Trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân luôn được xác định là mục tiêu quan trọng, đồng thời là động lực của sự phát triển. Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới tiếp tục khẳng định quan điểm nhất quán của Đảng là “Nhà nước tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân...”. Quyền tiếp cận công lý là trọng tâm của Nhà nước pháp quyền, và là tiền đề để bảo đảm tính thực chất quyền bình đẳng trước pháp luật của mỗi người dân.

Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, mà phổ biến nhất là sự chênh lệch về điều kiện kinh tế, trình độ am hiểu pháp luật đã tạo ra những rào cản, khiến một bộ phận xã hội, nhất là các nhóm đối tượng yếu thế khó có cơ hội tự bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình thông qua việc sử dụng các dịch vụ pháp lý trả phí. Trợ giúp pháp lý (TGPL) ra đời như một chính sách xã hội có ý nghĩa nhân văn sâu sắc của Đảng và Nhà nước ta trong việc bảo đảm quyền được tiếp cận công lý bình đẳng của mọi người dân, đặc biệt là nhóm những người yếu thế trong xã hội.

Nghị quyết số 27-NQ/TW khi đề cập đến xây dựng nền tư pháp chuyên nghiệp, hiện đại, công bằng, nghiêm minh, liêm chính, phụng sự Tổ quốc, phục vụ Nhân dân đã nhấn mạnh: “Nâng cao vai trò, tính chuyên nghiệp và chất lượng TGPL, nhất là trong hoạt động tố tụng tư pháp; hiện đại hóa, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong hệ thống TGPL; mở rộng đối tượng được TGPL phù hợp với điều kiện của đất nước”. Tiếp đó, Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 của Bộ Chính trị về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới đã đặt ra mục tiêu đến năm 2045: “Việt Nam có hệ thống pháp luật chất lượng cao, hiện đại, tiệm cận chuẩn mực, thông lệ quốc tế tiên tiến và phù hợp với thực tiễn đất nước, được thực hiện nghiêm minh, nhất quán, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ hiệu quả quyền con người, quyền công dân”. Do đó, việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật TGPL năm 2017 trở nên cần thiết hơn bao giờ hết nhằm khắc phục những bất cập của Luật, góp phần bảo đảm quyền tiếp cận công lý của người dân.

“Hiểu biết về quyền là điều kiện đầu tiên, không thể thiếu để có thể bảo vệ vàthúc đẩy các quyền con người trong thực tiễn một cách hiệu quả”[1]. Năm 1957, cố Thủ tướng Singapore Lý Quang Diệu đã từng phát biểu trước Quốc hội rằng: “Sẽ là vô nghĩa nếu nói với người dân rằng các bạn có một cỗ máy dân chủ tuyệt vời, trong khi lại không trao cho họ những công cụ cần thiết để vận hành cỗ máy đó khi họ cần”[2]. Thật vậy, nếu các quyền con người, quyền công dân được ghi nhận trong Hiến pháp, pháp luật nhưng thiếu cơ chế tiếp cận công lý, người dân không thể biết hoặc không biết cách, không thể thực hiện thì các quyền chỉ là "quyền trên văn bản", “quyền của Nhà nước” mà thôi. Trong xã hội, sự khác biệt về năng lực tài chính, trình độ học vấn và địa vị xã hội thường tạo ra rào cản trong việc bảo vệ quyền lợi. Quyền tiếp cận công lý, đặc biệt thông qua cơ chế TGPL giúp xóa bỏ các rào cản này, bảo đảm rằng mọi cá nhân, dù là đối tượng yếu thế, đều có cơ hội ngang nhau trước công lý. Khi người dân có khả năng tiếp cận các cơ quan tài phán một cách thuận lợi, minh bạch, họ sẽ có xu hướng giải quyết mâu thuẫn thông qua các con đường pháp lý thay vì tự giải quyết bằng các phương thức tiêu cực, từ đó nâng cao ý thức pháp luật trong cộng đồng. Đối với người dân, nhất là nhóm yếu thế, tiếp cận công lý là "chìa khóa" bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ.

