Tóm tắt: Bằng các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh bài viết nghiên cứu mô hình tổ chức, quản lý Quỹ bảo toàn ở một số quốc gia trên thế giới, thực trạng mô hình tổ chức, quản lý Quỹ bảo toàn tại Việt Nam. Trên cơ sở những bài học kinh nghiệm từ mô hình tổ chức, quản lý Quỹ bảo toàn của các quốc gia nghiên cứu và những nhận định, đánh giá về mô hình tổ chức, quản lý Quỹ bảo toàn của Việt Nam, bài viết đề xuất một số giải pháp hoàn thiện pháp luật và Quy chế quản lý, sử dụng Quỹ bảo toàn do Ngân hàng Hợp tác xã Việt Nam ban hành.
Từ khoá: Quỹ bảo toàn; Quỹ tín dụng nhân dân; bảo hiểm tiền gửi; quản lý; sử dụng.
Abstract: Using analytical, synthetic, and comparative methods, the article studies the organization and management model of the Safety Fund in some countries around the world, as well as the current state of the organization and management model of the Safety Fund in Vietnam. Based on the analysis from the organization and management model of the Safety Fund in the studied countries and assessments of the current Vietnamese model, the article proposes some solutions to improve the legal framework and the management and utilizing regulations of the Safety Fund issued by the Cooperative Bank of Vietnam.
Keywords: Safety Fund, People's Credit Funds, deposit insurance, management, utilizing.
Ảnh minh họa: Nguồn Internet
Hệ thống Quỹ tín dụng nhân dân (QTDND) đã và đang trở thành một kênh dẫn vốn hiệu quả, góp phần xóa đói giảm nghèo, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, đẩy lùi “tín dụng đen” tại địa bàn nông thôn, đặc biệt là các địa phương vùng sâu, vùng xa. Tuy nhiên, với quy mô nhỏ, năng lực quản trị, điều hành còn hạn chế, hệ thống QTDND rất nhạy cảm trước các sự kiện, thông tin tiêu cực về kinh tế - xã hội. Ở Việt Nam, để bảo đảm an toàn cho hệ thống QTDND, sau một thời gian thử nghiệm, Thông tư số 03/2014/TT-NHNN ngày 23/01/2014 quy định về Quỹ bảo đảm an toàn hệ thống QTDND (sau đây gọi tắt là Thông tư số 03/2014/TT-NHNN) đã được ban hành. Trên cơ sở quy định của Thông tư này, Ngân hàng Hợp tác xã Việt Nam (Ngân hàng HTX) đã triển khai thành lập Quỹ bảo đảm an toàn hệ thống QTDND (Quỹ bảo toàn). Sau khi được thành lập, Quỹ bảo toàn đã phát huy được vai trò, giá trị nhất định trong việc tăng cường tính liên kết hệ thống, hỗ trợ tài chính đối với các QTDND gặp khó khăn tài chính, khó khăn chi trả phục hồi hoạt động bình thường, qua đó bảo đảm an toàn cho hệ thống QTDND nói chung. Tuy nhiên, sau 10 năm thực hiện, các quy định pháp luật về tổ chức, quản lý và hoạt động của Quỹ bảo toàn cũng đã bộc lộ một số hạn chế, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện.
Trên thế giới, các quốc gia có hệ thống hợp tác xã tín dụng (hiệp hội tín dụng, QTDND) phát triển như Canada, Hoa Kỳ, Philippines, đều đã xây dựng mô hình Quỹ bảo toàn, quỹ ổn định, quỹ bình ổn hay quỹ bảo hiểm tiền gửi với những cách tiếp cận khác nhau (sau đây gọi chung là Quỹ bảo toàn). Bài viết này sẽ nghiên cứu mô hình Quỹ bảo toàn của DesjardinsCanada, Philippines và Hoa Kỳ, từ đó tập trung làm rõ những ưu, nhược điểm trong mô hình tổ chức, quản lý Quỹ bảo toàn của Việt Nam. Trên cơ sở những phân tích, nhận định, đánh giá bài viết sẽ đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện các quy định về tổ chức, quản lý Quỹ bảo toàn nhằm nâng cao và phát huy hơn nữa vai trò bảo đảm an toàn cho hệ thống QTDND.
1. Mô hình tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo toàn ở một số quốc gia
1.1. Mô hình Quỹ bảo toàn của Desjardins (Canada)
Canada là một trong những quốc gia có hệ thống hợp tác xã tín dụng (HTXTD) phát triển sớm và mạnh nhất thế giới. Trong đó, Desjardins Group tại bang Québec là một mô hình điển hình với tính liên kết chặt chẽ và cơ chế tự bảo vệ hiệu quả. Hệ thống HTXTD của Desjardins được tổ chức theo mô hình hai cấp với nền tảng là các HTXTD cơ sở, các HTXTD cơ sở liên kết trực tiếp và đặt dưới một tổ chức đầu mối duy nhất là Liên đoàn Desjardins. Bang Québec Canada đã ban hành Đạo luật về các Hợp tác xã dịch vụ tài chính (An Act respecting financial services cooperatives)
[1], trong đó có quy định về Quỹ bảo toàn (Security Fund).
Theo quy định của Đạo luật về các Hợp tác xã dịch vụ tài chính, Quỹ bảo toàn là một pháp nhân
[2]. Liên đoàn Desjardins chịu trách nhiệm thành lập Hội đồng quản trị gồm bảy thành viên để quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn dưới sự giám sát của Cơ quan quản lý thị trường tài chính của Québec (Autorité des marchés financiers - AMF)
[3].
