Lập pháp, theo nghĩa rộng, được hiểu là toàn bộ hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của tất cả các cơ quan bộ máy nhà nước, bao gồm từ luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư, văn bản của chính quyền địa phương. Theo nghĩa hẹp, lập pháp là hoạt động của Quốc hội, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, ban hành các đạo luật, bộ luật, pháp lệnh, nghị quyết để cụ thể hóa nội dung và tinh thần Hiến pháp[1]. Cần phân biệt quyền lập pháp với quyền soạn thảo luật. Pháp luật hiện hành cho phép một dự án luật có thể do nhiều chủ thể khác nhau soạn thảo và trình lên Quốc hội. Như vậy, chủ thể có quyền lập pháp không nhất thiết là chủ thể trực tiếp soạn thảo luật, mà nội dung cốt lõi của quyền lập pháp được hiểu là quyền quyết định đồng ý hoặc không đồng ý thông qua một chính sách hay một dự luật, phản ánh ý chí chung của Nhân dân mà chỉ cơ quan duy nhất được Nhân dân trao quyền có thể thực hiện[2].

Ủy quyền lập pháp có thể được diễn giải theo nhiều cách và phạm vi khác nhau, theo quan niệm phổ biến hiện nay, ủy quyền lập pháp (legislative delegation) là việc cơ quan lập pháp của quốc gia ủy nhiệm, hay nói cách khác là cho phép một chủ thể khác ở bên trong hoặc bên ngoài bộ máy nhà nước ban hành pháp luật, dưới hình thức văn bản QPPL[3]. Ủy quyền lập pháp không đồng nghĩa với việc Quốc hội chia sẻ quyền lực của mình cho các chủ thể khác, mà là việc Quốc hội cho phép các chủ thể này thực hiện một số quyền lập pháp nhất định dưới sự cho phép và giám sát chặt chẽ của Quốc hội, và “ủy quyền lập pháp” (delegation of legislative power) chính là tiền đề để thực hiện hành vi lập pháp theo ủy quyền (ban hành các “văn bản lập pháp theo ủy quyền” - delegated legislation)[4].

Ủy quyền lập pháp là việc “bất đắc dĩ” khi không còn giải pháp khác để chủ thể có quyền lập pháp thực hiện thao tác lập pháp được Nhân dân trao cho. Tại Việt Nam, quyền lập pháp là quyền hiến định, được trao duy nhất cho Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân. Tuy nhiên, Quốc hội với tính chất là cơ quan dân cử, hoạt động theo chế độ kỳ họp, chưa thể trực tiếp ban hành toàn bộ quy định cần thiết cho quản lý xã hội. Khối lượng công việc lập pháp lớn, nhiều vấn đề đòi hỏi kỹ thuật chuyên sâu, và nhu cầu điều chỉnh kịp thời các quan hệ xã hội đã dẫn đến việc Quốc hội phải chuyển tạm thời một phần quyền lập pháp cho Chính phủ và các cơ quan khác, thông qua chế định “ủy quyền lập pháp”. Tất nhiên, hoạt động lập pháp theo ủy quyền cần được kiểm soát rất chặt chẽ từ phạm vi ủy quyền, nội dung, thời gian ủy quyền, hình thức và trách nhiệm của chủ thể được ủy quyền lập pháp.

Ở một số nước trên thế giới, vấn đề ủy quyền lập pháp được quy định trực tiếp trong Hiến pháp như Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức (Basic Law for the Federal Republic of Germany), Hiến pháp Cộng hòa Kyrgyzstan (Constitution of the Kyrgyz Republic)… hoặc được quy định trong đạo Luật về quy trình xây dựng luật như Luật Lập pháp của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2015) (Legislation Law of the People’s Republic of China (2015 Amendment))[5]…

Trong khi đó, tại Việt Nam, từ Hiến pháp năm 1946 cho đến Hiến pháp năm 2013, cũng như trong hệ thống pháp luật hiện hành, chưa có bất kỳ quy định chính thức nào ghi nhận hoặc giải thích khái niệm ủy quyền lập pháp. Tuy vậy, trong quy định pháp luật và thực tiễn thi hành vẫn “ngầm định” chế định ủy quyền lập pháp. Căn cứ vào khái niệm ủy quyền lập pháp như trên và các quy định về ban hành văn bản QPPL, có thể thấy Việt Nam tồn tại 03 trường hợp được xem là ủy quyền lập pháp bao gồm:

Trường hợp thứ nhất: Quốc hội ủy quyền cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành pháp lệnh để quy định những vấn đề được Quốc hội giao[6].

