Tóm tắt: Bài viết phân tích mô hình Thanh tra tỉnh trong điều kiện tổ chức chính quyền địa phương hai cấp theo Luật Thanh tra năm 2025. Trên cơ sở tiếp cận kết hợp giữa phân tích pháp lý và khảo sát thực tiễn tại các địa phương, bài viết chỉ ra rằng, mặc dù pháp luật đã thiết kế mô hình theo hướng tích hợp chức năng và tập trung đầu mối nhưng thực tiễn triển khai lại phân hóa thành nhiều mô hình tổ chức khác nhau. Sự không thống nhất này dẫn đến tình trạng phân mảnh trong vận hành, làm gián đoạn dòng thông tin, hạn chế khả năng quản trị rủi ro và làm suy giảm hiệu quả kiểm soát quyền lực. Bài viết cho rằng, nguyên nhân cốt lõi không nằm ở kỹ thuật tổ chức riêng lẻ mà ở sự thiếu đồng bộ giữa thiết kế thể chế, cấu trúc tổ chức và phương thức vận hành. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất định hướng hoàn thiện mô hình Thanh tra tỉnh theo hướng tổ chức dựa trên chuỗi chức năng, thiết lập khung tổ chức thống nhất, tăng cường quản trị dựa trên dữ liệu và rủi ro, đồng thời củng cố cơ chế bảo đảm tính độc lập tương đối nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động thanh tra trong bối cảnh quản trị địa phương hiện đại.
Từ khóa: Thanh tra; mô hình thanh tra; chính quyền địa phương hai cấp.
Abstract: This article analyzes the Provincial Inspectorate model under two-tier local government organization pursuant to the 2025 Law on Inspection. Based on a combined approach of legal analysis and empirical surveys across localities, the article points out that although the law was designed toward integrating functions and centralizing focal points, practical implementation has fragmented into various organizational models. This inconsistency leads to fragmented operations, disrupts information flow, restricts risk governance capacity, and undermines power control efficiency. The article argues that the core cause lies not in isolated organizational techniques, but in the lack of synchronization among institutional design, organizational structure, and operational methods. On that basis, it proposes directions to improve the Provincial Inspectorate model by organizing around functional chains, establishing a unified organizational framework, enhancing data- and risk-based governance, and strengthening mechanisms to ensure relative independence to enhance the effectiveness and efficiency of inspection activities in modern local governance.
Keywords: Inspectorate; inspection model; two-tier local government.
Ảnh minh họa: Nguồn Internet.
1. Đặt vấn đề
Việc chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 không chỉ làm thay đổi cấu trúc hành chính mà còn đặt ra yêu cầu tái thiết kế các thiết chế kiểm soát quyền lực trong nội bộ hệ thống. Trong bối cảnh đó, Luật Thanh tra năm 2025 đã thiết lập mô hình thanh tra hai cấp, theo đó Thanh tra tỉnh trở thành đầu mối duy nhất thực hiện các chức năng thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trên địa bàn. Thiết kế này hàm chứa một giả định quan trọng là việc tập trung đầu mối và tích hợp chức năng sẽ nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực. Tuy nhiên, giả định này chỉ có thể được kiểm chứng khi mô hình tổ chức và phương thức vận hành được thiết kế tương thích tích hợp. Nếu việc tổ chức lại chỉ dừng ở hợp nhất về mặt hình thức, trong khi cách thức vận hành vẫn dựa trên tư duy phân tách chức năng và quản lý theo lĩnh vực thì nguy cơ phát sinh một trạng thái “tích hợp hình thức nhưng phân tán thực chất” là khó tránh khỏi.
