Tóm tắt: Nhằm tăng cường giải quyết hiệu quả các vấn đề về biến đổi khí hậu, Liên hợp quốc đã xác định việc trao đổi tín chỉ carbon là một trong những phương thức quan trọng trong việc giảm phát thải khí nhà kính[1]. Thông qua thị trường carbon, các chủ thể có thể bù trừ lượng phát thải bằng cách mua thêm hạn ngạch phát thải hoặc tín chỉ carbon. Để thị trường carbon hoạt động hiệu quả, Việt Nam cần xây dựng khung pháp lý đầy đủ, rõ ràng và phù hợp với thông lệ quốc tế. Bài viết phân tích ba nội dung liên quan đến khung pháp lý cho thị trường carbon: (i) Quy định pháp luật quốc tế về thị trường carbon; (ii) Quy định pháp luật Việt Nam về thị trường carbon; (iii) Một số kiến nghị hoàn thiện khung pháp lý cho thị trường carbon ở Việt Nam.
Từ khóa: Tín chỉ carbon; biến đổi khí hậu; khí nhà kính; thị trường carbon.
Abstract: To enhance the effective resolution of climate change issues, the United Nations has identified carbon credit exchange as a crucial method for reducing greenhouse gas emissions. Through the carbon market, entities can offset emissions by purchasing additional emission quotas or carbon credits. For the carbon market to operate effectively, Vietnam needs to establish a comprehensive, clear, and consistent legal framework in line with international practices. The article analyzes three contents related to the legal framework for the carbon market: (i) International legal regulations on the carbon market; (ii) Vietnamese legal regulations on the carbon market; (iii) Some recommendations for improving the legal framework for the carbon market in Vietnam.
Keywords: Carbon credits; climate change; greenhouse gases; carbon markets.
Ảnh minh họa: Nguồn Internet
1. Sự cần thiết của thị trường carbon
Hoạt động của con người làm tăng nồng độ CO2 trong khí quyển và tác động của nó đến khí hậu toàn cầu đã được thảo luận hơn một thế kỷ qua. Khi hiện tượng nóng lên toàn cầu vượt ngưỡng cảnh báo, Ủy ban Liên minh Chính phủ về Biến đổi khí hậu (IPCC) đã được thành lập.
Công ước khung của Liên hợp quốc (LHQ) về Biến đổi khí hậu năm 1992 (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC) khẳng định phần lớn phát thải khí nhà kính toàn cầu trong lịch sử và hiện tại bắt nguồn từ các nước phát triển; trong khi phát thải bình quân theo đầu người ở các nước đang phát triển còn tương đối thấp, song xu hướng tăng lên để đáp ứng các nhu cầu phát triển là không tránh khỏi.
Trước sức ép cam kết giảm phát thải CO
2, các quốc gia có lượng phát thải vượt mức buộc phải cắt giảm. Việc điều chỉnh hoạt động để đi đến cắt giảm phát thải đúng quy định sẽ rất tốn kém, có thể ảnh hưởng đến mục tiêu kinh doanh và sự phát triển kinh tế của quốc gia. Thị trường trao đổi này đã tạo ra cơ chế mới giúp các nước có tỷ lệ phát thải lớn không thể đột ngột cắt bỏ một lượng lớn khí phát thải, có thể bỏ ra chi phí để mua về các hạn mức phát thải, tín chỉ carbon nhằm đạt được mục tiêu cắt giảm. Đổi lại, các quốc gia có tỷ lệ phát thải thấp, trữ lượng carbon trong nước dồi dào có thể bán đi quyền phát thải của mình và thu về các chi phí cần thiết trong việc phát triển kinh tế, đặc biệt là nâng cấp các quy trình, kỹ thuật và công nghệ để hướng đến sự phát triển xanh bền vững
[2]. Bằng cách này, mục tiêu môi trường tổng thể sẽ đạt được theo cách linh hoạt nhất và ít tốn kém nhất cho xã hội
[3].
Việt Nam mặc dù là quốc gia đang phát triển nhưng đã tham gia nhiều thỏa thuận giảm phát thải khí nhà kính tại các hội nghị của LHQ về biến đổi khí hậu (COP) và cam kết đưa phát thải ròng về 0 vào năm 2050 tại COP26. Trong bối cảnh thị trường carbon chưa vận hành, việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý phù hợp với những cam kết của Việt Nam về vấn đề này là cần thiết.
2. Cơ sở pháp lý quốc tế cho thị trường carbon
Trên cơ sở tiếp cận cách giải quyết ô nhiễm từ góc độ kinh tế, năm 1976, Cơ quan Bảo vệ môi trường Hoa Kỳ (EPA) đã áp dụng khái niệm “mua bán ô nhiễm” để giảm mức độ của một số chất gây ô nhiễm không khí. Theo đó, các công ty được cấp phép xây dựng nhà máy gây ô nhiễm ở một số khu vực chỉ khi công ty đó bảo đảm giảm ô nhiễm nhiều hơn ở những nơi khác
[4]. Tuy nhiên, kế hoạch này không thành công
[5]. Từ đây, quan điểm tiếp cận giải quyết ô nhiễm dưới góc độ chế tài về kinh tế đã phát huy giá trị của nó bằng rất nhiều điều ước quốc tế sau này.
