Ảnh minh họa: Nguồn Internet.

Trong thực tiễn áp dụng pháp luật hành chính tại Việt Nam, việc xác định đâu là QĐHC vẫn chưa thực sự rõ ràng, nhất là trong các trường hợp “giáp ranh” giữa QĐHC và các hình thức văn bản hành chính (VBHC) khác. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ cách tiếp cận thiên về hình thức, theo đó việc nhận diện QĐHC thường dựa vào tên gọi hoặc hình thức biểu hiện của văn bản, thay vì bản chất pháp lý của nó. Trong khi đó, cả lý luận pháp luật hành chính hiện đại và thực tiễn xét xử ở Việt Nam đều cho thấy sự cần thiết phải nhận diện QĐHC từ bản chất pháp lý của nó với tư cách là hành vi quyền lực đơn phương nhằm áp dụng pháp luật và tạo ra hệ quả pháp lý cụ thể. Trên cơ sở đó, bài viết không chỉ phân tích các cách tiếp cận học thuật hiện có về QĐHC, mà hướng tới cụ thể hóa cách tiếp cận đó thành một hệ thống tiêu chí nhận diện có thể vận dụng trực tiếp trong thực tiễn áp dụng pháp luật và xét xử hành chính. Từ góc độ đó, bài viết góp phần làm rõ bản chất pháp lý của QĐHC, đồng thời gợi mở cơ sở lý luận cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan đến thủ tục ban hành và kiểm soát QĐHC.

Trong lý luận và thực tiễn pháp luật Việt Nam, khái niệm QĐHC[1] thường được nhận diện gắn liền với hình thức văn bản do cơ quan hoặc người có thẩm quyền hành chính ban hành. Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính đều định nghĩa QĐHC là “văn bản” do chủ thể có thẩm quyền ban hành để giải quyết một vấn đề cụ thể và áp dụng một lần đối với đối tượng xác định[2]. Giáo trình Luật Hành chính cũng tiếp cận theo hướng tương tự khi gắn QĐHC với những hành vi được thực hiện “dưới những hình thức nhất định” theo quy định pháp luật[3]. Bên cạnh đó, các đạo luật chuyên ngành chủ yếu quy định trình tự, thủ tục ban hành các quyết định với nhiều tên gọi khác nhau, qua đó tiếp tục củng cố cách hiểu gắn QĐHC với hình thức văn bản và quy trình ban hành.

Một số tác giả tiếp cận khái niệm QĐHC dưới góc độ thuật ngữ “VBHC” trong Nghị định số 30/2020/NĐ-CP ngày 05/03/2020 của Chính phủ về công tác văn thư, theo đó “VBHC là văn bản hình thành trong quá trình chỉ đạo, điều hành, giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức”[4]. Trên cơ sở này, khi Nghị định liệt kê 29 loại VBHC, trong đó có cả quyết định (cá biệt), nghị quyết (cá biệt), chỉ thị, quy chế…, một số tác giả đã có xu hướng đồng nhất QĐHC với VBHC[5]. Yếu tố dễ nhận thấy nhất của QĐHC, theo cách hiểu như trên, là sự tồn tại của một văn bản mang tên “quyết định”, được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền và mang các đặc trưng hình thức quen thuộc như tính cá biệt, áp dụng một lần, có đối tượng cụ thể. Một số tác giả khác, dù đề cập tới QĐHC từ các góc độ khác nhau, cũng chia sẻ cách tiếp cận này khi mô tả QĐHC chủ yếu thông qua các đặc trưng hình thức tương tự[6].

Trong phạm vi bài viết này, các quan niệm nêu trên được sử dụng và phân tích với tư cách là những luận điểm học thuật nhằm làm rõ bản chất pháp lý của QĐHC và phục vụ việc xây dựng tiêu chí nhận diện. Các phân tích và giải mã bản chất của QĐHC trong bài viết không nhằm đến việc đưa ra một định nghĩa có giá trị thay thế trực tiếp các khái niệm pháp lý hiện hành trong Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính. Có thể thấy, cách tiếp cận phổ biến hiện nay mới dừng lại ở phương diện hình thức, khi lấy hình thức biểu hiện và quy trình ban hành - tức là lấy “vỏ văn bản” - làm điểm xuất phát để nhận diện QĐHC. Cách tiếp cận này có ưu điểm rõ ràng ở tính thuận tiện, nó cho phép nhận diện nhanh chóng đối tượng trong thực tiễn quản lý, hỗ trợ việc phân loại, lưu trữ và xử lý hồ sơ, đồng thời tạo ra một hệ tiêu chí tương đối ổn định về mặt kỹ thuật để vận hành hoạt động hành chính. Tuy nhiên, chính sự thuận tiện đó lại chứa đựng một hạn chế khi hình thức biểu hiện (tên gọi của văn bản), theo thời gian, đã dần được xem như tiêu chí quan trọng để nhận diện QĐHC. Với cách tiếp cận này, một số tác giả chỉ coi những quyết định thể hiện dưới dạng văn bản mới là QĐHC[7]. Từ đó, khái niệm QĐHC bị thu hẹp vào hình thức biểu hiện bên ngoài, trong khi nội dung cốt lõi của QĐHC - là hành vi thực hiện quyền lực hành chính và hệ quả pháp lý của hành vi đó - lại không được coi trọng đúng mức. Kết quả là, ranh giới giữa QĐHC với các VBHC khác trở nên thiếu rõ ràng. Thực tế cho thấy, không phải mọi văn bản do cơ quan hành chính ban hành đều mang nội dung của một QĐHC theo đúng nghĩa pháp lý; nhiều văn bản chỉ có chức năng thông tin, truyền đạt, hướng dẫn nghiệp vụ hoặc tổ chức thực hiện công việc mà không làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quyền, nghĩa vụ pháp lý cụ thể của đối tượng quản lý. Ngược lại, cũng tồn tại những trường hợp mà một văn bản không mang tên “quyết định”, nhưng lại chứa đựng sự áp dụng pháp luật vào một tình huống cụ thể và tạo ra hệ quả pháp lý ràng buộc đối với cá nhân, tổ chức. Nếu chỉ dựa vào hình thức hoặc tên gọi, các trường hợp này dễ bị nhận diện sai lệch, kéo theo hệ quả trong việc xác định chế độ pháp lý áp dụng cho văn bản đó và cơ chế kiểm soát văn bản dễ bị bỏ qua.