Về nguồn vốn, hằng năm,
Quỹ bảo toàn ấn định mức phí mà các hợp tác xã thành viên phải nộp căn cứ vào kết quả hoạt động và năng lực tài chính của quỹ. Để thực hiện việc thu phí, Quỹ bảo toàn có thể ký kết thoả thuận uỷ quyền cho Liên đoàn Desjardins thu các khoản đóng góp cho quỹ[4].Về mục tiêu hoạt động và quyền hạn, Quỹ bảo toàn của hệ thống HTXTD Desjardins hướng tới mục tiêu phòng ngừa, ngăn chặn sự đổ vỡ của các HTXTD bảo đảm an toàn hệ thống. Chính vì vậy, can thiệp sớm để duy trì sự ổn định của hệ thống là tôn chỉ hoạt động của Quỹ bảo toàn. Khi một HTXTD gặp khó khăn, đối diện nguy cơ đổ vỡ, Liên đoàn Desjardins sẽ sử dụng nguồn lực của Quỹ bảo toàn để triển khai các biện pháp hỗ trợ. Các biện pháp hỗ trợ rất đa dạng, từ việc cung cấp các khoản vay, hỗ trợ thanh khoản, bảo lãnh, mua lại một phần hoặc toàn bộ tài sản của HTXTD thành viên, đến việc cử chuyên gia đến tư vấn, tái cấu trúc hoạt động, trực tiếp tham gia vào việc quản trị HTXTD thành viên hay cao hơn nữa là hỗ trợ quá trình sáp nhập, hợp nhất các HTXTD.
1.2. Mô hình quỹ bình ổn(Stabilization Fund) tại Philippines
Philippines có nhiều liên đoàn HTXTD tồn tại độc lập, trong đó Liên đoàn HTXTD Philippines (PFCCO) và Liên đoàn hợp tác xã quốc gia (NATCCO) là hai liên đoàn có quy mô lớn và ảnh hưởng cao nhất. Khác với Canada, các vấn đề liên quan đến thành lập, tổ chức, quản lý và sử dụng Quỹ bình ổn tại Philippines không được quy định bởi pháp luật. Tại Philippines việc thành lập, tổ chức, quản lý và vận hành các Quỹ bình ổn là vấn đề riêng của các liên đoàn HTXTD và thành viên của mình, được điều chỉnh bởi các quy chế, điều lệ và các thoả thuận nội bộ của các liên đoàn. Các HTXTD tham gia vào Quỹ bình ổn trên tinh thần tự nguyện, dựa trên cam kết và lợi ích chung của các thành viên trong liên đoàn. Thực tế cho thấy, mỗi liên đoàn HTXTD tại Philippines thành lập riêng cho các hợp tác xã thành viên một Quỹ bình ổn.
Theo Đạo luật 3591 (Đạo luật về Thành lập tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Philippines (An Act Establishing the Philippines Deposit Insurance Corporation)), Tổng công ty Bảo hiểm tiền gửi Philippines (Philippines Deposit Insurance Corporation - PDIC) chỉ bảo hiểm tiền gửi cho các ngân hàng, trong đó có ngân hàng hợp tác xã mà không thực hiện bảo hiểm tiền gửi cho các HTXTD
[5]. Chính vì vậy, các liên đoàn HTXTD lớn như Liên đoàn HTXTD Phipippines (PFCCO) và Liên đoàn hợp tác xã quốc gia (NATCCO) đã tự xây dựng chương trình bảo hiểm nội bộ và tự nguyện cho Quỹ bình ổn của mình. Tuy nhiên, chức năng và mục tiêu chủ yếu của Quỹ bình ổn là can thiệp, hỗ trợ tài chính để cứu các HTXTD gặp khó khăn, vấn để bảo hiểm tiền gửi chỉ được đặt ra khi việc can thiệp, hỗ trợ không thành công và hợp tác tín dụng phải giải thể.
Philippines không thiết lập một Quỹ bình ổn chung cho tất cả các liên đoàn thay vào đó mỗi liên đoàn thiết kế một Quỹ bình ổn, một cơ chế bảo vệ riêng phù hợp với đặc điểm của các thành viên trong liên đoàn bảo đảm sự linh hoạt, phù hợp với từng liên đoàn. Các liên đoàn HTXTD tại Philippines có quy mô, năng lực tài chính khác nhau, vì vậy, Quỹ bình ổn của các liên đoàn cũng có quỹ quy mô, năng lực tài chính, năng lực quản trị khác nhau. Quỹ bình ổn của các liên đoàn có quy mô lớn, được tổ chức phù hợp có thể ứng phó kịp thời và hiệu quả với khủng hoảng, Quỹ bình ổn của các liên đoàn nhỏ không đủ nguồn lực để ứng phó với khủng hoảngg. Đó chính là mặt trái của mô hình Quỹ bảo toàn mang tính phân tán, tự quản, không có quy định pháp lý ràng buộc. Việc thiếu một cơ chế tổng thể để xử lý những cú sốc mang tính hệ thống có thể ảnh hưởng đến nhiều liên đoàn cùng một lúc cũng là vấn đề đặt ra với mô hình Quỹ bình ổn của Philippines.
