Ảnh minh họa: Nguồn Internet.

Chỉ thị số 34-CT/TW ngày 24/5/2024 của Ban Bí thư về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phát triển nhà ở xã hội (NOXH) trong tình hình mới đã xác định phấn đấu đến năm 2030 hoàn thành xây dựng ít nhất 01 triệu căn NOXH cho đối tượng thu nhập thấp, công nhân khu công nghiệp tại khu vực đô thị và Quyết định số 338/QĐ-TTg ngày 03/4/2023 phê duyệt Đề án “Đầu tư xây dựng ít nhất 01 triệu căn hộ NOXH cho đối tượng thu nhập thấp, công nhân khu công nghiệp giai đoạn 2021 - 2030” là các văn bản khẳng định chính sách NOXH đã và đang được quan tâm của Đảng và Nhà nước. Trong đó, cả nước phấn đấu đến năm 2030, tổng số căn hộ các địa phương hoàn thành khoảng 1.062.200 căn, giai đoạn 2021 - 2025 hoàn thành khoảng 428.000 căn; giai đoạn 2025 - 2030 hoàn thành khoảng 634.200 căn. Tính đến hết tháng 12/2025, số lượng dự án đã hoàn thành, khởi công, chấp thuận chủ trương đầu tư đã đạt 62% so với chỉ tiêu đã đặt ra tại Đề án; cụ thể có 698 dự án NOXH đang được triển khai với quy mô 657.441 căn, trong đó đã hoàn thành 169.143 căn; 200 dự án đã khởi công xây dựng, đang triển khai với quy mô 134.111 căn và 305 dự án được chấp thuận chủ trương đầu tư, quy mô 354.187 căn[1].

Để có thể phát triển NOXH theo mục tiêu đề ra, bên cạnh các chính sách hỗ trợ về tài chính, thuế, thủ tục về quy hoạch, đầu tư thì các chính sách, quy định về tiếp cận đất đai giữ vai trò quan trọng, chi phối lớn đến việc hình thành quỹ nhà ở. Luật Đất đai năm 2024 đã có những bổ sung, điều chỉnh nhằm thực hiện động viên kinh tế và tiếp cận đất đai công bằng, đưa đất đai trở thành nguồn lực phát triển theo tinh thần Nghị quyết số 29-NQ/TW ngày 17/11/2022 của Ban chấp hành Trung ương Đảng Khoá XIII. Bởi về bản chất, cơ chế tiếp cận đất đai cho phát triển NOXH không chỉ là vấn đề pháp lý trong phân bổ quyền sử dụng đất mà còn phản ánh chức năng của đất đai và vai trò điều tiết của Nhà nước trong phân phối lợi ích từ địa tô. Trong bối cảnh giá đất đô thị gia tăng mạnh do quá trình đô thị hóa và đầu tư hạ tầng công cộng, việc thiết kế cơ chế tạo lập quỹ đất NOXH có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Cơ chế này không chỉ nhằm bảo đảm quyền tiếp cận nhà ở cho nhóm yếu thế mà còn là công cụ tái phân bổ lợi ích phát triển để duy trì tính thống nhất của phát triển đô thị.

Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (WB), NOXH là loại hình lưu trú dân cư được trợ cấp, cung ứng với mức giá thấp hơn giá thị trường, hướng tới các đối tượng thụ hưởng dựa trên tiêu chí kinh tế - xã hội và/hoặc mức độ dễ bị tổn thương, vận hành dưới sự giám sát hành chính công trong trung và dài hạn[2]. Theo đó, NOXH (social housing) được nhận diện khác với trợ giúp xã hội về nhà ở (social assistance for housing). Cụ thể hơn, các mô hình thuộc nhóm trợ giúp xã hội về nhà ở khác với nhóm NOXH ở chỗ: Có giới hạn về thời gian; không được thiết kế để tạo ra một quỹ NOXH vĩnh viễn hoặc trong trung hay dài hạn; không nhằm mục đích thúc đẩy việc tạo mới quỹ NOXH. Bên cạnh đó, quan niệm về NOXH của các quốc gia trên thế giới cũng không giống nhau. Nhiều quốc gia hiện nay vẫn nhận diện các mô hình trợ giúp xã hội về nhà ở là NOXH bởi các đặc điểm xã hội vốn có của nó. Trong các hình thức trợ giúp xã hội về nhà ở, việc Chính phủ hỗ trợ tài chính cho việc tạo lập nhà ở là một mô hình phổ biến.