Trên phương diện lý luận của pháp luật hành chính hiện đại, việc giải mã khái niệm QĐHC không chỉ dừng ở việc xác định tên gọi hay hình thức thể hiện, mà cốt lõi là xác định đúng vị trí của nó trong cơ chế thực thi và kiểm soát quyền lực công.

Xuất phát từ nền tảng của Luật Hành chính công, học giả người Đức Jan Ziekow cho rằng, do Nhà nước nắm giữ quyền lực vượt trội so với các chủ thể khác trong xã hội, các công cụ của luật tư không đủ để bảo vệ tự do của công dân trước quyền lực đó; vì vậy, cần thiết phải hình thành một ngành luật đặc thù - Luật Hành chính - nhằm đặt hoạt động thực thi quyền lực công dưới những ràng buộc pháp lý nhất định[8]. Điểm đáng chú ý trong lập luận này không chỉ nằm ở việc khẳng định vai trò của Luật Hành chính, mà ở chỗ: mọi hình thức thực thi quyền lực công đều phải có khả năng bị kiểm soát bằng pháp luật. Từ điểm tựa lý luận này, vấn đề đặt ra không phải ở chỗ liệu quyền lực hành chính có cần được kiểm soát hay không, mà là quyền lực đó phải được kiểm soát thông qua những dạng hành vi nào. Trong thực tiễn quản lý nhà nước, quyền lực hành chính không tồn tại một cách trừu tượng, mà được cụ thể hóa thông qua các hành vi pháp lý cá biệt, trong đó QĐHC là hình thức điển hình và phổ biến nhất. Nói cách khác, QĐHC chính là hình thức biểu hiện cụ thể của quyền lực hành chính trong từng trường hợp.

Từ đó, có thể thấy rằng, yêu cầu kiểm soát quyền lực hành chính, như được đặt ra trong lý luận của Ziekow, chỉ có thể được thực hiện một cách thực chất khi các QĐHC - với tư cách là nơi quyền lực được cụ thể hóa - được nhận diện đúng và đặt dưới sự kiểm soát của pháp luật. Nếu không xác định được đâu là QĐHC theo nghĩa pháp lý, thì cơ chế kiểm soát quyền lực hành chính sẽ bị vô hiệu hóa ngay từ điểm xuất phát.

Chính vì vậy, việc tiếp cận QĐHC thuần túy theo hình thức văn bản có thể thuận tiện để phục vụ hoạt động quản lý, nhưng cách tiếp cận này không đầy đủ (và vì vậy không còn phù hợp); bởi nó có thể dẫn đến việc bỏ sót những biểu hiện thực tế của quyền lực hành chính chỉ vì chúng không mang một tên gọi hoặc hình thức nhất định. Ngược lại, việc nhận diện QĐHC cần được đặt trên cơ sở bản chất pháp lý của hành vi, tức cần xem xét liệu hành vi đó có phải là sự áp dụng quyền lực công nhằm làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ pháp lý cụ thể hay không. Theo đó, việc chuyển trọng tâm từ hình thức biểu hiện sang chức năng pháp lý của hành vi không nhằm thay đổi các khái niệm pháp lý hiện hành trong Luật Khiếu nại hay Luật Tố tụng hành chính, mà nhằm làm rõ điều kiện để các biểu hiện của quyền lực công có thể được nhận diện và đặt dưới sự kiểm soát của pháp luật. Nếu tiếp tục duy trì cách tiếp cận dựa chủ yếu vào hình thức, việc nhận diện QĐHC sẽ dễ rơi vào tình trạng phụ thuộc vào tên gọi của văn bản, thay vì xuất phát từ bản chất pháp lý của hành vi mà nó thể hiện.