Tiếp cận công lý là khái niệm được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Theo nghĩa hẹp, tiếp cận công lý là quyền được xét xử công bằng[3] hoặc “tiếp cận công lý, chủ yếu giới hạn trong các hoạt động tố tụng thuộc hệ thống tư pháp”[4]. Tuy nhiên, xu hướng hiểu tiếp cận công lý theo nghĩa rộng phổ biến hơn ở hầu hết các quốc gia. Theo đó, tiếp cận công lý “được hiểu như là khả năng tìm kiếm sự đền bù (hoặc sự khắc phục - remedy) cho những bất công hay thiệt hại mà một cá nhân hay một nhóm cá nhân, đặc biệt là cho những nhóm xã hội dễ bị tổn thương, phải gánh chịu. Những bất công/thiệt hại này có thể do cá nhân hay pháp nhân gây ra, có thể xảy ra trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội chứ không giới hạn ở trong tố tụng hình sự”[5]. Dù hiểu theo nghĩa hẹp hay nghĩa rộng, tiếp cận công lý vẫn luôn được coi là một quyền con người, quyền công dân. “Các thảo luận về quyền tiếp cận công lýtrong Luật quốc tế hiện đại thường ghi nhậnquyền này vừa là một quyền con người cơbản lại vừa là công cụ để bảo vệ các quyềncon người khác”[6]; hoặc “quyền tiếp cận công lý (access to justice) là một trong những quyền con người đề cập đếnkhả năng mọi chủ thể đều có cơ hội bình đẳng và dễ dàng trong việc tiếp cận đến công lý,đạt được lẽ phải và sự công bằng”[7], hoặc “quyền tiếp cận công lý là quyền được bảo đảm thực hiện bởi pháp luật để bảo vệ cho con người khỏi những thiệt hại do người khác gây ra trong các tranh chấp và xung đột về lợi ích, nhằm mục đích khắc phục những tổn hại phát sinh do những tranh chấp đó gây ra, ví dụ như những biện pháp đền bù và bồi thường”[8]. Các cơ quan tư pháp của Nhà nước là thiết chế chính nhưng không phải là duy nhất trong việc bảo đảm quyền tiếp cận công lý của người dân. “Hệ thống trợ giúp và tư vấn pháp lý có ý nghĩa to lớn và ngày càng được đề cao trong việc bảo đảm sự tiếp cận công lý. Hệ thống này có vai trò kép đó là, hỗ trợ quần chúng hiểu biết về pháp luật và giúp đỡ quần chúng trong việc theo đuổi các vụ việc ở các hệ thống tư pháp để tìm kiếm sự đền bù/khắc phục khi các quyền và lợi ích hợp pháp bị vi phạm”[9].

Ở các nước trên thế giới, hoạt động TGPLcho người nghèo, người yếu thế bắt đầu hình thành và phát triển cùng với sự ra đời và phát triển của Nhà nước tư sản và được coi là chức năng xã hội của Nhà nước, là một trong những tiêu chí bảo vệ quyền con người của Nhà nước pháp quyền[10]. Nhiều quốc gia có luật riêng về TGPL như Hàn Quốc, Singapore, Việt Nam… Tại Việt Nam, TGPL đã được Đảng, Nhà nước quan tâm từ khi tiến hành sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước năm 1986. Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại văn bản số 2685/VPCP-QHQT ngày 21/5/2002 đã nhấn mạnh chính sách TGPL cho người nghèo và đối tượng chính sách: “Cải thiện khả năng tiếp cận của người nghèo đến với một Chính phủ minh bạch, có tinh thần trách nhiệm, có sự tham gia của người dân, tạo điều kiện cho người dân, phụ nữ nghèo tiếp cận rộng rãi hơn đến hệ thống tư pháp và bảo đảm cung cấp thông tin pháp lý cho tất cả mọi công dân trong xã hội, đặc biệt là phụ nữ nghèo…. Mở rộng hoạt động TGPLcho người nghèo, củng cố và tiếp tục đa dạng hóa các mô hình trợ giúp. Nâng cao tính linh hoạt và hiệu quả của các hình thức trợ giúp và tạo điều kiện cho người nghèo dễ dàng tiếp cận với dịch vụ pháp lý miễn phí…”[11]. Hiện thực hóa chủ trương này, ngày 06/9/1997, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 734/TTg về việc thành lập tổ chức TGPL cho người nghèo và đối tượng chính sách. Đây cũng là lần đầu tiên thuật ngữ “TGPL” được chính thức sử dụng trong hệ thống văn bản pháp luật của Việt Nam. Đến ngày 29/6/2006, Quốc hội thông qua Luật TGPL. Luật này được thay thế bởi Luật TGPL năm 2017. TGPL theo Luật năm 2017 là “việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được TGPL trong vụ việc TGPLtheo quy định của Luật này, góp phần bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong tiếp cận công lý và bình đẳng trước pháp luật”. Khái niệm TGPL theo Luật TGPL năm 2017 đã thể hiện những thuộc tính chung, bản chất và nhấn mạnh mục đích, ý nghĩa của hoạt động TGPL trong bảo đảm quyền tiếp cận công lý của người dân.

