xác định thời hạn tồn tại, thời hạn rà soát của quy định. Bên cạnh đó, tham vấn công khai là một khâu bắt buộc và có vị trí đáng kể trong quy trình lập quy. Điều 41 Luật Thủ tục hành chính quy định khi cơ quan hành chính xây dựng dự thảo để ban hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ luật hoặc văn bản dưới luật thì về nguyên tắc phải thực hiện việc công bố trước dự thảo, trừ một số trường hợp đặc biệt như yêu cầu cấp bách, chỉ đơn thuần thi hành văn bản cấp trên hoặc nội dung không liên quan đến quyền và lợi ích của con người, của công dân. Theo hướng dẫn chính thức của Bộ Lập pháp Chính phủ Hàn Quốc, dự thảo được công bố trên Công báo và Hệ thống Công bố lập pháp tích hợp, đồng thời có thể sử dụng báo chí, phát thanh, truyền hình, internet và các phương tiện khác; mục tiêu của cơ chế này là mở rộng cơ hội tham gia của người dân, dân chủ hóa quá trình xây dựng pháp luật và nâng cao hiệu quả thực tế của VBQPPL dưới luật. Đáng chú ý, báo cáo đánh giá tác động chính sách cũng phải được công khai trong thời gian công bố dự thảo; cơ quan soạn thảo phải xem xét những ý kiến nhận được để hoàn thiện báo cáo và thông báo cho người góp ý về kết quả xử lý ý kiến của họ[17]. Như vậy, tham vấn công chúng ở Hàn Quốc không hoàn toàn tách biệt với quy trình đánh giá tác động chính sách mà được tích hợp vào quá trình đánh giá, hoàn thiện và giải trình chính sách.

Một cơ chế kiểm soát quan trọng khác đối với VBQPPL dưới luật là thẩm tra tập trung về quy định. Từ năm 2026, Hàn Quốc đổi tên Ủy ban Cải cách pháp luật quốc gia thành Ủy ban Hợp lý hóa quy định. Đây là cơ quan thuộc Tổng thống, có chức năng xem xét, điều phối chính sách quy định và thực hiện một cách tổng thể việc thẩm tra, chỉnh lý các quy định[18]. Theo đó, trước khi yêu cầu Bộ Lập pháp Chính phủ thẩm tra một dự thảo VBQPPL dưới luật, cơ quan hành chính phải gửi dự thảo đó tới Ủy ban để thẩm tra, kèm theo báo cáo đánh giá tác động chính sách, ý kiến tự thẩm tra và bản tổng hợp ý kiến của các cơ quan hành chính, người có lợi ích liên quan và các chủ thể khác[19]. Ủy ban trước hết tiến hành thẩm tra sơ bộ để xác định quy định có phải là “quy định quan trọng” hay không dựa trên mức độ tác động tới đời sống của người dân và hoạt động kinh tế - xã hội; đối với quy định quan trọng, Ủy ban tiến hành thẩm tra sâu hơn, trong đó kiểm tra liệu hoạt động tự thẩm tra của cơ quan chủ trì có dựa trên dữ liệu, căn cứ đáng tin cậy và có được tiến hành theo thủ tục thích hợp hay không[20]. Ý kiến thẩm tra của Ủy ban Hợp lý hóa quy định không chỉ mang tính tư vấn hình thức. Nếu trong trường hợp thấy cần thiết, Ủy ban có thể kiến nghị cơ quan hành chính rút lại hoặc sửa đổi dự thảo VBQPPL dưới luật. Cơ quan nhận kiến nghị về nguyên tắc phải thực hiện, trừ trường hợp có lý do đặc biệt, và phải báo cáo kết quả xử lý lại cho Ủy ban[21].

Sau bước thẩm tra của Ủy ban Hợp lý hóa quy định là thẩm tra của Bộ Lập pháp Chính phủ trước khi trình lên Nội các Chính phủ. Bộ Lập pháp Chính phủ là cơ quan hành chính trung ương chuyên trách về công tác lập pháp, có nhiệm vụ kiểm tra các dự thảo do các bộ xây dựng nhằm phát hiện và khắc phục các vấn đề vi hiến, trái pháp luật và bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật. Việc thẩm tra bao gồm cả từ ngữ, cấu trúc, cách diễn đạt, đồng thời xem xét sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp hiến và phương pháp thể hiện nội dung quy định. Riêng đối với Sắc lệnh của Tổng thống, dự thảo sau đó còn phải được Hội đồng Nhà nước xem xét trước khi Tổng thống ban hành[22].

