Dự thảo Luật Phát triển đô thị[1] đã thể chế hóa các chủ trương của Đảng, nhất là Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới và Nghị quyết số 09-NQ/TW ngày 19/5/2026 của Bộ Chính trị về xây dựng và phát triển Thành phố Hồ Chí Minh trong kỷ nguyên mới, tạo cơ sở pháp lý xây dựng mô hình đô thị đặc biệt theo hướng phân quyền mạnh, nâng cao tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của chính quyền địa phương, đồng thời bảo đảm kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình. Dự thảo Luật tập trung vào 3 nhóm chính sách[2]:

- Nhóm chính sách 1: Quy định cơ chế, chính sách nhằm thúc đẩy phát triển Thành phố Hồ Chí Minh.

- Nhóm chính sách 2: Quy định cơ chế, chính sách thúc đẩy phát triển các thành phố, trong đó: (1) Đối với nội dung cho phép địa phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) quy định chi tiết, biện pháp cụ thể để tổ chức, hướng dẫn thi hành Luật được quy định khác với VBQPPL do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành: Cơ chế này chỉ áp dụng đối với địa phương được cấp có thẩm quyền có chủ trương cho phép tương tự như đối với Thành phố Hồ Chí Minh hoặc Thành phố Hà Nội; nếu không thuộc trường hợp này, các địa phương phải bảo đảm đúng quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL; nghiên cứu, rà soát kỹ nội dung chính sách, bảo đảm tính thống nhất, khả thi; (2) Đối với nội dung cho phép Hội đồng nhân dân (HĐND) quy định “Chức danh, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính khác với quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; thẩm quyền áp dụng mức tiền phạt vi phạm hành chính tương ứng”: Cơ chế này chỉ áp dụng đối với Thành phố Hồ Chí Minh (tương tự như Thủ đô Hà Nội), không áp dụng cho các thành phố khác.

- Nhóm chính sách 3: Quy định cơ chế, chính sách phát triển các khu kinh tế đặc biệt.

Theo đó, Dự thảo Luật được xây dựng theo hướng mở rộng phạm vi điều chỉnh đối với các đô thị, khu kinh tế đặc biệt, đồng thời đề xuất nhiều cơ chế phân quyền nhằm tạo động lực phát triển cho các cực tăng trưởng của cả nước, trong đó có Thành phố Hồ Chí Minh. Song song với việc mở rộng phân quyền theo hướng triệt để và toàn diện, Dự thảo Luật cũng thiết kế cơ chế giám sát, kiểm tra và trách nhiệm giải trình nhằm bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nước. Với quy định của Dự thảo Luật, không có “vùng cấm” trong xử lý tham nhũng, tiêu cực, nhũng nhiễu, đồng thời bổ sung quy định bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm vì lợi ích chung[3].

Bài viết đưa ra một số góp ý đối với Dự thảo Luật trên 3 tiêu chí: (1) Dự thảo Luật chỉ quy định các cơ chế đặc thù, vượt trội; các quy định áp dụng chung cho tất cả các địa phương được quy định trong các văn bản pháp luật chuyên ngành; (2) Để bảo đảm tính khả thi của Dự thảo Luật, các ý kiến không chỉ tập trung góp ý các quy định của Dự thảo Luật mà còn đề xuất sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật khác có liên quan. Để phát triển đô thị cần một hệ thống pháp luật mang tính tổng thể, gắn kết chặt chẽ, đồng bộ; (3) Mặc dù Dự thảo Luật có quy định các nguyên tắc áp dụng pháp luật nhưng cần rà soát kĩ để bảo đảm tránh chồng chéo, xung đột giữa Dự thảo Luật và các luật chuyên ngành.