Kinh nghiệm từ nhiều quốc gia và vùng lãnh thổ phát triển khác cho thấy, việc đa dạng hóa phương thức tiếp cận đất đai và ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể kinh tế là chìa khóa để giải quyết bài toán NOXH. Thực tiễn có các mô hình sau:

Bắt đầu từ những năm 2000, nhiều nền kinh tế mới nổi đã áp dụng chính sách về NOXH nhưng tập trung vào quyền sở hữu nhà mà không phải cho thuê, như tại Colombia, Ai Cập, Ethiopia, Mexico và Thổ Nhĩ Kỳ. Tuy nhiên, trong các quốc gia áp dụng mô hình này, Singapore là nước được WB đánh giá là ngoại lệ và đạt hiệu quả kinh tế-xã hội cao.

NOXH tại Singapore được tài trợ, phát triển và quản lý hoàn toàn bởi Cục Phát triển nhà ở (HDB), một cơ quan thuộc Chính phủ. Ban đầu là Chương trình nhà ở công cộng của HDB với hình thức nhà ở cho thuê, nhưng đã sớm chuyển sang mô hình sở hữu vào năm 1964 để phù hợp với tư tưởng xây dựng đất nước và tăng cường sự gắn kết xã hội của Chính phủ. Hiện nay, hơn 80% dân số Singapore sống trong các căn hộ HDB, với 90% trong số đó sở hữu căn hộ của mình. Hơn 1 triệu căn hộ của HDB chiếm 75% tổng quỹ nhà ở của quốc gia này vào năm 2018[3]. HDB sẽ tiếp nhận đất từ Cơ quan Đất đai Singapore (SLA), thường là theo hợp đồng thuê 99 năm. HDB sẽ tính toán giá bán căn hộ dựa trên mô hình chi phí (cost-based model), bao gồm tổng chi phí xây dựng, tài chính và các chi phí mềm khác. HDB bán căn hộ thấp hơn chi phí phát triển để duy trì khả năng chi trả cho người dùng cuối, điều đặc biệt là chi phí đất đai không được tính vào giá bán nhà ở HDB.

Kinh nghiệm Singapore cho thấy việc tách chi phí đất đai khỏi giá thành NOXH là yếu tố cốt lõi để duy trì khả năng chi trả lâu dài. Trong khi đó, pháp luật Việt Nam hiện vẫn cho phép chi phí bồi thường, hỗ trợ tái định cư cấu thành vào giá bán NOXH trong trường hợp nhà đầu tư tự ứng trước kinh phí giải phóng mặt bằng, dẫn đến nguy cơ “thương mại hóa” giá thành NOXH.

Tại nhiều quốc gia phát triển, thay vì chỉ trích lập quỹ đất một cách thụ động, Chính phủ áp dụng công cụ quy hoạch để bắt buộc hoặc khuyến khích các nhà phát triển dự án thương mại phải tích hợp một tỷ lệ NOXH nhất định. Tại Mỹ, cơ chế "quy hoạch phân khu bao hàm" được áp dụng rộng rãi, chính quyền các bang quy định các dự án nhà ở thương mại quy mô lớn phải dành từ 10% - 20% diện tích sàn để làm nhà ở giá rẻ (affordable housing). Đổi lại, nhà đầu tư được hưởng các ưu đãi về "thưởng mật độ xây dựng" (density bonus) như cho phép xây cao hơn hoặc dày hơn quy hoạch chuẩn hay được giảm các khoản phí thủ tục hành chính[4]. Tại Pháp, Luật Thống nhất và đổi mới đô thị (Loi SRU) quy định các thành phố có dân số trên 3.500 người phải bảo đảm tỷ lệ NOXH đạt tối thiểu 20% - 25% tổng quỹ nhà ở. Nếu không đạt tỷ lệ này, chính quyền đô thị sẽ phải chịu chế tài, số tiền phạt này được chuyển thẳng vào quỹ phát triển đất sạch phục vụ NOXH[5].

Hàn Quốc có cách tiếp cận tương đồng với Việt Nam trong việc đối mặt với áp lực đô thị hóa nhanh và giá đất tăng cao. Họ đã vận hành thành công mô hình Ngân hàng đất đai thông qua Tổng công ty Nhà ở và đất đai Hàn Quốc (LH - Korea Land and Housing Corporation). LH tiến hành thu hồi, mua trước các quỹ đất nông nghiệp hoặc đất chưa phát triển theo quy hoạch từ sớm với chi phí thấp, sau đó lập "Ngân hàng quỹ đất sạch". Khi có kế hoạch phát triển NOXH, LH sẽ bàn giao quỹ đất sạch này cho các đơn vị thi công với giá thành ưu đãi (đã loại bỏ yếu tố đầu cơ, thổi giá đất). Điều này giúp kiểm soát tuyệt đối giá thành đầu vào của nhà ở công cộng[6].