Từ những phân tích trên, có thể thấy rằng việc giải mã khái niệm QĐHC dựa trên hình thức văn bản, như trong thực tiễn hiện nay, tuy có sự thuận tiện nhất định về mặt kỹ thuật, nhưng không đủ để bảo đảm yêu cầu kiểm soát quyền lực hành chính. Do đó, cần thiết phải chuyển trọng tâm nhận diện QĐHC từ hình thức biểu hiện sang chức năng pháp lý của hành vi, như một điều kiện tiên quyết để bảo đảm cơ chế kiểm soát quyền lực trong Nhà nước pháp quyền.

Việc phân biệt giữa QĐHC và hành vi hành chính trong pháp luật hiện hành là một vấn đề thuộc lĩnh vực lý luận chung của pháp luật hành chính, vượt ra ngoài phạm vi của bài viết này. Bài viết chỉ tập trung vào việc nhận diện bản chất pháp lý của các hành vi mang tính quyền lực công trong quá trình áp dụng pháp luật. Từ những hạn chế của cách nhận diện QĐHC dựa trên hình thức đã được chỉ ra ở trên, vấn đề đặt ra không chỉ là điều chỉnh lại tiêu chí nhận diện QĐHC, mà trước hết là phải nhìn rõ sự khác biệt có tính nền tảng trong pháp luật hành chính, đó là sự khác biệt giữa hành vi thực hiện quyền lực hành chính và hình thức biểu hiện của hành vi đó. Chỉ khi tách bạch được hai yếu tố này, việc xác định đúng bản chất của QĐHC mới có thể được đặt trên một cơ sở lý luận vững chắc.

Jan Ziekow trong bài viết đã nêu ở trên cũng đã chỉ ra, trong khuôn khổ luật công, hoạt động hành chính nhà nước được thực hiện thông qua hai hình thức chủ yếu, đó là QĐHC và hợp đồng hành chính; đây là hai hình thức quan trọng gắn liền với những tác động pháp lý đặc thù đối với các chủ thể liên quan. Với mục đích kiểm soát quyền lực nhà nước, Luật Thủ tục hành chính Cộng hòa Liên bang Đức (APA) chỉ áp dụng đối với hành vi của Nhà nước khi Nhà nước hành xử dưới danh nghĩa thực hiện quyền lực công; nếu hành vi của Nhà nước được thực hiện với tư cách giống như một công dân theo luật tư, thì khi ấy Luật Thủ tục hành chính không được áp dụng. Ngay cả trong trường hợp Nhà nước hành động dưới danh nghĩa luật công, thì Luật Thủ tục hành chính cũng chỉ áp dụng trong trường hợp hành động đó được thực hiện dưới hình thức QĐHC hoặc hợp đồng hành chính[9]. Từ cách tiếp cận này cho thấy, để nhận diện đúng bản chất của QĐHC, cần đặt quyết định đó vào đúng khuôn khổ, khi quyết định đó thể hiện tính chất quyền lực của nhà nước, chứ không phải chỉ nhìn nhận nó với tư cách một loại văn bản.

Từ lý luận nêu trên của Jan Ziekow, có thể thấy rằng, văn bản không phải là QĐHC, mà chỉ là phương tiện biểu hiện của QĐHC. QĐHC, xét về bản chất, là hành vi pháp lý của chủ thể hành chính, thông qua đó ý chí quyền lực đơn phương của Nhà nước được cụ thể hóa nhằm tác động đến quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Văn bản chỉ là hình thức ghi nhận, truyền đạt hoặc chứng minh cho hành vi đó mà thôi. Việc tồn tại hay không tồn tại một văn bản, hoặc việc văn bản đó mang tên gọi gì, không phải là yếu tố quyết định để xác định bản chất pháp lý của hành vi[10].

Có thể nói, nếu không phân biệt được sự khác nhau giữa hành vi thực hiện quyền lực hành chính với hình thức biểu hiện của hành vi đó, việc nhận diện QĐHC có nguy cơ rơi vào hai xu hướng cực đoan: một mặt, mọi văn bản mang tên “quyết định” có thể bị mặc nhiên coi là QĐHC, bất kể nội dung của nó có tạo ra hệ quả pháp lý hay không; mặt khác, những hành vi chứa đựng quyền lực hành chính thực sự - nếu không được thể hiện dưới hình thức văn bản quen thuộc hoặc không mang tên gọi tương ứng - lại có thể không được nhận diện như QĐHC, dù chúng vẫn làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể liên quan. Trong cả hai trường hợp, tiêu chí nhận diện QĐHC đều bị trượt ra khỏi bản chất của QĐHC, dẫn đến nguy cơ chế độ pháp lý áp dụng cho QĐHC có thể bị sai và làm suy giảm hiệu quả của cơ chế kiểm soát quyền lực hành chính.

Vì vậy, việc tách bạch giữa hành vi quyền lực và hình thức văn bản của QĐHC không chỉ có ý nghĩa về mặt khái niệm thuần túy, mà sâu xa hơn, đó là sự thay đổi về phương pháp luận trong cách tiếp cận về QĐHC. Để nhận diện một văn bản có phải là QĐHC hay không, thay vì hỏi “văn bản này có phải là QĐHC hay không”, việc nhận diện cần bắt đầu bằng câu hỏi “nội dung trong văn bản đó thực hiện chức năng pháp lý gì và tạo ra hệ quả pháp lý nào”, từ đó mới xem xét đến hình thức biểu hiện của văn bản như một yếu tố hỗ trợ. Sự dịch chuyển từ cách tiếp cận dựa trên tiêu chí về hình thức sang cách tiếp cận dựa trên bản chất pháp lý là điều kiện cần thiết để bảo đảm tính chính xác trong việc nhận diện QĐHC, qua đó nâng cao hiệu quả của cơ chế kiểm soát quyền lực hành chính.