Thứ nhất, đề xuất đổi tên Dự thảo Luật thành Luật Phát triển đô thị và khu kinh tế đặc biệt để phản ánh đầy đủ phạm vi điều chỉnh của Luật. Đô thị và khu kinh tế đặc biệt là hai khái niệm pháp lý khác nhau, mặc dù trên thực tế một khu kinh tế đặc biệt có thể bao gồm hoặc phát triển thành đô thị. Về bản chất pháp lý, đô thị là đơn vị không gian cư trú tập trung, có kết cấu hạ tầng, dân cư và các hoạt động kinh tế - xã hội đáp ứng các tiêu chí do pháp luật về quy hoạch và phát triển đô thị quy định. Trong khi đó, khu kinh tế đặc biệt là một khu vực được Nhà nước thành lập để áp dụng các cơ chế, chính sách ưu đãi và mô hình quản lý đặc thù nhằm thu hút đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế. Tiêu chí xác lập khu kinh tế đặc biệt không phải là tiêu chí đô thị mà là mục tiêu nâng cao năng lực cạnh tranh và phát triển kinh tế.

Thứ hai, Dự thảo Luật có phạm vi điều chỉnh tương đối rộng (cơ chế, chính sách thúc đẩy phát triển đô thị đặc biệt được áp dụng đối với Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố khác được công nhận là đô thị đặc biệt theo quy định của pháp luật; thành phố Đồng Nai, thành phố khác chưa được công nhận là đô thị đặc biệt và khu kinh tế đặc biệt)[4]. Việc mở rộng áp dụng một số cơ chế, chính sách vượt trội cho các thành phố chưa được công nhận là đô thị đặc biệt[5] mặc dù có sự cho phép của cơ quan có thẩm quyền và có cơ sở thực tiễn nhất định nhưng đồng thời cũng tiềm ẩn rủi ro. Việc áp dụng chéo các cơ chế tiềm ẩn nguy cơ xung đột pháp luật, bởi quy định vượt trội của luật này có thể mâu thuẫn với các đạo luật chung, từ đó làm tăng rủi ro pháp lý cho địa phương khi bị thanh tra, kiểm tra. Để phòng ngừa rủi ro, Dự thảo Luật cần được rà soát chỉnh lý bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và xác định đầy đủ hơn các nguyên tắc áp dụng pháp luật. Đồng thời, cần bổ sung các nguyên tắc làm căn cứ để Chính phủ quy định việc áp dụng cơ chế, chính sách thúc đẩy phát triển đô thị đặc biệt cho các thành phố chưa được công nhận là đô thị đặc biệt và phân định rõ phạm vi áp dụng đối với các thành phố khác và khu kinh tế đặc biệt phù hợp với chủ trương của cấp có thẩm quyền.

Thứ ba, đề nghị bổ sung quy định loại trừ lĩnh vực quốc phòng, an ninh tại các điều về áp dụng pháp luật, ban hành VBQPPL và cơ chế thử nghiệm có kiểm soát, nhằm bảo đảm yêu cầu chỉ huy, điều hành thống nhất và không ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh. Điều này là cần thiết để bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Hiện nay, khoản 2 Điều 4 Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024 (sửa đổi, bổ sung năm 2025) quy định Thủ đô Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh là đô thị loại đặc biệt. Về tiêu chí, Điều 3 Nghị quyết số 111/2025/UBTVQH15 ngày 24/12/2025 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về phân loại đô thị quy định đô thị loại đặc biệt là đô thị trung tâm tổng hợp quốc gia, quốc tế, có vai trò, vị trí và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội đặc biệt. Tuy nhiên, Phụ lục của Nghị quyết này chỉ quy định tiêu chí, tiêu chuẩn phân loại đô thị loại I, II, III mà chưa có quy định tiêu chí, tiêu chuẩn đối với đô thị loại đặc biệt. Bên cạnh đó, Nghị định số 35/2026/NĐ-CP ngày 22/01/2026  của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Nghị quyết về phân loại đô thị cũng chưa có quy định trình tự, thủ tục lập, thẩm định, công nhận đối với đô thị loại đặc biệt. Vì vậy, trong thời gian tới nếu tiến hành xem xét công nhận một đô thị loại đặc biệt mới sẽ chưa có đủ cơ sở pháp lý để thực hiện. Từ đó, tác giả đề nghị bổ sung quy định về tiêu chí, tiêu chuẩn; trình tự, thủ tục lập, thẩm định, công nhận đối với đô thị loại đặc biệt để bảo đảm tính khả thi của Dự thảo Luật. Trong đó, có thể xác lập rõ hơn 4 tiêu chí nhận diện đô thị đặc biệt gồm: (i) Động lực tăng trưởng quốc gia; (ii) Trung tâm đổi mới sáng tạo; (iii) Đầu tàu phát triển vùng và (iv) Trung tâm hội nhập quốc tế.