Trường hợp thứ hai: Quốc hội giao Chính phủ ban hành nghị định để quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội[7].

Trường hợp thứ ba: Chính phủ ban hành văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh.

Như vậy, có thể thấy Chính phủ tham gia vào quá trình lập pháp thông qua hai hình thức ủy quyền lập pháp, bao gồm: (i) Ban hành nghị định “không đầu” - nghị định được ban hành khi chưa có luật hoặc pháp lệnh điều chỉnh cụ thể, nhằm kịp thời điều chỉnh các vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc UBTVQH[8]; (ii) Ban hành nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh nhằm đảm bảo tính khả thi và hiệu lực thi hành của văn bản luật. Trong thực tiễn, hình thức thứ hai là phổ biến nhất. Chẳng hạn, Luật Đất đai năm 2024 cần tới 24 văn bản hướng dẫn thi hành, cho thấy vai trò đặc biệt quan trọng của Chính phủ trong việc cụ thể hóa và triển khai thực hiện các quy định của luật.

Việc cho phép Chính phủ tham gia vào quy trình lập pháp thông qua ủy quyền lập pháp có ý nghĩa quan trọng vì những lý do sau:

Thứ nhất, đáp ứng yêu cầu điều chỉnh linh hoạt và kịp thời. Bối cảnh đổi mới và hội nhập đòi hỏi hệ thống pháp luật phải có khả năng phản ứng linh hoạt và kịp thời để điều chỉnh các vấn đề phát sinh trong xã hội. Quốc hội với vai trò là cơ quan lập pháp tối cao, có chức năng ban hành các đạo luật mang tính nền tảng, định hướng và lâu dài. Tuy nhiên, không phải mọi vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội đều có thể hoặc cần thiết được điều chỉnh trực tiếp bằng luật. Nhiều vấn đề mang tính kỹ thuật cao, thường xuyên thay đổi hoặc cần được điều chỉnh tạm thời trong khi chờ hoàn thiện hệ thống luật, đòi hỏi phải có sự phản ứng nhanh của cơ quan điều hành – đó chính là Chính phủ. Khi đó, ủy quyền lập pháp cho Chính phủ trở thành chế định bổ trợ, giúp “lấp đầy” các khoảng trống pháp lý tạm thời, bảo đảm tính liên tục và hiệu quả của quản lý nhà nước.

Thứ hai, gắn trực tiếp với thực tiễn quản lý nhà nước. Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội (Điều 94). Với chức năng này, Chính phủ không chỉ là cơ quan thực hiện luật mà còn là chủ thể trực tiếp phát hiện những lỗ hổng, mâu thuẫn, hoặc bất cập trong quá trình thi hành pháp luật. Khác với Quốc hội – nơi xây dựng luật ở cấp độ chính sách vĩ mô, Chính phủ là nơi phản chiếu chân thực nhất những vấn đề của pháp luật trong thực tiễn triển khai. Trên cơ sở đó, việc cho phép Chính phủ có quyền xây dựng văn bản QPPL là sự ghi nhận vai trò của thực tiễn trong quá trình hoàn thiện pháp luật. Nói cách khác, Chính phủ không chỉ thực thi mà còn góp phần định hình lại pháp luật từ góc độ thực tiễn.