Một là, Công ước UNFCCC
Thách thức về biến đổi khí hậu không chỉ là vấn đề có thể giải quyết trong phạm vi quốc gia mà cần phải có sự nỗ lực chung trên phạm vi toàn cầu
[6]. Năm 1980, Đại hội đồng LHQ đã thông qua Nghị quyết về Bảo vệ khí hậu toàn cầu cho các thế hệ hiện tại và tương lai
[7]. Tháng 6/1992, tại Rio de Janeiro, Brazil, các quốc gia của LHQ đã tham gia vào UNFCCC. Công ước là cơ sở cho tất cả các đàm phán khác về vấn đề khí hậu sau này. Trong khi thừa nhận rằng, các hoạt động của con người đang làm tăng nồng độ của khí nhà kính trong khí quyển và điều này sẽ dẫn đến sự nóng lên ngày càng tăng của trái đất cùng với biến đổi khí hậu, mục tiêu của UNFCCC được tuyên bố là ổn định nồng độ khí nhà kính trong bầu khí quyển ở mức có thể ngăn chặn sự can thiệp nguy hiểm của con người đối với hệ thống khí hậu. Mức độ như vậy phải đạt được trong một khung thời gian đủ để cho phép các hệ sinh thái thích ứng một cách tự nhiên với biến đổi khí hậu, để bảo đảm rằng sản xuất lương thực không bị đe dọa, và để cho phép phát triển kinh tế diễn ra một cách bền vững
[8].
Một trong những điều quan trọng nhất của Công ước là các nước phát triển phải thông qua các chính sách và thực hiện các biện pháp để giảm thiểu biến đổi khí hậu, bằng cách hạn chế phát thải khí nhà kính và bảo vệ các bể chứa khí nhà kính
[9]. UNFCCC đã thành lập Hội nghị các bên tham gia (COP) để thực hiện cam kết và đưa ra các quyết định cần thiết thúc đẩy việc thực hiện Công ước một cách hiệu quả
[10]. Việt Nam đã ký Công ước UNFCCC ngày 11/6/1992, phê chuẩn ngày 16/11/1994
[11].
Hai là, Nghị định thư Kyoto năm 1997 (COP3)
Nghị định thư Kyoto thuộc khuôn khổ Công ước UNFCCC. Nghị định này chia sẻ mục tiêu chung với Công ước khung là cắt giảm lượng khí thải gây hiệu ứng nhà kính
[12]. So với UNFCCC, Nghị định thư này tăng cường cam kết của các quốc gia thành viên liên quan đến thải khí nhà kính và những hỗ trợ tài chính. Nghị định thư Kyoto đánh dấu bước ngoặc quan trọng lần đầu tiên Chính phủ các quốc gia chấp nhận sự ràng buộc pháp lý đối với giảm phát thải khí nhà kính. Tuy nhiên, Nghị định thư chỉ tập trung vào những cam kết của các quốc gia phát triển. Do đó, một số quốc gia có nền công nghiệp phát triển cho rằng, việc thực hiện các cam kết theo Nghị định thư này gây ra những thiệt hại đáng kể cho nền kinh tế nên đã rút khỏi hoặc không tham gia như Mỹ, Canada; Trung Quốc, Nhật Bản, New Zealand và Nga từ chối thực hiện giai đoạn 2 (2013-2020) của Nghị định thư.
Liên quan đến thị trường carbon, Nghị định thư Kyoto đặt ra ba cơ chế để các quốc gia linh hoạt lựa chọn trong việc thực hiện cam kết giảm phát thải khí nhà kính: Cơ chế đồng thực hiện (JI)
[13]; cơ chế phát triển sạch (Clean Development Mechanism - CDM)
[14] và cơ chế mua bán quyền phát thải (Emission Trade - ET)
[15]. Trong đó: (i) Cơ chế đồng thực hiện (Joint Implementation - JI) cho phép các quốc gia phát triển thực hiện các dự án giảm phát thải ở quốc gia khác nhưng phạm vi thực hiện ở các quốc gia phát triển theo phụ lục I. Đơn vị giảm phát thải khí nhà kính được xác nhận dưới hình thức đơn vị giảm phát thải khí nhà kính (Emission Reduction Unit – ERU). (ii) Cơ chế mua bán quyền phát thải cho phép các quốc gia có lượng phát thải thấp hơn hạn ngạch có thể bán phần dư thừa này cho các quốc gia có lượng phát thải vượt hạn ngạch cho phép. Phạm vi giao dịch diễn ra giữa các quốc gia phát triển theo phụ lục I của Công ước khung. (iii) Cơ chế phát triển sạch cho phép các Chính phủ hoặc tổ chức tư nhân ở các quốc gia phát triển thực hiện các dự án giảm phát thải ở các quốc gia đang phát triển (không thuộc phụ lục I) và nhận tín chỉ carbon bằng hình thức chứng nhận giảm phát thải khí nhà kính (Certified Emission Reduction - CER). Những tín chỉ này được phép giao dịch, mua bán và hình thành nên thị trường carbon. Hiệu quả của cơ chế này giải quyết đồng thời hai vấn đề: Thúc đẩy phát triển môi trường bền vững ở các quốc gia đang phát triển, đồng thời giúp các quốc gia phát triển đáp ứng yêu cầu giảm phát thải khí nhà kính đã cam kết.
Có thể khẳng định, Nghị định thư Kyoto là nền tảng pháp lý cho ra đời loại hàng hóa có thể đem ra trao đổi đó là quyền phát thải khí nhà kính, là cơ sở hình thành thị trường carbon. Trong đó, cơ chế phát triển sạch được ưu tiên vì kết quả thực hiện hướng đến việc giảm lượng phát thải khí nhà kính thực chất so với cơ chế mua bán quyền phát thải
[16].