Về cơ bản, Dự thảo Luật được thiết kế theo hướng phân quyền tương đối toàn diện, phân định rõ thẩm quyền của các chủ thể và xác định rõ các giới hạn, bảo đảm không ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, đối ngoại quốc gia, tôn giáo và lĩnh vực khác liên quan trực tiếp đến chủ quyền quốc gia theo quy định của pháp luật... Tuy nhiên, chủ trương phân quyền cho địa phương cần được tiếp cận thận trọng. Những nội dung thuộc thẩm quyền quyết định thống nhất của Trung ương cần tiếp tục để Trung ương quyết định; đối với nội dung gắn trực tiếp với điều kiện đặc thù của địa phương có thể được trao quyền thì phải xác định rõ phạm vi, trình tự, cơ chế giám sát và trách nhiệm pháp lý[6]. Dự thảo Luật nên thiết kế đồng thời các cơ chế, chính sách đặc thù nhằm tháo gỡ những điểm nghẽn phát sinh trong thực tiễn. Cùng với phân quyền, Dự thảo Luật cần tạo cơ chế để chính quyền đô thị ra quyết định kịp thời, như: nghiên cứu giao Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố quyết định một số vấn đề thuộc thẩm quyền của tập thể UBND; đồng thời xác lập rõ trách nhiệm của người đứng đầu. Từ đó, góp phần rút ngắn quy trình giải quyết công việc, đáp ứng yêu cầu điều hành của một siêu đô thị như Thành phố Hồ Chí Minh và các đô thị loại đặc biệt khác (trong tương lai). Bên cạnh đó, xem xét không quy định cứng trong Dự thảo Luật các nội dung mang tính định lượng hoặc có thể thay đổi theo thực tiễn, mà giao địa phương quyết định theo thẩm quyền để bảo đảm tính linh hoạt khi triển khai.

Đối với vấn đề thí điểm cơ chế, chính sách và thử nghiệm có kiểm soát, nên quy định rõ bản chất và giới hạn pháp lý. Trong đó, thử nghiệm có kiểm soát (sandbox) chỉ áp dụng cho dự án hoặc vụ việc cụ thể, còn thí điểm cơ chế, chính sách là trao quyền cho HĐND ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật để thí điểm các cơ chế mới. Với vai trò là trung tâm đổi mới sáng tạo, Thành phố Hồ Chí Minh có thể trở thành “phòng thí nghiệm chính sách” của cả nước, nơi các mô hình mới được thực hiện thí điểm trước khi nhân rộng. Tuy nhiên, vấn đề này cần  được nghiên cứu một cách thận trọng, xác định rõ phạm vi, điều kiện, tiêu chí áp dụng và loại trừ một số nội dung thuộc thẩm quyền của Quốc hội mà Hiến pháp đã quy định rõ.

Ngoài ra, khoản 4 Điều 8 Dự thảo Luật quy định: “Trên cơ sở chấp thuận của cấp có thẩm quyền, HĐND Thành phố ban hành nghị quyết thí điểm cơ chế, chính sách”. Quy định này có làm giảm tính đột phá của cơ chế hay không[7]? Để bảo đảm tính khả thi, Dự thảo Luật quy định rõ “cấp có thẩm quyền” là cấp cơ quan nào để HĐND Thành phố Hồ Chí Minh (hiện nay) và các đô thị loại đặc biệt khác (trong tương lai) có cơ sở pháp lý đầy đủ khi thực thi quyền thí điểm cơ chế, chính sách.