Thực tiễn triển khai trong thời gian qua cho thấy, quá trình tổ chức lại Thanh tra tỉnh diễn ra trong điều kiện áp lực cải cách lớn, dẫn đến xu hướng kế thừa mô hình cũ dưới hình thức mới. Các địa phương không hình thành một mô hình tổ chức thống nhất mà phân hóa theo nhiều cách tiếp cận khác nhau, đồng thời chưa thiết lập được cơ chế vận hành bảo đảm tính liên thông giữa các chức năng. Điều này đặt ra một vấn đề mang tính bản chất là liệu việc tập trung đầu mối có thực sự làm tăng hiệu quả kiểm soát quyền lực hay chỉ làm thay đổi cấu trúc tổ chức mà không cải thiện chất lượng vận hành? Từ đó, bài viết tập trung trả lời câu hỏi là làm thế nào để thiết kế mô hình Thanh tra tỉnh theo hướng tích hợp chức năng nhưng vẫn bảo đảm tính liên thông trong vận hành và tính độc lập tương đối trong kiểm soát quyền lực trong điều kiện trực thuộc cơ quan hành chính cùng cấp? Việc giải quyết câu hỏi này không chỉ có ý nghĩa về mặt tổ chức bộ máy mà còn liên quan trực tiếp đến hiệu quả của cơ chế kiểm soát quyền lực trong hệ thống hành chính địa phương.
2. Thực trạng tổ chức và vận hành của Thanh tra tỉnh
Việc tổ chức lại Thanh tra tỉnh theo Luật Thanh tra năm 2025 không diễn ra trong điều kiện ổn định mà đặt trong bối cảnh các cải cách hành chính được triển khai đồng thời trên nhiều phương diện. Bên cạnh việc thiết lập mô hình thanh tra hai cấp và chấm dứt hoạt động của Thanh tra sở, Thanh tra huyện, quá trình sắp xếp, sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh cũng được tiến hành song song. Sự giao thoa giữa các chương trình cải cách này tạo ra áp lực đáng kể về tiến độ, khiến việc tổ chức lại Thanh tra tỉnh mang tính chuyển tiếp, trong đó yêu cầu hoàn thành về hình thức tổ chức được ưu tiên hơn so với việc tái cấu trúc căn bản.
Trong bối cảnh đó, vị trí pháp lý và phạm vi chức năng của Thanh tra tỉnh có sự thay đổi đáng kể. Theo Điều 15, Điều 16 Luật Thanh tra năm 2025, Thanh tra tỉnh không còn là cơ quan chủ yếu thực hiện hoạt động thanh tra theo nghĩa truyền thống mà trở thành thiết chế thực hiện đồng thời các chức năng có tính liên thông, bao gồm “thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực”. Sự mở rộng này phản ánh sự chuyển dịch từ mô hình cơ quan “chuyên biệt” sang thiết chế quản lý nhà nước “đa chức năng” với yêu cầu phối hợp nội tại cao hơn và phạm vi can thiệp rộng hơn. Tuy nhiên, sự thay đổi về mặt thể chế chưa được phản ánh tương xứng trong thiết kế tổ chức. Thực tiễn cho thấy, cơ cấu tổ chức các phòng chuyên môn thuộc Thanh tra tỉnh trên phạm vi cả nước hiện không thống nhất mà phân hóa thành các mô hình khác nhau, phản ánh những cách tiếp cận không đồng đều trong việc cụ thể hóa chức năng, nhiệm vụ theo Luật mới.
Về cơ bản, có thể nhận diện hai mô hình tổ chức chủ yếu:
Thứ nhất, mô hình tổ chức theo ngành, lĩnh vực. Theo mô hình này, Thanh tra tỉnh được tổ chức gồm Văn phòng; Phòng Giám sát, thẩm định, theo dõi, đôn đốc và xử lý sau thanh tra; Phòng Phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực; cùng với các phòng nghiệp vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo được phân chia theo ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, tùy địa phương còn tồn tại các phòng chức năng hỗ trợ, như: Phòng Tổng hợp, Phòng Tổ chức cán bộ, hoặc các biến thể tổ chức như: Phòng Thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo; Phòng Tổng hợp, phân loại và xử lý đơn; Phòng Thanh tra hành chính. Hiện có 20/34 Thanh tra tỉnh, thành phố tổ chức theo mô hình này, bao gồm các địa phương lớn như: Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, cùng nhiều tỉnh như Lào Cai, Thái Nguyên, Phú Thọ, Bắc Ninh, Ninh Bình, Khánh Hòa, Lâm Đồng, Đắk Lắk, Tây Ninh, Cần Thơ, Đồng Tháp, Cao Bằng, Điện Biên, Hà Tĩnh, Lai Châu, Lạng Sơn, Huế
[1].