Thứ tư, mô hình thỏa thuận quyền sử dụng đất linh hoạt và bình đẳng tại Đức. Ở Đức không phân biệt giữa nguồn vốn trong nước và nước ngoài (FDI) trong việc tiếp cận đất đai làm NOXH, miễn là chủ đầu tư tuân thủ "mô hình phát triển đất đô thị xã hội". Khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp/giao thông sang đất ở, giá trị đất tăng lên rất nhiều, lúc đó chính quyền đô thị (ví dụ như thành phố Munich) sẽ ký thỏa thuận với nhà đầu tư với tinh thần: Nhà đầu tư phải chịu khoảng 60% chi phí hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội (trường học, công viên) và dành 30% diện tích sàn cho NOXH. Đổi lại, họ được quyền tiếp cận đất đai nhanh chóng mà không gặp rào cản về phân biệt loại hình doanh nghiệp, giúp huy động tối đa nguồn lực quốc tế[7].

Từ các mô hình trên có thể thấy, mặc dù mỗi quốc gia có cách tiếp cận khác nhau, nhưng điểm chung là Nhà nước đều giữ vai trò trung tâm trong điều tiết giá trị đất đai và tạo lập quỹ đất cho NOXH. Các công cụ như ngân hàng đất công cộng, cơ chế quy hoạch hay điều tiết phần giá trị tăng thêm của đất đều nhằm mục tiêu tách một phần lợi ích phát sinh từ phát triển đô thị để tái phân bổ cho chính sách NOXH. Đây cũng là kinh nghiệm có giá trị tham khảo đối với Việt Nam trong bối cảnh áp lực giá đất đô thị ngày càng gia tăng.

Xét về bản chất, tiếp cận đất đai để phát triển NOXH không chỉ là vấn đề thủ tục hành chính hay phân bổ quyền sử dụng đất, mà còn là cơ chế điều tiết nhằm thực hiện chức năng xã hội của đất đai và bảo đảm công bằng trong tiếp cận nhà ở.

Khoản 7 Điều 2 Luật Nhà ở năm 2023 quy định: “NOXH là nhà ở có sự hỗ trợ của Nhà nước cho đối tượng được hưởng chính sách hỗ trợ nhà ở”, và pháp luật Việt Nam xác định NOXH là loại nhà ở có sự hỗ trợ của Nhà nước dành cho các nhóm đối tượng chính sách, tuy nhiên, mô hình phát triển NOXH của Việt Nam hiện vẫn dựa đáng kể vào sự tham gia của khu vực tư nhân và cơ chế thị trường, khác với mô hình NOXH do Nhà nước đóng vai trò chủ đạo như tại Singapore.

Ngày 22/12/2021, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 2161/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia giai đoạn 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Mục tiêu của của Chiến lược là: “Phát triển NOXH theo dự án có vị trí, quy mô gắn với khu vực tập trung nhiều đối tượng có nhu cầu NOXH tại các quỹ đất phát triển NOXH được bố trí trong quy hoạch dự án phát triển đô thị, dự án phát triển nhà ở nhằm bảo đảm công bằng và tăng khả năng tiếp cận hạ tầng đồng bộ và các dịch vụ xã hội thiết yếu”. Chiến lược nêu rõ nhóm giải pháp về quy hoạch, phát triển quỹ đất phát triển NOXH gồm: Khi lập, phê duyệt quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn, quy hoạch khu công nghiệp phải bố trí quỹ đất để phát triển nhà ở bảo đảm phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được phê duyệt nhằm đáp ứng phát triển các dự án phát triển nhà xã hội; khi lập, phê duyệt quy hoạch các dự án phát triển nhà ở thương mại, dự án phát triển đô thị, quy hoạch khu công nghiệp phải bố trí quỹ đất để làm NOXH.

Pháp luật hiện hành tạo lập quỹ đất NOXH thông qua ba cơ chế chủ yếu: (i) Nhà nước thu hồi đất để tạo quỹ đất sạch; (ii) Trích lập quỹ đất 20% từ dự án nhà ở thương mại; và (iii) Cơ chế nhà đầu tư tự thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, mỗi cơ chế đều có những ưu điểm, hạn chế nhất định về hiệu quả và khả năng kiểm soát giá thành NOXH.