Ngay từ Điều 3 Luật TGPL năm 2017 đã xác định TGPL là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được TGPL nhằm giúp họ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, nâng cao hiểu biết pháp luật và ý thức tôn trọng pháp luật[12]. Quy định này cho thấy, TGPL không chỉ nhằm giải quyết các vụ việc cụ thể, mà còn hướng tới mục tiêu lâu dài là nâng cao năng lực pháp lý của người dân. Luật TGPL năm 2017 quy định những vấn đề cơ bản về TGPL như người được TGPL, tổ chức TGPL, người TGPL, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể này, hình thức TGPL,… Pháp luật tố tụng, Luật Trẻ em năm 2016, Luật Người khuyết tật năm 2010, Luật Người cao tuổi năm 2009, Luật Phòng, chống bạo lực gia đình năm 2022, Luật Tư pháp người chưa thành niên năm 2024, Luật Phòng, chống mua bán người năm 2024, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam và cấm đi khỏi nơi cư trú năm 2025... của Việt Nam đều ghi nhận quyền được TGPL của người dân và dẫn chiếu đến các quy định mang tính nguyên tắc nói trên của Luật TGPL năm 2017. Vì vậy, để bảo đảm quyền tiếp cận công lý của người dân theo các luật này, cần hoàn thiện các quy định trong Luật TGPL năm 2017.

Luật TGPL năm 2017 đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền tiếp cận công lý của người dân thông qua năm phương diện cơ bản. Thứ nhất, đây là công cụ quan trọng để hiện thực hóa các quyền hiến định, giúp xóa bỏ khoảng cách giữa "quyền trên văn bản" và thực tiễn thực thi bằng cách loại bỏ các rào cản về tài chính và tri thức pháp luật cho người dân. Thông qua các hoạt động tư vấn, soạn thảo hồ sơ và tham gia tố tụng miễn phí, luật tạo điều kiện để những nhóm người yếu thế có thể thực hiện quyền khởi kiện và bảo vệ lợi ích hợp pháp của mình một cách thực chất thay vì chỉ dừng lại ở mức độ hình thức. Thứ hai, Luật TGPL bảo đảm sự bình đẳng thực chất trước pháp luật bằng cách thiết lập cơ chế hỗ trợ đặc biệt cho những đối tượng dễ bị tổn thương như người nghèo, người dân tộc thiểu số và người có công với cách mạng. Vai trò này không chỉ thể hiện tính nhân văn của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mà còn giúp cân bằng vị thế giữa các cá nhân trong xã hội, bảo đảm rằng sự thiếu hụt về nguồn lực kinh tế không trở thành trở ngại trong việc tìm kiếm công lý. Thứ ba, trong lĩnh vực tố tụng hình sự, luật đóng vai trò là lá chắn bảo vệ quyền bào chữa và phòng ngừa oan, sai. Việc cụ thể hóa nguyên tắc suy đoán vô tội và bảo đảm sự có mặt kịp thời của người thực hiện TGPL từ giai đoạn điều tra giúp giám sát hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng, từ đó hạn chế các vi phạm như ép cung, nhục hình và bảo đảm tính minh bạch của nền tư pháp. Thứ tư, Luật TGPL góp phần nâng cao hiệu quả vận hành của hệ thống tư pháp và quản lý nhà nước. Thông qua việc thúc đẩy hòa giải, thương lượng trong các vụ việc dân sự và hành chính, hoạt động TGPL giúp giảm tải áp lực cho Tòa án, đồng thời đội ngũ pháp luật viên còn đóng vai trò phản hồi những bất cập trong thực thi chính sách để cơ quan chức năng kịp thời điều chỉnh, hoàn thiện hệ thống pháp luật. Thứ năm, việc thực thi hiệu quả luật này chính là cách Việt Nam khẳng định trách nhiệm quốc tế và củng cố niềm tin của Nhân dân vào công lý. Bằng cách nội luật hóa các cam kết trong Công ước quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị, Luật TGPL không chỉ bảo vệ quyền lợi cá nhân mà còn xây dựng một nền tư pháp vì con người, góp phần ổn định an ninh xã hội và tăng cường sự đồng thuận của quần chúng đối với Nhà nước.

TGPL ở Việt Nam đang ngày càng khẳng định vai trò là chỗ dựa pháp lý tin cậy cho người dân, đồng thời, trở thành một công cụ ngày càng phổ biến và hiệu quả trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong tiếp cận công lý và bình đẳng trước pháp luật. Theo Báo cáo số 704/BC-BTP của Bộ Tư pháp ngày 25/11/2025 về việc tổng kết thi hành Luật TGPL[13], trong giai đoạn 2018 - 2025, toàn quốc đã thực hiện 248.598 vụ việc TGPL kết thúc[14], phản ánh sự mở rộng đáng kể về phạm vi, nhu cầu và mức độ tiếp cận của người dân đối với dịch vụ pháp lý miễn phí. Đáng chú ý, cơ cấu vụ việc TGPL đã có sự hoạt động theo hướng chuyên sâu, khi số vụ việc tham gia tố tụng đạt 151.164 vụ (chiếm 60.8%, tổng số vụ việc). Điều này cho thấy TGPL không còn dừng lại chủ yếu ở tư vấn, hướng dẫn pháp luật, mà đã ngày càng tham gia sâu vào các hoạt động tranh tụng tại Tòa án và các giai đoạn tố tụng quan trọng, nơi các quyền cơ bản của con người, đặc biệt là quyền được xét xử công bằng dễ bị xâm phạm nhất. Bên cạnh sự gia tăng về khối lượng và mức độ tham gia tố tụng, hiệu quả thực chất của hoạt động TGPL cũng ngày càng được nâng cao. Tỷ lệ vụ việc TGPL thành công đạt 31,5%, tương đương 43.938 vụ việc tố tụng, bao gồm nhiều trường hợp minh oan, giảm nhẹ trách nhiệm pháp lý, bảo vệ thành công quyền và lợi ích hợp pháp của người được TGPL. Kết quả này cho thấy TGPL đã góp phần quan trọng vào việc hạn chế oan, sai trong hoạt động tư pháp, tăng cường tính khách quan, công bằng của quá trình giải quyết vụ việc, đồng thời, củng cố vai trò của TGPL như một phương thức để bảo vệ quyền con người cho các nhóm yếu thế trong xã hội.