Thứ ba, giảm tải khối lượng công việc cho Quốc hội. Việc cho phép Chính phủ tham gia vào quy trình lập pháp thông qua ủy quyền góp phần giải tỏa áp lực cho Quốc hội. Qua đó, Quốc hội có điều kiện tập trung vào nhiệm vụ cốt lõi của mình là quyết định các vấn đề lớn của quốc gia, xây dựng các định hướng chính sách vĩ mô, thay vì phải giải quyết các nội dung mang tính chi tiết, kỹ thuật. Cách thức phân công này vừa góp phần giảm bớt gánh nặng cho Quốc hội, vừa bảo đảm tính linh hoạt và hiệu quả trong hoạt động xây dựng pháp luật, qua đó đáp ứng tốt hơn yêu cầu điều hành trong thực tiễn quản lý nhà nước.

Dù có nhiều lợi ích trước mắt, nhưng như đã nói trên, việc ủy quyền cho Chính phủ thực hiện hoạt động lập pháp là việc rất nên hạn chế, nếu vẫn duy trì ủy quyền lập pháp cho Chính phủ thì cần xem xét thấu đáo, cẩn trọng nhiều vấn đề đặt ra.

Điểm c khoản 1 Điều 14 Luật Ban hành văn QPPL năm 2025 quy định, trong trường hợp Chính phủ ban hành nghị định để quy định vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội thì cần có sự đồng ý của UBTVQH. Như vậy, trong trường hợp Chính phủ ban hành nghị định “không đầu” thì thẩm quyền quyết định thuộc về UBTVQH. Cách quy định này có thể được lý giải trên cơ sở thực tiễn tổ chức hoạt động của Quốc hội mỗi năm chỉ họp thường lệ hai kỳ, hoặc có thể có thêm các kỳ họp không thường lệ. Do đó, cần có một cơ quan thường trực thuộc Quốc hội đảm nhiệm vai trò xem xét, cho phép việc ủy quyền lập pháp trong thời gian Quốc hội không họp.

Tuy nhiên, theo các tác giả, việc trao cho UBTVQH quyền quyết định trong các trường hợp ủy quyền lập pháp để Chính phủ ban hành nghị định “không đầu” là chưa thực sự hợp lý. Bởi lẽ, Điều 74 Hiến pháp năm 2013, quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH, không đề cập hoặc cho phép cơ quan này được quyết định việc ủy quyền lập pháp cho Chính phủ. Theo nguyên lý được công nhận rộng rãi trong luật học - “Nemo dat quod non habet” (không ai có thể cho đi điều mình không có) – thì một chủ thể không thể chuyển giao hay ủy quyền một quyền lực mà bản thân không được hiến định[9]. Trong trường hợp này, theo quy định của Hiến pháp hiện hành, quyền tham gia lập pháp và vai trò của UBTVQH trong thực hiện quyền lập pháp cũng chưa được rõ ràng, nên việc “cho phép” Chính phủ thực hiện một phần quyền lập pháp là vấn đề cần cân nhắc kỹ thêm nếu thật sự cần thiết.

Ngoài ra, cần lưu ý rằng các nghị định “không đầu” không được ban hành để ứng phó với các tình huống khẩn cấp, mà nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội – những nhu cầu hành chính thông thường, có thể được dự kiến từ trước. Vì vậy, việc rút gọn quy trình lập pháp bằng cách trao quyền quyết định cho UBTVQH - cơ quan thường trực, thực hiện một số nhiệm vụ được Quốc hội giao trong thời gian giữa hai kỳ họp, cần được cân nhắc kỹ lưỡng và kiểm soát hiệu quả.

Hiện nay, Luật Ban hành văn bản QPPL chưa quy định rõ phạm vi nội dung mà Chính phủ được phép tiếp nhận thông qua ủy quyền lập pháp từ Quốc hội hoặc UBTVQH. Nói cách khác, luật không đặt ra giới hạn những vấn đề nào được ủy quyền lập pháp và những vấn đề nào không được ủy quyền.

Căn cứ các trường hợp ủy quyền lập pháp có thể thấy phạm vi Chính phủ được tham gia vào quy trình lập pháp là rất rộng. Chính phủ có thể ban hành: (i) Các nghị định “không đầu” để quy định vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội hoặc UBTVQH nếu thấy cần thiết cho công tác quản lý nhà nước, quản lý kinh tế – xã hội; (ii) Các nghị định để hướng dẫn chi tiết luật, dựa trên quy định phổ biến nhất tại các luật là: “Chính phủ quy định chi tiết điều này”.