Thứ nhất, quỹ đất để phát triển dự án NOXH được xác định theo chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở cấp tỉnh.

Quy định về tạo quỹ đất sạch hiện nay là một trong những kênh để bảo đảm có được quỹ đất thực hiện dự án đầu tư xây dựng NOXH. Pháp luật đất đai quy định, chỉ khi thuộc các trường hợp phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì cơ quan có thẩm quyền mới được thu hồi để giao, cho thuê đất thực hiện dự án. Mục đích thu hồi đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng NOXH được quy định tại Điều 79 Luật Đất đai năm 2024 thuộc nhóm các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế-xã hội.

So với dự án nhà ở thương mại, đầu tư xây dựng NOXH được pháp luật bảo đảm bằng cơ chế thu hồi đất để tạo quỹ đất sạch. Tuy nhiên, theo quy định của Điều 94 Luật Đất đai năm 2024, trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất mà người thực hiện dự án được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất nhưng nếu tự nguyện ứng trước kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì kinh phí bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được tính vào chi phí đầu tư của dự án. Như vậy, nếu Nhà nước không tạo quỹ đất sạch để giao, cho thuê thì chi phí này sẽ cấu thành vào trong giá thành dự án. Khi đó, giá bán, thuê mua NOXH sẽ hàm ý cả giá trị quyền sử dụng đất và sẽ cao tiệm cận với giá nhà ở thương mại.

Mặt khác, quy định hiện nay đang có sự không bình đẳng giữa nhà đầu tư tự nguyện ứng tiền giải phóng mặt bằng với nhà đầu tư nhận thỏa thuận quyền sử dụng đất, có đất sẵn. Một bên phải tự chịu toàn bộ chi phí do được miễn nghĩa vụ tài chính, một bên được khấu trừ. Theo khoản 4 Điều 8 Nghị định số 100/2024/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Nhà ở về phát triển và quản lý NOXH, khi nhà đầu tư có quyền sử dụng đất thông qua thỏa thuận về nhận quyền sử dụng để thực hiện dự án hoặc đang có quyền sử dụng đất và chủ đầu tư đã nộp tiền sử dụng đất đối với loại đất được thực hiện dự án đầu tư xây dựng NOXH thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định việc hoàn trả lại hoặc khấu trừ tiền sử dụng đất mà chủ đầu tư đã nộp cho Nhà nước theo quy định của pháp luật về tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tính tại thời điểm Nhà nước ban hành quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.

Như vậy, tiếp cận quỹ đất sạch thông qua cơ chế thu hồi và bồi thường tập trung là điều kiện có ý nghĩa quyết định trong việc kiểm soát giá thành NOXH, bởi chi phí đất đai hiện vẫn là cấu phần lớn trong tổng chi phí phát triển dự án.

Thứ hai, quỹ đất NOXH hình thành từ các dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại[8].

Dự án nhà ở thương mại phải trích một phần quỹ đất của dự án để phục vụ phát triển NOXH tại các đô thị loại đặc biệt, loại I, loại II và loại III hoặc nằm trên phạm vi nhiều đơn vị hành chính, trong đó ít nhất có 01 đơn vị là đô thị loại III. Theo đó, chủ đầu tư dự án phải dành 20% tổng diện tích đất ở (trừ đất ở hiện hữu, đất tái định cư) trong phạm vi dự án, đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để xây dựng NOXH. Bên cạnh đó, nếu chủ đầu tư có quỹ đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và có cùng vị trí trong cùng đô thị nơi có dự án nhà ở thương mại; diện tích đất có giá trị tương đương với quỹ đất trong dự án nhà ở thương mại có hạ tầng kỹ thuật, hoặc có diện tích đất ở tương đương với diện tích đất có hạ tầng phải trích lập trong dự án nhà ở thương mại thì có thể đề xuất sử dụng quỹ đất này để xây dựng NOXH.