Không chỉ thể hiện hiệu quả trong hoạt động tố tụng, TGPL ngày càng được người dân ghi nhận và tin tưởng. Hoạt động TGPL đã được lồng ghép hiệu quả trong các Chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo bền vững và phát triển kinh tế - xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số[15], qua đó, mở rộng khả năng tiếp cận pháp luật cho người dân ở vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. Nhà nước có trách nhiệm trong việc xây dựng hệ thống TGPL vững mạnh, lồng ghép vào các chương trình mục tiêu quốc gia để xóa bỏ các rào cản về kinh tế, tri thức cho người nghèo và nhóm yếu thế. Khi Nhà nước bảo đảm tốt quyền tiếp cận công lý miễn phí thì người dân mới có thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Việc TGPL trở thành một điểm nổi bật trong công tác an sinh xã hội cho thấy cơ chế này có vai trò quan trọng trong việc nâng cao sự hài lòng của người dân, củng cố niềm tin vào pháp luật.

Thứ nhất, bất cập của quy định về người được TGPL

Người được TGPL hiện được liệt kê tại Điều 7 Luật TGPL năm 2017. Tuy nhiên, một số khoản của Điều này được sửa đổi, bãi bỏ bởi một số Luật khác như Luật Tư pháp người chưa thành niên 2024, Luật Phòng, chống mua bán người 2024 nghĩa là người được TGPL đang được quy định tản mát ở nhiều văn bản khác nhau. Theo các quy định này, có hai nhóm người được TGPL: nhóm thứ nhất là những người đương nhiên được TGPL gồm: Người có công với cách mạng, người thuộc hộ nghèo, trẻ em, người dân tộc thiểu số cư trú ở vùng có điều kiện kinh tế- xã hội đặc biệt khó khăn, người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi là người bị tố giác, người bị kiến nghị khởi tố, người bị giữ trong trường hợp khẩn cấp, người bị buộc tội, bị hại, người làm chứng, người chấp hành biện pháp xử lý chuyển hướng, phạm nhân, người bị buộc tội thuộc hộ cận nghèo. Nhóm thứ hai là những người sau đây có khó khăn về tài chính[16]: Cha đẻ, mẹ đẻ, vợ, chồng, con của liệt sĩ và người có công nuôi dưỡng khi liệt sĩ còn nhỏ; người nhiễm chất độc da cam; người cao tuổi; người khuyết tật; nạn nhân trong vụ việc bạo lực gia đình; người nhiễm HIV. Đối với nhóm thứ hai, tiêu chí “có khó khăn về tài chính” là yêu cầu bắt buộc để một người được TGPL. Quy định này tạo ra rào cản cho họ vốn đã là nhóm yếu thế, lại phải chứng minh được tình trạng khó khăn về tài chính mới có thể được TGPL để  tiếp cận công lý. Quy định này cũng bất cập khi không ghi nhận nhiều đối tượng cần được hưởng sự TGPL đương nhiên như: cha đẻ, mẹ đẻ, vợ, chồng, con của liệt sĩ và người có công nuôi dưỡng khi liệt sĩ còn nhỏ; người nhiễm chất độc da cam; người dân tộc thiểu số rất ít người. Việc không ghi nhận cha, mẹ, vợ, chồng, con của liệt sĩ và người có công nuôi dưỡng liệt sĩ vào diện được trợ giúp pháp lý đương nhiên là chưa tương xứng với chính sách tri ân của Nhà nước. Đây là nhóm thường có độ tuổi cao, điều kiện sức khỏe và khả năng tiếp cận thông tin pháp luật hạn chế, trong khi lại dễ phát sinh các vấn đề pháp lý liên quan đến chế độ ưu đãi hoặc tài sản. Nếu không được hỗ trợ kịp thời, họ khó có khả năng tự bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình. Do đó, việc bổ sung nhóm này là cần thiết nhằm bảo đảm tính nhất quán của chính sách “đền ơn đáp nghĩa” và công bằng trong tiếp cận công lý. Người nhiễm chất độc da cam là nhóm chịu tổn hại nghiêm trọng và kéo dài về sức khỏe, kéo theo nhiều hạn chế trong năng lực nhận thức và khả năng tham gia các quan hệ pháp luật. Họ thường gặp khó khăn về kinh tế và phụ thuộc vào các chính sách an sinh, trong khi các vấn đề pháp lý liên quan lại có tính chất phức tạp và chuyên biệt. Việc không đưa họ vào diện được trợ giúp pháp lý đương nhiên là chưa phản ánh đầy đủ mức độ dễ bị tổn thương của nhóm này. Vì vậy, cần bổ sung để bảo đảm họ có điều kiện thực tế tiếp cận và sử dụng pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp. Người dân tộc thiểu số rất ít người[17] thường sinh sống ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, với nhiều rào cản trong tiếp cận pháp luật như ngôn ngữ, trình độ học vấn và khoảng cách địa lý. Những hạn chế này khiến họ khó tiếp cận thông tin pháp lý cũng như các dịch vụ hỗ trợ khi phát sinh tranh chấp. Trong khi đó, nguy cơ bị xâm hại quyền lợi lại tương đối cao do điều kiện sống và nhận thức pháp luật còn hạn chế. Vì vậy, việc bổ sung họ vào diện được trợ giúp pháp lý đương nhiên là cần thiết nhằm thu hẹp khoảng cách tiếp cận công lý giữa các cộng đồng dân cư ở nước ta.