Tương tự như Cộng hòa Liên bang Đức, Hàn Quốc áp dụng khá rõ cơ chế thời hạn tồn tại hoặc thời hạn rà soát của VBQPPL dưới luật. Điều 8 Luật Khung về Quy định hành chính yêu cầu khi ban hành VBQPPL dưới luật của cơ quan hành chính mà không có lý do rõ ràng để duy trì vô thời hạn, cơ quan chủ trì phải xác định rõ ràng thời hạn có hiệu lực của văn bản hoặc thời hạn rà soát sau ban hành. Thời hạn này phải được xác định trong khoảng thời gian tối thiểu cần thiết để đạt mục tiêu và về nguyên tắc không quá 5 năm. Bên cạnh đó, Hàn Quốc cũng thực hiện mở kênh hậu kiểm trực tiếp từ xã hội. Điều 17 Luật Khung về Quy định hành chính quy định bất kỳ người nào cũng có quyền yêu cầu Ủy ban bãi bỏ hoặc sửa đổi các quy định trong VBQPPL dưới luật hiện hành. Khi nhận được yêu cầu, Ủy ban Hợp lý hóa quy định phải thông báo ngay cho cơ quan hành chính chủ trì; cơ quan này bắt buộc phải trả lời yêu cầu và có thể bị yêu cầu giải trình về sự cần thiết tiếp tục duy trì quy định.

Trong thời gian gần đây, cơ chế hậu kiểm đối với VBQPPL dưới luật của Hàn Quốc hiện đang được tiếp tục tăng cường theo hướng đánh giá tác động sau ban hành (ex-post RIA). Báo cáo của OECD năm 2025 ghi nhận Hàn Quốc đã tăng cường đáng kể hệ thống đánh giá sau ban hành, xây dựng các hướng dẫn chính thức hơn về phương pháp đánh giá và tăng cường giám sát chất lượng đánh giá[23]. Hai cơ sở nghiên cứu là Viện Phát triển Hàn Quốc (KDI) và Viện Quản trị công Hàn Quốc (KIPA) đã thí điểm các đánh giá sau ban hành về tác động kinh tế và xã hội của các VBQPPL dưới luật; các cuộc đánh giá dự kiến được công bố trước để các bên liên quan có thể tham gia. Tiêu chí đặt ra của các đánh giá là liệu mục tiêu chính sách ban đầu có đạt được hay không và quy định có phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế hay không. Đồng thời, Hàn Quốc cũng đã sửa đổi Luật Khung về Quy định hành chính để luật hóa riêng cơ chế đánh giá tác động sau ban hành. Khoản 2 Điều 18 Luật này cho phép Ủy ban Hợp lý hóa quy định lựa chọn một VBQPPL dưới luật hiện hành làm đối tượng đánh giá nếu: (i) Sự thay đổi của điều kiện xã hội, kinh tế làm phát sinh nhu cầu xem xét lại sự phù hợp giữa mục tiêu và phương tiện quản lý; (ii) Người có lợi ích liên quan liên tục đặt vấn đề về tính phù hợp của quy định; hoặc (iii) Ủy ban xét thấy việc đánh giá là cần thiết. Ủy ban có thể yêu cầu cơ quan hành chính phụ trách thực hiện đánh giá hoặc, để bảo đảm chuyên môn và tính khách quan, giao một cơ sở nghiên cứu độc lập thực hiện. Sau đó, Ủy ban thẩm tra tính hợp lý, phù hợp của kết quả đánh giá và có thể kiến nghị cơ quan hành chính chỉnh lý quy định; cơ quan được kiến nghị phải thực hiện, trừ khi có lý do đặc biệt. Mục tiêu của cơ chế mới là tạo cơ sở để đánh giá tính phù hợp của các quy định trong VBQPPL dưới luật hiện hành và tăng cường hiệu quả của các quy định đó trên cơ sở kết quả đánh giá sau ban hành.