Trong ba cơ chế, do cơ chế đồng thực hiện (JI) và cơ chế mua bán quyền phát thải (ET) được thực hiện ở các quốc gia thuộc phụ lục I, Việt Nam không phụ thuộc phụ lục I nên chỉ triển khai cơ chế phát triển sạch (CDM) và tập trung xây dựng khung pháp lý cho thị trường carbon dựa trên cơ chế này.
Ba là, Thỏa thuận Paris năm 2015 (COP21)
Trong khuôn khổ UNFCCC, Thỏa thuận Paris năm 2015 là sự tiếp nối của Nghị định thư Kyoto năm 1997. Không giống Nghị định thư Kyoto lấy mức giảm lượng khí phát thải cụ thể 5% và tạo áp lực cho các quốc gia phát triển phải cam kết cắt giảm phát thải cụ thể, Thỏa thuận này được thiết lập dựa trên những cam kết đóng góp tự nguyện của các quốc gia thành viên về cắt giảm khí thải, trong đó, nhấn mạnh đến biện pháp thích ứng biến đổi khí hậu và tăng cường nghĩa vụ báo cáo
[17]. Mục tiêu giảm phát thải đạt được dưới hình thức đóng góp do các quốc gia tự quyết định (Nationally Determined Contributions - NDC). Các mục tiêu này không mang tính ràng buộc, các bên tham gia chỉ có nghĩa vụ báo cáo, minh bạch và cung cấp thông tin đối với những cam kết.
Sàn giao dịch tín chỉ carbon là trung tâm xử lý các giao dịch về mua, bán tín chỉ carbon, hạn ngạch phát thải khí nhà kính và đấu giá, vay mượn, nộp trả, chuyển giao hạn ngạch phát thải khí nhà kính
[18].
Điều 6 Thỏa thuận Paris tiếp tục khẳng định thị trường carbon là cơ sở quan trọng để các quốc gia đạt được mục tiêu cam kết đóng góp do quốc gia tự quyết. Quy định này là sự tiếp nối từ cơ chế CDM của Nghị định thư Kyoto và được coi là cột mốc quan trọng thúc đẩy thị trường carbon phát triển. Điều 6 Thỏa thuận Paris cung cấp các cơ chế thị trường để tạo và giao dịch bù đắp carbon đã cho phép các quốc gia đáp ứng nghĩa vụ bằng cách mua bán carbon thu được từ các dự án đủ điều kiện giảm khí nhà kính tạo ra
[19].
Những thỏa thuận qua các COP cho thấy sự nỗ lực của các quốc gia trong việc đạt tới sự đồng thuận để giải quyết vấn đề chung mang tính toàn cầu là cắt giảm phát thải khí nhà kính. Bất kể sự khác biệt về điều kiện kinh tế, xã hội, trong đó, mục tiêu xây dựng thị trường carbon thông qua cơ chế trao đổi, bù trừ tín chí carbon luôn được các quốc gia nhất quán lựa chọn
[20].
3. Khung pháp lý cho thị trường carbon Việt Nam
Các mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính được Chính phủ quan tâm và quyết tâm thực hiện từ thời điểm Việt Nam gia nhập Công ước UNFCCC. Tại các hội nghị của LHQ về biến đổi khí hậu (COP), Việt Nam luôn chủ động và tích cực trong cam kết và thực thi cam kết quốc tế về giảm phát thải khí nhà kính mà nổi bật nhất là cam kết đạt mức phát thải ròng bằng 0 vào năm 2050 tại COP26
[21]. Đồng thời, đặt ra lộ trình thử nghiệm thị trường giao dịch tín chỉ carbon vào năm 2025, chính thức vận hành năm 2028
[22].
Để xây dựng khung pháp lý cho thị trường carbon, trước tiên cần phải xây dựng quy trình làm cơ sở cho thị trường carbon vận hành: thứ nhất, kiểm kê khí nhà kính; thứ hai, phân bổ hạn ngạch phát thải; thứ ba, sàn giao dịch trao đổi mua bán hạn ngạch phát thải. Các văn bản pháp luật Việt Nam liên quan đến thị trường carbon có thể kể đến như sau:
|
|
Văn bản
|
|
Nội dung
|
|
1
|
Luật Bảo vệ môi trường năm 2020
|
|
Quy định về tổ chức và phát triển thị trường carbon
|
|
2
|
Nghị định số 06/2022/NĐ-CP của Chính phủ
|
|
Quy định về giảm nhẹ phát thải nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn
|
|
3
|
Quyết định số 13/2024/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ
|
|
Quy định danh mục lĩnh vực, cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính
|
|
4
|
Quyết định số 232/2025/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ
|
|
Đề án thành lập và phát triển thị trường carbon tại Việt Nam
|
|
5
|
Quyết định số 2053/2016/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ
|
|
Quy định kế hoạch thực hiện Thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu
|
|
6
|
Thông tư số 38/2023/TT-BTC của Bộ Tài chính
|
|
Quy định kỹ thuật đo đạc, báo cáo, thẩm định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và kiểm kê khí nhà kính ngành công thương
|
3.1. Cơ chế hoạt động của thị trường carbon
Tại Việt Nam, thị trường carbon trong nước gồm các hoạt động trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ carbon thu được từ cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon trong nước và quốc tế (khoản 1 Điều 139 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020). Trong đó, tín chỉ carbon là chứng nhận có thể giao dịch thương mại và thể hiện quyền phát thải một tấn khí carbon dioxide (CO2) hoặc một tấn khí carbon dioxide (CO2) tương đương (khoản 35 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020). Thị trường này hoạt động trên cơ sở: Hệ thốngtrao đổi hạn ngạch phát thải (Emissions Trading System-ETS) và cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon.