Bên cạnh đó, với tư cách là Luật quy định chung nhất các vấn đề cơ bản về TGPL, Luật TGPL năm 2017 vẫn chưa quy định công dân của các quốc gia ký kết điều ước quốc tế với Việt Nam có thể được trợ giúp pháp lý nếu họ thỏa mãn những điều kiện nhất định để được hưởng trợ giúp. Hiện nay, Việt Nam đã ký kết hiệp định tương trợ tư pháp với nhiều quốc gia như: Trung Quốc, Pháp, Ucraina, Mông Cổ, An-giê-ri, Campuchia, Ba Lan, Bun-ga-ri, Ca-dắc-xtan, Cuba, Hungary, Liên bang Nga, Triều Tiên, Belarus và Lào... Các hiệp định này đều ghi nhận nguyên tắc “có đi, có lại”, theo đó công dân của các quốc gia ký kết khi cư trú hoặc tham gia quan hệ pháp luật tại Việt Nam, nếu thuộc diện được hưởng TGPL theo pháp luật Việt Nam, sẽ được hưởng TGPL với phạm vi và điều kiện tương tự công dân Việt Nam[18]. Như vậy, trên thực tế, hoạt động TGPL cho người nước ngoài đã được triển khai trong thời gian qua, nhưng chủ yếu dựa trên cơ sở các hiệp định tương trợ tư pháp, chưa được luật hóa một cách rõ ràng trong Luật TGPL năm 2017. Điều này dẫn đến lúng túng trong việc áp dụng pháp luật ở từng cơ quan, địa phương và tính “chính danh” cho hoạt động TGPL với người nước ngoài.

Thứ hai, bất cập của quy định về người thực hiện TGPL

Trước đây, điều kiện công nhận cộng tác viên TGPL theo Luật TGPL năm 2006 được quy định khá rộng và mang tính chung chung, chỉ yêu cầu là công dân Việt Nam thường trú tại Việt Nam, có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, phẩm chất đạo đức tốt, đủ sức khỏe và tự nguyện tham gia TGPL. Quy định này dẫn đến việc cả những người không có chuyên môn pháp luật cũng có thể thực hiện TGPL, làm hạn chế chất lượng dịch vụ. Luật TGPL năm 2017 đã khắc phục phần nào bất cập trên bằng việc siết chặt điều kiện đối với cộng tác viên TGPL. Khoản 2 Điều 24 Luật TGPL năm 2017 quy định chỉ một số nhóm người "đã nghỉ hưu" gồm: trợ giúp viên pháp lý; thẩm phán, thẩm tra viên ngành Tòa án; kiểm sát viên, kiểm tra viên ngành kiểm sát; điều tra viên; chấp hành viên, thẩm tra viên thi hành án dân sự; chuyên viên làm công tác pháp luật tại các cơ quan nhà nước mới có thể trở thành cộng tác viên TGPL nhưng cũng chỉ giới hạn ở một số địa bàn nhất định, đó là "vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn"[19]. Do vậy, ở những địa bàn khác không phải là "vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn" và không thuộc các đối tượng được liệt kê nói trên thì không được ký hợp đồng cộng tác viên TGPL. Điều này gây khó khăn trong việc huy động chuyên gia, giảng viên, công chức đã nghỉ hưu có kinh nghiệm công tác trong những lĩnh vực như địa chính, môi trường, đất đai, xây dựng, tài chính, ngân sách…, đặc biệt ở vùng nghèo, thiếu nguồn nhân lực tham gia vào hoạt động TGPL, nhất là trong bối cảnh nhiều địa phương đã sáp nhập, có quy mô địa bàn rộng, dân số đông, cán bộ, công chức nghỉ hưu theo Nghị định số 178/2024/NĐ-CP nhiều và nhu cầu TGPL của người dân ngày càng đa dạng, phức tạp.

