Tóm tắt: Bài viết phân tích cơ sở chính trị, lý luận và thực tiễn của việc xây dựng Luật Phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước ở Việt Nam. Trên cơ sở nghiên cứu các chủ trương của Đảng và đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành, bài viết chỉ ra những hạn chế về tính phân tán, thiếu thống nhất trong các quy định về phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp và ủy quyền. Từ đó, bài viết đề xuất xây dựng Luật Phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước với vai trò là đạo luật nền tảng nhằm thiết lập khuôn khổ pháp lý thống nhất về phân bổ và thực hiện thẩm quyền, góp phần hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia.
Từ khóa: Phân cấp; phân quyền; quản lý nhà nước; Nhà nước pháp quyền; quản trị quốc gia.
Abstract: The article analyzes the political, theoretical, and practical foundations for developing a Law on Decentralization and Delegation of Authority in state management in Vietnam. Based on the study of the Party’s policies and the assessment of the current legal framework, the article identifies limitations such as fragmentation and lack of consistency in regulations on the allocation of powers, delegation, decentralization, and authorization. Accordingly, the article proposes the formulation of a Law on Decentralization and Delegation of Authority in state management as a fundamental statute to establish a unified legal framework for the distribution and exercise of powers, thereby contributing to the perfection of the socialist rule-of-law state in Vietnam and enhancing the effectiveness of national governance.
Keywords: Decentralization; delegation; state management; rule-of-law State; national governance.
Ảnh minh họa: Nguồn Internet.
Đặt vấn đề
Phân cấp, phân quyền là một trong những nội dung có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước, phản ánh phương thức phân bổ và thực hiện quyền lực trong quản lý nhà nước (QLNN). Trong những năm gần đây, cùng với yêu cầu tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đổi mới quản trị quốc gia, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị và xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp, vấn đề phân cấp, phân quyền ngày càng trở thành trọng tâm của quá trình hoàn thiện thể chế.
Mặc dù hệ thống pháp luật hiện hành đã có nhiều quy định về phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp và ủy quyền, song các quy định này vẫn được thiết kế phân tán trong nhiều luật chuyên ngành, thiếu sự thống nhất về nguyên tắc, tiêu chí và cơ chế kiểm soát việc phân bổ, thực hiện thẩm quyền. Thực trạng đó làm ảnh hưởng đến hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và chưa thật sự đáp ứng đầy đủ yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia trong giai đoạn phát triển mới.
1. Cơ sở chính trị và chủ trương, định hướng của Đảng về xây dựng, hoàn thiện thể chế về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước
Việc nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện thể chế về phân cấp, phân quyền trong QLNN có cơ sở chính trị vững chắc từ các chủ trương, định hướng lớn của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đổi mới mô hình quản trị quốc gia, tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị và hoàn thiện cấu trúc của hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn mới. Đây không chỉ là yêu cầu hoàn thiện pháp luật trong một lĩnh vực quản lý cụ thể mà còn là yêu cầu thể chế hóa những định hướng chiến lược của Đảng về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước trong điều kiện phát triển mới.
Trước hết, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng
[1] đã xác định nhiệm vụ trọng tâm là tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; xây dựng nền hành chính nhà nước chuyên nghiệp, hiện đại; đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu lực, hiệu quả; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý giữa Trung ương và địa phương; phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương gắn với tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực. Đồng thời, Đại hội XIII của Đảng cũng đặt ra yêu cầu hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật. Những định hướng này cho thấy phân cấp, phân quyền không còn được nhìn nhận đơn thuần như một giải pháp kỹ thuật của cải cách hành chính mà đã trở thành một nội dung quan trọng của quá trình hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và đổi mới quản trị quốc gia.
Cụ thể hóa các định hướng của Đại hội XIII, Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương
[2] đã xác định rõ yêu cầu xây dựng bộ máy nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đặc biệt, Nghị quyết 27-NQ/TW nhấn mạnh yêu cầu: “Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền khoa học, hợp lý, đi đôi với nâng cao trách nhiệm, gắn với bảo đảm nguồn lực, năng lực thực hiện pháp luật cho các địa phương và các bộ; tăng cường kiểm tra, giám sát; bảo đảm quản lý thống nhất của Chính phủ, phát huy vai trò chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của từng địa phương và các bộ”. Đồng thời, Nghị quyết này yêu cầu xác định rõ trách nhiệm giữa Chính phủ với các bộ, giữa các bộ với nhau, giữa Chính phủ, các bộ với chính quyền địa phương; khắc phục triệt để tình trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; phân định rõ trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể, đề cao trách nhiệm của người đứng đầu.