1.3. Mô hình Quỹ bảo hiểm cổ phần liên minh tín dụng quốc gia của Hoa Kỳ
Tại Hòa Kỳ,
Quỹ bảo hiểm cổ phần liên minh tín dụng quốc gia (National Credit Union Share Insurance Fund - NCUSIF) được
thành lập lần đầu tiên bởi Quốc hội Hoa Kỳ vào năm 1970
[6]. Trước thời điểm đó, một số hiệp hội thương mại đã tổ chức các quỹ bảo hiểm tư nhân và
quỹ bình ổn nhưng những quỹ này không đủ khả năng để
xử lý các khoản nợ xảy ra do suy thoái trong khu vực liên minh tín dụng. NCUSIF được thành lập và được hỗ trợ bởi
"niềm tin và sự tín nhiệm hoàn toàn" của
Chính phủ Hoa Kỳ[7]. Tuy
nhiên, nguồn tiền hình thành nên NCUSIF là do các hiệp hội tín dụng đóng góp, có hai khoản tiền mà các hiệp hội tín dụng phải đóng góp: (1) Tiền gửi 1%, theo quy định mỗi hiệp hội tín dụng được bảo hiểm bởi NCUSIF phải duy trì một khoản tiền gửi tại NCUSIF tương ứng 1% tổng số tiền gửi (cổ phần) được bảo hiểm; (2) Phí bảo hiểm, được quyết định dựa trên ngưỡng hoạt động bình thường tỷ lệ vốn cổ phần (Tỷ lệ vốn cổ phần = (vốn chủ sở hữu của Quỹ/Tổng số tiền gửi được bảo hiểm) x 100%). Theo quy định của NCUA, ngưỡng hoạt động bình thường là 1,33%, nếu tỷ lệ vốn cổ phần > 1,33% đồng nghĩa với NCUSIF đang khoẻ mạnh, NCUA không cần phải thu phí bảo hiểm trong năm đó. Nếu tỷ lệ vốn cổ phần < 1,30% NCUSIF đang có dấu hiện suy yếu NCUA bắt buộc phải thu phí bảo hiểm trong năm đó để đưa tỷ lệ vốn cổ phần trở lại mức an toàn. Nếu tỷ lệ vốn cổ phần nằm trong khoảng giữa 1,30% và 1,33% NCUA có thẩm quyền quyết định thu hoặc không thu dựa trên dự báo về tình hình kinh tế và rủi ro hệ thống. Ngoài nguồn thu từ tiền gửi 1% và phí bảo hiểm do các hiệp hội tín dụng đóng góp, vốn chủ sở hữu của NCUSIF còn được hình thành từ lãi thu được từ các khoản đầu tư vào các công cụ tài chính an toàn
[8].
Nếu như Quỹ bảo toàn (Security Fund) của Canada là một pháp nhân độc lập, thì NCUSIF chỉ là một quỹ tài chính đơn thuần, không phải là một pháp nhân riêng biệt. Ngoài ra, khác với Quỹ bảo toàn của Desjardins và Quỹ bình ổn của Philippines, tại Hòa Kỳ,
NCUSIF được quản lý bởi Cơ quan quản lý liên minh tín dụng quốc gia (National Credit Union Administration - NCUA)[9].Sự khác biệt giữa mô hình của Hoa Kỳ
với Québec Canada không chỉ ở chủ thể quản lý mà còn ở sự tích hợp hai chức năng bảo hiểm tiền gửi và bảo toàn/ổn định vào một quỹ duy nhất, một cơ quan duy nhất. Cụm từ “quỹ bảo hiểm cổ phần” trong tên gọi của NCUSIF đã thể hiện rõ chức năng bảo hiểm tiền gửi của NCUSIF. Mục tiêu chính của NCUSIF là chi trả cho người gửi tiền, tuy nhiên, NCUSIF không đơn thuần là một quỹ bảo hiểm tiền gửi và NCUA không đơn thuần là một tổ chức bảo hiểm tiền gửi. Theo quy định của Đạo luật Liên minh tín dụng Liên bang, NCUA là cơ quan quản lý, cấp phép, xây dựng quy chế, thanh tra, giám sát và xử lý khủng hoảng đối với các hiệp hội tín dụng. Khi một hiệp hội tín dụng gặp khó khăn, đối diện với nguy cơ đổ vỡ, NCUA có thể tham gia xử lý bằng các hình thức như cho vay, mua lại tài sản, góp vốn, bảo lãnh, thay đổi bộ máy quản trị điều hành hoặc cao hơn nữa là tiếp quản toàn bộ quyền điều hành hiệp hội tín dụng hay quyết định thanh lý hoặc sáp nhập
[10].
2. Mô hình tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo đảm an toàn hệ thống Quỹ tín dụng nhân dân tại Việt Nam
Hệ thống QTDND của Việt Nam được tổ chức theo mô hình tương tự như tổ chức hệ thống HTXTD Desjardins của Canada. Theo đó, tại Việt Nam chỉ có một hệ thống QTDND duy nhất và đứng đầu là Ngân hàng HTX với vai trò là ngân hàng của các QTDND. Ngân hàng HTX hoạt động với mục tiêu chủ yếu là liên kết, bảo đảm an toàn của hệ thống thông qua việc hỗ trợ tài chính và kiểm tra, giám sát hoạt động trong hệ thống QTDND. Về Quỹ bảo toàn, tương tự như hệ thống Desjardins Canada và Hoa Kỳ, Việt Nam chỉ tổ chức duy nhất một mô hình Quỹ bảo toàn cho toàn bộ hệ thống 1180 QTDND
[11]. Nội dung sau đây sẽ bàn luận, trao đổi về một số vấn đề cơ bản trong tổ chức, quản lý và hoạt động Quỹ bảo toàn của Việt Nam đặt trong sự so sánh, đối chiếu với các quốc gia đã đề cập ở trên.
2.1. Mô hình tổ chức, quản lý Quỹ bảo toàn
Tương tự như bang Québec Canada và Hoa Kỳ, Việt Nam chỉ có một hệ thống QTDND duy nhất và chỉ tổ chức một Quỹ bảo toàn. Tuy nhiên, khác Quỹ bảo toàn của hệ thống HTXTD Desjardins tại Québec Canada, Quỹ bảo toàn của Việt Nam không phải là một pháp nhân độc lập. Theo quy định của pháp luật Việt Nam,
“Quỹ bảo đảm an toàn hệ thống QTDND là quỹ tài chính của hệ thống tổ chức tín dụng là hợp tác xã (ngân hàng hợp tác xã và các QTDND) thuộc sở hữu chung của các thành viên trên cơ sở phí trích nộp của ngân hàng hợp tác xã và các QTDND thành viên, đặt tại ngân hàng hợp tác xã, do ngân hàng hợp tác xã quản lý và sử dụng”[12]. Tương tự như Quỹ bảo hiểm cổ phần liên minh tín dụng quốc gia (National Credit Union Share Insurance Fund - NCUSIF) của Hoa Kỳ, Quỹ bảo toàn của Việt Nam là một quỹ tài chính thuộc sở hữu chung của Ngân hàng HTX và các QTDND thành viên.