Theo các tác giả, việc không giới hạn phạm vi ủy quyền lập pháp có thể tiềm ẩn nhiều vấn đề đáng lo ngại. Hiện nay, gần 90% dự án luật trình trước Quốc hội là do Chính phủ soạn thảo[10]. Điều này chứng minh vai trò chủ động của Chính phủ trong quy trình soạn thảo luật, nhưng kết hợp với việc được ủy quyền lập pháp không giới hạn, cũng có thể dẫn đến tình trạng Chính phủ “để dành” những vấn đề kỹ thuật hoặc liên quan đến lợi ích đưa xuống nghị định xử lý sau, bằng cách dự thảo điều khoản “giao Chính phủ quy định”. Hệ quả là nhiều đạo luật trở thành luật khung, luật ống, không tự mình điều chỉnh được trên thực tế, mà phụ thuộc vào văn bản dưới luật. Khi đó, nghị định và thông tư trở thành công cụ “cánh tay nối dài” của Chính phủ, có khả năng cụ thể hóa lợi ích hành pháp đã ẩn giấu trong luật[11]. Theo thống kê, trung bình, mỗi luật ban ra có 6,8 nghị định, 1,8 quyết định của Thủ tướng Chính phủ và 25,8 thông tư... hướng dẫn[12], và vẫn xảy ra tình trạng một số luật dù đã có hiệu lực thi hành nhưng một số điều khoản bị “treo” vì phải “chờ” văn bản hướng dẫn[13].

Đặc biệt, vừa qua Quốc hội có xu hướng tiếp tục mở rộng phạm vi được ủy quyền lập pháp của Chính phủ, khi Nghị quyết số 206/2025/QH15 quy định Chính phủ được phép ban hành nghị quyết có giá trị QPPL để điều chỉnh một số quy định trong luật hoặc nghị quyết, với điều kiện báo cáo lại Quốc hội hoặc UBTVQH tại kỳ họp gần nhất. Dù được giới hạn trong khuôn khổ “thí điểm” và có thời hạn áp dụng, quy định này có thể làm giảm đi tính độc lập giữa lập pháp và hành pháp và mở rộng quá mức quyền lực của Chính phủ trong quy trình lập pháp, trong khi hoạt động này vốn dĩ thuộc về cơ quan thực hiện quyền lập pháp là Quốc hội Việt Nam.

Tóm lại, việc chưa quy định rõ phạm vi và giới hạn nội dung được ủy quyền lập pháp cho Chính phủ là một vấn đề đáng quan tâm, tiềm ẩn nguy cơ làm lệch chức năng của quy trình lập pháp. Nếu không được sửa đổi, chế định này có thể dẫn đến hệ quả ngược với mục tiêu ban đầu, khi quyền lập pháp trên thực tế bị dịch chuyển đáng kể sang hành pháp, khiến Quốc hội dần giảm vai trò chủ thể trung tâm trong thiết kế và kiểm soát hệ thống pháp luật.

Tương tự như các nội dung khác của chế định ủy quyền lập pháp, hiện nay Luật Ban hành văn bản QPPL chưa quy định rõ thời hạn mà Chính phủ phải thực hiện ủy quyền lập pháp khi được Quốc hội hoặc UBTVQH giao ban hành các văn bản quy định chi tiết. Việc thiếu quy định cụ thể về thời hạn đã và đang dẫn đến tình trạng chậm trễ trong việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, gây ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực và hiệu quả thực thi pháp luật.