Thứ hai, mô hình kết hợp giữa địa bàn và ngành, lĩnh vực. Ngoài các phòng chức năng chung tương tự mô hình thứ nhất, các phòng nghiệp vụ trong mô hình này được tổ chức theo cả hai trục: địa bàn quản lý và ngành, lĩnh vực. Điều này thể hiện nỗ lực dung hòa giữa quản lý theo không gian hành chính và theo lĩnh vực chuyên môn. Hiện có 13/34 tỉnh, thành phố áp dụng mô hình này, bao gồm: Hải Phòng, Tuyên Quang, Hưng Yên, Quảng Trị, Quảng Ngãi, Gia Lai, Đồng Nai, Vĩnh Long, Cà Mau, An Giang, Nghệ An, Quảng Ninh và Thanh Hóa
[2].
Bên cạnh hai mô hình chủ đạo nêu trên, xuất hiện
trường hợp tổ chức đặc biệt tại Thanh tra tỉnh Sơn La, cho thấy một hướng tiếp cận khác biệt. Theo Quyết định số 58/2025/QĐ-UBND ngày 01/7/2025, cơ quan này được tổ chức thành 09 phòng nghiệp vụ, trong đó phân định tương đối rõ giữa nhóm phòng thực hiện chức năng quản lý nhà nước tổng hợp gắn với địa bàn (Phòng nghiệp vụ 1 đến 5) và nhóm phòng thực hiện thanh tra theo ngành, lĩnh vực cụ thể (Phòng nghiệp vụ 6 đến 8), cùng với một phòng chuyên trách về tiếp công dân và xử lý đơn (Phòng nghiệp vụ 9)[3]. Đáng chú ý, trong nội bộ từng phòng, chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành vẫn được duy trì song song, phản ánh cách tiếp cận giữ lại dấu ấn của mô hình cũ ngay trong cấu trúc tổ chức mới.Sự tồn tại đồng thời của các mô hình này, xét về bản chất, không đơn thuần là biểu hiện của tính linh hoạt tổ chức, mà cho thấy sự thiếu vắng một định hướng thống nhất trong thiết kế cơ cấu Thanh tra tỉnh trên phạm vi toàn quốc. Việc mỗi địa phương tự lựa chọn mô hình tổ chức khác nhau dẫn đến hệ quả là cùng một khuôn khổ pháp lý, nhưng cách thức vận hành lại có sự khác biệt đáng kể, làm suy giảm tính đồng bộ của hệ thống thanh tra.
Ở cấp độ vận hành, các chức năng có tính liên thông theo thiết kế pháp luật vẫn chưa được tích hợp một cách thực chất. Hoạt động tiếp công dân, xử lý đơn thư, tiến hành thanh tra và phòng, chống tham nhũng thường được tổ chức theo các bộ phận chuyên trách tương đối độc lập. Cách thức này tuy thuận lợi cho quản lý nội bộ theo chiều dọc, nhưng lại làm gián đoạn dòng thông tin giữa các khâu - yếu tố có ý nghĩa quyết định trong việc nhận diện rủi ro và lựa chọn trọng tâm thanh tra trong điều kiện quản trị hiện đại. Hệ quả là hoạt động thanh tra vẫn mang tính phản ứng theo vụ việc, thay vì vận hành theo logic dự báo và phòng ngừa.
Về phương diện quan hệ công tác, Thanh tra tỉnh tiếp tục là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, đồng thời chịu sự hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ của Thanh tra Chính phủ
[4]. Cơ chế quản lý song trùng này, về nguyên tắc, nhằm kết hợp giữa quản lý hành chính và kiểm soát chuyên môn. Tuy nhiên, trong thực tiễn, nó đặt Thanh tra tỉnh vào vị trí lưỡng diện: Vừa là chủ thể thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực, vừa là một bộ phận thuộc hệ thống hành chính chịu sự kiểm soát đó. Đây là đặc điểm mang tính cấu trúc, có ảnh hưởng trực tiếp đến tính độc lập tương đối và hiệu quả thực thi chức năng của cơ quan thanh tra ở địa phương.
3. Những vấn đề đặt ra và nguyên nhân
3.1. Những vấn đề đặt ra
Từ thực trạng tổ chức và vận hành của Thanh tra tỉnh trong thời gian qua, có thể nhận diện một số vấn đề mang tính cấu trúc. Các vấn đề này không chỉ là hạn chế kỹ thuật trong tổ chức thực hiện mà phản ánh sự lệch pha giữa thiết kế thể chế theo Luật Thanh tra năm 2025 và cách thức triển khai trên thực tế ở các địa phương.