Thứ ba, bất cập của quy định về lĩnh vực TGPL

Khoản 1 Điều 27 Luật TGPL năm 2017 quy định: “TGPL được thực hiện trong các lĩnh vực pháp luật, trừ lĩnh vực kinh doanh, thương mại”. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, có nhiều người thuộc diện TGPL như người thuộc hộ nghèo, cận nghèo, người có khó khăn về tài chính, đặc biệt tại các vùng nông thôn, miền núi, vùng kinh tế khó khăn cần tư vấn, hỗ trợ pháp luật để làm kinh tế thoát nghèo hoặc để giải quyết những khó khăn về mặt pháp lý khi tham gia các hoạt động kinh tế như giao kết, thực hiện hợp đồng mua bán hàng hóa, vay nợ, thế chấp. Tuy nhiên, do không thuộc lĩnh vực TGPL nên họ không được TGPL. Quy định này cũng không phù hợp với chủ trương phát triển kinh tế tư nhân theo Nghị quyết số 68-NQ/TW ngày 04/5/2025 của Bộ Chính trị.

Thứ tư, bất cập của quy định về tổ chức hệ thống TGPL

Sau sáp nhập tỉnh và thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, nhiều tỉnh, thành phố có địa bàn rất rộng, điều kiện địa lý và giao thông đi lại khác nhau, dân số đông, các vấn đề xã hội “nóng” về đất đai, xây dựng, bồi thường, giải quyết chế độ chính sách, giải quyết tranh chấp về an ninh trật tự… khiến nhu cầu TGPL của người dân tăng cao. Khoản 2 Điều 11 Luật TGPL 2017 quy định chi nhánh Trung tâm TGPL chỉ “được thành lập tại các huyện ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, giao thông không thuận tiện đến Trung tâm TGPL nhà nước và chưa có tổ chức hành nghề luật sư hoặc tổ chức tư vấn pháp luật tham gia TGPL”. Quy định này không còn phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp, bỏ cấp huyện, không phù hợp với dịch vụ TGPL với đặc trưng là dịch vụ gắn kết, phối hợp thường xuyên, trực tiếp với các cơ quan tiến hành tố tụng và các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương. Điều này đặt ra đòi hỏi phải sắp xếp, tổ chức mạng lưới Trung tâm và Chi nhánh của Trung tâm phù hợp với tình hình thực tế mới, đáp ứng nhu cầu TGPL ngày càng tăng của người dân.

Thứ năm, Luật TGPL năm 2017 chưa có quy định về chuyển vụ việc cho tổ chức thực hiện TGPL khác

Luật chưa quy định trường hợp chuyển vụ việc cho tổ chức thực hiện TGPL ở địa phương khác giải quyết khi đang trong quá trình thực hiện TGPL mà vụ việc được chuyển cho cơ quan tiến hành tố tụng ở địa phương khác giải quyết. Do vậy, một số Trung tâm TGPL lúng túng khi gặp trường hợp này.

Thứ nhất, mở rộng đối tượng được TGPL

Cấn sửa đổi, bổ sung Điều 7 Luật TGPL năm 2017 theo hướng: Một là, tích hợp quy định đã được sửa đổi, bổ sung trong Luật Tư pháp người chưa thành niên 2024, Luật Phòng, chống mua bán người 2024 để thuận tiện cho việc tra cứu, thực hiện; hai là, cần mở rộng diện người được TGPL theo hướng bao trùm hơn. Cụ thể, cần bổ sung người chưa thành niên từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi tham gia tố tụng với mọi tư cách (bị can, bị cáo, bị hại, người làm chứng) để bảo đảm tính thống nhất với Luật Tư pháp người chưa thành niên; ba là, cần bỏ tiêu chí "khó khăn về tài chính" đối với nhóm đối tượng quy định tại Điều 7 để họ có thể tiếp cận TGPL mà không bị ràng buộc quá khắt khe bởi chuẩn nghèo đa chiều. Bỏ điều kiện “có khó khăn về tài chính” đối với các nhóm đối tượng: Cha đẻ, mẹ đẻ, vợ, chồng, con của liệt sĩ và người có công nuôi dưỡng khi liệt sĩ còn nhỏ; người bị nhiễm chất độc da cam; người khuyết tật là hợp lý vì đây là nhóm đối tượng đặc thù về nhân thân hoặc bị ảnh hưởng về thể chất, tinh thần (nhóm người bị nhiễm chất độc da cam và người khuyết tật) và trên thực tế, số lượng những người này không nhiều[20]; số lượng thân nhân người có công với cách mạng và người nhiễm chất độc da cam cũng đang giảm dần theo thời gian. Bên cạnh đó, người bị nhiễm HIV bị suy giảm khả năng lao động, ảnh hưởng lớn đến thu nhập và cuộc sống. Bởi vậy, việc quy định những nhóm này được TGPL mà không yêu cầu điều kiện “có khó khăn về tài chính” là phù hợp không chỉ với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam hiện nay, mà còn phù hợp với chủ trương “mở rộng đối tượng được TGPL phù hợp với điều kiện của đất nước” tại Nghị quyết số 27-NQ/TW; bốn là, bổ sung trường hợp người nước ngoài được TGPL theo Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Việc bổ sung quy định về đối tượng là người nước ngoài theo điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên là bước đi cần thiết để “luật hóa” thực tiễn đã được vận hành, đồng thời thể hiện nghĩa vụ thực thi các cam kết quốc tế của Việt Nam. Tuy nhiên, cũng cần xác định rõ người nước ngoài được TGPL trong những trường hợp nào. Việc mở rộng đối tượng được TGPL cho người nước ngoài có khả năng tác động trực tiếp đến tổ chức và hoạt động của hệ thống TGPL, đòi hỏi sự chuẩn bị đồng bộ về nhân lực, năng lực chuyên môn, trình độ ngoại ngữ và cơ chế phối hợp với các cơ quan có liên quan như cơ quan công an, cơ quan ngoại giao... Đội ngũ trợ giúp viên pháp lý cần được bồi dưỡng sâu hơn về Tư pháp quốc tế, xung đột pháp luật, điều ước quốc tế, cũng như kỹ năng làm việc trong môi trường đa ngôn ngữ, đa văn hóa. Ngoài ra, cần bổ sung người dân tộc thiểu số rất ít người vào danh sách đối tượng được TGPL đương nhiên.