Theo Báo cáo của Chính phủ về kết quả ban hành văn bản quy định chi tiết năm 2024, có 51/111 văn bản được ban hành chậm so với thời điểm hiệu lực của luật, và còn nợ 18/129 văn bản quy định chi tiết liên quan đến 11 luật. So với cùng kỳ năm trước, số lượng văn bản ban hành chậm đã tăng thêm 22, còn số văn bản nợ tăng thêm 4[14], cho thấy tình trạng này không những chưa được cải thiện mà còn có xu hướng gia tăng. Thực tế, có những trường hợp thời gian ban hành nghị định hướng dẫn kéo dài đến hàng chục năm, khiến luật rơi vào trạng thái có hiệu lực nhưng không thể thi hành. Ví dụ, Luật Tần số vô tuyến điện được ban hành từ năm 2009, nhưng đến năm 2021 mới có Nghị định quy định về đấu giá tần số vô tuyến điện được ban hành[15].

Điều đáng lưu ý là hiện nay chưa có quy định nào xác định cụ thể thời hạn trong việc thực hiện ủy quyền lập pháp, nên cũng không tồn tại cơ sở pháp lý rõ ràng để xác định trách nhiệm của Chính phủ khi không thực hiện hoặc thực hiện chậm nội dung được ủy quyền. Việc không có thời hạn và không có chế định xác định trách nhiệm khiến cho chế định ủy quyền lập pháp trở nên lỏng lẻo, không phát huy được hiệu quả như mong đợi, thậm chí có thể trở thành kẽ hở để đùn đẩy trách nhiệm hoặc né tránh nghĩa vụ thi hành luật.

Ủy quyền lập pháp là một chế định đặc thù trong kỹ thuật lập pháp Việt Nam, tuy không được ghi nhận trực tiếp trong Hiến pháp nhưng đã trở thành thực tiễn phổ biến trong quá trình tổ chức và thực thi quyền lập pháp. Chính vì tính “phi chính thức” này, các quy định điều chỉnh hoạt động ủy quyền lập pháp hiện nay vẫn còn tản mạn, thiếu tính hệ thống, trong đó đặc biệt thiếu vắng quy định về trách nhiệm pháp lý của chủ thể được ủy quyền, cụ thể là Chính phủ khi thực hiện thẩm quyền được Quốc hội giao.

Trước đây, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đặt ra nguyên tắc quan trọng: “Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp” (khoản 1 Điều 11). Nguyên tắc này khẳng định rõ, Chính phủ với tư cách là chủ thể nhận ủy quyền lập pháp phải chịu trách nhiệm trực tiếp và toàn diện về nội dung được giao. Tuy nhiên, đến Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2025, quy định này đã không còn được duy trì nguyên văn. Thay vào đó, khoản 1 Điều 61 Luật này cho phép “Trường hợp cần thiết, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý ngành, lĩnh vực; Hội đồng nhân dân giao Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp ban hành văn bản hành chính để hướng dẫn áp dụng văn bản QPPL do mình ban hành”. Thông thường, văn bản hành chính được hiểu là văn bản hình thành trong quá trình chỉ đạo, điều hành, giải quyết công việc của các cơ quan, tổ chức[16]. Nói cách khác, văn bản hành chính về bản chất không mang tính quy phạm, không tạo ra nghĩa vụ pháp lý chung, và chỉ có giá trị trong phạm vi điều hành nội bộ. Do đó, dù Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2025 không tuyên bố cấm “ủy quyền lại”, nhưng về mặt logic pháp lý, vẫn thể hiện quan điểm lập pháp nhất quán là cơ quan nhận ủy quyền lập pháp không thể tiếp tục chuyển giao thẩm quyền đó cho chủ thể khác.

 Tuy nhiên, thực tiễn thi hành lại cho thấy vẫn tồn tại phổ biến tình trạng Chính phủ khi ban hành nghị định quy định chi tiết vẫn tiếp tục “phân cấp”, “giao quyền” cho các Bộ, ngành. Đơn cử, khoản 1 Điều 94 Luật Hàng không dân dụng Việt Nam năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) giao Chính phủ quy định chi tiết về tổ chức, sử dụng vùng trời; quản lý hoạt động bay tại cảng hàng không, sân bay; cấp phép bay; phối hợp quản lý hoạt động bay dân dụng và quân sự; quản lý hoạt động bay đặc biệt; quản lý chướng ngại vật hàng không. Thế nhưng tại các Điều 32 và 33 của Nghị định số 125/2015/NĐ-CP, Chính phủ lại giao tiếp cho Bộ Giao thông vận tải và Bộ Quốc phòng quy định một số nội dung mang tính quy phạm. Trên cơ sở đó, Bộ Giao thông vận tải (nay là Bộ Xây dựng) đã ban hành Thông tư số 19/2017/TT-BGTVT ngày 06/6/2017 để quy định về quản lý và hoạt động bay.