Có thể thấy, Nghị quyết số 27-NQ/TW không chỉ đặt ra yêu cầu tiếp tục mở rộng phân cấp, phân quyền mà còn định hình những nguyên tắc nền tảng của cơ chế phân bổ và thực hiện thẩm quyền trong QLNN. Những yêu cầu về phân định rõ thẩm quyền, gắn quyền hạn với trách nhiệm, bảo đảm nguồn lực thực hiện và tăng cường kiểm soát quyền lực cho thấy phân cấp, phân quyền đã trở thành một nội dung cốt lõi của quá trình hoàn thiện cơ chế tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước ở Việt Nam.
Tiếp đó, trong quá trình triển khai chủ trương tiếp tục đổi mới tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, Ban Chấp hành Trung ương đã ban hành Kết luận số 121-KL/TW ngày 24/01/2025
[3] tiếp tục khẳng định yêu cầu xây dựng bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả; đổi mới phương thức quản trị quốc gia; tăng cường phân cấp, phân quyền gắn với phân bổ nguồn lực và nâng cao trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền. Đây là bước phát triển quan trọng trong tư duy tổ chức bộ máy nhà nước, chuyển trọng tâm từ việc sắp xếp cơ cấu tổ chức sang nâng cao chất lượng quản trị và hiệu quả thực thi quyền lực công.
Trên cơ sở đó, Bộ Chính trị, Ban Bí thư ban hành Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025
[4] về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị, trong đó định hướng tiếp tục sắp xếp đơn vị hành chính các cấp, nghiên cứu không tổ chức cấp huyện, xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo yêu cầu tinh gọn, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả. Đây là một thay đổi có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với cấu trúc tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương. Khi cấp trung gian trong hệ thống hành chính được điều chỉnh hoặc thu gọn, vấn đề phân định lại thẩm quyền giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương trở thành yêu cầu tất yếu. Nhiều nhiệm vụ, quyền hạn vốn được thực hiện ở cấp huyện sẽ phải được chuyển giao cho cấp tỉnh hoặc cấp xã; đồng thời, các cơ chế phối hợp, giám sát và kiểm soát quyền lực cũng phải được thiết kế lại tương ứng. Điều đó đặt ra nhu cầu khách quan về việc xây dựng một khuôn khổ pháp lý thống nhất nhằm điều chỉnh toàn bộ quá trình phân bổ và thực hiện thẩm quyền trong điều kiện tổ chức bộ máy mới.
Đặc biệt, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 09-KL/TW ngày 10/3/2026 về hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới. Đây là văn kiện có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với việc nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện thể chế về phân cấp, phân quyền trong QLNN. Nếu như Nghị quyết số 27-NQ/TW đặt ra yêu cầu hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và các Kết luận số 121-KL/TW, Kết luận số 127-KL/TW đặt ra yêu cầu đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước, thì Kết luận số 09-KL/TW đặt ra yêu cầu hoàn thiện cấu trúc của toàn bộ hệ thống pháp luật quốc gia.
Trước yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn mới không chỉ đòi hỏi sửa đổi, bổ sung các đạo luật chuyên ngành riêng lẻ mà còn đòi hỏi xây dựng và hoàn thiện các đạo luật nền tảng có chức năng điều phối, kết nối và bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong khi đó, các quy định về phân cấp, phân quyền hiện nay đang được quy định phân tán trong nhiều luật chuyên ngành và các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Mặc dù phạm vi điều chỉnh ngày càng mở rộng nhưng chưa có một đạo luật thống nhất quy định các nguyên tắc, tiêu chí, điều kiện, phương thức và cơ chế kiểm soát việc phân cấp, phân quyền trong phạm vi toàn quốc. Sự thiếu vắng một khuôn khổ pháp lý nền tảng đã và đang làm giảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời ảnh hưởng đến hiệu quả tổ chức thực hiện các chủ trương về đổi mới quản trị quốc gia và tổ chức bộ máy nhà nước.
Từ góc độ khoa học pháp lý, có thể nhận thấy rằng, các chủ trương của Đảng trong thời gian gần đây không chỉ hướng tới việc mở rộng phạm vi phân cấp, phân quyền mà sâu xa hơn là hướng tới việc tái cấu trúc cơ chế phân bổ và thực hiện quyền lực trong bộ máy nhà nước theo yêu cầu của nền quản trị quốc gia hiện đại. Nếu như trước đây phân cấp, phân quyền chủ yếu được nhìn nhận như một công cụ quản lý hành chính, thì hiện nay, đã trở thành một bộ phận cấu thành của kiến trúc thể chế quốc gia, liên quan trực tiếp đến việc xác định ranh giới thẩm quyền, tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm trách nhiệm giải trình và kiểm soát quyền lực trong toàn bộ hệ thống QLNN.
Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu xây dựng thể chế về phân cấp, phân quyền nói chung, ban hành Luật Phân cấp, phân quyền trong QLNN nói riêng không chỉ nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới QLNN và tổ chức chính quyền địa phương mà còn góp phần thực hiện chủ trương hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam theo tinh thần Kết luận số 09-KL/TW. Đạo luật này sẽ tạo lập khuôn khổ pháp lý thống nhất về phân bổ và thực hiện thẩm quyền trong QLNN; xác lập các nguyên tắc và tiêu chí chung về phân cấp, phân quyền; bảo đảm sự thống nhất giữa các luật chuyên ngành; đồng thời, tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực, trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong hoạt động QLNN.
2. Hoàn thiện thể chế phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước là một yêu cầu của việc hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật
2.1. Phân cấp, phân quyền là vấn đề nền tảng của tổ chức quyền lực nhà nước nhưng chưa được điều chỉnh bằng một đạo luật thống nhất
Phân cấp, phân quyền trong QLNN không chỉ là một công cụ quản lý hành chính mà trước hết là phương thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong một quốc gia. Xét về bản chất, phân cấp, phân quyền là quá trình phân bổ, chuyển giao hoặc xác định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền nhằm bảo đảm việc thực hiện chức năng QLNN phù hợp với đặc điểm của từng cấp quản lý, đồng thời duy trì tính thống nhất của quyền lực nhà nước.
Trong các nhà nước hiện đại, việc xác định chủ thể nào có thẩm quyền quyết định, tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm đối với từng nhóm nhiệm vụ QLNN luôn được coi là một nội dung cốt lõi của thiết kế thể chế. Vì vậy, cùng với các quy định về tổ chức bộ máy nhà nước, pháp luật của nhiều quốc gia thường xây dựng các thiết chế pháp lý có tính nền tảng để điều chỉnh quan hệ phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương.
Ở Việt Nam, yêu cầu phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền đã được đặt ra từ rất sớm trong tiến trình cải cách hành chính nhà nước. Đặc biệt, Hiến pháp năm 2013 đã xác lập những nguyên tắc hiến định quan trọng về tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước: Theo Điều 2, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Điều 52 quy định: “Nhà nước xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế, điều tiết nền kinh tế trên cơ sở tôn trọng các quy luật thị trường; thực hiện phân công, phân cấp, phân quyền trong QLNN; thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân”. Theo Điều 112, chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền.
Những quy định nêu trên cho thấy, Hiến pháp hiện hành đã ghi nhận những vấn đề cơ bản, quan trọng của hoạt động phân cấp, phân quyền cũng như việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, sau hơn mười năm thi hành Hiến pháp năm 2013, chúng ta vẫn chưa có một đạo luật mang tính chất nền tảng để điều chỉnh một cách toàn diện hoạt động phân cấp, phân quyền trong QLNN. Thay vào đó, các quy định liên quan đến phân cấp, phân quyền hiện đang được phân tán trong nhiều văn bản khác nhau như: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và nhiều luật chuyên ngành, Luật Thủ đô… Mỗi văn bản tiếp cận từ góc độ riêng của lĩnh vực QLNN mà chưa hình thành được một khuôn khổ pháp lý thống nhất về nguyên tắc, tiêu chí, điều kiện, phương thức và cơ chế kiểm soát việc phân cấp, phân quyền.
Điều này dẫn tới một thực tế là, mặc dù hệ thống pháp luật đã có nhiều quy định về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước nhưng lại chưa có một thiết chế pháp lý nền tảng điều chỉnh việc phân định và chuyển giao thẩm quyền giữa các cấp chính quyền. Nói cách khác, hệ thống pháp luật hiện nay đã quy định khá đầy đủ về “thẩm quyền được giao”, nhưng chưa xây dựng được một khuôn khổ pháp lý thống nhất về “cách thức giao thẩm quyền”. Đây chính là khoảng trống pháp lý có tính cấu trúc trong hệ thống pháp luật hiện hành.
2.2. Sự phân tán của các quy định pháp luật hiện hành về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước
Một trong những đặc điểm nổi bật của pháp luật hiện hành về phân cấp, phân quyền là sự tồn tại của nhiều quy định điều chỉnh cùng một vấn đề nhưng nằm rải rác ở các văn bản khác nhau.
Ở cấp độ luật tổ chức bộ máy nhà nước, Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương và một số đạo luật khác đã bước đầu quy định các nguyên tắc phân quyền, phân cấp và ủy quyền. Tuy nhiên, các quy định này chủ yếu mang tính định hướng, chưa thiết lập được hệ thống tiêu chí pháp lý để xác định trường hợp nào phải phân quyền, trường hợp nào nên phân cấp hoặc ủy quyền để bảo đảm tính thống nhất của pháp luật.