- Để bảo đảm phù hợp với nội dung, đề nghị sửa tên Điều 10 Dự thảo Luật thành “Quy hoạch tổng thể Thành phố”. Đồng thời, xem xét bổ sung quy định bắt buộc tham vấn ý kiến cộng đồng dân cư, tổ chức và cá nhân có liên quan trước khi phê duyệt quy hoạch tổng thể của thành phố. Việc lấy ý kiến rộng rãi sẽ nâng cao tính minh bạch, hạn chế khiếu nại và tạo sự đồng thuận trong quá trình thực hiện.

- Thể chế hóa rõ hơn mô hình phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD) và quy hoạch không gian động (Điều 11, 12 Dự thảo Luật). Đối với quy hoạch không gian ngầm, không gian tầm thấp, không gian tầm cao (Điều 11), đề nghị làm rõ vị trí pháp lý, cấp độ quy hoạch và mối quan hệ với hệ thống quy hoạch hiện hành. Dự thảo Luật nên tiếp tục luật hóa, cụ thể hơn một số thẩm quyền đã được cho phép để bảo đảm tính khả thi trong thực tế. Ví dụ, Quốc hội đã quyết định cho thành phố xây dựng đường sắt đô thị[8] nên Dự thảo Luật cần định nghĩa rõ bán kính vùng phụ cận ga, ví dụ 500m, 800m được áp dụng cơ chế tái thiết đô thị, khai thác quỹ đất đặc thù. Có thể nghiên cứu cho phép địa phương đấu giá quyền phát triển không gian ngầm, không gian trên cao tại các nút giao TOD; bổ sung đầy đủ cơ chế thu hồi giá trị gia tăng từ đất để tái đầu tư hạ tầng giao thông thay vì chỉ tập trung vào cơ chế phát triển dự án... Đồng thời, các quy hoạch TOD cần được tích hợp yêu cầu thích ứng biến đổi khí hậu và nước biển dâng, phù hợp với điều kiện phát triển của Thành phố Hồ Chí Minh sau hợp nhất (hiện nay) và các đô thị loại đặc biệt khác (trong tương lai). Đây sẽ là những cơ chế đặc thù góp phần xây dựng, phát triển đô thị.

Ngoài ra, xem xét bổ sung cơ chế quản lý, khai thác không gian công cộng như quảng trường, công viên, phố đi bộ, hành lang bảo vệ sông, kênh, rạch... Việc hoàn thiện cơ chế không chỉ nâng cao chất lượng không gian sống mà còn tạo thêm nguồn thu cho ngân sách và tăng sức hấp dẫn của đô thị.

- Về quản lý đô thị và nhà ở, quy định “ưu tiên bố trí tái định cư tại chỗ” (điểm d khoản 1 Điều 12 Dự thảo Luật) khó khả thi nếu áp dụng đại trà, nhất là với các dự án diện rộng ngoài khu vực trung tâm. Điểm cốt lõi của giải phóng mặt bằng không phải là tái định cư tại chỗ, mà phải bảo đảm người dân có điều kiện sống, không gian kinh tế, văn hóa, việc làm và tiện ích xã hội ở nơi ở mới tốt hơn nơi ở cũ. Đối với lĩnh vực nhà ở, xem xét bổ sung loại hình nhà ở giá phù hợp với khả năng chi trả của người thu nhập trung bình và thu nhập thấp bên cạnh nhà ở xã hội. Đây là những chính sách cần thiết trong bối cảnh nhiều lao động và cán bộ tại các đô thị lớn đang gặp khó khăn về chỗ ở. Việc đa dạng hóa nguồn cung nhà ở sẽ góp phần giải quyết nhu cầu an cư, đồng thời tạo động lực phát triển thị trường bất động sản theo hướng bền vững.