Thứ nhất, hệ thốngtrao đổi hạn ngạch phát thải (Emissions Trading System-ETS).
Đây là hoạt động mua, bán, đấu giá, vay mượn, nộp trả, chuyển giao hạn ngạch, tín chỉ carbon trên sàn giao dịch tín chỉ carbon
[23]. Hoạt động này thực hiện theo cơ chế giới hạn và thương mại (Cap and trade). Trong đó, Chính phủ đặt ra một mức trần cho tổng khối lượng phát thải và thực hiện phân bổ hạn ngạch cho các cơ sở phát thải trong danh mục bắt buộc kiểm kê. Các cơ sở phát thải này dựa trên mức phát thải được phân bổ có thể tham gia trao đổi hoặc bù trừ hạn ngạch. Hạn ngạch phát thải khí nhà kính được hiểu là lượng khí nhà kính của quốc gia, tổ chức, cá nhân được phép phát thải trong một khoảng thời gian xác định, được tính theo tấn khí carbon dioxide (CO
2) hoặc tấn khí carbon dioxide (CO
2) tương đương (khoản 33 Điều 3
Luật Bảo vệ môi trường năm 2020). Trong từng giai đoạn, trên cơ sở cam kết quốc tế và tổng lượng phát thải được phép phát thải ra môi trường, Chính phủ giao Bộ Tài nguyên và Môi trường (nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường) kiểm kê và xây dựng hệ thống hạn ngạch phát thải khí nhà kính, từ đó phân bổ cho các cơ sở phát thải. Cơ sở phát thải chỉ được phát thải trong hạn ngạch cho phép. Trong trường hợp cơ sở sản xuất phát thải vượt hạn ngạch phải mua thêm hạn ngạch của cơ sở khác. Ngược lại, nếu cơ sở phát thải thấp hơn hạn ngạch cho phép có thể mua bán, trao đổi phần chênh lệch dư đã phân bổ cho cơ sở phát thải khác có nhu cầu thông qua sàn giao dịch tín chỉ carbon.Theo Nghị định số 06/2022/NĐ-CP, các cơ sở có mức phát thải khí nhà kính hằng năm từ 3.000 tấn CO
2 tương đương trở lên bắt buộc phải kiểm kê khí nhà kính định kỳ hai năm một lần
[24]. Danh mục kiểm kê được xác định theo lĩnh vực và mức năng lượng mà cơ sở phát thải tiêu thụ (TOE)
[25]. Đây là cơ sở để Chính phủ phê duyệt tổng hạn ngạch và phân bổ hạn ngạch phát thải cho các cơ sở phát thải có tính đến điều kiện kinh tế, xã hội và những cam kết trong các thỏa thuận của Việt Nam. Hiện nay, Thông tư số 38/2023/TT-BTC quy định kỹ thuật đo đạc, báo cáo, thẩm định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và kiểm kê khí nhà kính ngành công thương đã được thông qua là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc kiểm kê và xác định hạn ngạch của các cơ sở phát thải. Có thể tìm thấy sự tương đồng của cơ chế này so với Nghị định thư Kyoto thì đây là cơ chế được thực hiện trong thị trường tuân thủ áp dụng cho các nước phát triển bắt buộc phải cắt giảm khí nhà kính theo phụ lục I.
Thứ hai, cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon. Cơ chế này hoạt động dưới hình thức tạo ra và bán tín chỉ carbon. Đây là cơ chế thực hiện việc đăng ký, triển khai các chương trình, dự án giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và tạo tín chỉ carbon theo các phương pháp được quốc tế hoặc Việt Nam công nhận. Tín chỉ carbon từ các chương trình, dự án được trao đổi trên thị trường carbon hoặc bù cho lượng phát thải khí nhà kính vượt quá hạn ngạch được phân bổ (khoản 5 Điều 3 Nghị định 06/2022/NĐ-CP). Có thể tìm thấy sự tương đồng của cơ chế này với cơ chế được thực hiện trong thị trường tự nguyện áp dụng cho các chủ thể nằm ngoài khuôn khổ của Nghị định thư Kyoto.
Các cơ sở có thể sử dụng tín chỉ carbon từ các dự án thuộc các cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon để bù cho lượng phát thải khí nhà kính vượt quá hạn ngạch phát thải khí nhà kính được phân bổ trong 01 giai đoạn cam kết. Số lượng tín chỉ carbon để bù trừ phát thải không được vượt quá 10% tổng số hạn ngạch phát thải khí nhà kính được phân bổ cho cơ sở
[26]. Có nghĩa là, nếu cơ sở phát thải có mức trần phát thải 100 tấn CO2 thì mức phát thải được vượt là 10% mức trần, trong đó, mỗi tín chỉ carbon thể hiện quyền phát thải một tấn khí CO
2 hoặc một tấn khí CO
2 tương đương
[27]. Mức vượt này được bù đắp bằng cách cơ sở phát thải phải mua thêm tín chỉ carbon từ các chủ thể... Để có được tín chỉ carbon đem ra trao đổi, chủ sở hữu phải có thời gian để tạo ra tín chỉ và phải đăng ký để được công nhận. Tuy nhiên, hiện nay chưa có cơ sở pháp lý nào ghi nhận các tiêu chuẩn để xác định loại tín chỉ carbon nào đủ điều kiện để tham gia giao dịch theo cơ chế này. Các quy định liên quan đến quy trình đăng ký, chứng nhận và phát hành tín chỉ carbon vẫn còn vắng bóng.