Ở cấp độ luật chuyên ngành, việc phân định thẩm quyền thường được thực hiện theo từng lĩnh vực QLNN như: Đầu tư, xây dựng, đất đai, tài nguyên môi trường, giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, giao thông vận tải, nông nghiệp, văn hóa hoặc lao động. Năm 2025, để thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Chính phủ đã ban hành 28 nghị định về phân cấp, phân quyền trong QLNN trên các lĩnh vực của đời sống xã hội; nhiều Bộ đã ban hành các thông tư để quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện việc phân cấp, phân quyền, ủy quyền. Cách tiếp cận này giúp giải quyết các yêu cầu quản lý chuyên ngành, nhưng đồng thời cũng dẫn đến nguy cơ thiếu thống nhất trong xác định thẩm quyền giữa các lĩnh vực.
Thực tiễn cho thấy, cùng một loại công việc hoặc cùng một mức độ tác động quản lý nhưng cách thức phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương ở các luật chuyên ngành không hoàn toàn giống nhau. Một số lĩnh vực có xu hướng phân quyền mạnh cho địa phương, trong khi một số lĩnh vực khác vẫn duy trì mức độ tập trung tương đối cao. Điều này phản ánh sự thiếu vắng của một bộ tiêu chí chung mang tính hệ thống để định hướng hoạt động phân cấp, phân quyền trên phạm vi toàn quốc.
Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành cũng chưa xác lập đầy đủ cơ chế xử lý khi phát sinh xung đột hoặc chồng chéo thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước, giữa các cấp chính quyền hoặc giữa các hình thức phân quyền, phân cấp. Trong nhiều trường hợp, việc xác định trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền vẫn phụ thuộc chủ yếu vào cách hiểu và áp dụng pháp luật của từng cơ quan có liên quan.
Sự phân tán của các quy định pháp luật không chỉ làm giảm tính minh bạch của hệ thống pháp luật mà còn làm tăng chi phí tuân thủ, gây khó khăn cho quá trình tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát hoạt động phân cấp, phân quyền trong thực tiễn.
2.3. Khoảng trống cấu trúc của hệ thống pháp luật và yêu cầu xây dựng thiết chế pháp lý nền tảng về phân cấp, phân quyền
Từ góc độ cấu trúc hệ thống pháp luật, có thể nhận thấy một nghịch lý đáng chú ý là, trong khi nhiều lĩnh vực QLNN đã có luật chuyên ngành tương đối đầy đủ thì hoạt động phân cấp, phân quyền vốn là cơ chế quyết định việc phân bổ và thực hiện thẩm quyền QLNN lại chưa được điều chỉnh bằng một đạo luật thống nhất. Khoảng trống này không chỉ là vấn đề kỹ thuật lập pháp mà còn là khoảng trống trong cấu trúc của hệ thống pháp luật công.
Một hệ thống pháp luật hiện đại không chỉ bao gồm các quy định điều chỉnh từng lĩnh vực quản lý cụ thể mà còn cần có các đạo luật nền tảng đóng vai trò kết nối, điều phối và bảo đảm tính thống nhất của toàn bộ hệ thống. Nếu các luật chuyên ngành quy định “quản lý cái gì” thì các đạo luật nền tảng phải trả lời câu hỏi “ai quản lý” và “quản lý theo cơ chế nào”.
Trong bối cảnh Việt Nam đang đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, mở rộng phân cấp, phân quyền và hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật theo tinh thần Kết luận số 09-KL/TW ngày 10/3/2026 của Bộ Chính trị, việc xây dựng Luật Phân cấp, phân quyền trong QLNN là yêu cầu khách quan. Đạo luật này sẽ không thay thế các luật chuyên ngành mà đóng vai trò là luật nền tảng, xác lập các nguyên tắc chung về phân bổ thẩm quyền, tiêu chí phân định nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền, điều kiện thực hiện phân cấp, phân quyền, cơ chế bảo đảm nguồn lực, trách nhiệm giải trình và kiểm soát quyền lực. Qua đó, tạo cơ sở pháp lý thống nhất để rà soát, hoàn thiện và vận hành đồng bộ toàn bộ hệ thống pháp luật liên quan đến tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước.
Nghiên cứu pháp luật của một số quốc gia cho thấy, mặc dù không tồn tại một mô hình thống nhất về điều chỉnh hoạt động phân cấp, phân quyền, song các quốc gia đều thiết lập những thiết chế pháp lý nền tảng nhằm xác định nguyên tắc phân bổ thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương, cơ chế thực hiện quyền lực và trách nhiệm của các cấp chính quyền. Vấn đề cốt lõi là sự tồn tại của một khuôn khổ pháp lý thống nhất điều chỉnh việc phân định và thực hiện thẩm quyền trong hệ thống hành chính nhà nước. Đây cũng là yêu cầu đang đặt ra đối với Việt Nam trong bối cảnh tiếp tục hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và đổi mới mô hình quản trị quốc gia.