Mặc dù quy định trích lập quỹ đất NOXH đã có từ Luật Kinh doanh bất động sản đầu tiên nhưng pháp luật luôn để ngỏ cơ hội khác cho nhà đầu tư trong trường hợp không mong muốn thực hiện hoặc chuyển giao 20% đất có hạ tầng trong dự án nhà ở thương mại để xây dựng NOXH. Nhà đầu tư có thể được xem xét để đóng tiền tương đương giá trị quỹ đất đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật. Như vậy, cơ chế tạo lập quỹ đất NOXH từ nguồn này suy giảm đáng kể tính khả thi. Xét từ góc độ tối ưu hóa hiệu quả đầu tư, việc nhà đầu tư có xu hướng lựa chọn phương án nộp tiền thay thế quỹ đất là dễ lý giải về mặt kinh tế. Tuy nhiên, điều này lại ảnh hưởng đến việc thực hiện chủ trương chung là giải quyết nhà ở cho người có thu nhập thấp, bảo đảm an sinh xã hội cho người lao động ở nước ta.

Thực tiễn thực hiện quy định này ở nhiều địa phương không đúng nên quỹ đất xây dựng NOXH hình thành từ nguồn này không được bảo đảm. Đơn cử trong giai đoạn 2011 - 2022, Hà Nội có 08 dự án nhà ở thương mại thuộc trường hợp phải trích lập nhưng Ủy ban nhân dân Thành phố khi phê duyệt đã không dành quỹ đất 20% để phát triển NOXH, 04 dự án được chấp thuận nộp bằng tiền tương đương 20% quỹ đất và phải bố trí đủ quỹ đất ở chỗ khác nhưng không được địa phương thực hiện; 03 dự án bố trí quỹ đất xây dựng NOXH không đủ theo quy định[9]. Hoặc như dự án Chung cư kết hợp thương mại dịch vụ của Công ty TNHH Gotec Việt Nam tại TP. Hồ Chí Minh đã hoàn thành và đưa vào sử dụng nhưng vẫn chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với quỹ đất 20% để xây dựng NOXH[10].

Như vậy, việc cho phép thực hiện nghĩa vụ phát triển NOXH bằng tiền thay thế quỹ đất đã làm thay đổi bản chất của cơ chế “bao hàm xã hội trong phát triển đô thị” (inclusionary housing). Khi nghĩa vụ tạo lập không gian NOXH bị chuyển hóa thành nghĩa vụ tài chính, NOXH có xu hướng bị dịch chuyển khỏi các khu vực có hạ tầng và cơ hội việc làm tốt, làm suy giảm mục tiêu tích hợp xã hội và công bằng không gian đô thị

Thứ ba, quỹ đất NOXH do nhà đầu tư có quyền sử dụng đất thông qua thỏa thuận về nhận quyền sử dụng đất hoặc đang có quyền sử dụng đất đối với loại đất được thực hiện dự án đầu tư xây dựng NOXH.

Theo khoản 1 Điều 127 Luật Đất đai năm 2024, trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mà dự án đầu tư không sử dụng vốn ngân sách nhà nước và nhà đầu tư không đề xuất thu hồi, đồng thời lựa chọn phương án thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất, thì nhà đầu tư được tiếp cận đất đai thông qua cơ chế tự thỏa thuận. Như vậy, dự án đầu tư NOXH mà không thuộc trường hợp đầu tư công thì nhà đầu tư được nhận quyền sử dụng đất để thực hiện dự án. Khác với dự án nhà ở thương mại chỉ cho phép nhận chuyển nhượng đất ở hoặc đất ở với đất khác trừ trường hợp thí điểm theo Nghị quyết số 171/2024/NQ-QH15, dự án đầu tư xây dựng NOXH không bị hạn chế loại đất nhận chuyển quyền.

Ngoài ra, trường hợp đang có quyền sử dụng đất cũng được phép đề xuất dự án đầu tư nhưng phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất và có đề nghị chuyển mục đích sử dụng đất. Khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư thì được sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư mà Nhà nước không thực hiện thu hồi đất[11].

Từ góc độ kinh tế pháp luật, pháp luật về phát triển NOXH tại Việt Nam hiện đang tồn tại sự căng thẳng giữa mục tiêu an sinh xã hội và logic vận hành của thị trường bất động sản. Một mặt, Nhà nước yêu cầu duy trì mức giá nhà ở thấp nhằm bảo đảm khả năng tiếp cận của nhóm thu nhập thấp; mặt khác, giá đất, chi phí vốn, chi phí xây dựng và kỳ vọng lợi nhuận của nhà đầu tư vẫn chịu sự chi phối mạnh của cơ chế thị trường. Khi chưa hình thành được cơ chế điều tiết địa tô và tạo lập quỹ đất sạch hiệu quả, chi phí đất đai sẽ tiếp tục được “thị trường hóa” vào giá thành NOXH.