Cần lưu ý rằng, việc tiếp cận QĐHC từ góc độ bản chất pháp lý của hành vi có thể làm xuất hiện những vùng giao thoa nhất định với các khái niệm khác trong pháp luật hành chính, đặc biệt là hành vi hành chính. Tuy nhiên, trong khuôn khổ nghiên cứu giới hạn của bài viết, vấn đề được đặt ra không phải là thay đổi hay tái cấu trúc các khái niệm pháp lý hiện hành, mà là làm rõ một phương pháp tiếp cận nhằm nhận diện những hành vi mang bản chất là sự áp dụng quyền lực công và tạo ra hệ quả pháp lý cụ thể đối với cá nhân, tổ chức. Trên cơ sở đó, việc nhận diện QĐHC theo tiêu chí bản chất pháp lý của hành vi được hiểu như một công cụ hỗ trợ cho việc phân loại và kiểm soát quyền lực hành chính trong thực tiễn, chứ không nhằm thay thế cách phân loại pháp lý hiện có trong luật thực định.

Nếu cách tiếp cận theo hình thức không đủ để nhận diện QĐHC, và việc tách bạch giữa hành vi quyền lực với phương tiện biểu hiện của nó đã được xác định là cần thiết, thì bước tiếp theo là cần xác định bản chất của QĐHC dựa trên chức năng pháp lý của nó; từ đó, khái niệm QĐHC mới có thể được nhận diện một cách nhất quán.

Về mặt lý luận, có thể thấy rằng, QĐHC cần được nhìn nhận với tư cách là một trong những phương thức hành động cơ bản của nền hành chính và là biểu hiện của hành vi thực hiện quyền lực công, gắn với những tác động pháp lý đặc thù đối với các chủ thể liên quan. Tuy nhiên, việc xác định rõ bản chất của hành động “thực hiện quyền lực công” không thể chỉ dừng lại ở việc phân loại, mà cần được đặt trong một khuôn khổ lý luận rộng hơn về cách thức nhận diện các biểu hiện của quyền lực công. Trong khuôn khổ đó, sự phân biệt giữa cách tiếp cận hình thức và cách tiếp cận thực chất đối với pháp luật có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về phương pháp luận trong việc nhận diện các biểu hiện của quyền lực công. Về khía cạnh này, học giả người Anh Paul Craig đã chỉ ra, các quan niệm hình thức (formal conception) về Nhà nước pháp quyền chủ yếu quan tâm đến cách thức pháp luật được ban hành và vận hành, nhưng không quan tâm đánh giá nội dung của chính các quy định pháp luật; trong khi đó, các quan niệm thực chất (substantive conception) về Nhà nước pháp quyền lại vượt ra khỏi bình diện này, nghĩa là xem xét cả nội dung và giá trị của pháp luật[11]. Sự phân biệt này cho thấy việc nhận diện và đánh giá các biểu hiện của quyền lực công không thể chỉ dừng lại ở hình thức biểu hiện bên ngoài, mà cần hướng đến nội dung và tác động pháp lý thực chất của chúng. Chính trong logic đó, việc nhận diện QĐHC phải được đặt trên nền tảng của cách tiếp cận thực chất, tức là dựa vào nội dung và hệ quả pháp lý của hành vi, thay vì dừng lại ở hình thức biểu hiện của văn bản.

Từ điểm tựa phương pháp luận nêu trên, tác giả cho rằng, tiêu chí mang tính quyết định để nhận diện QĐHC không nằm ở tên gọi hay hình thức văn bản, mà ở khả năng tạo ra hệ quả pháp lý cụ thể của hành vi. Theo đó, một hành vi thể hiện quyền lực công của cơ quan hành chính chỉ có thể được coi là QĐHC khi nó làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ pháp lý của cá nhân, tổ chức. Chính khả năng tạo ra hệ quả pháp lý này là yếu tố phân biệt QĐHC với các loại văn bản điều phối hoạt động chuẩn bị, các biện pháp mang tính nội bộ, hay các văn bản thuần túy thông tin, hướng dẫn.

Trên cơ sở đó, có thể xác định bản chất của QĐHC qua ba yếu tố gắn bó chặt chẽ với nhau. Thứ nhất, đó là một hành vi mang tính quyền lực đơn phương của chủ thể hành chính, không phụ thuộc vào sự thỏa thuận của đối tượng bị tác động. Thứ hai, đó là hành vi áp dụng pháp luật vào một trường hợp cụ thể, qua đó chuyển các quy định pháp luật mang tính trừu tượng thành những quyết định có hiệu lực đối với tình huống cụ thể. Thứ ba, đây là yếu tố có ý nghĩa trung tâm, đó là hành vi tạo ra hệ quả pháp lý cụ thể, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể liên quan.