Thứ hai, mở rộng lĩnh vực TGPL

Mở rộng lĩnh vực được TGPL, bao gồm cả lĩnh vực kinh doanh, thương mại nhằm thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng về phát triển kinh tế tư nhân theo Nghị quyết 68-NQ/TW. Điều này góp phần làm sâu sắc hơn tính nhân văn của hoạt động TGPL trong tổng thể các chính sách an sinh xã hội, khuyến khích xóa đói, giảm nghèo, vươn lên làm giàu của Đảng, Nhà nước. Theo đó, cần bỏ khoản 1 Điều 27 Luật TGPL năm 2017 về lĩnh vực TGPL.

Thứ ba,mở rộng đối tượng là cộng tác viên pháp lý và tăng quyền cho các chủ thể này

Cần sửa Điều 24 Luật TGPL năm 2017 như sau: Bỏ cụm từ “Ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn” tại khoản 1 Điều 24, chỉ giữ lại quy định: “căn cứ nhu cầu TGPL của người dân và điều kiện thực tế tại địa phương Giám đốc Trung tâm TGPL nhà nước đề nghị Giám đốc Sở Tư pháp cấp thẻ cộng tác viên TGPL cho người có đủ điều kiện quy định tại khoản 2 Điều này”.

Trao quyền chủ động hơn cho Giám đốc Trung tâm TGPL nhà nước, Giám đốc Sở Tư pháp trong việc quyết định cấp thẻ cộng tác viên TGPL cho những đối tượng phù hợp khác như cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập đã nghỉ hưu, có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, có phẩm chất đạo đức tốt, có sức khỏe, có nguyện vọng thực hiện TGPL bên cạnh các chủ thể được liệt kê tại khoản 2 Điều 24 này.

Có quan điểm cho rằng, cần sửa Điều 31 Luật TGPL năm 2017 theo hướng: “phân biệt trường hợp luật sư làm cộng tác viên TGPL thì được giao “tham gia tố tụng với tư cách là người bào chữa hoặc người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người được TGPL”, các cộng tác viên khác thì không nên quy định được tham gia tố tụng"[21]. Song cũng có quan điểm cho rằng, cần nâng tiêu chuẩn của cộng tác viên TGPL ngang bằng trợ giúp viên pháp lý và “bổ sung quy định cộng tác viên TGPL được thực hiện vụ việc TGPL tham gia tố tụng và đại diện ngoài tố tụng theo quy định của pháp luật”[22]. Theo tác giả, cần sửa đổi Điều 31, Điều 33 cho phép cộng tác viên TGPL được thực hiện vụ việc TGPL ở tất cả các hình thức TGPL, bao gồm cả tham gia tố tụng, đại diện ngoài tố tụng theo quy định của pháp luật. Quy định này sẽ góp phần huy động thêm nguồn nhân lực cho hoạt động TGPL, qua đó bảo đảm người dân được tiếp cận dịch vụ pháp lý kịp thời và có chất lượng. Quy định này phù hợp với Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính bởi vì các văn bản này quy định cộng tác viên TGPL có thể tham gia với tư cách người đại diện của người bị buộc tội[23]; còn trong tố tụng dân sự và tố tụng hành chính, cộng tác viên tham gia với tư cách người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp[24].