Trước hết, nổi bật là sự thiếu đồng bộ giữa mô hình pháp lý và mô hình tổ chức. Luật Thanh tra năm 2025 đã xác lập rõ định hướng tích hợp chức năng, thể hiện ở việc xóa bỏ sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, đồng thời thiết kế một chuỗi hoạt động liên thông từ tiếp nhận thông tin, xử lý đơn thư đến thanh tra và theo dõi sau thanh tra. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức tại các địa phương lại cho thấy sự phân hóa thành nhiều mô hình khác nhau: Mô hình theo ngành, lĩnh vực (chiếm 20/34 địa phương), mô hình kết hợp giữa địa bàn và lĩnh vực (13/34 địa phương), và thậm chí tồn tại mô hình đặc thù như tại Sơn La với việc duy trì song song logic thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành ngay trong cơ cấu tổ chức nội bộ. Sự đa dạng này không đơn thuần là biểu hiện của tính linh hoạt mà phản ánh việc thiếu một chuẩn thiết kế tổ chức thống nhất, dẫn đến tình trạng “một luật nhiều cách hiểu và nhiều cách làm”.
Hệ quả trực tiếp của sự không đồng bộ này là tình trạng phân mảnh trong tổ chức và vận hành. Khi các phòng chuyên môn được thiết kế theo ngành, lĩnh vực hoặc tách biệt theo chức năng, các hoạt động vốn được luật định theo hướng liên thông lại bị chia cắt về mặt tổ chức. Điều này đặc biệt thể hiện ở mối quan hệ giữa tiếp công dân, xử lý đơn thư và hoạt động thanh tra. Trong điều kiện quản trị hiện đại, đây phải là một chuỗi thông tin thống nhất để nhận diện rủi ro và xác định trọng tâm thanh tra. Tuy nhiên, khi được vận hành qua các bộ phận tương đối độc lập, thông tin không được tích hợp đầy đủ, dẫn đến việc lựa chọn đối tượng thanh tra mang tính phản ứng, thiếu cơ sở phân tích và dự báo. Nói cách khác, thiết kế “liên thông trên giấy” chưa chuyển hóa thành “liên thông trong vận hành”.
Một vấn đề đáng chú ý khác, đó là xu hướng tái lập mô hình thanh tra chuyên ngành dưới hình thức mới. Việc phần lớn địa phương tổ chức các phòng nghiệp vụ theo ngành, lĩnh vực về bản chất là sự tiếp nối của mô hình Thanh tra sở trước đây, dù đã bị bãi bỏ về mặt tổ chức. Trường hợp Sơn La thậm chí còn thể hiện rõ hơn khi duy trì logic phân tách giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong nội bộ cơ quan Thanh tra tỉnh. Xu hướng này cho thấy, cải cách tổ chức chưa thực sự làm thay đổi tư duy quản lý mà chủ yếu là sự “chuyển vỏ” của mô hình cũ. Hệ quả là những hạn chế vốn có của thanh tra chuyên ngành như: cục bộ theo lĩnh vực, thiếu phối hợp liên ngành và phân tán nguồn lực có nguy cơ tiếp tục được duy trì trong một hình thức mới, đi ngược lại mục tiêu tinh gọn và tích hợp đã được đặt ra.
Đối với lĩnh vực phòng, chống tham nhũng, sự lệch trọng tâm giữa “phòng ngừa” và “xử lý” vẫn chưa được khắc phục. Mặc dù hầu hết các địa phương đều đã thành lập phòng chuyên trách về phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực nhưng cách thức tổ chức và vận hành cho thấy chức năng này vẫn chủ yếu gắn với hoạt động thanh tra truyền thống. Các nhiệm vụ mang tính phòng ngừa, như kiểm soát tài sản, thu nhập, đánh giá rủi ro tham nhũng, bảo đảm minh bạch và trách nhiệm giải trình chưa được thiết kế như một hệ thống độc lập, có khả năng vận hành dựa trên phân tích dữ liệu. Điều này làm cho công tác phòng, chống tham nhũng tiếp tục nghiêng về “phát hiện và xử lý hậu quả” thay vì “nhận diện và ngăn ngừa từ sớm”.