Tương tự mô hình Desjardins của Canada và Philippines, Quỹ bảo toàn của Việt Nam “đặt tại ngân hàng hợp tác xã, do ngân hàng hợp tác xã quản lý và sử dụng”. Pháp luật Việt Nam không quy định cụ thể vấn đề quản lý, sử dụng Quỹ bảo toàn, mà giao cho Ngân hàng HTX xây dựng, ban hành Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn.
Quỹ bảo toàn là “
quỹ tài chính của hệ thống tổ chức tín dụng là hợp tác xã (ngân hàng hợp tác xã và các QTDND) thuộc sở hữu chung của các thành viên”. Ngân hàng HTX là ngân hàng của tất cả các QTDND, vì vậy, giao cho Ngân hàng HTX xây dựng, ban hành Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn là phù hợp. Tuy nhiên, trong thời gian 10 năm, Ngân hàng HTX đã ban hành 04 quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn
[13]. Thực trạng trên cho thấy, Ngân hàng HTX còn “lúng túng” trong việc tạo lập quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn.
Hiện nay, Quỹ bảo toàn được quản lý và sử dụng theo Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn ban hành kèm theo Quyết định số 175/2025/QĐ-NHHT ngày 17/04/2025. Theo quy định của Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn được ban hành kem theo Quyết định số 175/2025/QĐ-NHHT, bộ máy quản lý Quỹ bảo toàn gồm:
“Ban quản lý và Bộ phận giúp việc. Trong Ban quản lý có Thường trực Ban quản lý.
Ban quản lý Quỹ bảo toàn có từ 07 đến 09 thành viên, bao gồm các thành viên là đại diện của Ngân hàng HTX làm nhiệm vụ Thường trực Ban quản lý và các thành viên là đại diện các QTDND.
Thường trực Ban quản lý gồm 01 thành viên là Trưởng Ban, 01 thành viên là Giám đốc Quỹ bảo toàn và từ 01 đến 02 thành viên là Phó Giám đốc Quỹ bảo toàn.
Bộ phận giúp việc Quỹ bảo toàn: Phòng Quản lý Quỹ bảo đảm an toàn hệ thống QTDND thuộc Khối QTDND thành viên[14].
Trưởng Ban, các thành viên Ban quản lý và Ban điều hành Quỹ bảo toàn do Hội đồng quản trị Ngân hàng HTX quyết định”.
Hiện nay, Ban quản lý Quỹ bảo toàn gồm 08 thành viên, trong đó 03 thành viên thuộc Ngân hàng HTX và 05 thành viên đến từ các QTDND. Trong đó, 03 thành viên của Ngân hàng HTX là thường trực Ban quản lý và nắm giữ các chức vụ Trưởng ban quản lý, Giám đốc Quỹ bảo toàn và Phó Giám đốc Quỹ bảo toàn. Do các quy chế về quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn không quy định về tiêu chuẩn, điều kiện và nhiệm kỳ của thành viên Ban quản lý Quỹ bảo toàn, cùng với sự thay đổi về nhân sự của Ngân hàng HTX và các QTDND dẫn đến thành viên Ban quản lý Quỹ bảo toàn thường xuyên có sự thay đổi. Thực tế, từ thời điểm Quỹ bảo toàn được thành lập đến thời điểm này, Ngân hàng HTX đã ban hành 09 quyết định về nhân sự Ban quản lý Quỹ bảo toàn (Quyết định thành lập Ban quản lý Quỹ bảo toàn, Quyết định bổ sung thành viên Ban quản lý, Quyết định kiện toàn nhân sự Ban quản lý Quỹ bảo toàn). Thành viên Ban quản lý Quỹ bảo toàn không ổn định có thể ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn. Ngoài sự không ổn định về nhân sự, việc các thành viên của Ban quản lý Quỹ bảo toàn đều thành viên kiêm nhiệm cũng là vấn đề ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý, sử dụng Quỹ bảo toàn. Các quyết định về nhân sự của Ban quản lý Quỹ bảo toàn cho thấy một thực tế, đối với các thành viên Ban quản lý Quỹ bảo toàn là đại diện của Ngân hàng HTX, tư cách thành viên Ban quản lý không giữ vai trò chính mà chỉ là thứ yếu, vai trò thành viên Ban quản lý Quỹ bảo toàn phụ thuộc vào vị trí công tác tại Ngân hàng HTX.
Bên cạnh đó, Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn được ban hành kèm theo Quyết định số 175/2025/NHHT có dành riêng một điều (Điều 34) quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực ban quản lý. Tuy nhiên, thực tế nội dung của Điều 34 lại quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng Ban quản lý, Giám đốc Quỹ bảo toàn và Phó Giám đốc Quỹ bảo toàn. Trưởng Ban quản lý, Giám đốc Quỹ bảo toàn và Phó Giám đốc Quỹ bảo toàn đều là thành viên của Thường trực ban quản lý. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa rằng nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng Ban quản lý, Giám đốc Quỹ bảo toàn và Phó Giám đốc Quỹ bảo toàn là nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực ban quản lý. Việc Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn không quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực ban quản lý cần phải nhìn nhận là một tồn tại, hạn chế cần hoàn thiện.