Ngoài ra, pháp luật cần dự liệu trường hợp cơ sở phát thải đã thực hiện trao đổi hạn ngạch và bù trừ tín chỉ carbon nhưng chưa đủ bù đắp lượng phát thải vượt hạn ngạch. Trường hợp này có bị xem là vi phạm để áp dụng chế tài đối với cơ sở phát thải vượt mức hay không. Theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền
[28]. Đây là nguyên tắc nền tảng để vận dụng và phát triển các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường có thể kể đến như thuế bảo vệ môi trường, phí bảo vệ môi trường và quỹ bảo vệ môi trường. Mang bản chất của công cụ kinh tế, thuế và phí bảo vệ môi trường buộc chủ thể gây ô nhiễm môi trường phải trả chi phí ngăn ngừa, kiểm soát ô nhiễm và chi phí thiệt hại do ô nhiễm. Ngoài ra, chủ thể gây ô nhiễm còn phải ký quỹ bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, quỹ này tập trung vào chi phí khắc phục thiệt hại nhằm bảo đảm các tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm phục hồi môi trường, xử lý rủi ro, nguy cơ ô nhiễm môi trường
[29].
Ngoài ra, để điều chỉnh hành vi của các chủ thể gây ô nhiễm, các chế tài có thể áp dụng như chế tài hành chính hoặc chế tài hình sự. Đối với trường hợp cơ sở phát thải vượt hạn ngạch, việc áp dụng các chế tài này không phù hợp với bản chất kinh tế của nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Thay vì áp dụng các công cụ hành chính mang tính áp đặt.
Trong thời gian tới, khi ban hành, sửa đổi quy định pháp luật về thuế bảo vệ môi trường, phí bảo vệ môi trường và quỹ bảo vệ môi trường, cần tính đến việc xác định hành vi phát thải vượt hạn ngạch và tín chỉ carbon với tư cách là một loại hàng hóa chịu sự điều chỉnh của các công cụ kinh tế này. Do đó, việc xây dựng quy định về thuế carbon cần được cân nhắc để khắc phục những hạn chế mà thị trường carbon chưa giải quyết được.
Việt Nam có thể tham khảo mức thuế carbon do Quỹ Tiền tệ quốc tế khuyến nghị 35-70 USD/tấn CO2
[30]. Thuế carbon là loại thuế áp dụng đối với nhiên liệu hóa thạch. Loại thuế này được coi là chi phí bổ sung để bù đắp cho những phí tổn mà việc phát thải khí CO2 gây ra cho xã hội. Mức thuế được tính toán dựa vào mức thiệt hại do khí CO2 gây ra khi phát thải và được xác định trên 1 tấn CO2. Loại thuế này khi áp dụng sẽ là một phần chi phí cấu thành nên giá hàng hóa, làm cho giá tiêu dùng trở nên đắt đỏ hơn
[31]. Các nhà kinh tế học cho rằng, đây là cách hiệu quả và đơn giản nhất để giảm lượng khí thải carbon. Bởi vì, tác động vào giá cả là cách hiệu quả nhất điều chỉnh quyết định của nhà sản xuất và người tiêu dùng
[32]. Tuy nhiên, ở Việt Nam, thuế carbon chưa được đề cập trong pháp luật bảo vệ môi trường và pháp luật thuế.
Trong bối cảnh hội nhập sâu rộng và yêu cầu thực thi các cam kết quốc tế về biến đổi khí hậu, thay vì chỉ tập trung tổ chức và vận hành thị trường carbon, Việt Nam cần áp dụng đồng bộ nhiều biện pháp khác nhau trong đó cân nhắc áp dụng thuế carbon để bổ sung và khắc phục những hạn chế khi vận hành thị trường carbon. Việc triển khai đồng bộ các công cụ này không chỉ góp phần thực hiện các mục tiêu của Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2021–2030, tầm nhìn 2050, mà còn bảo đảm sự tương thích với các cam kết quốc tế của Việt Nam theo Thỏa thuận Paris, đặc biệt là nghĩa vụ giảm phát thải theo NDC.
Với cùng mục tiêu kiểm soát và giảm phát thải khí nhà kính nhưng cơ chế trao đổi hạn ngạch và cơ chế bù trừ tín chỉ carbon có sự khác nhau cơ bản về đối tượng tham gia và cơ chế hoạt động. Trong khi cơ chế trao đổi hạn ngạch được thực hiện giữa các chủ thể được phân bổ hạn ngạch trong danh mục bắt buộc kiểm kê thì cơ chế bù trừ tín chỉ carbon được thực hiện trong đó có một bên không phải là chủ thể nằm trong danh mục bắt buộc kiểm kê khí nhà kính.
Cho dù thị trường carbon hoạt động theo bất kỳ cơ chế trao đổi hạn ngạch hay bù trừ tín chỉ carbon, để thị trường carbon vận hành, cần thiết phải xác lập tổng mức hạn ngạch phát thải, tổ chức phân bổ hạn ngạch, thiết lập và giám sát vận hành sàn giao dịch tín chỉ carbon.