3. Thực tiễn phân cấp, phân quyền ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra
3.1. Phân cấp, phân quyền đã trở thành một xu hướng cải cách thể chế mang tính quốc gia
Trong quá trình đổi mới nền hành chính nhà nước, phân cấp, phân quyền luôn được xác định là một trong những giải pháp quan trọng nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương và khắc phục những hạn chế của cơ chế quản lý tập trung.
Từ sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền ngày càng được thể hiện rõ trong các văn kiện của Đảng, các chương trình cải cách hành chính nhà nước và các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước. Nhiều lĩnh vực QLNN đã từng bước chuyển giao thẩm quyền từ Trung ương cho địa phương, từ cấp trên cho cấp dưới hoặc từ cơ quan quản lý chuyên ngành sang chính quyền địa phương.
Quá trình này phản ánh sự thay đổi quan trọng trong tư duy quản trị quốc gia. Nếu như trước đây việc bảo đảm tính thống nhất của QLNN thường gắn với cơ chế tập trung thẩm quyền, thì hiện nay xu hướng chung là tăng cường tính chủ động của địa phương trên cơ sở bảo đảm kiểm soát quyền lực, trách nhiệm giải trình và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Đặc biệt, việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp từ năm 2025 đã tạo ra một bước chuyển căn bản trong phương thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. Khi cấp huyện không còn là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, việc phân định lại chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền giữa Trung ương, cấp tỉnh và cấp xã trở thành yêu cầu tất yếu.
Có thể nói, phân cấp, phân quyền hiện nay không còn là giải pháp cải cách mang tính kỹ thuật hành chính mà đã trở thành một nội dung trọng tâm của quá trình đổi mới tổ chức quyền lực nhà nước và hoàn thiện mô hình quản trị quốc gia ở Việt Nam.
3.2. Việc ban hành đồng thời các nghị định về phân cấp, phân quyền năm 2025 cho thấy nhu cầu cấp thiết về một khuôn khổ pháp lý thống nhất
Một trong những dấu mốc quan trọng của quá trình cải cách thể chế trong giai đoạn hiện nay là việc Chính phủ (năm 2025) ban hành đồng thời 28 nghị định về phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền nhằm triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Xét về phạm vi điều chỉnh, đây là đợt rà soát và điều chỉnh thẩm quyền QLNN có quy mô lớn nhất kể từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực. Theo đó, nhiều nhiệm vụ, quyền hạn thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau đã được xem xét, sắp xếp lại và chuyển giao cho các cấp chính quyền phù hợp với mô hình tổ chức bộ máy mới. Từ góc độ lập pháp cho thấy nảy sinh ba vấn đề quan trọng sau đây:
Thứ nhất, nhu cầu phân cấp, phân quyền đã trở thành nhu cầu thực tiễn khách quan của quá trình phát triển đất nước. Việc chuyển giao thẩm quyền không còn diễn ra riêng lẻ trong từng lĩnh vực mà đã trở thành yêu cầu chung của toàn bộ hệ thống QLNN.
Thứ hai, phạm vi điều chỉnh của hoạt động phân cấp, phân quyền đã vượt ra ngoài khuôn khổ của từng luật chuyên ngành. Khi cùng lúc nhiều lĩnh vực QLNN thực hiện việc chuyển giao thẩm quyền, nhu cầu về các nguyên tắc chung và tiêu chí thống nhất ngày càng trở nên rõ ràng.
Thứ ba, việc phải sử dụng đồng thời nhiều nghị định để điều chỉnh cùng một nhóm quan hệ xã hội cho thấy hệ thống pháp luật hiện hành đang thiếu một đạo luật nền tảng có khả năng điều phối và thống nhất các hoạt động phân cấp, phân quyền trên phạm vi toàn quốc.
Từ góc độ này, các nghị định về phân cấp, phân quyền có thể được xem là một bước chuyển tiếp quan trọng trong quá trình hoàn thiện thể chế, nhưng khó có thể thay thế vai trò của một đạo luật có hiệu lực pháp lý cao hơn, ổn định hơn và có phạm vi điều chỉnh toàn diện hơn.
3.3. Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn phân cấp, phân quyền
Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả tích cực, việc phân cấp, phân quyền ở Việt Nam vẫn còn một số bất cập về thể chế cần tiếp tục được hoàn thiện.
Thứ nhất, chưa có bộ tiêu chí pháp lý thống nhất để phân định thẩm quyền. Hiện nay, việc xác định nhiệm vụ nào thuộc thẩm quyền của Trung ương, nhiệm vụ nào thuộc thẩm quyền của địa phương chủ yếu được thực hiện theo từng lĩnh vực quản lý cụ thể. Pháp luật chưa xây dựng được một hệ thống tiêu chí mang tính nền tảng để làm căn cứ cho việc phân bổ thẩm quyền trên phạm vi toàn quốc. Điều này dẫn đến tình trạng mức độ phân quyền giữa các lĩnh vực chưa thực sự đồng bộ, thiếu tính hệ thống và khó bảo đảm tính ổn định lâu dài.