2.2. Chức năng của Quỹ bảo toàn
Theo quy định, Quỹ bảo toàn chỉ thực hiện chức năng cho vay, hỗ trợ tài chính đối với các QTDND gặp khó khăn tài chính, khó khăn chi trả; cho vay trong trường hợp các QTDND được can thiệp sớm và cho vay đặc biệt đối với các QTDND theo quy định của Luật Các tổ chức tín dụng (TCTD). Quỹ bảo toàn không thực hiện chức năng bảo hiểm tiền gửi như Quỹ bảo hiểm cổ phần liên minh tín dụng quốc gia (National Credit Union Share Insurance Fund - NCUSIF) của Hoa Kỳ. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, vấn đề bảo hiểm tiền gửi đối với hệ thống QTDND được thực hiện theo quy định chung về bảo hiểm tiền gửi đối với các TCTD.
Quỹ bảo toàn được tổ chức độc lập với bảo hiểm tiền gửi đồng nghĩa với việc các QTDND phải đóng đồng thời hai loại phí là phí Quỹ bảo toàn và phí bảo hiểm tiền gửi. Theo chia sẻ của đại diện các
QTDND Cổ Lễ - Ninh Bình, QTDND Giao Lâm - Ninh Bình, QTDND Hồng Hà – Lào Cai, QTDND Yên Thành - Nghệ An, việc
các QTDND cùng một lúc phải đóng phí bảo hiểm tiền gửi và phí tham gia Quỹ bảo toàn là một gánh nặng không nhỏ đối với các QTDND[15].Bên cạnh đó, thực tế cho thấy, hệ thống QTDND với đơn vị đầu mối là Ngân hàng HTX có sự liên kết riêng, đặc thù trong hệ thống các TCTD nói chung. Sự liên kết nội bộ của hệ thống QTDND cùng với Quỹ bảo toàn đóng vai trò rất lớn trong việc phòng ngừa, ngăn chặn sự đổ vỡ của các QTDND. Đối với các QTDND lâm vào tình trạng khó khăn không thể phục hồi trở lại hoạt động bình thường, Ngân hàng HTX với vai trò là đơn vị đầu mối cùng với Quỹ bảo toàn đã xử lý thông qua các hình thức hợp nhất, sáp nhập giúp ngăn ngừa nguy cơ đổ vỡ hệ thống. Gánh nặng về việc đóng phí của các QTDND cùng những đặc thù về quy mô, địa bàn hoạt động, mục tiêu hoạt động và tính liên kết hệ thống trong nội bộ hệ thống QTDND đặt ra câu hỏi: Có nên thiết kế một mô hình bảo hiểm tiền gửi áp dụng riêng cho hệ thống QTDND và giao cho Ngân hàng HTX là đơn vị đầu mối quản lý.
2.3. Quy định về các trường hợp cho vay và điều kiện cho vay hỗ trợ từ Quỹ bảo toàn
Theo quy định của Luật các TCTD năm 2024 và Thông tư số 27/2024/TT-NHNN, Quỹ bảo toàn được sử dụng để cho các QTDND vay trong các trường hợp:
- QTDND gặp khó khăn về tài chính, khó khăn chi trả để có thể khắc phục trở lại hoạt động bình thường;
- Cho vay đối với các QTDND được can thiệp sớm theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 159 Luật Các TCTD năm 2024;
- Cho vay đặc biệt đối với QTDND theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 171 Luật Các TCTD năm 2024.
Thực tế, từ thời điểm thành lập (năm 2014) đến 31/12/2024,
Quỹ bảo toàn cho các QTDND vay 42 lượt với tổng số tiền hơn 232,8 tỷ[16]. Số tiền vay từ Quỹ bảo toàn đã giúp các QTDND vượt qua khủng hoảng trở lại hoạt động bình thường, tránh được nguy cơ đổ vỡ hệ thống, hạn chế ảnh hưởng tiêu cực đến an ninh, chính trị tại các địa phương. Việc Luật Các TCTD năm 2024 và Thông tư số 27/2024/TT-NHNN quy định cụ thể về ba trường hợp cho vay như đã đề cập là phù hợp và cần thiết, bảo đảm việc áp dụng thống nhất pháp luật. Tuy nhiên, thực tế quy định “QTDND gặp khó khăn về tài chính, khó khăn chi trả để có thể khắc phục trở lại hoạt động bình thường” đã gây ra những khó khăn nhất định cho Ban quản lý Quỹ bảo toàn khi xét duyệt và quyết định cho vay, cụ thể:
(1) Pháp luật cũng như Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn không đặt các căn cứ để xác định, phân biệt các trường hợp QTDND gặp khó khăn tài chính và QTDND gặp khó khăn chi trả. Trong các báo cáo của Ban quản lý Quỹ bảo toàn có phân loại, thống kê riêng đối với hai trường hợp cho vay là QTDND gặp khó khăn tài chính và QTDND gặp khó khăn chi trả. Tuy nhiên, phân loại của Ban quản lý Quỹ bảo toàn chỉ dựa trên nhận định chủ quan mà không có căn cứ pháp lý vững chắc. Thực tế, Ban quản lý Quỹ bảo toàn rất khó khăn trong việc xác định và phân loại hai trường hợp “khó khăn tài chính” và “khó khăn chi trả”.