Như vậy, mặc dù Luật Ban hành văn bản QPPL đã quy định rằng, chỉ Chính phủ mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật trong trường hợp được Quốc hội giao, nhưng trong thực tế, Chính phủ vẫn trao lại thẩm quyền này cho Bộ trưởng thông qua hình thức thông tư.

Vấn đề đặt ra là hệ thống pháp luật hiện hành vẫn chưa thiết lập các quy định ràng buộc trách nhiệm pháp lý của Chính phủ trong trường hợp được Quốc hội ủy quyền lập pháp. Do đó, các quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2025 cơ bản chỉ mang tính định hướng, nguyên tắc mà chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm pháp lý mà Chính phủ phải gánh chịu khi vi phạm quy định. Hệ quả là trong thực tiễn, Chính phủ đã và đang ủy quyền cho các chủ thể khác mà không phải chịu trách nhiệm pháp lý tương ứng, gây khó khăn cho việc kiểm soát và bảo đảm tính thống nhất, hợp hiến trong hoạt động ủy quyền lập pháp.

Pháp luật của nhiều quốc gia cho thấy nguyên tắc nhất quán: chỉ cơ quan được Hiến pháp trao quyền lập pháp mới có thẩm quyền ủy quyền lập pháp, và việc ủy quyền này phải nằm trong giới hạn chặt chẽ được luật định. Nội dung này có thể tham khảo cách quy định trong Luật Lập pháp Trung Quốc năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2015, 2023). Điều 12 Luật này quy định: “Trong trường hợp chưa có luật nào được ban hành về vấn đề quy định tại Điều 11 của Luật này thì Quốc hội và UBTVQH có quyền ra quyết định cho Chính phủ ban hành các quy định hành chính về vấn đề đó theo quy định của pháp luật dựa trên nhu cầu thực tế, ngoại trừ các vấn đề liên quan đến tội phạm và hình phạt hình sự, tước đoạt các quyền chính trị của công dân cũng như các biện pháp và hình phạt bắt buộc hạn chế quyền tự do thể chất và hệ thống tư pháp”[17]. Từ quy định trên, có thể thấy Luật Lập pháp Trung Quốc thừa nhận cả Quốc hội và UBTVQH là chủ thể có thẩm quyền thực hiện ủy quyền lập pháp cho Chính phủ. Tuy nhiên, điểm khác biệt căn bản so với Việt Nam là: Hiến pháp Trung Quốc (Điều 58) xác định rõ cả Quốc hội và UBTVQH đều có quyền lập pháp[18]. Điều này đồng nghĩa với việc UBTVQH không chỉ là cơ quan thường trực, mà là một chủ thể lập pháp thực thụ được hiến định, do đó, việc cơ quan này quyết định ủy quyền lập pháp là phù hợp với trật tự quyền lực được Hiến pháp quy định.