- Đối với các vấn đề liên quan đến đô thị thông minh, đô thị xanh và đô thị bảo đảm an sinh xã hội bao trùm cần thống nhất nguyên tắc: Luật này chỉ quy định các vấn đề đặc thù, vượt trội để phát triển các đô thị loại đặc biệt. Các vấn đề áp dụng chung cho các địa phương vẫn được quy định trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Các văn bản pháp luật hiện hành đã bước đầu xác lập các tiêu chí, nội dung cơ bản liên quan đến đô thị thông minh, đô thị xanh và đô thị bảo đảm an sinh xã hội bao trùm[9]. Việc sửa đổi, bổ sung các tiêu chí, nội dung liên quan trong các văn bản pháp luật chuyên ngành và các quy định đặc thù, vượt trội trong Dự thảo Luật (nếu có) có thể tập trung một số vấn đề sau:

(1) Tiêu chuẩn Đô thị thông minh: Hạ tầng số và quản trị số (xây dựng trung tâm điều hành thông minh (IOC), cơ sở dữ liệu số hóa đô thị, ứng dụng trí tuệ nhân tạo (AI) và dữ liệu lớn trong quản lý hành chính); dịch vụ tiện ích lấy người dùng làm trung tâm (cung cấp dịch vụ công trực tuyến mức độ cao, hệ thống giao thông thông minh, chiếu sáng và cảnh báo rủi ro thiên tai tự động); an toàn thông tin (quản lý, phân loại và bảo mật chặt chẽ dữ liệu cá nhân cũng như hệ thống mạng đô thị)...

(2) Tiêu chuẩn Đô thị xanh: Phát triển đô thị tăng trưởng xanh là việc quy hoạch, đầu tư xây dựng đô thị bảo đảm các nội dung về tăng trưởng xanh, hạ tầng xanh, không gian xanh và các công trình xanh, phù hợp với từng vùng, miền và từng đô thị trong từng giai đoạn nhất định; không gian và mật độ (tối ưu hóa diện tích cây xanh, mặt nước tính trên đầu người, kiểm soát mật độ xây dựng hợp lý và bảo tồn cảnh quan thiên nhiên); công trình và năng lượng xanh (khuyến khích các công trình xây dựng đạt chứng nhận xanh, sử dụng năng lượng tái tạo, tiết kiệm tài nguyên và phát triển kinh tế tuần hoàn); môi trường và giao thông (phát triển giao thông công cộng xanh, kiểm soát chất lượng không khí (chỉ số AQI) và xử lý đạt chuẩn nước thải, rác thải tại nguồn)...

(3) Tiêu chuẩn An sinh xã hội và bao trùm: Nhà ở và hạ tầng xã hội (đẩy mạnh phát triển nhà ở xã hội, nhà ở cho thuê giá rẻ phục vụ người lao động, bảo đảm tiếp cận công bằng các thiết chế văn hóa, y tế và giáo dục); tính bao trùm (các tiện ích đô thị số và vật chất phải dễ dàng tiếp cận cho mọi tầng lớp nhân dân, không để ai bị bỏ lại phía sau trong quá trình phát triển); an ninh con người (bảo đảm an toàn xã hội, trật tự trị an, phòng chống dịch bệnh và ứng phó kịp thời với các khủng hoảng y tế hoặc thiên tai).