Thứ hai, chưa bảo đảm đầy đủ sự gắn kết giữa phân cấp, phân quyền với phân bổ nguồn lực. Một nguyên tắc phổ biến của quản trị hiện đại là việc giao nhiệm vụ phải đi đôi với giao nguồn lực. Tuy nhiên, trong thực tiễn vẫn tồn tại những trường hợp nhiệm vụ được chuyển giao nhưng nguồn nhân lực, tài chính hoặc điều kiện tổ chức thực hiện chưa được bảo đảm tương xứng. Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền.
Thứ ba, cơ chế kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình chưa thực sự đồng bộ. Phân cấp, phân quyền không chỉ là việc chuyển giao thẩm quyền mà còn phải đi đôi với việc xác định rõ trách nhiệm của chủ thể được giao quyền. Trong khi đó, các quy định hiện hành về giám sát, kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện thẩm quyền được phân cấp vẫn còn phân tán và chưa tạo thành một cơ chế thống nhất.
Thứ tư, thiếu cơ chế xử lý các trường hợp chồng chéo hoặc xung đột thẩm quyền. Trong điều kiện hệ thống pháp luật được xây dựng theo từng lĩnh vực chuyên ngành, nguy cơ phát sinh các quy định giao thoa hoặc không thống nhất về thẩm quyền là khó tránh khỏi. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa thiết lập đầy đủ cơ chế pháp lý để giải quyết các trường hợp này một cách kịp thời và thống nhất.
Thứ năm, thiếu cơ sở pháp lý thống nhất để đánh giá hiệu quả của hoạt động phân cấp, phân quyền. Hiện nay, chưa có một hệ thống tiêu chí chung để đo lường mức độ thành công của việc phân cấp, phân quyền trên phạm vi quốc gia. Điều này làm hạn chế khả năng tổng kết thực tiễn, đánh giá chính sách và tiếp tục hoàn thiện thể chế trong dài hạn.
3.4. Yêu cầu luật hóa hoạt động phân cấp, phân quyền trong giai đoạn phát triển mới
Từ những phân tích nêu trên, có thể thấy quá trình phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã bước sang một giai đoạn phát triển mới. Vấn đề đặt ra hiện nay không còn là có nên đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hay không, mà là phải xây dựng được một khuôn khổ pháp lý thống nhất để bảo đảm hoạt động này được thực hiện một cách đồng bộ, minh bạch và bền vững.
Trong bối cảnh tổ chức chính quyền địa phương hai cấp, đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đổi mới quản trị quốc gia và triển khai chủ trương hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật theo tinh thần Kết luận số 09-KL/TW ngày 10/3/2026 của Bộ Chính trị, yêu cầu luật hóa các nguyên tắc, tiêu chí, điều kiện, trình tự và cơ chế kiểm soát hoạt động phân cấp, phân quyền đã trở nên cấp thiết.
Việc xây dựng Luật Phân cấp, phân quyền trong QLNN không chỉ nhằm khắc phục các bất cập của pháp luật hiện hành mà còn tạo cơ sở pháp lý nền tảng cho việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong giai đoạn phát triển mới của đất nước.
4. Một số định hướng trong việc xây dựng, hoàn thiện thể chế phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước
4.1. Xác định xây dựng Luật Phân cấp, phân quyền là đạo luật nền tảng trong hệ thống pháp luật về tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước
Từ những phân tích về cơ sở chính trị, cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên có thể thấy, việc hoàn thiện thể chế về phân cấp, phân quyền không chỉ đặt ra đối với các đạo luật chuyên ngành, mà còn là vấn đề mang tính nền tảng cấu trúc của hệ thống pháp luật, trong đó xây dựng, ban hành Luật Phân cấp, phân quyền trong QLNN là một giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện cấu trúc của hệ thống pháp luật Việt Nam. Nếu các luật chuyên ngành chủ yếu điều chỉnh nội dung QLNN đối với từng lĩnh vực cụ thể thì Luật Phân cấp, phân quyền trong QLNN sẽ tập trung điều chỉnh phương thức phân bổ, thực hiện và kiểm soát thẩm quyền QLNN giữa các cấp chính quyền. Do đó, đây không phải là đạo luật quy định về một ngành, lĩnh vực quản lý riêng biệt mà là đạo luật có tính chất nền tảng, giữ vai trò kết nối giữa các quy định của Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước và hệ thống pháp luật chuyên ngành.