Ngược lại, tại Việt Nam, theo Hiến pháp năm 2013, chỉ Quốc hội mới được trao quyền lập pháp (Điều 69), còn UBTVQH không được xác định là chủ thể có quyền lập pháp. Tuy nhiên, việc Luật Ban hành văn bản QPPL cho phép UBTVQH có quyền quyết định cho Chính phủ ban hành các Nghị định “không đầu” cũng có những giá trị nhất định, nhất là trong bối cảnh Quốc hội không thể họp thường xuyên để nhanh chóng kịp thời quyết định các vấn đề cấp bách của đất nước. Do đó, để bảo đảm tính thống nhất về cơ sở pháp lý, chúng tôi kiến nghị cần đánh giá lại tính cần thiết của việc trao quyền lập pháp cho UBTVQH. Trong trường hợp, xét thấy cần trao quyền lập pháp cho UBTVQH để làm cơ sở cho việc quyết định cho Chính phủ ban hành các Nghị định “không đầu” thì trước tiên cần sửa đổi quy định tại Hiến pháp 2013 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBTVQH. Ngược lại, nếu xét thấy không cần thiết trao quyền lập pháp cho cơ quan này, cần sửa đổi quy định tại điểm c khoản 1 Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2025 theo hướng chỉ Quốc hội có quyền cho phép Chính phủ ban hành Nghị định để quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Đối với các tình huống phát sinh trong thời gian giữa hai kỳ họp, có thể áp dụng quy trình linh hoạt như: tổ chức lấy ý kiến đại biểu Quốc hội bằng văn bản; triệu tập kỳ họp không thường lệ… trên cơ sở bảo đảm nguyên tắc không chuyển giao quyền lập pháp cho một chủ thể chưa được Hiến pháp trao quyền.

Trong bối cảnh pháp luật điều chỉnh hầu như toàn bộ các lĩnh vực đời sống xã hội, việc liệt kê cụ thể từng trường hợp mà Quốc hội có thể ủy quyền lập pháp cho Chính phủ là điều khó khả thi trên phương diện kỹ thuật lập pháp, đồng thời dễ dẫn tới tình trạng bỏ sót hoặc không bao quát đầy đủ các tình huống phát sinh trong thực tiễn. Vì vậy, một hướng tiếp cận khả thi và hợp lý hơn là quy định theo hướng loại trừ – tức là xác định rõ các lĩnh vực không được phép ủy quyền lập pháp cho Chính phủ, từ đó gián tiếp xác định phạm vi còn lại có thể được xem xét ủy quyền trong những điều kiện nhất định.

Cách tiếp cận này đã được ghi nhận tại Nghị quyết số 206/2025/QH15 của Quốc hội, khi quy định: “Đối với những nội dung về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân mà theo Hiến pháp phải do luật định; việc hạn chế quyền con người, quyền công dân; tội phạm và hình phạt; tố tụng tư pháp; nguyên tắc cơ bản về tổ chức bộ máy thì không áp dụng phương án xử lý khó khăn, vướng mắc quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều này”. Quy định này cho thấy những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền con người, quyền công dân, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước và tư pháp hình sự là các vùng cấm trong ủy quyền lập pháp, bởi đây là những nội dung cốt lõi, chỉ có thể được điều chỉnh bằng luật do chính Quốc hội ban hành, phù hợp với nguyên tắc “quyền phải được quy định bằng luật” trong Hiến pháp năm 2013.

Trên cơ sở đó, khi sửa đổi Luật Ban hành văn bản QPPL, cần bổ sung quy định tương tự, theo hướng thiết lập danh mục các lĩnh vực không được ủy quyền lập pháp (ví dụ: các quyền hiến định của công dân, tội phạm và hình phạt, tố tụng, mô hình tổ chức bộ máy nhà nước...). Sửa đổi này giúp giữ vững ranh giới giữa quyền lập pháp và hành pháp, tránh tình trạng lạm dụng chế định ủy quyền để mở rộng thẩm quyền của Chính phủ vượt khỏi khuôn khổ hiến định.

Để khắc phục bất cập về việc chậm trễ trong ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, cũng như bảo đảm hiệu quả của chế định ủy quyền lập pháp, Luật Ban hành văn bản QPPL cần được sửa đổi theo hướng quy định rõ ràng và có tính ràng buộc về thời hạn thực hiện việc ủy quyền lập pháp. Việc xác lập thời hạn không chỉ nhằm thúc đẩy tiến độ thực hiện trách nhiệm được giao mà còn là cơ sở quan trọng để kiểm soát, đánh giá hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước, nhất là trong bối cảnh Chính phủ đang nắm giữ vai trò ngày càng lớn trong quá trình xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật.