(2) Quy định
“QTDND gặp khó khăn về tài chính, khó khăn chi trả để có thể khắc phục trở lại hoạt động bình thường” cùng với Nguyên tắc
“Quỹ bảo toàn được sử dụng theo nguyên tắc cho vay có hoàn trả” đã tạo ra những khó khăn, rào cản đối với Ban quản lý Quỹ bảo toàn khi xét duyệt và quyết định cho vay. Việc đánh giá các QTDND gặp khó khăn về tài chính, khó khăn chi trả“
có thể khắc phục trở lại hoạt động bình thường” và
“hoàn trả” khoản vay cho Quỹ bảo toàn hay không là điều rất khó khăn. Quỹ bảo toàn được thành lập và hoạt động
“nhằm hỗ trợ bảo đảm an toàn cho hoạt động của hệ thống QTDND”. Chính vì vậy, trong một số trường hợp để phòng tránh tâm lý hoang mang, hiện tượng rút tiền hàng loạt và nguy cơ đổ vỡ hệ thống, Ban quản lý Quỹ bảo toàn phải quyết định cho các QTDND vay vốn dù chưa đủ cơ sở để đánh giá QTDND đó có thể phục hồi trở lại hoạt động bình thường và có thể hoàn trả vốn vay cho Quỹ bảo toàn không. Với các đối tượng và trường hợp cho vay được quy định trong Quy chế quản lý, sử dụng Quỹ bảo toàn gồm: QTDND gặp khó khăn về tài chính, khó khăn chi trả; QTDND bị rút tiền hàng loạt; QTDND được can thiệp sớm theo quy định của Ngân hàng Nhà nước (NHNN); QTDND được kiểm soát đặc biệt theo quy định của NHNN
[17], nếu áp dụng triệt để nguyên tắc
“cho vay có hoàn trả” Quỹ bảo toàn sẽ không thể phát huy được vai trò
“nhằm hỗ trợ bảo đảm an toàn cho hoạt động của hệ thống QTDND”. Thực tế,
để dự liệu cho trường hợp khoản vay hỗ trợ từ Quỹ bảo toàn không thể giúp cho QTDND vượt qua được khó khăn tài chính, khó khăn chi trả trở lại hoạt động bình thường, Thông tư số 37/2024/TT-NHNN ngày 30/6/ 2024 về cho vay đặc biệt đã quy định,
“Kể từ ngày QTDND được đặt vào kiểm soát đặc biệt, dư nợ gốc, lãi của khoản vay của QTDND tại Ngân hàng HTX Việt Nam được chuyển thành dư nợ gốc, lãi của khoản vay đặc biệt và tiếp tục thực hiện theo cơ chế cho vay của Ngân hàng HTX Việt Nam đối với QTDND”[18].
2.4. Thẩm quyền của Ngân hàng Hợp tác xã Việt Nam và Ban quản lý Quỹ bảo toàn đối với các quỹ tín dụng nhân dân
Thực tế đối với các QTDND vay vốn từ Quỹ bảo toàn, Ngân hàng HTX và Ban quản lý Quỹ bảo toàn đã phối hợp với chính quyền địa phương trong việc thiết lập lại bộ máy quản trị điều hành, xây dựng kế hoạch hoạt động để có thể giúp cho các QTDND phục hồi trở lại hoạt động bình thường. Đối với các QTDND không thể khắc phục trở lại hoạt động bình thường, Ngân hàng HTX tham gia cùng với NHNN Việt Nam trong việc xây dựng phương án hợp nhất, sáp nhập hay giải thể QTDND. Tuy nhiên, xét về cơ sở pháp lý những vấn đề trên chưa được quy định trong Luật Các TCTD năm 2024, Thông tư số 27/2024/TT-NHNN và Quy chế quản lý Quỹ bảo toàn.
Từ thực trạng của Việt Nam đối chiếu với pháp luật của bang Québec Canada và Hoa Kỳ, có thể khẳng định: Việc pháp luật và Quy chế quản lý Quỹ bảo toàn không quy định cụ thể thẩm quyền của Ngân hàng HTX và Ban quản lý Quỹ bảo toàn đối với các QTDND vay vốn từ Quỹ bảo toàn là một tồn tại, hạn chế cần khắc phục.
3. Một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức, quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn
Thứ nhất, thành lập riêng Quỹ bảo hiểm tiền gửi đối với hệ thống QTDND và giao Ngân hàng HTX quản lý và sử dụng
Quỹ bảo toàn và bảo hiểm tiền gửi có mục tiêu hoạt động khác nhau. Quỹ bảo toàn được tổ chức và hoạt động với mục tiêu hỗ trợ các TCTD gặp khó khăn về tài chính, giúp các TCTD khắc phục khó khăn trở lại hoạt động bình thường. Trong khi đó, Bảo hiểm tiền gửi được tổ chức và hoạt động với mục tiêu bảo vệ người gửi tiền thông qua việc chi trả, bồi hoàn một phần cho người gửi tiền khi TCTD bị phá sản
[19]. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, mục tiêu hoạt động của Quỹ bảo toàn và bảo hiểm tiền gửi có mối quan hệ mật thiết. Khi Quỹ bảo toàn có thể giúp cho các TCTD gặp khó khăn về tài chính, giúp các TCTD khắc phục khó khăn trở lại hoạt động bình thường cũng đồng nghĩa với việc bảo hiểm tiền gửi không phải thực hiện nghĩa vụ chi trả, bồi hoàn một phần cho người gửi tiền khi TCTD bị phá sản.
“Hệ thống bảo hiểm tiền gửi chỉ là một phần của việc bảo vệ tiền gửi: quy định hiệu quả và cung cấp các chương trình ngăn chặn sự sụp đổ cũng góp phần bảo vệ tiền tiết kiệm. Một cơ chế bảo hiểm tiền gửi được thiết kế tốt và được hiểu rõ sẽ góp phần ổn định hệ thống tài chính của một quốc gia bằng cách giảm động cơ khuyến khích người gửi tiền rút tiền gửi sau khi mất niềm tin vào tổ chức hoặc hệ thống tài chính của họ”[20].
Từ thực tiễn của Việt Nam cũng như bài học kinh nghiệm của Hoa Kỳ, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể cân nhắc thành lập riêng cơ chế Quỹ bảo hiểm tiền gửi đối với hệ thống QTDND và giao Ngân hàng HTX quản lý và sử dụng.