Theo quy định pháp luật đất đai, đất sử dụng để thực hiện dự án đầu tư xây dựng NOXH thuộc trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng và thuê đất trả tiền một lần cho toàn bộ thời gian thuê. Mỗi hình thức sử dụng đất sẽ được Luật quy định cho những chủ thể với cách tiếp cận đất đai khác nhau.

Thứ nhất, giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá.

Căn cứ Điều 119 Luật Đất đai năm 2024, tổ chức kinh tế được giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng NOXH. Các chủ thể sử dụng đất khác như người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài chỉ được giao đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại, không được giao đất có thu tiền để thực hiện dự án NOXH.

Mặc dù tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được phép tham gia đầu tư phát triển NOXH theo Luật Nhà ở năm 2023, tuy nhiên, việc không được giao đất có thu tiền sử dụng đất khiến chủ thể này chủ yếu phải tiếp cận dự án thông qua hình thức thuê đất. Điều này làm hạn chế đáng kể khả năng khai thác đầy đủ các quyền tài sản gắn với đất, đặc biệt đối với mô hình NOXH để bán và cho thuê mua, do chế độ sử dụng đất thuê có phạm vi quyền hạn hẹp hơn so với giao đất có thu tiền sử dụng đất.

Lý do là vì nếu sử dụng ở hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất thì người sử dụng đất sẽ được chuyển nhượng QSDĐ và bán tài sản gắn liền với đất trong khi nhóm chủ thể này không được thực hiện dự án NOXH với hình thức sử dụng đất là giao có thu tiền. Ngay cả trong trường hợp được miễn tiền sử dụng đất thì quyền nghĩa vụ của người sử dụng đất vẫn là quyền của người được giao đất có thu tiền.

Bên cạnh đó, nhà đầu tư còn được cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho toàn bộ thời gian thuê. Ở hình thức thuê đất, Luật Đất đai không hạn chế chủ thể tham gia thực hiện dự án NOXH. Tương tự, khoản 5 Điều 80 Luật Nhà ở năm 2023 cũng quy định tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển NOXH thông qua hình thức đầu tư vốn hoặc thực hiện đầu tư xây dựng NOXH hoặc hợp tác kinh doanh với doanh nghiệp, hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã trong nước để cùng thực hiện dự án đầu tư xây dựng NOXH để bán, cho thuê mua, cho thuê theo quy định của Luật này, pháp luật về đất đai, pháp luật về kinh doanh bất động sản và quy định khác của pháp luật có liên quan.

Không phân biệt nguồn vốn đầu tư dự án NOXH, tổ chức kinh tế khi được giao đất thực hiện dự án sẽ chỉ có hình thức giao chỉ định, không thông qua đấu giá. Bởi nếu dự án sử dụng vốn đầu tư công, đầu tư theo phương thức đối tác công tư thì không thuộc diện phải giao, cho thuê thông qua đấu giá. Trường hợp dự án NOXH được đầu tư bằng nguồn vốn ngoài nhà nước thì cho dù đất đã giải phóng mặt bằng và thuộc quỹ đất sạch thì vẫn không đấu giá bởi đất xây dựng NOXH được miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất.

Thứ hai, giao đất không thông qua đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

Theo Điều 7 Nghị định số 100/2024/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Nhà ở về phát triển và quản lý NOXH, việc lựa chọn chủ đầu tư dự án NOXH được thực hiện bằng các hình thức chỉ định chủ đầu tư, chấp thuận nhà đầu tư và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Chấp thuận nhà đầu tư áp dụng đối với dự án sử dụng vốn ngoài nhà nước và không thuộc trường hợp chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại trực tiếp đầu tư xây dựng NOXH. Việc lựa chọn chủ đầu tư thực hiện thông qua một trong các hình thức: (i) Chấp thuận nhà đầu tư trong trường hợp chỉ có 01 nhà đầu tư quan tâm theo quy định của pháp luật về đấu thầu; (ii) Chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư làm chủ đầu tư dự án nếu nhà đầu tư có quyền sử dụng đất thông qua thỏa thuận hoặc đang có quyền sử dụng đất.