3.2. Hạn ngạch phát thải khí nhà kính
Thứ nhất, xác định tổng hạn ngạch phát thải. Căn cứ vào các yếu tố sau đây, Bộ Tài nguyên và Môi trường
(nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường) trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tổng hạn ngạch phát thải khí nhà kính theo giai đoạn và hàng năm[33]:
Một là, chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu và chiến lược, quy hoạch phát triển khác có liên quan; hai là, kết quả kiểm kê khí nhà kính cấp quốc gia, lĩnh vực và cơ sở thuộc danh mục kiểm kê khí nhà kính; ba là, lộ trình, phương thức giảm nhẹ phát thải khí nhà kính phù hợp với điều kiện của đất nước và cam kết quốc tế. Các cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính thuộc danh mục quy định được phân bổ hạn ngạch phát thải khí nhà kính và có quyền trao đổi, mua bán trên thị trường carbon trong nước.
Thứ hai, phân bổ hạn ngạch phát thải. Việc đặt hạn ngạch phát thải cho các cơ sở phát thải nhằm hướng tới mục tiêu cắt giảm phát thải khí nhà kính của quốc gia. Trên cơ sở tổng hạn ngạch phát thải được xác định, quan có thẩm quyền phân bổ hạn ngạch phát thải và chuyển giao hạn ngạch phát thải sang cho các cơ sở phát thải theo cơ chế phân bổ miễn phí hoặc đấu giá để những cơ sở này áp dụng cho việc tuân thủ hoặc mua bán trên thị trường
[34].
Bộ Tài nguyên và Môi trường (nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường) chủ trì, phối hợp với các bộ quản lý lĩnh vực liên quan xây dựng, ban hành định mức phát thải khí nhà kính trên đơn vị sản phẩm cho các cơ sở phát thải.
Việc phân bổ hạn ngạch cho các cơ sở phát thải dựa vào phạm vi ngành nghề và ngưỡng phải tham gia và thực hiện hiện nghĩa vụ kiểm kê khí nhà kính. Thủ tướng Chính phủ ban hành danh mục lĩnh vực và danh mục các cơ sở phát thải của từng tỉnh thành phải kiểm kê khí nhà kính
[35]. Trong đó, có 06 ngành nghề chính phải kiểm kê khí nhà kính (năng lượng; giao thông vận tải; xây dựng; các quá trình công nghiệp; nông nghiệp, lâm nghiệp và sử dụng đất; chất thải) và 2.166 cơ sở phát thải được phân thành 04 ngành (ngành công thương: 1.805 cơ sở phát thải; ngành giao thông vận tải: 75 cơ sở phát thải; ngành xây dựng: 229 cơ sở phát thải; ngành tài nguyên và môi trường: 57 cơ sở phát thải) có mức phát thải từ 3.000 tấn CO2 tương đương trở lên hoặc tổng lượng tiêu thụ năng lượng từ 1.000 tấn dầu/năm phải kiểm kê khí nhà kính. Trong giai đoạn đầu, dự kiến có khoảng 200 cơ sở được phân bổ hạn ngạch, chiếm khoảng 45% tổng phát thải của các cơ sở phải thực hiện kiểm kê
[36].
Qua thực tế rà soát và cập nhật danh mục, mặc dù nằm ngoài danh mục cơ sở phát thải phải kiểm kê, nhưng các cơ sở chăn nuôi (đặc biệt là các cơ sở chăn nuôi bò và lợn) phát thải ra lượng khí CH4 rất lớn từ quá trình tiêu hóa của gia súc và khí N2O từ chất thải động vật. Đây là những tác nhân chính phát thải khí nhà kính trong ngành chăn nuôi, gây ảnh hưởng đến chất lượng không khí, nguồn nước và sức khỏe cộng đồng
[37]. Việc không đưa ngành chăn nuôi vào danh mục phải kiểm kê khí nhà kính có thể làm giảm tính chính xác của dự liệu báo cáo quốc gia về khí nhà kính, ảnh hưởng đến hiệu quả của chiến lược giảm phát thải.
Trong bối cảnh Việt Nam tăng cường nghĩa vụ báo cáo lượng khí nhà kính phát thải để thực hiện cam kết theo Thỏa thuận Paris, việc không ghi nhận nguồn phát thải lớn từ chăn nuôi có thể đánh giá thấp tổng lượng phát thải quốc gia và làm giảm hiệu quả của các chiến lược giảm phát thải. Do đó, dựa trên thông lệ quốc tế và yêu cầu tăng cường tính đầy đủ, minh bạch của hệ thống đo lường báo cáo và thẩm định (MRV), cần thiết phải bổ sung các cơ sở chăn nuôi có quy mô lớn vào danh mục cơ sở phát thải phải kiểm kê khí nhà kính
[38].
3.3. Sàn giao dịch carbon
Sàn giao dịch tín chỉ carbon là trung tâm xử lý các giao dịch về mua, bán tín chỉ carbon, hạn ngạch phát thải khí nhà kính và đấu giá, vay mượn, nộp trả, chuyển giao hạn ngạch phát thải khí nhà kính
[39].