Một trong những điểm nghẽn lớn nhất hiện nay là đô thị thiếu cơ chế tự tạo nguồn lực đầu tư phát triển và vẫn phụ thuộc chủ yếu vào nguồn ngân sách truyền thống hoặc tín dụng ngân hàng. Vì vậy, Dự thảo Luật cần được tiếp tục rà soát, chỉnh lý theo hướng thiết kế cơ chế tài chính đặc thù tương xứng với yêu cầu phát triển đô thị loại đặc biệt. Để bảo đảm khả năng thực thi, phải đa dạng công cụ tài chính, thí điểm mô hình Quỹ đầu tư phát triển hạ tầng đô thị hoạt động theo nguyên tắc thị trường, cho phép hợp tác công - tư (PPP). Để phát triển Thành phố Hồ Chí Minh thành một đô thị đặc thù tầm cỡ quốc tế, Thành phố cần nguồn lực tài chính đủ mạnh cùng các công cụ linh hoạt. Trên thực tế, tại nhiều đô thị lớn trên thế giới, phần lớn nguồn lực phát triển hạ tầng được tạo ra từ chính giá trị gia tăng của đất đai do quá trình đô thị hóa. Với đề xuất bổ sung cơ chế thu hồi giá trị gia tăng từ đất, nếu được trao cơ chế phù hợp, Thành phố Hồ Chí Minh (hiện nay) và các đô thị loại đặc biệt khác (trong tương lai) có thể chuyển từ mô hình “xin thêm nguồn lực” sang “tự tạo nguồn lực”. Bên cạnh đó, Dự thảo Luật nên xem xét việc cụ thể hóa các chính sách ưu đãi thuế đối với hoạt động nghiên cứu, thử nghiệm công nghệ mới cũng như việc cộng đồng dân cư tham gia và hưởng lợi từ các mô hình tuần hoàn tại khu phố, chung cư như phân loại rác tại nguồn, điện mặt trời mái nhà, giao thông thân thiện và không gian xanh.

Theo khoản 2 Điều 2 Dự thảo Luật, khu kinh tế đặc biệt là đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có vị trí chiến lược được tổ chức theo mô hình đặc thù và áp dụng các cơ chế, chính sách vượt trội để nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia và phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, vùng và cả nước. Khoản 1 Điều 42 Dự thảo Luật cũng quy định tại khu kinh tế đặc biệt không tổ chức cấp chính quyền địa phương.

Các quy định nêu trên đặt ra yêu cầu cần làm rõ mô hình của khu kinh tế đặc biệt (SEZ). SEZ có phải là một đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt hay không? Điều 2 Dự thảo Luật mới chỉ xác định SEZ là đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Trong trường hợp SEZ không phải là một đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt thì cần làm rõ cơ sở của mô hình này bởi Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành đều chưa quy định. Trên thế giới có nhiều mô hình “khu” với nhiều tên gọi khác nhau như “khu kinh tế”, “khu kinh tế tự do”, “khu kinh tế đặc biệt” hay “đặc khu kinh tế”, “đặc khu hành chính” với những nội hàm khác nhau và cho đến nay, các nghiên cứu trên thế giới cũng chưa thống nhất được khái niệm và phân biệt rõ ràng các loại hình nói trên. Việc nghiên cứu thiết lập SEZ tại Việt Nam trước hết cần làm rõ vị trí pháp lý (là một đơn vị hành chính/đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt hay chỉ là một khu vực địa lý có ranh giới xác định được hưởng cơ chế ưu đãi đặc biệt về đầu tư, thuế, hải quan, đất đai...) để từ đó thiết kế mô hình cụ thể.

Về tổng thể, trên thế giới, SEZ không mặc nhiên là một đơn vị hành chính. Đồng thời, có nhiều mô hình để quản lý SEZ. Trong đó, mô hình hỗn hợp (Hybrid Model) là sự kết hợp giữa mô hình công và mô hình tư[10]. Theo mô hình này, chủ đầu tư phát triển khu có thể là cơ quan Nhà nước hoặc doanh nghiệp tư nhân và được trao quyền tự chủ tương đối rộng trong quá trình tổ chức và vận hành SEZ. Với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan quản lý khu kinh tế đặc biệt (SEZ Authority) thực hiện việc cấp phép đối với các chủ thể tư nhân tham gia vào khu, qua đó vẫn duy trì một mức độ kiểm soát nhất định đối với quy trình chấp thuận tham gia khu. Tuy nhiên, việc tiếp nhận các chủ thể sử dụng khu (zone users) tại từng SEZ chủ yếu thuộc thẩm quyền của chủ đầu tư phát triển khu, bởi tư cách của các chủ thể này trong khu được xác lập chủ yếu trên cơ sở quan hệ hợp đồng. Mô hình này tạo điều kiện cho các nhà hoạch định chính sách có mức độ linh hoạt cao trong việc thiết kế cơ chế quản lý SEZ phù hợp với tính chất của từng loại hình hoạt động trong khu cũng như yêu cầu của từng dự án đầu tư cụ thể. Đồng thời, mô hình hỗn hợp cũng cho phép tăng cường vai trò của chính quyền địa phương trong phát triển SEZ; chẳng hạn, chính quyền địa phương có thể trực tiếp đóng vai trò là chủ đầu tư phát triển khu. Mô hình này hiện được áp dụng khá phổ biến tại Trung Quốc, Ethiopia, Ba Lan và một số quốc gia khác.