Bên cạnh đó, vấn đề bảo đảm tính độc lập tương đối của hoạt động thanh tra tiếp tục là một điểm nghẽn mang tính hệ thống. Với cơ chế tổ chức hiện hành, Thanh tra tỉnh vừa là cơ quan thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực, vừa trực thuộc UBND tỉnh và chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch UBND. Trong điều kiện phạm vi thanh tra bao gồm cả các cơ quan thuộc UBND cùng cấp, cấu trúc này tạo ra một mâu thuẫn nội tại khó khắc phục. Khi kết hợp với sự phân tán về tổ chức và thiếu chuẩn hóa về mô hình, nguy cơ bị chi phối bởi các yếu tố hành chính không chỉ là khả năng lý thuyết mà có thể ảnh hưởng trực tiếp đến việc lựa chọn đối tượng, phạm vi và kết luận thanh tra trong thực tiễn.
Cuối cùng, việc thiếu một khung tổ chức thống nhất trên phạm vi toàn quốc đang làm suy giảm tính đồng bộ và khả năng chuẩn hóa của hệ thống thanh tra. Sự tồn tại đồng thời của nhiều mô hình tổ chức khác nhau khiến cho việc xây dựng quy trình nghiệp vụ, đào tạo đội ngũ và ứng dụng công nghệ thông tin gặp khó khăn, do không có một nền tảng tổ chức chung làm cơ sở. Trong ngắn hạn, điều này có thể tạo ra sự linh hoạt nhất định nhưng về dài hạn nó dẫn đến tình trạng phân mảnh, làm suy giảm khả năng điều phối, giám sát và nâng cao chất lượng hoạt động thanh tra trên phạm vi toàn quốc.
3.2. Nguyên nhân
Những hạn chế trong tổ chức và vận hành của Thanh tra tỉnh không thể giải thích thuần túy từ góc độ kỹ thuật tổ chức mà phải được đặt trong tổng thể các yếu tố về thể chế, quản trị và bối cảnh cải cách hành chính hiện nay. Về bản chất, những bất cập đang bộc lộ là kết quả của sự tương tác giữa nhiều nguyên nhân mang tính cấu trúc, trong đó có những yếu tố tồn tại từ trước và tiếp tục được duy trì, thậm chí bị “khuếch đại” khi mô hình mới được triển khai.
Trước hết, áp lực về tiến độ cải cách là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến việc tổ chức lại bộ máy theo hướng “thích ứng nhanh” thay vì “thiết kế tối ưu”. Việc triển khai đồng thời việc tổ chức lại hệ thống cơ quan thanh tra với quá trình sắp xếp, sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh trong thời gian ngắn[5] buộc các địa phương ưu tiên duy trì sự ổn định và khả năng vận hành trước mắt. Trong bối cảnh đó, lựa chọn hợp lý nhất về mặt quản trị ngắn hạn là kế thừa cấu trúc tổ chức cũ. Đây chính là lý do giải thích vì sao phần lớn các địa phương vẫn tổ chức theo mô hình ngành, lĩnh vực hoặc biến thể của mô hình này, bất chấp định hướng tích hợp của pháp luật mới.
Thứ hai, khoảng trống trong thiết kế mô hình tổ chức ở cấp độ thể chế là nguyên nhân nền tảng của tình trạng phân hóa giữa các địa phương. Luật Thanh tra năm 2025 và các văn bản hướng dẫn chủ yếu quy định về chức năng, nhiệm vụ nhưng không thiết lập một khung tổ chức mang tính chuẩn hóa tối thiểu. Trong điều kiện đó, việc trao quyền tự chủ cho địa phương không còn là “linh hoạt có kiểm soát” mà chuyển thành “tự thiết kế mô hình”. Kết quả là cùng một khuôn khổ pháp lý nhưng xuất hiện đồng thời nhiều mô hình tổ chức khác nhau làm suy giảm tính thống nhất của hệ thống.