Việc nhấn mạnh yếu tố “hệ quả pháp lý” như một tiêu chí quan trọng nhất cho phép khắc phục những lẫn lộn phát sinh từ cách tiếp cận theo hình thức. Một văn bản mang tên “quyết định” nhưng không tạo ra bất kỳ hậu quả pháp lý cụ thể nào thì không thể được coi là QĐHC theo nghĩa pháp lý. Ngược lại, một hành vi hoặc văn bản không mang tên “quyết định”, nhưng nếu thực chất làm thay đổi vị thế pháp lý của cá nhân, tổ chức, thì vẫn cần được nhận diện theo bản chất là một QĐHC.

Từ những phân tích trên, có thể khẳng định rằng, QĐHC không nên được hiểu như một loại văn bản, mà trước hết phải được xác định như một hành vi pháp lý của cơ quan công quyền có chức năng áp dụng pháp luật và tạo ra hệ quả pháp lý cụ thể đối với đối tượng xác định (hoặc xác định được). Cách tiếp cận này không chỉ làm rõ nội hàm khái niệm QĐHC, mà còn đặt nền tảng cho việc xây dựng các tiêu chí nhận diện cụ thể và phân biệt nó với các loại hình văn bản, hành vi khác trong hoạt động quản lý hành chính.

Trong bối cảnh hiện nay, khi cơ quan có thẩm quyền đang xây dựng các quy định về thủ tục ban hành QĐHC, việc xác định rõ tiêu chí nhận diện QĐHC không chỉ có ý nghĩa về mặt lý luận, mà còn có ý nghĩa trực tiếp đối với việc thiết kế phạm vi điều chỉnh và cơ chế kiểm soát của pháp luật. Nếu ranh giới của QĐHC không được xác định một cách nhất quán, thì ngay từ khâu thiết kế quy trình, đối tượng áp dụng và cơ chế kiểm soát cũng sẽ thiếu rõ ràng. Từ góc độ đó, việc làm rõ bản chất pháp lý và xây dựng tiêu chí nhận diện QĐHC trong bài viết này có thể được xem như một gợi mở mang tính phương pháp luận, góp phần hỗ trợ cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan, đặc biệt trong bối cảnh đang đặt ra yêu cầu xây dựng một khuôn khổ pháp lý thống nhất về thủ tục ban hành QĐHC.

Trên cơ sở những phân tích lý luận đã phân tích ở trên, có thể thấy, việc nhận diện QĐHC không thể tiếp tục ưu tiên dựa vào hình thức biểu hiện của văn bản, mà cần được đặt trên nền tảng của chức năng pháp lý mà hành vi mang tính quyền lực công của cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Từ góc nhìn đó, QĐHC trước hết cần được hiểu như một hành vi pháp lý của chủ thể hành chính, thông qua đó quyền lực công được thực thi nhằm tác động đến quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức trong những trường hợp cụ thể. Chính quá trình “cụ thể hóa pháp luật” này là điểm phân biệt QĐHC với các văn bản hướng dẫn hoặc các hình thức biểu hiện khác không làm phát sinh hệ quả pháp lý độc lập.

Qua các phân tích trên, có thể khái quát việc nhận diện QĐHC không nên dựa vào tên gọi hoặc dạng thức văn bản, mà cần dựa trên ba yếu tố cấu thành: (i) Tính chất hành vi quyền lực đơn phương; (ii) Chức năng áp dụng pháp luật vào trường hợp cụ thể; và (iii) Khả năng tạo ra hệ quả pháp lý đối với các chủ thể liên quan. Ba yếu tố này không hướng tới xác lập một định nghĩa pháp lý nhằm thay thế các khái niệm hiện nay về QĐHC, mà đóng vai trò như cơ sở phương pháp luận cho việc xây dựng các tiêu chí nhận diện QĐHC trong thực tiễn áp dụng pháp luật. Các yếu tố nhận diện này thể hiện sự chuyển dịch từ cách tiếp cận hình thức văn bản sang cách tiếp cận dựa trên chức năng pháp lý của hành vi.

Cách tiếp cận trên cũng cho thấy, QĐHC không được xác định bởi một dấu hiệu đơn lẻ, mà là kết quả của sự kết hợp giữa nhiều yếu tố có quan hệ chặt chẽ với nhau. Tuy nhiên, dưới góc độ phương pháp luận, các dấu hiệu này không hoàn toàn đồng nhất về bản chất, mà có thể chia thành hai nhóm: (i) Các dấu hiệu mang tính hình thức, phản ánh cách tiếp cận truyền thống (mà nhiều tác giả hiện nay đang quan niệm); và (ii) Các dấu hiệu về bản chất, phản ánh chức năng pháp lý của hành vi.

Nhóm thứ nhất bao gồm các dấu hiệu như: chủ thể có thẩm quyền hành chính, tính quyền lực đơn phương, đối tượng xác định và hiệu lực ra bên ngoài. Đây là những yếu tố cần thiết để xác định “không gian” của QĐHC và không thể phủ nhận giá trị của chúng trong việc nhận diện ban đầu. Tuy nhiên, các dấu hiệu thuộc nhóm này chủ yếu phản ánh cách thức biểu hiện và bối cảnh tồn tại của hành vi, nên về bản chất vẫn mang tính hình thức.