Thứ tư,hoàn thiện mô hình tổ chức TGPL phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp

Việc duy trì các Chi nhánh Trung tâm TGPL tại các huyện theo quy định cũ (Điều 11 Luật TGPL năm 2017) vốn dựa trên các điều kiện cứng nhắc về kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn hoặc khoảng cách địa lý. Tuy nhiên, khi chuyển sang mô hình chính quyền hai cấp và đẩy mạnh sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp xã, quy định này bộc lộ sự thiếu linh hoạt. Do đó, Luật sửa đổi cần trao quyền chủ động hoàn toàn cho Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh trong việc quyết định số lượng và vị trí đặt các cơ sở TGPL dựa trên mật độ dân cư, tình hình tội phạm và nhu cầu tư pháp thực tế của địa phương thay vì áp đặt các điều kiện định tính.

Bên cạnh đó, mô hình chính quyền địa phương hai cấp đòi hỏi sự chuyển dịch trọng tâm từ quản lý hành chính sang phục vụ trực tiếp tại cấp cơ sở. Luật TGPL cần quy định cơ chế phối hợp trực tiếp giữa Trung tâm TGPL cấp tỉnh với chính quyền cấp xã - nơi gần dân nhất và là nơi phát sinh các nhu cầu pháp lý sơ khởi. Việc thiết lập các điểm TGPL trực tuyến tại cấp xã hoặc liên xã chính là giải pháp đổi mới để thích ứng với mô hình hai cấp. Khi đó, người dân tại cơ sở không phải di chuyển lên cấp tỉnh mà vẫn có thể tiếp cận trực tiếp với đội ngũ trợ giúp viên pháp lý thông qua hệ thống kết nối số. Cách tiếp cận này không chỉ giúp giảm bớt các tầng nấc trung gian, tiết kiệm ngân sách nhà nước trong việc duy trì trụ sở vật lý, mà còn nâng cao tính chuyên nghiệp, tập trung hóa nguồn lực chuyên môn tại Trung tâm TGPL cấp tỉnh để thực hiện các vụ việc tố tụng phức tạp.

Cần quy định rõ mỗi tỉnh, thành phố có ít nhất 01 Trung tâm TGPL và giao cho UBND cấp tỉnh căn cứ vào nhu cầu, điều kiện thực tiễn tại địa phương quyết định số lượng trung tâm TGPL ở địa phương. Đồng thời, bỏ điều kiện Chi nhánh của Trung tâm TGPL “tại các huyện ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, giao thông không thuận tiện đến Trung tâm TGPL nhà nước và chưa có tổ chức hành nghề luật sư hoặc tổ chức tư vấn pháp luật tham gia TGPL” (Điều 11 Luật TGPL năm 2017). Giao Chủ tịch UBND tỉnh quyết định thành lập Chi nhánh trung tâm TGPL theo đề xuất của Chủ tịch UBND cấp xã.

Thứ năm, cần bổ sung quy định trường hợp chuyển vụ việc cho tổ chức thực hiện TGPL ở địa phương khác giải quyết khi đang trong quá trình thực hiện TGPL mà vụ việc được chuyển cho cơ quan tiến hành tố tụng ở địa phương khác giải quyết. Cần xác định chuyển vụ việc cho tổ chức thực hiện TGPL ở địa phương khác giải quyết trong trường hợp này là quyền và nghĩa vụ của tổ chức TGPL. Bên cạnh đó, cũng cần quy định trách nhiệm phối hợp, tiếp nhận của tổ chức TGPL ở địa phương khác. Việc chuyển vụ việc trong tình huống này mặc nhiên coi là người được TGPL đồng ý, nghĩa là không cần có sự đồng ý của họ. Thay vào đó, cần quy định theo hướng nếu người được TGPL không đồng ý chuyển vụ việc cho tổ chức TGPL ở địa phương khác thì họ thể hiện quan điểm cho tổ chức TGPL ban đầu biết.

TGPL là thiết chế quan trọng và cần thiết, góp phần bảo đảm quyền con người, quyền công dân và nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với tư cách là một trụ cột của an sinh xã hội, TGPL không chỉ hóa giải các rào cản về kinh tế - xã hội để người yếu thế, người có công với cách mạng tiếp cận công lý hiệu quả, mà còn khẳng định trách nhiệm nhân văn của Nhà nước trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhân dân.

Trong bối cảnh thực thi Nghị quyết số 27-NQ/TW về tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, việc hiện thực hóa quyền tiếp cận công lý trở thành yêu cầu cấp thiết hơn bao giờ hết. Sau hơn 08 năm thi hành, Luật TGPL năm 2017 đã bộc lộ những bất cập và khoảng trống nhất định trước sự vận động nhanh chóng của thực tiễn pháp lý. Do đó, việc nghiên cứu, tổng kết toàn diện và hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về TGPL là tất yếu khách quan. Đây chính là chìa khóa để nâng cao chất lượng hoạt động TGPL, bảo đảm mọi người đều được tiếp cận công lý./.

---