Trong quá trình sửa đổi, bổ sung, Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm từ Luật Lập pháp năm 2023 của Trung Quốc. Cụ thể, Điều 13 Luật này quy định: “Thời hạn ủy quyền không quá năm năm, trừ trường hợp trong quyết định ủy quyền có quy định khác. Sáu tháng trước khi hết thời hạn ủy quyền, cơ quan thực hiện ủy quyền có trách nhiệm báo cáo cơ quan ủy quyền về tình hình thực hiện quyết định ủy quyền và có ý kiến về việc có cần thiết xây dựng luật liên quan hay không; trong trường hợp cần tiếp tục ủy quyền thì có thể xin ý kiến để Quốc hội và UBTVQH quyết định”[19]. Quy định này đặt ra giới hạn rõ ràng nhằm tránh việc lạm dụng ủy quyền hoặc kéo dài thời gian thực hiện một cách thiếu kiểm soát. Bên cạnh đó, yêu cầu báo cáo và đánh giá lại trước khi gia hạn ủy quyền cũng là một hình thức giám sát ủy quyền lập pháp quan trọng, bảo đảm rằng quyền lập pháp không bị hành pháp chiếm lĩnh trong thời gian dài một cách “mặc nhiên”.

Từ kinh nghiệm trên, Việt Nam có thể xem xét quy định theo hướng: mọi quyết định ủy quyền lập pháp cần xác định rõ thời hạn thực hiện, thông thường không quá năm năm, và trước khi thời hạn kết thúc ít nhất sáu tháng, Chính phủ phải có trách nhiệm báo cáo Quốc hội (hoặc UBTVQH khi được giao) về tiến độ, kết quả thực hiện, cũng như đánh giá tính cần thiết của việc tiếp tục ủy quyền.

Trong lĩnh vực ủy quyền lập pháp, khi Quốc hội giao quyền cho Chính phủ mà không thiết lập các quy định kiểm soát đầy đủ, quyền lực được trao dễ có nguy cơ bị mở rộng quá giới hạn, làm sai lệch mục đích ban đầu của chế định ủy quyền. Từ góc nhìn này, các tác giả cho rằng, cần thiết phải xây dựng các quy định ràng buộc trách nhiệm pháp lý của Chính phủ khi được Quốc hội ủy quyền lập pháp. Bên cạnh quy định hiện hành về việc “không được ủy quyền lại”, pháp luật nên bổ sung các quy định cụ thể về trách nhiệm khi Chính phủ không tuân thủ quy định, cũng như nghĩa vụ báo cáo, giải trình trước Quốc hội.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, nhiều quốc gia quy định chặt chẽ đối với hoạt động ủy quyền lập pháp. Ở Đức, Luật Cơ bản (Grundgesetz) quy định rõ tại Điều 80 rằng, Chính phủ Liên bang, một Bộ trưởng Liên bang hoặc chính quyền bang chỉ được ban hành quy định dưới luật khi có căn cứ trong đạo luật của Quốc hội, đồng thời đạo luật phải xác định rõ nội dung, mục đích và phạm vi của sự ủy quyền. Bất kỳ quy định nào vượt ra ngoài phạm vi này đều có thể bị Tòa án Hiến pháp Liên bang tuyên vô hiệu. Quy định này vừa trao quyền, vừa buộc Chính phủ chịu trách nhiệm trực tiếp trước Quốc hội và cơ quan tài phán hiến pháp[20].

Có thể thấy, việc bổ sung quy định về trách nhiệm pháp lý của Chính phủ khi được ủy quyền lập pháp là cần thiết nhằm bảo đảm hiệu quả của chế định ủy quyền lập pháp cũng như củng cố vai trò của Quốc hội với tư cách là cơ quan lập pháp tối cao. Cụ thể, pháp luật nên sửa đổi, bổ sung theo hướng: (i) Quy định nghĩa vụ Chính phủ phải định kỳ báo cáo và chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về việc thực hiện ủy quyền; (ii) Xác định rõ hậu quả pháp lý đối với văn bản do Chính phủ ban hành vượt quá phạm vi được giao; và (iii) Làm rõ trách nhiệm của Chính phủ trong trường hợp cho phép hoặc để các cơ quan trực thuộc ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình./.

---