Như vậy, chỉ còn lại trường hợp có từ 02 nhà đầu tư trở lên quan tâm thì phải tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Căn cứ Điều 126 Luật Đất đai năm 2024, dự án đầu tư phải tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất nếu thỏa mãn dấu hiệu: Thuộc trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế-xã hội mà “thuộc trường hợp phải tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo quy định của pháp luật quản lý ngành, lĩnh vực”. Dự án đầu tư NOXH thuộc trường hợp thu hồi đất và theo quy định pháp luật về nhà ở, dự án sử dụng vốn ngoài nhà nước có từ 02 nhà đầu tư trở lên quan tâm thì phải tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

Để tạo thuận lợi trong thủ tục đầu tư NOXH, Nghị quyết số 201/2025/NQ-QH15 thí điểm về một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển NOXHđã cho phép thí điểm mạnh mẽ thực hiện: “Giao chủ đầu tư, chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời giao chủ đầu tư không thông qua đấu thầu đối với dự án đầu tư xây dựng NOXH, nhà ở cho lực lượng vũ trang nhân dân không sử dụng vốn đầu tư công”. Quy định này có hiệu lực từ ngày 01/7/2025, có phạm vi rộng hơn trường hợp phải đấu thầu phân tích ở trên. Theo đó, dự án đã được chấp thuận chủ trương đầu tư, chấp thuận đầu tư hoặc có văn bản pháp lý tương đương thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao chủ đầu tư không thông qua đấu thầu. Đối với dự án chưa được chấp thuận chủ trương đầu tư, chấp thuận đầu tư hoặc chưa có văn bản pháp lý tương đương thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời giao chủ đầu tư không thông qua đấu thầu. Tiêu chí ưu tiên giao chủ đầu tư được sắp xếp theo thứ tự: năng lực tài chính, kinh nghiệm và nhà đầu tư là doanh nghiệp nhà nước.

Tuy nhiên, việc mở rộng cơ chế giao chủ đầu tư không thông qua đấu thầu cũng đặt ra nguy cơ làm suy giảm cạnh tranh và tính minh bạch trong phân bổ nguồn lực đất đai. Do đó, cùng với việc đơn giản hóa thủ tục đầu tư, pháp luật cần thiết lập cơ chế kiểm soát tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư, công khai thông tin dự án và giám sát nghĩa vụ phát triển NOXH nhằm hạn chế nguy cơ hình thành cơ chế “xin - cho” trong tiếp cận đất đai.

Theo pháp luật hiện hành, tiếp cận đất đai trực tiếp từ Nhà nước để thực hiện dự án NOXH sẽ có hình thức sử dụng là giao đất có thu tiền hoặc thuê đất. Với hình thức giao đất có thu tiền sử dụng, chủ đầu tư sẽ được bán nhà và chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Theo khoản 2 Điều 120 Luật đất đai năm 2024, đất xây dựng NOXH cũng được lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền một lần cho toàn bộ thời gian thuê hoặc trả tiền thuê đất hàng năm.

Vấn đề đặt ra là tổ chức kinh tế có thể lựa chọn tất cả các hình thức sử dụng đất nêu trên, nhưng tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài thì không được giao đất có thu tiền sử dụng mà chỉ được phép thuê đất (Điều 28, Điều 119 Luật Đất đai năm 2024). Như vậy, chủ thể này chỉ có thể thực hiện dự án NOXH để cho thuê (Điều 83 Luật Nhà ở năm 2023). Việc hạn chế tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư xây dựng NOXH sẽ làm giảm cơ hội để tăng quỹ NOXH và xã hội hoá hoạt động này. Chủ thể này cũng không đủ điều kiện để tiếp nhận quỹ đất 20% từ các dự án nhà ở thương mại có hình thức sử dụng đất là giao đất có thu tiền, để tham gia tạo lập NOXH.

Thứ nhất, cần xây dựng cơ chế điều tiết phần giá trị gia tăng từ đất do chuyển mục đích sử dụng đất và đầu tư hạ tầng công cộng tạo ra để tái phân bổ cho phát triển NOXH, tương tự mô hình quy hoạch phân khu dành cho NOXH hoặc điều tiết giá trị gia tăng từ đất tại nhiều quốc gia phát triển.

Thứ hai, bổ sung quy định cho phép tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng NOXH.