Trong điều kiện hiện nay, khi hoạt động phân cấp, phân quyền đang được thực hiện trên phạm vi rộng và liên quan đến hầu hết các lĩnh vực QLNN, việc thiếu vắng một khuôn khổ pháp lý thống nhất đã dẫn đến tình trạng các quy định về phân định thẩm quyền được thiết kế phân tán, thiếu tính hệ thống và chưa bảo đảm sự đồng bộ giữa các lĩnh vực. Vì vậy, Luật Phân cấp, phân quyền trong QLNN cần được xây dựng theo hướng xác lập những nguyên tắc chung, tiêu chí nền tảng và cơ chế pháp lý thống nhất làm cơ sở cho việc rà soát, hoàn thiện và vận hành toàn bộ hệ thống pháp luật có liên quan đến tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Đây cũng là cách tiếp cận phù hợp với yêu cầu hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật được đặt ra trong các chủ trương gần đây của Đảng về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
4.2. Hoàn thiện cơ sở pháp lý về phân quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước
Một trong những yêu cầu quan trọng đặt ra đối với Luật Phân cấp, phân quyền trong QLNN là phải tạo lập được một nền tảng khái niệm và nguyên tắc pháp lý thống nhất cho toàn bộ hệ thống pháp luật. Thực tiễn xây dựng và thi hành pháp luật trong thời gian qua cho thấy, các khái niệm phân quyền, phân cấp tuy được sử dụng thường xuyên nhưng chưa thực sự được nhận thức và áp dụng một cách thống nhất. Trong không ít trường hợp, các thuật ngữ này được sử dụng thay thế cho nhau hoặc được hiểu khác nhau giữa các cơ quan, lĩnh vực quản lý, dẫn đến khó khăn trong việc xác định bản chất pháp lý của hoạt động QLNN.
Do đó, Luật cần xác lập rõ nội hàm của từng khái niệm, đồng thời xác định các dấu hiệu pháp lý đặc trưng để phân biệt giữa phân quyền, phân cấp. Trên cơ sở đó, Luật cần quy định thống nhất các nguyên tắc thực hiện hoạt động phân cấp, phân quyền trong toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước, bảo đảm yêu cầu quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công hợp lý, phân định rõ trách nhiệm giữa các cấp quản lý, gắn việc giao quyền với trách nhiệm giải trình và tăng cường kiểm soát quyền lực. Việc xây dựng được một hệ thống khái niệm và nguyên tắc pháp lý thống nhất không chỉ góp phần nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật mà còn tạo cơ sở để khắc phục tình trạng thiếu nhất quán trong tổ chức thực hiện hiện nay.
4.3. Xây dựng bộ tiêu chí pháp lý thống nhất làm căn cứ phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền
Xét từ góc độ chính sách lập pháp, vấn đề quan trọng nhất của Luật Phân cấp, phân quyền trong QLNN không phải là xác định cụ thể nhiệm vụ nào thuộc thẩm quyền của Trung ương hay địa phương, bởi nội dung này vẫn cần được quy định trong các luật chuyên ngành. Vấn đề cốt lõi mà Luật cần giải quyết là xây dựng được bộ tiêu chí pháp lý thống nhất làm căn cứ cho việc phân định thẩm quyền trong toàn bộ hệ thống pháp luật.
Thực tiễn hiện nay cho thấy, việc phân bổ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền chủ yếu được thực hiện theo từng lĩnh vực quản lý riêng biệt, dẫn đến mức độ phân cấp, phân quyền giữa các ngành, lĩnh vực có sự khác biệt đáng kể. Trong khi đó, hệ thống pháp luật lại chưa hình thành được những tiêu chí mang tính nền tảng để xác định trường hợp nào cần tập trung quản lý ở cấp Trung ương, trường hợp nào cần giao quyền cho địa phương hoặc cấp quản lý gần dân hơn.
Vì vậy, Luật cần xây dựng hệ thống tiêu chí pháp lý dựa trên các yếu tố như phạm vi ảnh hưởng của quyết định quản lý, mức độ liên quan đến lợi ích quốc gia, tính đặc thù của địa phương, năng lực tổ chức thực hiện của cấp được giao quyền, khả năng bảo đảm nguồn lực và yêu cầu kiểm soát quyền lực. Việc thiết lập được bộ tiêu chí này sẽ tạo cơ sở khoa học và pháp lý cho quá trình rà soát, sửa đổi các luật chuyên ngành, đồng thời góp phần bảo đảm tính ổn định, minh bạch và nhất quán của hệ thống pháp luật về phân cấp, phân quyền trong dài hạn.
4.4. Thiết lập cơ chế bảo đảm nguồn lực tương ứng với thẩm quyền và nhiệm vụ được giao
Một trong những bài học quan trọng được rút ra từ thực tiễn phân cấp, phân quyền ở Việt Nam, cũng như kinh nghiệm quản trị hiện đại là hiệu quả của việc giao quyền không chỉ phụ thuộc vào phạm vi thẩm quyền được chuyển giao mà còn phụ thuộc trực tiếp vào khả năng bảo đảm các điều kiện thực hiện. Trong nhiều trường hợp, việc chuyển giao nhiệm vụ không đi kèm với nguồn lực tương ứng đã làm giảm hiệu quả quản lý, thậm chí phát sinh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm hoặc hình thức hóa việc phân cấp.