Thứ ba, độ trễ trong chuyển đổi tư duy quản lý là nguyên nhân mang tính quyết định đối với sự “lệch pha” giữa thiết kế và vận hành. Mô hình pháp lý mới được xây dựng trên logic tích hợp, coi thông tin là trung tâm và nhấn mạnh sự liên thông giữa các khâu. Tuy nhiên, trong thực tiễn cách tiếp cận tổ chức ở nhiều địa phương vẫn dựa trên tư duy phân chia theo ngành, lĩnh vực hoặc tách biệt chức năng. Đây không đơn thuần là vấn đề thói quen mà phản ánh quán tính thể chế đã hình thành trong thời gian dài. Hệ quả là cải cách không làm thay đổi cách thức vận hành mà chỉ “tái đóng gói” mô hình cũ dưới một hình thức mới.
Thứ tư, thiếu nền tảng quản trị dựa trên dữ liệu và công nghệ đã làm hạn chế khả năng hiện thực hóa mô hình tích hợp. Khi các chức năng như: tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và thanh tra được thiết kế theo hướng liên thông, điều kiện tiên quyết là phải có hệ thống dữ liệu tập trung và công cụ phân tích đủ mạnh để kết nối các khâu. Tuy nhiên, tại nhiều địa phương, dữ liệu vẫn phân tán theo từng bộ phận, quy trình xử lý còn mang tính thủ công và chưa hình thành cơ chế chia sẻ thông tin hiệu quả. Điều này khiến cho mô hình tích hợp chỉ tồn tại về mặt tổ chức nhưng không vận hành được trên thực tế.
Bên cạnh đó, cơ chế bảo đảm tính độc lập tương đối của Thanh tra tỉnh chưa được thiết kế đầy đủ cũng là một nguyên nhân mang tính hệ thống. Khi cơ quan Thanh tra vừa trực thuộc UBND tỉnh, vừa thực hiện chức năng thanh tra đối với chính các cơ quan thuộc hệ thống này thì sự phụ thuộc về tổ chức tất yếu ảnh hưởng đến mức độ độc lập trong hoạt động thanh tra. Trong điều kiện chưa có các thiết chế cân bằng đủ mạnh (như cơ chế giám sát bên ngoài hoặc quy trình bảo đảm tính khách quan trong lựa chọn đối tượng thanh tra), nguy cơ bị chi phối bởi các yếu tố hành chính là khó tránh khỏi.
Cuối cùng, sự thiếu gắn kết giữa mục tiêu cải cách tổ chức và cải cách phương thức vận hành là nguyên nhân tổng hợp làm cho hiệu quả cải cách bị hạn chế. Trong khi việc sắp xếp tổ chức chủ yếu tập trung vào thay đổi cơ cấu bộ máy thì các yếu tố cốt lõi, như quy trình nghiệp vụ, cơ chế phối hợp, tiêu chí lựa chọn đối tượng thanh tra và phương thức ra quyết định thanh tra chưa được cải cách tương ứng. Điều này dẫn đến tình trạng “đổi cấu trúc nhưng không đổi cách vận hành” khiến những hạn chế cũ tiếp tục tồn tại trong một khuôn khổ tổ chức mới.
4. Định hướng hoàn thiện mô hình Thanh tra tỉnh
Từ những phân tích trên, có thể khẳng định rằng, những hạn chế của mô hình Thanh tra tỉnh hiện nay không mang tính cục bộ mà xuất phát từ sự không tương thích giữa thiết kế thể chế, cấu trúc của tổ chức và phương thức vận hành. Do đó, việc hoàn thiện mô hình này không thể dừng ở điều chỉnh kỹ thuật mà cần được tiếp cận theo hướng tái thiết kế tổng thể, lấy hiệu quả kiểm soát quyền lực và khả năng vận hành dựa trên thông tin làm tiêu chí trung tâm.
Trước hết, cần xác lập một khung tổ chức thống nhất ở cấp quốc gia, thay cho tình trạng mỗi địa phương vận dụng theo một cách khác nhau như hiện nay. Thực tiễn tồn tại đồng thời các mô hình tổ chức theo ngành, lĩnh vực kết hợp địa bàn, lĩnh vực và mô hình đặc thù, cho thấy sự thiếu vắng một chuẩn thiết kế tối thiểu. Khung tổ chức này không nhằm triệt tiêu tính linh hoạt mà phải xác định rõ các cấu phần bắt buộc (như đơn vị xử lý thông tin đầu vào, đơn vị phân tích, lập kế hoạch thanh tra, đơn vị thực thi và đơn vị theo dõi sau thanh tra) cùng với nguyên tắc phân công và phối hợp nội bộ. Chỉ trên nền tảng đó, sự linh hoạt của địa phương mới không biến thành phân mảnh thể chế.