Nhóm thứ hai, mang ý nghĩa quyết định, bao gồm: (i) Chức năng áp dụng pháp luật vào một trường hợp cụ thể; và (ii) Khả năng tạo ra hệ quả pháp lý cụ thể đối với quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Đây là những dấu hiệu phản ánh trực tiếp bản chất pháp lý của hành vi hành chính, và do đó cần được đặt ở vị trí trung tâm trong việc nhận diện QĐHC.

Từ các dấu hiệu cấu thành này, có thể xây dựng hệ thống tiêu chí nhận diện QĐHC nhằm phục vụ trực tiếp cho việc phân loại và áp dụng pháp luật; thậm chí phục vụ cho việc soạn thảo luật hoặc nghị định về ban hành QĐHC. Các tiêu chí này cần được hiểu như những “phép thử” (tests) được vận dụng theo thứ tự ưu tiên, trong đó các tiêu chí về chức năng pháp lý và hệ quả pháp lý giữ vai trò quyết định.

Hành vi quyền lực công phải được thực hiện bởi cơ quan hoặc người có thẩm quyền hành chính. Đây là tiêu chí sàng lọc ban đầu nhằm loại trừ các hành vi của chủ thể của luật tư hoặc của các cơ quan không thực hiện chức năng hành chính. Tuy nhiên, đây chỉ là điều kiện cần, không phải điều kiện đủ.

Hành vi phải thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của chủ thể hành chính, có khả năng ràng buộc đối tượng chịu tác động mà không cần sự đồng thuận của họ. Tiêu chí này giúp phân biệt QĐHC với các quan hệ mang tính thỏa thuận hoặc phối hợp.

Hành vi phải nhằm giải quyết một tình huống cụ thể trên cơ sở quy định pháp luật hiện hành, chứ không phải đặt ra quy tắc xử sự chung hoặc chỉ mang tính hướng dẫn, tổ chức thực hiện. Đây là tiêu chí phân biệt QĐHC với văn bản quy phạm pháp luật và các VBHC thuần túy.

Hành vi phải làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ pháp lý của cá nhân, tổ chức. Trong thực tiễn, tiêu chí này có thể được kiểm tra thông qua câu hỏi: nếu hành vi đó không tồn tại, thì vị thế pháp lý của đối tượng có thay đổi hay không. Nếu câu trả lời là không, thì nhiều khả năng đó không phải là QĐHC.

Hành vi phải hướng tới một hoặc một số chủ thể cụ thể, có thể nhận diện được trong một hoàn cảnh nhất định. Đây là biểu hiện của tính cá biệt, giúp phân biệt với văn bản quy phạm pháp luật.

Hành vi phải tạo ra tác động pháp lý ra bên ngoài quan hệ nội bộ của cơ quan nhà nước. Tiêu chí này giúp loại trừ các quyết định mang tính tổ chức nội bộ.

Nếu một hành vi hội tụ đủ các tiêu chí trên, đặc biệt là tiêu chí về hệ quả pháp lý và hiệu lực ra bên ngoài, thì về nguyên tắc, nó phải có khả năng trở thành đối tượng của khiếu nại hành chính hoặc kiểm soát tư pháp trước Tòa án. Đây là tiêu chí mang tính “kiểm tra ngược” đối với việc nhận diện QĐHC.

Trong hệ thống các tiêu chí trên, có thể thấy rằng các tiêu chí (1), (2), (5) và (6) chủ yếu phản ánh cách tiếp cận hình thức, trong khi các tiêu chí (3) và đặc biệt là (4) phản ánh bản chất pháp lý của hành vi của cơ quan công quyền và do đó giữ vai trò quyết định. Các tiêu chí không loại trừ lẫn nhau, mà cần được vận dụng tổng hợp, trong đó tiêu chí về hệ quả pháp lý cụ thể là điểm quy tụ.

Một điểm cần chú ý đó là, cách tiếp cận này không chỉ là suy luận mang tính lý thuyết, mà còn có thể được kiểm chứng trong thực tiễn xét xử tại Việt Nam. Án lệ số 10/2016/AL của Hội đồng Thẩm phán, Tòa án nhân dân tối cao đã thể hiện một cách tiếp cận có ý nghĩa phương pháp luận quan trọng: một nội dung mang tính quyết định, dù không tồn tại dưới hình thức một quyết định độc lập, vẫn có thể được coi là QĐHC nếu nó tác động trực tiếp, cụ thể đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức. Cụ thể, nội dung của Án lệ số 10/2016/AL cho thấy rằng: (i) Nội dung mang tính quyết định có thể tồn tại như một phần của một VBHC; (ii) Nội dung đó được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể; và (iii) Nội dung đó có tác động trực tiếp, cụ thể đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức. Qua thực tiễn của Án lệ số 10/2016/AL, có thể thấy rằng, trong thực tiễn xét xử, việc nhận diện QĐHC không phụ thuộc vào hình thức văn bản, mà ở nội dung mang tính quyết định và hệ quả pháp lý cụ thể của hành vi quyền lực công. Đồng thời, Án lệ cũng minh chứng rằng nội dung mang tính quyết định có thể tồn tại như một phần của một VBHC, và chính phần nội dung trong văn bản đó - chứ không phải toàn bộ văn bản - mới là đối tượng của kiểm soát tư pháp. Các tiêu chí nhận diện QĐHC, vì vậy, không chỉ có ý nghĩa về mặt lý luận, mà còn có ý nghĩa quan trọng trong thực tiễn xét xử tại Việt Nam.