Điều 42 Dự thảo Luật quy định về chính quyền địa phương ở SEZ. Tuy nhiên, đề nghị làm rõ trong Dự thảo Luật mối quan hệ về thẩm quyền giữa HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh với UBND và Chủ tịch UBND SEZ, nhất là trong các lĩnh vực ngân sách, tổ chức bộ máy, đầu tư xây dựng, đất đai và tài nguyên, môi trường. Đối với quy định về phát triển kinh tế biển thuộc phạm vi SEZ, đề nghị nghiên cứu mở rộng phạm vi Điều 51 (phát triển kinh tế biển thuộc phạm vi SEZ) của Dự thảo Luật theo hướng gồm các dự án đầu tư khai thác sử dụng mặt biển và tài nguyên biển. Hiện nay, mặc dù Dự thảo Luật đã đề cập đến hoạt động kinh tế biển, song cần bổ sung các quy định đặc thù đối với những dự án như lấn biển và xây dựng đảo nhân tạo.

Bối cảnh hiện nay đặt ra yêu cầu không chỉ tiếp tục mở rộng phân quyền, mà còn hoàn thiện thiết kế thể chế theo hướng đồng bộ giữa ba yếu tố: phân quyền, bảo đảm nguồn lực thực thi và thiết lập cơ chế kiểm soát hiệu quả. Đây chính là điều kiện nền tảng để bảo đảm sự cân bằng giữa hiệu quả quản trị, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hệ thống hành chính nhà nước[11]. Tuy Dự thảo Luật đã có nhiều quy định về phân quyền, đồng thời thiết kế các quy định về giám sát, kiểm tra và trách nhiệm giải trình đối với đô thị đặc biệt và SEZ (Chương IV), nhưng các quy định này vẫn chưa thực sự đầy đủ. Đối với cơ chế kiểm soát, phải minh định rõ sự khác nhau trong cơ chế kiểm soát giữa Trung ương với địa phương khi phân quyền và phân cấp[12]:

- Với hình thức phân quyền, khi được phân quyền, chính quyền địa phương chỉ chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và pháp luật (tự chủ, tự chịu trách nhiệm) và chịu sự phán quyết cuối cùng của Tòa án[13]. Trong thực tiễn, Toà Hành chính ở nước ta hiện nay mới chỉ có thẩm quyền xét xử các loại quyết định cá biệt. Phần còn lại, kiểm soát các quyết định quy phạm của địa phương - hoàn toàn phụ thuộc vào cơ quan hành chính. Điều này chưa tương thích với sự phân quyền, bởi khi đã phân quyền, thì mục tiêu kiểm soát cơ bản lại là các quyết định quy phạm, công cụ để chính quyền thực hiện các công việc ở địa phương. Cơ chế kiểm soát khách quan, chuyên nghiệp nhất vẫn là Toà án.

- Với hình thức phân cấp, cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp. Trong thực tiễn, việc kiểm soát khi thực hiện phân cấp cho chính quyền địa phương cũng chưa thực sự hiệu quả[14]. Việc thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ của chính quyền trung ương làm cho không ít địa phương[15] thực hiện quy định pháp luật trong một số lĩnh vực (đất đai, quy hoạch…) còn có khá nhiều sai phạm. Nhìn chung, vẫn chưa có những hành lang pháp lý đầy đủ, rõ ràng và hiệu quả về vấn đề kiểm soát giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương khi thực hiện phân quyền, phân cấp nhất là những chế tài xử lý đối với các vi phạm có liên quan.