Thứ hai, cần chuyển đổi nguyên tắc tổ chức từ “đơn vị chuyên môn” sang “chuỗi chức năng dựa trên dòng thông tin”. Một trong những nguyên nhân cốt lõi của tình trạng phân mảnh hiện nay là việc tổ chức các phòng theo ngành, lĩnh vực hoặc tách biệt chức năng dẫn đến gián đoạn dòng thông tin. Vì vậy, thay vì tiếp tục duy trì các “khối độc lập”, cơ cấu tổ chức cần được thiết kế lại theo các khâu của quy trình: i) Tiếp nhận, phân loại thông tin; ii) Phân tích và đánh giá rủi ro; iii) Triển khai thanh tra; giám sát và iv) Xử lý sau thanh tra. Đây không chỉ là thay đổi về sơ đồ tổ chức, mà là thay đổi logic vận hành của toàn bộ hệ thống.
Thứ ba, tái cấu trúc vai trò của hoạt động tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo như một trung tâm dữ liệu đầu vào. Trong mô hình hiện nay, các hoạt động này chủ yếu mang tính xử lý sự vụ, tách biệt với hoạt động thanh tra. Định hướng cần thiết là chuyển chúng thành nguồn cung cấp thông tin chiến lược, được phân tích một cách có hệ thống để nhận diện rủi ro và xác định trọng tâm thanh tra. Điều này đòi hỏi thiết lập các đơn vị hoặc cơ chế chuyên trách về phân tích dữ liệu thay vì chỉ dừng ở phân loại và chuyển đơn như hiện nay.
Thứ tư, kiểm soát xu hướng “tái lập thanh tra chuyên ngành” dưới hình thức mới. Việc duy trì các phòng theo ngành, lĩnh vực có thể cần thiết ở mức độ nhất định nhưng không thể là trục tổ chức chủ đạo. Cần giới hạn rõ phạm vi và vai trò của chuyên môn ngành, chuyển nó từ “đơn vị tổ chức” sang “năng lực hỗ trợ” trong các cuộc thanh tra theo chuyên đề hoặc theo rủi ro. Nếu không thực hiện được sự chuyển đổi này mô hình mới sẽ tiếp tục lặp lại các hạn chế của mô hình cũ với tên gọi khác.
Thứ năm, tái định vị chức năng phòng, chống tham nhũng theo hướng tăng cường phòng ngừa trên cơ sở dữ liệu. Thực tiễn cho thấy chức năng này đang bị “hòa tan” vào hoạt động thanh tra truyền thống. Do đó, cần thiết lập một cấu phần đủ độc lập và có năng lực chuyên sâu về kiểm soát tài sản, thu nhập, phân tích rủi ro tham nhũng và theo dõi tính minh bạch trong hoạt động công vụ. Trọng tâm phải chuyển từ phát hiện vi phạm sang nhận diện nguy cơ, qua đó can thiệp từ xa, từ sớm trước khi vi phạm xảy ra.
Thứ sáu, củng cố tính độc lập tương đối của Thanh tra tỉnh gắn với trách nhiệm giải trình. Trong điều kiện vẫn duy trì mô hình trực thuộc UBND cấp tỉnh, cần thiết kế các cơ chế “đệm” để hạn chế xung đột lợi ích như: Quy trình lựa chọn đối tượng thanh tra dựa trên tiêu chí rõ ràng và công khai; tăng cường vai trò kiểm tra, giám sát nghiệp vụ của Thanh tra Chính phủ và thiết lập cơ chế báo cáo mang tính độc lập đối với một số lĩnh vực nhạy cảm. Nếu không xử lý vấn đề này, mọi cải cách về tổ chức đều có nguy cơ bị vô hiệu hóa trong quá trình thực thi.