Như vậy, việc nhận diện QĐHC cần được tiếp cận theo hướng ưu tiên bản chất hơn hình thức. Các dấu hiệu và tiêu chí mang tính hình thức không bị phủ nhận, nhưng chỉ đóng vai trò điều kiện và hỗ trợ; trong khi đó, các tiêu chí về chức năng áp dụng pháp luật và hệ quả pháp lý giữ vai trò quyết định trong việc xác định bản chất của hành vi.

Trong thực tiễn quản lý hành chính, không phải mọi trường hợp đều cho phép dễ dàng phân biệt giữa QĐHC và các hình thức VBHC khác. Ngược lại, tồn tại một nhóm đáng kể các tình huống “giáp ranh”, trong đó cùng một hành vi hoặc văn bản có thể được nhìn nhận theo những cách khác nhau tùy thuộc vào tiêu chí được sử dụng. Ví dụ:

• Các văn bản mang tính “thông báo”, “kết luận”, “công văn” nhưng thực chất lại làm thay đổi quyền hoặc nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức. Chẳng hạn, một “thông báo” của cơ quan quản lý về việc thu hồi một quyền sử dụng, hoặc một “kết luận” thanh tra yêu cầu doanh nghiệp phải thực hiện một nghĩa vụ tài chính cụ thể. Về hình thức, các văn bản này không mang tên “quyết định”, nhưng về nội dung, chúng có thể tạo ra hệ quả pháp lý trực tiếp.

• Các văn bản được ban hành dưới dạng “quyết định”, nhưng chỉ mang tính tổ chức nội bộ hoặc điều hành công việc, như quyết định phân công nhiệm vụ, điều động cán bộ, hoặc phê duyệt kế hoạch công tác nội bộ. Loại văn bản này, dù mang hình thức “quyết định”, nhưng hành vi lại không tạo ra hệ quả pháp lý đối với các chủ thể bên ngoài, và do đó khó có thể coi là QĐHC theo nghĩa pháp lý.

• Các văn bản hướng dẫn, chỉ đạo hoặc giải thích pháp luật có nội dung cụ thể hóa nghĩa vụ của một nhóm đối tượng nhất định, đặc biệt trong các lĩnh vực quản lý chuyên ngành. Trong một số trường hợp, ranh giới giữa “hướng dẫn” và “áp dụng pháp luật” khá mờ nhạt, khiến việc xác định bản chất của văn bản gặp khó khăn.

Thực tiễn công tác xét xử tại Việt Nam - tiêu biểu như trong Án lệ số 10/2016/AL như đã nêu trên - cho thấy, có những trường hợp Tòa án phải xem xét các văn bản mang tên “công văn”, “thông báo” hay “kết luận”, “tờ trình” nhưng có nội dung trực tiếp làm phát sinh nghĩa vụ hoặc hạn chế quyền của cá nhân, tổ chức. Trong trường hợp này, mặc dù “tờ trình” không phải là đối tượng khởi kiện, nhưng phần nội dung mang tính quyết định được viện dẫn trong văn bản lại được xem xét như một QĐHC do có tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân[12]. Và trong những trường hợp đó, việc nhận diện bản chất pháp lý của hành vi trở thành yếu tố quyết định để xác định thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính. Các phân tích thực tiễn gần đây cũng chỉ ra rằng, không ít tranh chấp phát sinh chính từ việc cơ quan hành chính sử dụng hình thức văn bản không tương xứng với nội dung mang tính quyết định của hành vi, qua đó làm phát sinh khó khăn trong việc xác định đối tượng khởi kiện[13].

Những tình huống liệt kê bên trên cho thấy, hình thức văn bản không phải lúc nào cũng phản ánh bản chất pháp lý của QĐHC. Nếu việc nhận diện QĐHC chỉ dựa vào tên gọi hoặc dạng thức văn bản, rất dễ dẫn đến hai sai lệch: hoặc là mở rộng quá mức phạm vi của QĐHC (khi mọi “quyết định” đều bị coi là quyết định hành chính), hoặc là thu hẹp một cách không hợp lý (khi các hành vi có hệ quả pháp lý nhưng không mang hình thức “quyết định” lại bị loại trừ).

Chính trong các tình huống “giáp ranh” này, việc chuyển từ cách tiếp cận dựa trên hình thức văn bản sang cách tiếp cận dựa trên bản chất chức năng pháp lý trở nên có ý nghĩa thiết thực. Với cách tiếp cận này, việc nhận diện QĐHC sẽ bỏ qua được những lớp vỏ hình thức để nhìn thấu bản chất của nó. Nói cách khác, các tình huống giáp ranh chính là phép thử đối với hệ thống tiêu chí nhận diện đã được xây dựng ở trên. Trong đó, các trường hợp được phản ánh trong thực tiễn xét xử như Án lệ số 10/2016/AL cho thấy rõ rằng, chính việc vượt qua cách tiếp cận thuần túy về hình thức mới cho phép xác định đúng đối tượng của kiểm soát tư pháp.