Việc thành lập riêng Quỹ bảo hiểm tiền gửi đối với hệ thống QTDND và giao Ngân hàng HTX quản lý và sử dụng sẽ tạo thuận tiện cho việc quản lý, kiểm tra, giám sát hoạt động của các QTDND. Ngân hàng HTX có thể sử dụng nguồn tiền từ phí bảo hiểm tiền gửi của các QTDND phục vụ cho công tác hỗ trợ tài chính, điều hoà vốn trong chính hệ thống QTDND. Cùng với việc giao cho Ngân hàng HTX quản lý Quỹ bảo hiểm tiền gửi đối với hệ thống QTDND, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Ngân hàng HTX có thể tính toán lại mức phí Quỹ bảo toàn và phí bảo hiểm tiền gửi qua đó có thể giảm gánh nặng cho các QTDND trong việc đóng phí bảo hiểm tiền gửi và phí Quỹ bảo toàn.
Thứ hai, nghiên cứu, hoàn thiện quy định về cơ cấu tổ chức của Quỹ bảo toàn trong Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn
Trên cơ sở những phân tích, đánh giá về thực trạng cơ cấu tổ chức của Quỹ bảo toàn theo Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn đang được áp dụng, tác giả đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quy định về cơ cấu tổ chức của Quỹ bảo toàn trong Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn nhằm nâng cao tính minh bạch và hiệu quả trong quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn như sau:
(1) Cần bổ sung quy định về tiêu chuẩn, điều kiện đối với thành viên Ban quản lý Quỹ bảo toàn nhằm bảo đảm năng lực, trình độ, đạo đức nghề nghiệp và tinh thần trách nhiệm của thành viên Ban quản lý qua đó nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn;
(2) Bổ sung quy định về nhiệm kỳ của thành viên Ban quản lý Quỹ bảo toàn để bảo đảm tính ổn định về nhân sự cũng như sự nhất quán về tư tưởng, quan điểm trong việc quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn;
(3) Nghiên cứu, bổ sung quy định về số lượng thành viên chuyên trách của Ban quản lý nhằm nâng cao trách nhiệm của thành viên và hiệu quả hoạt động của Ban quản lý;
(4) Quy định về số lượng tối thiếu thành viên Ban quản lý là đại diện của các QTDND và quy trình, thủ tục lựa trọn đại diện các QTDND tham gia Ban quản lý Quỹ bảo toàn bảo đảm tính đại diện và sự minh bạch
[21];
(5) Bổ sung quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực Ban quản lý Quỹ bảo toàn (Quy định hiện tại trong Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn là quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng Ban quản lý, Giám đốc Quỹ bảo toàn và Phó Giám đốc Quỹ bảo toàn).
Thứ ba, hoàn thiện quy định về các trường hợp cho vay hỗ trợ từ Quỹ bảo toàn
Như đã đề cập, quy định
“Cho vay QTDND gặp khó khăn về tài chính, khó khăn chi trả để có thể khắc phục trở lại hoạt động bình thường” hiện đang gây khó khăn cho Ban quản lý Quỹ bảo toàn trong việc xét duyệt và quyết định cho vay. Để tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động của Ban quản lý Quỹ bảo toàn, bảo đảm việc áp dụng pháp luật được thống nhất, các cơ quan quản lý nhà nước và Ngân hàng HTX có thể nghiên cứu kinh nghiệm từ pháp luật của Québec Canada, Hoa Kỳ
và Luật mẫu về Hiệp hội Tín dụng của Hội
đồng Hiệp hội Tín dụng thế giới, theo đó, quy định
“Cho vay QTDND gặp khó khăn về tài chính, khó khăn chi trả” có thể được sửa đổi thành
“Cho vay đối với các QTDND mất khả năng thanh toán hoặc gặp vấn đề có thể dẫn đến mất khả năng thanh toán”[22].
Theo quy định tại Điều 24 Thông tư số 27/2024/TT-NHNN,
“Quỹ bảo toàn được sử dụng theo nguyên tắc cho vay có hoàn trả”. Quy định trên hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc, Quỹ bảo toàn chỉ cho vay nhằm mục đích phục hồi đối với các QTDND đang gặp khó khăn về tài chính nhưng không nằm ngoài khả năng cứu vãn
[23]. Yêu cầu
“hoàn trả” đã thể hiện đánh giá của chủ thể có thẩm quyền cho vay về khả năng
“có thể khắc phục trở lại hoạt động bình thường”khi thẩm định và quyết định cho vay. Chính vì vậy, để giảm áp lực về trách nhiệm đối với Ban quản lý Quỹ bảo toàn, giúp cho Ban quản lý kịp thời đưa ra quyết định cho vay đối với các QTDND gặp khó khăn, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Ngân hàng HTX có thể cân nhắc lược bỏ nội dung
“có thể khắc phục trở lại hoạt động bình thường” trong quy định về trường hợp cho vay.
Thứ tư, quy định bổ sung thẩm quyền của Ngân hàng HTX và Ban quản lý Quỹ bảo toàn trong việc xử lý đối với các QTDND vay vốn từ Quỹ bảo toàn
Ngoài hỗ trợ tài chính để phục hồi, Quỹ bảo toàn còn được quyền khởi xướng các chương trình giáo dục được thiết kế để giảm thiểu rủi ro mất khả năng thanh toán của liên minh tín dụng
[24]. Đó chính là cơ sở thực tế để pháp luật của Québec Canada và Hoa Kỳ
quy định về thẩm quyền Quỹ bảo toàn trong việc thay đổi bộ máy quản trị, điều hành; tham gia trực tiếp vào công tác quản trị điều hành; tham gia vào việc hợp nhất, sáp nhập và thậm chí là giải thể các quỹ tín dụng. Từ kinh nghiệm của các nước và thực tế hiệu hoạt động của Ngân hàng HTX và Ban quản lý Quỹ bảo toàn đối với các QTDND vay vốn từ Quỹ bảo toàn, các cơ quan quản lý nhà nước cần nghiên cứu quy dịnh rõ thẩm quyền Ngân hàng HTX và Ban quản lý Quỹ bảo toàn đối với các QTDND vay vốn từ Quỹ bảo toàn về các vấn đề:
i) Kiểm tra, giám sát hoạt động của QTDND;
ii) Tham gia công tác kiện toàn nhân sự của QTDND;
iii) Tham gia trực tiếp vào công tác quản trị, điều hành;
iv) Tham gia vào hoạt động hợp nhất, sáp nhập, giải thể các QTDND.