Thứ bảy, lấy chuyển đổi số và quản trị dữ liệu làm nền tảng cho toàn bộ mô hình. Một mô hình tổ chức dựa trên chuỗi chức năng sẽ không thể vận hành nếu thiếu hệ thống dữ liệu tích hợp. Do đó, cần xây dựng cơ sở dữ liệu dùng chung kết nối với toàn bộ các khâu từ: tiếp công dân, xử lý đơn thư đến thanh tra và theo dõi sau thanh tra. Trên nền tảng đó, áp dụng các công cụ phân tích và đánh giá rủi ro để chuyển đổi phương thức hoạt động từ bị động sang chủ động.
Cuối cùng, đổi mới tiêu chuẩn năng lực và cơ chế đánh giá đội ngũ cán bộ thanh tra là điều kiện bảo đảm cho mọi cải cách tổ chức. Khi mô hình chuyển sang hướng tích hợp và dựa trên dữ liệu, cán bộ thanh tra không thể chỉ có kiến thức chuyên ngành đơn lẻ mà cần năng lực phân tích tổng hợp, tư duy hệ thống và khả năng xử lý thông tin. Đồng thời, cơ chế đánh giá cần chuyển từ đo lường số lượng cuộc thanh tra sang đánh giá chất lượng thanh tra, phát hiện rủi ro và hiệu quả phòng ngừa.
6. Kết luận
Nghiên cứu cho thấy việc tổ chức lại Thanh tra tỉnh theo Luật Thanh tra năm 2025 mới chỉ đạt được sự thay đổi về mặt cấu trúc, trong khi chưa tạo ra chuyển biến tương ứng về phương thức vận hành. Mặc dù pháp luật định hướng mô hình theo hướng tích hợp chức năng và tập trung đầu mối, thực tiễn lại cho thấy sự phân hóa thành nhiều mô hình tổ chức khác nhau, kéo theo tình trạng phân mảnh trong xử lý thông tin và triển khai hoạt động của thanh tra. Điều này làm cho mục tiêu nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực chưa đạt được như kỳ vọng.
Các phân tích cũng chỉ ra rằng nguyên nhân của những hạn chế này không nằm ở từng yếu tố riêng lẻ mà xuất phát từ sự thiếu đồng bộ giữa thiết kế thể chế, cấu trúc tổ chức và phương thức vận hành. Khi mô hình pháp lý được xây dựng theo logic tích hợp nhưng tổ chức vẫn theo ngành, lĩnh vực và vận hành vẫn mang tính tách biệt thì cải cách tất yếu bị “hình thức hóa”. Trong bối cảnh đó, nguy cơ tái lập mô hình thanh tra chuyên ngành dưới hình thức mới không chỉ là khả năng xảy ra mà đã và đang biểu hiện trong thực tiễn. Do đó, hoàn thiện mô hình Thanh tra tỉnh không thể tiếp cận theo hướng điều chỉnh cục bộ mà cần được đặt trong một chiến lược tái thiết kế tổng thể. Trọng tâm của quá trình này là chuyển đổi từ mô hình tổ chức dựa trên “đơn vị chuyên môn” sang mô hình “vận hành dựa trên chuỗi chức năng và dòng thông tin”; từ phương thức “xử lý sự vụ” sang “quản trị dựa trên dữ liệu và rủi ro”, đồng thời thiết lập các cơ chế bảo đảm tính độc lập tương đối gắn với trách nhiệm giải trình của Thanh tra.
Xét đến cùng, hiệu quả của mô hình Thanh tra tỉnh trong điều kiện chính quyền địa phương hai cấp không phụ thuộc vào việc có bao nhiêu đầu mối mà là phụ thuộc vào khả năng tổ chức và khai thác thông tin để kiểm soát quyền lực một cách thực chất. Nếu không thực hiện được sự chuyển đổi này, mọi cải cách về tổ chức dù có thay đổi về hình thức cũng khó có thể tạo ra tác động đáng kể trong thực tiễn quản trị nhà nước ở địa phương./.
[2] Trần Thị Trang Nhung, tlđd.
[3] Trần Thị Trang Nhung, tlđd.
[4] Luật Thanh tra năm 2025; Thông tư số 03/2025/TT-TTCP ngày 30/7/2025 của Tổng Thanh tra Chính phủ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
[5] Quyết định số 755/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 13/04/2025 về
Kế hoạch thực hiện Kết luận của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về Đề án sắp xếp hệ thống cơ quan thanh tra tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả.