Từ kinh nghiệm của một số quốc gia (Đức, Pháp và Hàn Quốc), có thể thấy, kiểm soát việc ban hành VBQPPL dưới luật không chỉ là yêu cầu kỹ thuật của quy trình xây dựng pháp luật mà còn là điều kiện quan trọng để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, minh bạch, khả thi và hiệu quả của hệ thống pháp luật. Mặc dù mô hình kiểm soát ở mỗi quốc gia được thiết kế khác nhau, phụ thuộc vào cấu trúc hiến định, tổ chức cơ quan quyền lực nhà nước và truyền thống pháp lý, nhưng đều thể hiện xu hướng chung là thiết lập cơ chế kiểm soát đa tầng, xuyên suốt vòng đời của VBQPPL dưới luật. Phạm vi kiểm soát vì vậy không chỉ dừng lại ở thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục ban hành, mà ngày càng mở rộng sang việc xem xét sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp và luật, tính cần thiết và tính hợp lý của quy định, chi phí tuân thủ, tác động đối với người dân, doanh nghiệp và cơ quan nhà nước cũng như mức độ đạt được mục tiêu quản lý và khả năng thực thi trên thực tiễn. Kinh nghiệm của các quốc gia này cũng cho thấy, hiệu quả kiểm soát VBQPPL dưới luật phụ thuộc không chỉ vào việc thiết lập một cơ quan kiểm soát riêng biệt mà quan trọng hơn là tổ chức được một cơ chế kiểm soát liên tục, có sự phân công và phối hợp giữa nhiều chủ thể. Ở giai đoạn trước ban hành, trọng tâm kiểm soát là phòng ngừa nguy cơ vượt quá thẩm quyền, mâu thuẫn với luật, tạo gánh nặng không cần thiết hoặc thiết kế quy định thiếu khả thi; trong khi đó, sau khi văn bản có hiệu lực, trọng tâm chuyển sang kiểm tra lại tính hợp pháp, hiệu quả thực tế, chi phí phát sinh và sự cần thiết tiếp tục duy trì quy định. Qua đó, kiểm soát VBQPPL dưới luật được đặt trong logic rộng hơn của quản trị chất lượng quy định thay vì chỉ được hiểu là hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.

Tại Việt Nam, yêu cầu tăng cường kiểm soát VBQPPL dưới luật ngày càng có ý nghĩa đặc biệt trong giai đoạn hiện nay. Một mặt, quá trình cải cách thể chế, tinh gọn tổ chức bộ máy, tổ chức chính quyền địa phương hai cấp và đẩy mạnh phân quyền, phân cấp đang làm thay đổi sâu sắc sự phân bổ thẩm quyền quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương. Mặt khác, tốc độ xây dựng pháp luật tăng nhanh, cũng như sự thay đổi về tư duy xây dựng pháp luật dẫn tới nhu cầu rất lớn đối với các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành để kịp thời tổ chức thi hành luật. Từ bối cảnh đó, yêu cầu đổi mới cơ chế kiểm soát VBQPPL dưới luật cũng đã được xác định ngày càng rõ. Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới đặt ra yêu cầu kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm và lợi ích cục bộ trong xây dựng pháp luật, đồng thời thực hiện thường xuyên việc kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL. Đặc biệt, Nghị quyết số 66-NQ/TW yêu cầu từ bỏ tư duy “không quản được thì cấm”, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm, tăng cường sự tham gia thực chất của các chủ thể xã hội, thường xuyên đánh giá hiệu quả của pháp luật sau ban hành và đẩy mạnh ứng dụng công nghệ để kịp thời nhận diện, xử lý các “điểm nghẽn” pháp lý.

Từ kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bang Đức, Cộng hòa Pháp và Hàn Quốc, có thể rút ra một số gợi mở tham khảo cho Việt Nam như sau:

Thứ nhất, cần kiểm soát chặt chẽ thẩm quyền ban hành văn bản dưới luật ngay từ khâu ủy quyền lập pháp. Mô hình kiểm soát VBQPPL dưới luật của Đức cho thấy, thẩm quyền ban hành văn bản dưới luật của cơ quan hành pháp phải được đặt trong khuôn khổ ủy quyền rõ ràng trong văn bản luật, trong đó phải xác định cụ thể nội dung, mục đích và phạm vi ủy quyền. Đây là cơ chế quan trọng nhằm ngăn ngừa tình trạng cơ quan hành pháp quy định vượt quá thẩm quyền, mở rộng phạm vi điều chỉnh hoặc đặt ra nghĩa vụ mới không có căn cứ luật định. Do đó, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định về ủy quyền lập pháp tại Việt Nam theo hướng chặt chẽ, minh bạch hơn; hạn chế việc giao quy định chi tiết một cách chung chung; đồng thời xác định rõ trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình và cơ quan ban hành trong trường hợp văn bản dưới luật có nội dung vượt luật, trái luật hoặc thiếu tính khả thi.