Thứ năm, bổ sung quy định về trách nhiệm của tổ chức và cá nhân trong quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn, trong đó có quy định loại trừ trách nhiệm trong một số trường hợp đặc biệt
Để việc quản lý, sử dụng Quỹ bảo toàn hiệu quả và bảo đảm nguyên tắc “cho vay có hoàn trả” các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và Ngân hàng HTX cần bổ sung quy định về trách nhiệm của tổ chức và cá nhân trong quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn. Tuy nhiên, hoạt động cho vay hỗ trợ từ Quỹ bảo toàn có những đặc thù riêng. Cụ thể, đối tượng vay vốn của Quỹ bảo toàn là các QTDND đang đối mặt với nguy cơ đổ vỡ (gặp khó khăn, bị rút tiền hàng loạt, được can thiệp sớm, hoặc kiểm soát đặc biệt). Trong nhiều trường hợp vì mục tiêu bảo đảm sự an toàn hệ thống QTDND, bảo đảm các vấn đề về an ninh, trật tự, Ban quản lý Quỹ bảo toàn phải quyết định cho vay mặc dù biết rằng khoản vay đối mặt với rất nhiều rủi ro và nguy cơ mất vốn cao. Chính vì vậy, quy định về trách nhiệm của tổ chức và cá nhân trong quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn, cần tính đến việc miễn trừ trách nhiệm đối với trường hợp: Cho vay dẫn đến mất vốn, nhưng người có thẩm quyền đề nghị, xét duyệt và quyết định cho vay không có lỗi trong việc đề nghị, thẩm định, quyết định cho vay./.
[2] Điều 496, Đạo luật về các hợp tác xã dịch vụ tài chính Bang Québec Canada (ACT Respecting Financial Service Cooperatives, Québec), tlđd.
[3] Điều 496, Đạo luật về các hợp tác xã dịch vụ tài chính Bang Québec Canada (ACT Respecting Financial Service Cooperatives, Québec), tlđd.
[4] Điều 496, Đạo luật về các hợp tác xã dịch vụ tài chính Bang Québec Canada (ACT Respecting Financial Service Cooperatives, Québec), tlđd.
[6] Miguel Delfiner, Cristina Pailhé and Silvana Perón, 2006, Credit Cooperatives: An Overview of International Experiences, tr. 8, 9.
[9] Điều 1783, Đạo luật Liên minh tín dụng Liên bang (Federal Credit Union Act, 12 U.S.C
), tlđd.
[10] Các Điều
1786, 1787, 1788, Đạo luật Liên minh tín dụng Liên bang (Federal Credit Union Act, 12 U.S.C), tlđd.
[11] Số liệu theo báo cáo của Ngân hàng HTX tính đến thời điểm tháng 9/2025.
[12] Khoản 4 Điều 4 Thông tư số 27/2024/TT-NHNN.
[13] Quy chế số 179/2014-QC-NHHT; Quy chế số 2095/2019/QC-NHHT; Quy chế số 03/2022/QC-NHHT; Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ bảo toàn ban hành kèm theo Quyết định số 175/2025/QĐ-NHHT.
[14] Khối QTDND thành viên là một đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của Ngân hàng HTX.
[15] Thông tin trên được thu thập qua kết quả phỏng vấn trực tiếp đối với đại diện các QTDND trong quá trình thực hiện Dự án đẩy mạnh hệ thống QTDND (Strengthening the People’s Credit Funds Netwworrk – STEP) Project).
[16] Tổng hợp từ các báo cáo của Quỹ bảo toàn từ năm 2014 đến năm 2024.
[17] Điều 8 Quy chế quản lý, sử dụng Quỹ bảo toàn ban hành kèm theo Quyết định số 175/2025/QĐ-NHHT.
[18] Khoản 2 Điều 6 Thông tư số 27/2024/TT-NHNN
[19] Lê Hà Diễm Chi (2022), “
Quỹ bảo toàn hỗ trợ quỹ tín dụng nhân dân: Thực trạng và giải pháp”, Đề tài khoa học cấp bộ, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, tr. 31-32.
[20] Hội đồng Hiệp hội Tín dụng thế giới, Inc. (World Council of Credit Unions, Inc - WOCCU), 2005, Model Law Credit Unions, 2
nd Edition, tr. 44.
[21] Nguyễn Phương Thảo, Đặc trưng pháp lý của mô hình Quỹ Bảo đảm an toàn hệ thống quỹ tín dụng nhân dân tại Việt Nam, https://tapchinganhang.gov.vn/dac-trung-phap-ly-cua-mo-hinh-quy-bao-dam-an-toan-he-thong-quy-tin-dung-nhan-dan-tai-viet-nam-15223.html&link=autochanger.
[22] Hội đồng Hiệp hội Tín dụng thế giới, Inc. (World Council of Credit Unions, Inc - WOCCU), 2005, Model Law Credit Unions, 2
nd Edition, tlđd, tr. 44.
[23] Hội đồng Hiệp hội Tín dụng thế giới, Inc. (World Council of Credit Unions, Inc - WOCCU), 2005, Model Law Credit Unions, 2
nd Edition, tlđd, tr. 44.
[24] Hội đồng Hiệp hội Tín dụng thế giới, Inc. (World Council of Credit Unions, Inc - WOCCU), 2005, Model Law Credit Unions, 2
nd Edition, tlđd, tr. 44.