Từ những vấn đề nêu trên, việc xây dựng Luật Phát triển đô thị là một cơ hội tốt để tiếp tục hoàn thiện tổng thể cơ chế kiểm soát này[16], nhất là khi thực hiện phân quyền triệt để, toàn diện cho các đô thị đặc biệt. Việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát giữa Trung ương với địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau khi xây dựng Luật Phát triển đô thị có ý nghĩa không chỉ với Thành phố Hồ Chí Minh (hiện nay), các đô thị loại đặc biệt khác (trong tương lai) mà còn tác động đến cơ chế kiểm soát đối với tất cả các địa phương khác khi thực hiện phân quyền, phân cấp[17]. Vì vậy, các quy định của Dự thảo Luật về cơ chế kiểm soát quyền lực đối với đô thị đặc biệt và khu kinh tế đặc biệt cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng:

- Mỗi hình thức phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương khác nhau cần có cơ chế kiểm soát khác nhau. Cơ chế kiểm soát khi phân quyền hoàn toàn khác với phân cấp. Nếu chỉ quy định về giám sát, kiểm tra, trách nhiệm của các chủ thể là chưa đủ. Cần một cơ chế kiểm soát mạnh mẽ, đúng bản chất đối với hình thức phân quyền như đã nêu ở phần trên. Trong đó, cơ chế khởi kiện đối với VBQPPL dưới luật là một giải pháp nên xem xét bổ sung trong cơ chế kiểm soát quyền lực khi thực hiện phân quyền triệt để, toàn diện cho chính quyền địa phương.

- Trao cơ chế vượt trội phải đi đôi với cơ chế hậu kiểm độc lập. Cần thiết lập chỉ số đánh giá hiệu quả quản trị đô thị định kỳ, công khai cho người dân, cho doanh nghiệp, cho Quốc hội và HĐND giám sát.

- Chú trọng vấn đề kiểm soát số hóa và vai trò của dữ liệu trong điều tiết quyền lực hành chính[18]. Trong bối cảnh chuyển đổi số trong khu vực công, dữ liệu ngày càng trở thành một công cụ quan trọng trong kiểm soát quyền lực và nâng cao hiệu quả quản trị. Kiểm soát số hóa không thay thế các cơ chế kiểm soát truyền thống, mà bổ sung thêm một tầng kiểm soát mới dựa trên dữ liệu, góp phần hoàn thiện hệ thống kiểm soát quyền lực trong nền hành chính hiện đại.

- Trách nhiệm giải trình phải thực sự đi đôi với tính chịu trách nhiệm. Minh bạch, giám sát và sự tham gia của người dân, doanh nghiệp sẽ là những trụ cột bảo đảm bộ máy vận hành liêm chính và hiệu quả. Bởi vậy, đề nghị tiếp tục làm rõ nét tính chịu trách nhiệm trong các quy định về trách nhiệm giải trình của Dự thảo Luật.

Dự thảo Luật Phát triển đô thị thể hiện tư duy cải cách mạnh mẽ, hướng tới xây dựng một khuôn khổ pháp lý đột phá cho phát triển đô thị đặc biệt (trọng tâm là Thành phố Hồ Chí Minh) và khu kinh tế đặc biệt, phù hợp với yêu cầu cạnh tranh quốc tế và phát triển dựa trên đổi mới sáng tạo. Tuy vậy, đây là một Dự thảo Luật có nội dung khá phức tạp. Trong đó, các vấn đề về phạm vi điều chỉnh, cơ chế phân quyền cho đô thị đặc biệt, mô hình khu kinh tế đặc biệt và cơ chế kiểm soát quyền lực khi phân quyền triệt để, toàn diện rất cần được tiếp cận thận trọng, toàn diện, hợp lý và bảo đảm tính khả thi. Việc hoàn thiện Dự thảo Luật cũng yêu cầu đồng thời sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật khác có liên quan để tạo nên một hệ thống pháp luật đầy đủ và đồng bộ nhằm thúc đẩy phát triển các đô thị đặc biệt và khu kinh tế đặc biệt./.

 

---