Đất xây dựng NOXH nếu ở hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất sẽ thuộc trường hợp được miễn, giảm tiền sử dụng đất. Bản chất của quy định này nhằm giúp giá thành dự án giảm vì không bao gồm tiền đất, từ đó giá thành sản phẩm bất động sản sẽ thấp hơn giá nhà ở thương mại. Chủ đầu tư vẫn bị khống chế lợi nhuận định mức khi xác định giá bán và giá thuê mua. Việc cho phép chủ thể này thực hiện dự án NOXH trên đất giao có thu tiền không tạo ra kẽ hở cho tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được sử dụng loại nhà này, bởi vì pháp luật nhà ở quy định cụ thể đối tượng và điều kiện được thụ hưởng NOXH, trong đó không có tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài. Người được mua, thuê mua NOXH từ dự án này nếu bán lại cho người khác cũng phải tuân thủ điều kiện và nộp lại tiền sử dụng đất như các dự án do tổ chức kinh tế thực hiện.

Tuy nhiên, việc mở rộng quyền tiếp cận đất đai cho tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài cần đi kèm cơ chế kiểm soát mục đích sử dụng đất, điều kiện chuyển nhượng và giới hạn đối tượng được mua NOXH nhằm bảo đảm đúng định hướng an sinh của chính sách NOXH.

Thứ ba, nâng cao tính khả thi và hiệu quả của quỹ đất 20%. Cần rà soát và thắt chặt quy định về việc trích lập quỹ đất NOXH từ các dự án nhà ở thương mại. Thực tế cho thấy, việc cho phép chủ đầu tư nộp tiền thay vì dành quỹ đất đã làm cho quỹ đất NOXH không còn tính khả thi và ảnh hưởng đến mục tiêu an sinh xã hội. Cần bảo đảm các địa phương thực hiện nghiêm túc việc bố trí quỹ đất đúng quy hoạch, tránh tình trạng dự án đã hoàn thành nhưng vẫn chưa thực hiện nghĩa vụ về quỹ đất NOXH.

Thứ tư, bảo đảm sự bình đẳng trong nghĩa vụ tài chính và tạo quỹ đất sạch. Để giảm giá thành NOXH, mục tiêu là đại đa số các dự án phải được tiếp cận đất sạch. Hiện tại, nếu nhà đầu tư tự ứng tiền bồi thường giải phóng mặt bằng, chi phí này sẽ cấu thành vào giá bán, khiến giá NOXH tăng cao tiệm cận giá nhà thương mại. Đồng thời, cần xóa bỏ sự bất bình đẳng giữa nhóm nhà đầu tư tự nguyện ứng tiền (không được khấu trừ do được miễn tiền sử dụng đất) và nhà đầu tư có sẵn đất (được hoàn trả hoặc khấu trừ).

Xét về bản chất pháp lý, hoàn thiện cơ chế tiếp cận đất đai cho phát triển NOXH là quá trình cân bằng giữa hai yêu cầu: Hiệu quả kinh tế trong khai thác nguồn lực đất đai và công bằng xã hội trong tiếp cận nhà ở. Trong bối cảnh thị trường bất động sản ngày càng chịu tác động mạnh của đầu cơ và tích tụ địa tô, vai trò điều tiết của Nhà nước thông qua cơ chế quy hoạch, tạo lập quỹ đất sạch và phân bổ nghĩa vụ phát triển NOXH trở thành điều kiện quyết định để duy trì tính thống nhất và toàn diện của phát triển đô thị. Phát triển NOXH là một nhiệm vụ trọng tâm trong chính sách an sinh xã hội của Việt Nam, với mục tiêu cụ thể là hoàn thành ít nhất 01 triệu căn hộ vào năm 2030. Để hiện thực hóa mục tiêu này, việc tháo gỡ các nút thắt trong tiếp cận đất đai mang ý nghĩa quyết định, bởi đây là yếu tố chi phối trực tiếp đến quy mô quỹ nhà và khả năng chi trả của người dân.

Luật Đất đai năm 2024, đã có những bước tiến đáng kể khi đưa dự án NOXH vào diện thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy để đạt được hiệu quả, Nhà nước cần bảo đảm 100% dự án được tiếp cận quỹ đất sạch thông qua cơ chế thu hồi và bồi thường tập trung. Bên cạnh đó, các quy định về quỹ đất 20% trong các dự án thương mại cần được cơ quan quản lý thực hiện triệt để nghiêm chỉnh.

Trong dài hạn, hiệu quả của chính sách NOXH sẽ phụ thuộc không chỉ vào ưu đãi dành cho nhà đầu tư mà còn vào khả năng thiết lập một cơ chế quản trị đất đai công bằng, minh bạch và có năng lực điều tiết phần giá trị gia tăng từ đất phục vụ mục tiêu phát triển thống nhất và toàn diện./.

---