Thông qua việc thiết lập sàn giao dịch tín chỉ carbon trong nước, Việt Nam có nhiều cơ hội tham gia vào thị trường carbon quốc tế thông qua việc xuất khẩu tín chỉ carbon. Tuy nhiên, khung pháp lý cho thị trường carbon tại Việt Nam đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện, việc triển khai đang ở mức độ thí điểm và sàn giao dịch tín chỉ carbon chưa vận hành. Sự chậm trễ này gây ra những bất lợi đáng kể cho Việt Nam khi thực hiện các cam kết quốc tế về cắt giảm khí thải và vận hành thị trường carbon hiệu quả. Do chưa hình thành thị trường carbon chính thức, Việt Nam chủ yếu thực hiện các dự án tài trợ theo cơ chế phát triển sạch (CDM) do các quốc gia phát triển tài trợ. Tuy nhiên, các bên tài trợ không mạnh dạn đầu tư vì lo ngại những rủi ro pháp lý có thể xảy ra. Thứ nhất, hàng hóa giao dịch:
Một là, hạn ngạch phát thải khí nhà kính, được phân bổ cho các cơ sở thuộc danh mục lĩnh vực, cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính do Thủ tướng Chính phủ ban hành theo phương thức miễn phí và phương thức đấu giá
[40].
Hai là, tín chỉ carbon được xác nhận giao dịch trên thị trường. Tín chỉ carbon thu được từ chương trình, dự án theo cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon cả trong nước và quốc tế. Trong đó, cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ carbon quốc tế được chấp thuận là cơ chế phát triển sạch, cơ chế tín chỉ chung và cơ chế theo Điều 6 Thỏa thuận Paris. Để bảo đảm tính hợp lệ của hàng hóa và tính thống nhất của dữ liệu sở hữu phục vụ cho việc giao dịch, Bộ Nông nghiệp và Môi trường được giao nhiệm vụ xác nhận và ghi nhận trên hệ thống đăng ký quốc gia trước khi đưa vào hệ thống giao dịch trên sàn giao dịch. Đối với hàng hóa không đủ điều kiện giao dịch, Bộ Tài chính có trách nhiệm đề xuất đưa những hàng hóa này ra khỏi hệ thống giao dịch.
Thứ hai, chủ thể giao dịch:
Một là, theo cơ chế trao đổi hạn ngạch, chủ thể tham gia giao dịch là cơ sở phát thải trong danh mục phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính do Thủ tướng Chính phủ ban hành.
Hai là, theo cơ chế bù trừ tín chỉ carbon, chủ thể tham gia đa dạng hơn. Ngoài chủ thể là cơ sở phát thải trong danh mục bắt buộc kiểm kê khí nhà kính, các tổ chức thực hiện chương trình, dự án theo cơ chế trao đổi bù trừ carbon trong nước hoặc quốc tế hoặc cá nhân, tổ chức khác theo quy định của pháp luật về môi trường
[41].
Thứ ba, phương thức giao dịch và đăng ký, lưu ký, thanh toán giao dịch: Theo Dự thảo Nghị định về Sàn giao dịch tín chỉ carbon, giao dịch được thực hiện theo hai hình thức: thỏa thuận điện tử và thỏa thuận thông thường. Giao dịch theo phương thức thỏa thuận được xác lập khi bên mua hoặc bên bán nhập lệnh giao dịch vào hệ thống giao dịch carbon và bên đối ứng xác nhận lệnh giao dịch này
[42]. Những giao dịch này phải tuân theo quy chế của Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội.
4. Kết luận
Thị trường carbon hoạt động hiệu quả và có tác dụng giảm phát thải khí nhà kính khi tổng hạn ngạch phát thải được thiết lập phù hợp và được kiểm soát chặt chẽ và đủ để tạo ra nhu cầu trao đổi phát thải. Nếu hạn ngạch quá thấp sẽ không bảo đảm tính khả thi cho các cơ sở phát thải. Nếu hạn ngạch quá cao có thể trở nên dư thừa, không tạo động lực cho cơ sở phát thải nỗ lực giảm phát thải và cũng không có nhu cầu trao đổi hạn ngạch, khi đó, thị trường carbon không hoạt động được. Trong khi đó, bản chất của việc xây dựng hệ thống hạn ngạch phát thải nhằm hướng đến các cơ sở phát thải giảm phát thải thực chất thông qua việc đầu tư vào công nghệ và áp dụng các giải pháp để cắt giảm lượng phát thải trong tương lai. Bất cập sẽ phát sinh nếu việc xác định và phân bổ hạn ngạch không hợp lý và khoa học sẽ dẫn đến cơ sở phát thải thay vì tập trung đầu tư vào công nghệ để giảm phát thải thì lại ưu tiên cho việc mua thêm hạn ngạch hoặc tín chỉ carbon trên thị trường.
Việt Nam hiện đang nỗ lực thiết lập một thị trường giao dịch carbon trong nước và đang xây dựng thí điểm sàn giao dịch carbon trong năm 2026. Định giá carbon được coi là trọng tâm để thị trường carbon hoạt động
[43]. Hiện tại, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đang điều chỉnh về tín chỉ carbon và thị trường tín chỉ carbon. Sau đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2022/NĐ-CP quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn. Đối với thị trường carbon, Nghị định cũng chỉ rõ, sau khi trải qua các hoạt động thí điểm, thị trường kinh doanh tín chỉ carbon sẽ chính thức ra mắt vào năm 2028
[44]. Trên cơ sở đó, Bộ Tài nguyên và Môi trường (nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường)
xây dựng Đề án Phát triển thị trường carbon tại Việt Nam. So với các văn bản pháp luật trước đây, chế định thị trường carbon trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và các văn bản hướng dẫn thi hành được đánh giá là một công cụ kinh tế lần đầu tiên được ghi nhận một cách minh bạch trong tổng thể quy định pháp luật về môi trường. Đặc biệt có sự bổ sung quy định về việc hình thành thị trường caron trong nước. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng các nội dung chi tiết trong các văn bản hướng dẫn thi hành./.