Tuy nhiên, tác giả cho rằng, việc vận dụng các tiêu chí nhận diện trong thực tiễn cần tuân theo một số nguyên tắc sau đây:

Thứ nhất, nguyên tắc ưu tiên bản chất hơn hình thức: khi có sự mâu thuẫn giữa hình thức văn bản và nội dung pháp lý của hành vi, cần ưu tiên xem xét chức năng áp dụng pháp luật và hệ quả pháp lý của hành vi đó. Hình thức chỉ có giá trị tham khảo, không có giá trị quyết định.

Thứ hai, nguyên tắc lấy hệ quả pháp lý làm tiêu chí trung tâm: trong các trường hợp khó phân định, việc xác định hành vi có làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ pháp lý hay không là bước kiểm tra quan trọng nhất. Nếu câu trả lời là có, thì về nguyên tắc, văn bản đó được coi là QĐHC, bất kể tên gọi của nó là gì.

Thứ ba, nguyên tắc đánh giá tổng hợp các tiêu chí: không một tiêu chí đơn lẻ nào có thể tự mình quyết định việc phân loại. Việc nhận diện cần dựa trên sự kết hợp giữa các tiêu chí về chủ thể, tính quyền lực, chức năng áp dụng pháp luật, hệ quả pháp lý, đối tượng chịu tác động và hiệu lực ra bên ngoài. Trong đó, các tiêu chí về chức năng và hệ quả pháp lý giữ vai trò định hướng.

Thứ tư, nguyên tắc gắn với khả năng kiểm soát pháp lý: trong trường hợp còn nghi ngờ, cần đặt câu hỏi liệu hành vi đó có cần và có thể trở thành đối tượng của kiểm soát hành chính hoặc kiểm soát tư pháp hay không. Nếu hành vi có tác động thực chất đến quyền, nghĩa vụ của cá nhân, thì việc đặt nó trong phạm vi kiểm soát là cần thiết.

Việc phân biệt QĐHC với VBHC, xét về bản chất, không phải là vấn đề thiết lập thêm tiêu chí nhận diện, mà là vấn đề vận dụng các tiêu chí đó trong thực tiễn. Trong thực tiễn, sự nhầm lẫn giữa hai loại hình này chủ yếu xuất phát từ việc đồng nhất hành vi pháp lý với hình thức biểu hiện của nó. Chính trong những trường hợp này, hệ thống tiêu chí nhận diện đã được xây dựng ở trên phát huy tác dụng, cho phép tách bạch giữa hình thức văn bản và bản chất pháp lý của hành vi trong từng tình huống cụ thể. Theo đó, khi xuất hiện nghi ngờ, người áp dụng pháp luật cần đặt lại vấn đề theo trình tự: (i) Xác định hành vi có thực hiện chức năng áp dụng pháp luật hay không; và (ii) Kiểm tra hành vi đó có làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ pháp lý của chủ thể hay không - đây là bước kiểm tra mang tính quyết định. Việc phân biệt giữa QĐHC và VBHC không thể được thực hiện bằng cách đối chiếu tên gọi hoặc loại hình văn bản, mà phải dựa vào câu hỏi: hành vi đó có tạo ra hệ quả pháp lý cụ thể đối với quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức hay không. Nếu câu trả lời là có, thì về bản chất, đó là QĐHC, bất kể hình thức biểu hiện của nó là gì.

Thực tiễn xét xử như tình huống tại Án lệ số 10/2016/AL nêu trên đã cho thấy rõ hệ quả của việc không nhận diện đúng bản chất này, và vì vậy đã có sự khác biệt trong cách nhìn giữa các cấp xét xử về một nội dung mang tính quyết định, từ đó dẫn đến tranh chấp về việc xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Điều này cho thấy, việc phân biệt giữa QĐHC và VBHC không chỉ có ý nghĩa về mặt lý luận, mà còn trực tiếp ảnh hưởng đến khả năng tiếp cận công lý và phạm vi kiểm soát quyền lực hành chính trong thực tiễn. Từ góc độ đó, có thể khẳng định rằng, vấn đề không nằm ở việc một văn bản được gọi là gì, mà ở việc nó tạo nên tác động gì về mặt pháp lý. Sự phân biệt giữa QĐHC và VBHC, do đó, thực chất là sự phân biệt giữa hành vi áp dụng pháp luật có hệ quả pháp lý cụ thể với các hoạt động hành chính mang tính thông tin, điều hành hoặc tổ chức nội bộ. Điều đó cũng có nghĩa là, nếu không vượt qua cách tiếp cận hình thức, ranh giới giữa hai loại hình này sẽ luôn không rõ ràng; và khi đó, những tác động pháp lý thực chất của quyền lực hành chính có nguy cơ thoát ra khỏi cơ chế kiểm soát pháp lý./.

---