Do đó, Luật cần thể chế hóa nguyên tắc thẩm quyền được chuyển giao phải đi đôi với việc bảo đảm các điều kiện thực hiện tương ứng. Theo đó, khi thực hiện phân cấp hoặc phân quyền cần đồng thời xem xét các yếu tố về tổ chức bộ máy, nhân lực, ngân sách, cơ sở dữ liệu, hạ tầng kỹ thuật và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ được giao. Việc đánh giá tác động về nguồn lực cần trở thành một yêu cầu bắt buộc trong quá trình xây dựng các chính sách phân cấp, phân quyền. Đây không chỉ là điều kiện bảo đảm tính khả thi của chính sách mà còn là cơ sở để nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình thực hiện nhiệm vụ QLNN.
4.5. Tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình trong hoạt động phân cấp, phân quyền
Một trong những yêu cầu xuyên suốt của quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là mọi quyền lực nhà nước đều phải được kiểm soát một cách hiệu quả. Vì vậy, phân cấp, phân quyền không chỉ được hiểu là quá trình chuyển giao thẩm quyền từ cấp trên xuống cấp dưới, mà đồng thời phải là quá trình thiết lập cơ chế kiểm soát đối với việc thực hiện quyền lực được giao.
Theo hướng đó, Luật Phân cấp, phân quyền cần xác lập các cơ chế bảo đảm tính minh bạch trong quá trình phân định và thực hiện thẩm quyền; quy định rõ trách nhiệm giải trình của các cơ quan, tổ chức và cá nhân được giao quyền; đồng thời, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát và đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ. Đặc biệt, cần nghiên cứu xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả phân cấp, phân quyền trên phạm vi quốc gia, làm cơ sở cho việc tổng kết thực tiễn, điều chỉnh chính sách và hoàn thiện pháp luật trong từng giai đoạn phát triển.
Việc tăng cường trách nhiệm giải trình và kiểm soát quyền lực không nhằm hạn chế tính chủ động của địa phương mà ngược lại, tạo điều kiện để hoạt động phân cấp, phân quyền được thực hiện một cách minh bạch, hiệu quả và bền vững hơn. Đây cũng là điều kiện quan trọng để bảo đảm sự cân bằng giữa yêu cầu mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương với yêu cầu giữ vững tính thống nhất của nền hành chính quốc gia.
Có thể nói, trong bối cảnh đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đổi mới quản trị quốc gia và thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, việc ban hành một đạo luật thống nhất về phân cấp, phân quyền sẽ góp phần xác lập cơ sở pháp lý nền tảng cho việc phân bổ quyền lực nhà nước một cách minh bạch, hợp lý, hiệu quả và có khả năng kiểm soát. Đây không chỉ là yêu cầu của cải cách hành chính hay tổ chức bộ máy nhà nước, mà còn là một bước hoàn thiện quan trọng đối với cấu trúc của hệ thống pháp luật Việt Nam trong kỷ nguyên phát triển mới.
Kết luận
Phân cấp, phân quyền là một nội dung cốt lõi của tổ chức quyền lực nhà nước và quản trị quốc gia hiện đại. Kết quả nghiên cứu cho thấy hệ thống pháp luật Việt Nam đã từng bước hình thành cơ sở pháp lý cho việc phân định và thực hiện thẩm quyền giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền. Tuy nhiên, các quy định hiện hành còn phân tán, thiếu thống nhất về khái niệm, tiêu chí, phương thức phân bổ thẩm quyền và cơ chế kiểm soát quyền lực, làm hạn chế tính đồng bộ và hiệu quả của hệ thống pháp luật.
Trong bối cảnh tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đổi mới quản trị quốc gia, triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp và hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật theo các chủ trương của Đảng, việc nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền nói chung, xây dựng Luật Phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước nói riêng là yêu cầu khách quan và cấp thiết. Đây không chỉ là giải pháp khắc phục những bất cập, khoảng trống của pháp luật hiện hành mà còn là bước thể chế hóa trực tiếp các chủ trương lớn của Đảng về tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước. Đạo luật này sẽ tạo lập khuôn khổ pháp lý thống nhất cho việc phân bổ và thực hiện thẩm quyền trong QLNN, bảo đảm sự thống nhất của nền hành chính quốc gia, đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, góp phần hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới./.
[1] Đảng Cộng sản Việt Nam,
Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập I, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021, tr. 174 - 177.
[2] Ban Chấp hành Trung ương khóa XIII, Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.
[3] Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII, Kết luận số 121-KL/TW ngày 24/01/2025 về tổng kết Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
[4] Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025 về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị.