[1] Pham, T. H., Nguyen, H. N., Vu, M. P., Nguyen, H. A., Pham, V. D., Nguyen, Q. N., Nguyen, T. T. H., & Nguyen, D. K. (2024),
Carbon market: Experience of global oil and gas enterprises and orientation for the Vietnam Oil and Gas Group,
Petrovietnam Journal 2, 51-59. https://doi.org/https://doi.org/10.47800/PVSI.2024.02-05.
[2] Võ Trung Tín và Nguyễn Quốc Đạt,
Quy định pháp luật môi trường về tín chỉ các-bon và những thách thức khi triển khai tại Việt Nam, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 8/2023, tr. 55-62.
[4] Reitze AW, Air Pollution Control Law: Compliance and Enforcement, Environmental Law Institute, 2001, tr.79-80.
[5] Reitze AW, Air Pollution Control Law: Compliance and Enforcement, Environmental Law Institute, 2001, tr.79-80.
[6] Opuni-Frimpong, J., Climate Risk and Financial Stability in Africa: A Comparative Study Before and During the Paris Agreement, Sustainable Futures, 2025, 100908.
[7] UN General Assembly, Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind, New York: United Nations, (A/RES?43/53), 70th plenary meeting, 1988.
[8] Điều 2 Công ước khung của LHQ về Biến đổi khí hậu, bản tiếng Anh tại https://unfccc.int/files/essential_background/background_publications_htmlpdf/application/pdf/conveng.pdf, truy cập ngày 15/01/2023.
[11] Bộ Tài nguyên và Môi trường Việt Nam, Công ước UNFCCC và sự tham gia của Việt Nam, https://monre.gov.vn/Pages/cong-uoc-unfccc-va-su-tham-gia-cua-viet-nam.aspx, truy cập ngày 15/01/2023.
[12] Mục tiêu của Công ước khung là ổn định mức độ tích tụ khí nhà kính trong khí quyển ở mức có thể ngăn ngừa được các tác động nguy hiểm cho hệ thống khí hậu (Điều 2).
[13] Điều 6 Nghị định thư Kyoto năm 1997.
[14] Điều 12 Nghị định thư Kyoto năm 1997.
[15] Điều 17 Nghị định thư Kyoto năm 1997.
[16] Cù Thị Phương
, Cơ chế CDM và một số thách thức của Việt Nam khi tham gia Nghị định thư Kyoto, Tạp chí Khoa học kỹ thuật thủy lợi và môi trường, số 28/2010, tr. 39-43.
[18] Khoản 16 Điều 3 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP.
[19] Lê Thị Minh,
Một số vấn đề pháp lý về tín chỉ các-bon, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, kỳ 1, số 374, năm 2023.
[20] Nguyễn
Như Hà - Nguyễn Tiến Đạt, Hoàn thiện pháp luật Việt Nam về quản lý tín chỉ các-bon và trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, số 2/2023, tr. 71-79.
[21] Nguyễn
Như Hà - Nguyễn Tiến Đạt, tlđd, tr. 71-79.
[22] Điều 17 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP.
[23] Khoản 18 Điều 3 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP.
[24] Khoản 1 Điều 6 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP.
[25] Phụ lục II Quyết định số 13/2024/QĐ-TTg.
[26] Điểm d khoản 3 Điều 19 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP.
[27] Khoản 35 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
[28] Mặc dù Luật Bảo vệ môi trường không chính thức ghi nhận nhưng nguyên tắc này được đề cập tại Điều 602 Bộ luật Dân sự năm 2015: Chủ thể làm ô nhiễm môi trường mà gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật, kể cả trường hợp chủ thể đó không có lỗi. Nguyên tắc này cũng được ghi nhận tại
khoản 2 Điều 3 của Nghị định 80/2014/NĐ-CP: Người gây ô nhiễm phải trả tiền xử lý ô nhiễm.
[29] Điều 137 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
[30] Hemangi Gokhale,
Japan’s carbon tax policy: Limitations and policy suggestions, Current Research in Environmental Sustainability, Current Research in Environmental Sustainability, Volume 3, 2021, 100082, ISSN 2666-0490.
[33] Điều 139 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
[34] Võ Trung Tín,
Khung pháp lý về thị trường các-bon Việt Nam – Thực trạng và một số khuyền nghị hoàn thiện, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam, số 07 (179)/2024, tr. 68-79.
[35] Quyết định số 13/2024/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ Ban hành danh mục lĩnh vực, cơ sở phát thải khí nhà kính phải thực hiện kiểm kê khí nhà kính.
[36] Tờ trình Dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 06/2022/NĐ-CP ngày 07/01/2022 của Chính phủ quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn.
[38] Tờ trình Dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 06/2022/NĐ-CP ngày 07/01/2022 của Chính phủ quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn.
[39] Khoản 12 Điều 3 Nghị định số 06/2022/NĐ-CP.
[40] Điều 6 Dự thảo Nghị định về Sàn giao dịch Carbon trong nước.
[41] Điều 7 Dự thảo Nghị định về Sàn giao dịch carbon trong nước.
[43] Feng, Z. H.,
Carbon trading and carbon market, Handbook of Clean Energy Systems, 2015, 1-9.