Thứ hai, cần thiết lập cơ chế kiểm soát đa dạng trong toàn bộ vòng đời của văn bản dưới luật. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, kiểm soát hiệu quả không thể chỉ thực hiện ở một khâu đơn lẻ trước khi ban hành mà phải được tổ chức xuyên suốt từ giai đoạn xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định, tham vấn, ban hành, công bố, tổ chức thực hiện đến đánh giá sau ban hành. Vì vậy, Việt Nam cần tiếp cận kiểm soát văn bản dưới luật theo mô hình “kiểm soát trước - kiểm soát trong quá trình xây dựng - kiểm soát sau ban hành”. Kiểm soát trước tập trung vào thẩm quyền, căn cứ pháp lý, đánh giá tác động và tính hợp hiến, hợp pháp. Kiểm soát trong quá trình xây dựng chú trọng tham vấn, phản biện xã hội, giải trình và hoàn thiện dự thảo. Kiểm soát sau ban hành tập trung vào theo dõi thi hành, rà soát, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, sửa đổi, đình chỉ hoặc bãi bỏ kịp thời các quy định không còn phù hợp, đánh giá hiệu quả của VBQPPL dưới luật trong mối tương quan với mục tiêu đề ra.

Thứ ba, cần coi đánh giá tác động và kiểm soát chi phí tuân thủ là yêu cầu bắt buộc đối với văn bản dưới luật có tác động lớn. Các quốc gia phát triển đều đặc biệt chú trọng phân tích chi phí - lợi ích, đánh giá gánh nặng tuân thủ và tác động kinh tế - xã hội của quy định mới. VBQPPL dưới luật không chỉ cần đúng pháp luật mà còn phải hợp lý, tiết kiệm chi phí xã hội và không tạo ra gánh nặng hành chính không cần thiết. Việt Nam cần tăng cường yêu cầu đánh giá tác động đối với các văn bản mang tính quy phạm có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ của người dân, doanh nghiệp, hoạt động đầu tư, kinh doanh hoặc tổ chức bộ máy nhà nước. Đánh giá tác động cần được lượng hóa ở mức độ phù hợp, hạn chế tối đa phương pháp định tính, làm rõ chi phí tuân thủ, chi phí thực thi, lợi ích dự kiến và các phương án thay thế trước khi lựa chọn giải pháp điều chỉnh.

Thứ tư, cần tăng cường hậu kiểm, đánh giá sau ban hành và trách nhiệm sửa đổi, bãi bỏ văn bản không còn phù hợp. Từ các nghiên cứu về kiểm soát ban hành VBQPPL dưới luật tại Đức và Hàn Quốc, có thể thấy rằng, hậu kiểm là bộ phận không thể thiếu trong kiểm soát chất lượng văn bản dưới luật. Một văn bản khi ban hành có thể phù hợp tại thời điểm nhất định nhưng sau một thời gian áp dụng có thể phát sinh bất cập, tạo gánh nặng tuân thủ hoặc không đạt được mục tiêu chính sách. Vì vậy, Việt Nam cần thiết lập cơ chế đánh giá sau ban hành đối với các văn bản dưới luật quan trọng, đặc biệt là văn bản có tác động lớn đến người dân, doanh nghiệp hoặc làm phát sinh chi phí tuân thủ đáng kể. Cần xác định rõ thời điểm đánh giá, tiêu chí đánh giá, trách nhiệm của cơ quan chủ trì và yêu cầu công khai kết quả đánh giá. Trên cơ sở đó, cơ quan có thẩm quyền phải kịp thời sửa đổi, bổ sung, đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản không còn phù hợp.

Thứ năm, cần đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và xây dựng cơ sở dữ liệu pháp luật liên thông, đồng bộ. Các quốc gia như Đức, Hàn Quốc đều phát triển mạnh hệ thống công bố, tra cứu dự thảo văn bản, lấy ý kiến và quản lý VBQPPL dưới luật trên nền tảng số. Trong bối cảnh chuyển đổi số được đẩy mạnh, thực hiện chủ trương xây dựng Chính phủ số, Việt Nam cần xây dựng nền tảng cơ sở dữ liệu pháp luật số thống nhất, kết nối từ Trung ương đến địa phương, tích hợp các chức năng soạn thảo, thẩm định, lấy ý kiến, công bố, rà soát, theo dõi thi hành và đánh giá sau ban hành. Hệ thống này cần hỗ trợ phát hiện quy định mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc có dấu hiệu vượt thẩm quyền; đồng thời cho phép người dân, doanh nghiệp phản ánh trực tiếp những bất cập trong quá trình áp dụng pháp luật.

 

---