Vùng là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia bao gồm một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (tỉnh thành) lân cận gắn với một số lưu vực sông hoặc có sự tương đồng về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, lịch sử, dân cư, kết cấu hạ tầng và có mối quan hệ tương tác tạo nên sự liên kết bền vững với nhau[1]. Theo Điều 3 Nghị quyết số 81/2023/QH15 về Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050, tổ chức không gian phát triển đất nước thành 06 vùng kinh tế - xã hội; thực hiện liên kết nội vùng và thúc đẩy liên kết giữa các vùng, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực. Liên kết vùng, bao gồm cả liên kết nội vùng và liên kết liên vùng giữa các vùng kinh tế - xã hội, không những tạo động lực phát triển kinh tế mà còn giúp các vùng thực hiện tốt chức năng bảo tồn tài nguyên, sinh thái, ổn định an ninh, chính trị, xã hội.

Việc đầu tư hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông (KCHTGT) đồng bộ, có tính kết nối giữa các tỉnh, thành trong vùng và liên vùng sẽ thúc đẩy liên kết và phát triển các vùng kinh tế - xã hội. Hoạt động đầu tư KCHTGT nếu đặt trong mối quan hệ liên kết vùng, còn phải bảo đảm đáp ứng được các nguyên tắc cơ bản của liên kết vùng và cần có một cơ chế pháp lý cụ thể để đầu tư có hiệu quả. Xây dựng một cơ chế pháp lý cho hoạt động đầu tư KCHTGT trong mối quan hệ liên kết giữa các vùng kinh tế có ý nghĩa khoa học và thực tiễn hiện nay.

Cơ chế pháp lý hiểu khái quát là cơ chế tổ chức hoạt động của một hệ thống được gắn liền với pháp luật và khả năng điều chỉnh của pháp luật. Cơ chế pháp lý có thể tiếp cận với cách hiểu là hệ thống yếu tố pháp lý hợp thành, có quan hệ tác động qua lại mật thiết với nhau theo một trật tự xác định nhằm điều chỉnh, tác động đến một đối tượng hay quan hệ xã hội để đạt được hiệu quả pháp lý nhất định.

Trên cơ sở đó, có thể tiếp cận khái niệm cơ chế pháp lý về đầu tư vào lĩnh vực KCHTGT liên kết vùng từ những căn cứ sau đây:

Thứ nhất, cơ chế pháp lý về đầu tư KCHTGTliên kết vùng là hệ thống các yếu tố pháp lý bao gồm các quy phạm pháp luật về quyền, nghĩa vụ, hình thức, phương thức, trình tự, thủ tục, phạm vi, mục đích và các hoạt động liên quan khi thực hiện đầu tư vào KCHTGT liên kết vùng. 

Thứ hai, cơ chế pháp lý về đầu tư trong lĩnh vực KCHTGT liên kết vùng phải thể hiện mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia đầu tư và các chủ thể mang tính quyền lực nhà nước, các chủ thể thụ hưởng mang tính cộng đồng.

Thứ ba, hoạt động về đầu tư vào KCHTGT liên kết vùng nhằm phát triển kinh tế - xã hội, đối tượng thụ hưởng là cộng đồng xã hội nên cơ chế phải đạt yêu cầu hạn chế các rủi ro, bảo vệ quyền và tối đa hoá lợi ích hợp pháp cùa chủ đầu tư để thu hút các nhà đầu tư, đồng thời vẫn bảo vệ quyền lợi hợp pháp của các chủ thể có liên quan và lợi ích chung của cộng đồng

Thứ tư, sự tham gia của các chủ thể đầu tư, mối quan hệ giữa các chủ thể tham gia, hoạt động giám sát đầu tư, quy trình lựa chọn dự án đầu tư và phương thức đầu tư tối ưu phải được quy định bằng pháp luật và được pháp luật bảo vệ.

Từ những phân tích nêu trên, có thể đưa ra khái niệm về cơ chế pháp lý về đầu tư KCHTGT liên kết vùng như sau:

Có thể xác định cơ chế pháp lý về đầu tư KCHTGT liên kết vùng được cấu thành bởi những thành tố sau đây: (i) Các quy định pháp luật đầu tư về lĩnh vực kết cấu hạ tầng, về điều kiện đầu tư; (ii) Hình thức/phương thức đầu tư; (iii) Chủ thể đầu tư và các chủ thể khác trong đầu tư; (iv) Trình tự, thủ tục đầu tư KCHTGT; (v) Kiểm tra, giám sát hoạt động về đầu tư KCHTGT liên kết vùng. Các yếu tố cấu thành nêu trên phải có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, được quy định và vận hành một cách đồng bộ, bảo đảm hoạt động đầu tư KCHTGT liên kết vùng đạt hiệu quả và mục tiêu đã đề ra.

Về cấu trúc, các quy định về đầu tư trong lĩnh vực KCHTGT liên kết vùng bao gồm các bộ phận chủ yếu: (1) các quy định xác lập hành lang pháp lý cho hoạt động đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng nói chung bao gồm Hiến pháp và các văn bản quy phạm dưới luật có nội dung quy định về hình thức, phương thức đầu tư, trình tự, thủ tục, quyền, nghĩa vụ của nhà nước, các bên tham gia đầu tư và các chủ thể khác có liên quan trong hoạt động đầu tư KCHTGT liên kết vùng; các quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Ủy ban nhân dân (UBND) các tỉnh về quy hoạch, phân chia các vùng kinh tế, đầu tư phát triển kinh tế - xã hội cho từng vùng kinh tế trọng điểm trong đó có nội dung về các yêu cầu, định hướng phát triển đối với hệ thống KCHTGT trong từng giai đoạn cụ thể; (2) các văn bản mang tính chủ trương, định hướng, chính sách của Nhà nước nhằm lãnh đạo và đề ra phương hướng, nhiệm vụ, mục tiêu, yêu cầu trong hoạt động về đầu tư KCHTGT liên kết vùng bao gồm các nghị quyết, chương trình hành động có nội dung liên quan đến mục tiêu về đầu tư phát triển hệ thống KCHTGT; (3) Hệ thống các nguyên tắc chung của pháp luật, của nền kinh tế thị trường, các nguyên tắc của liên kết vùng kinh tế, các hợp đồng, văn bản thỏa thuận giữa các bên tham gia đầu tư theo phương thức đối tác công tư, các chương trình, kế hoạch liên tịch, biên bản ghi nhớ thỏa thuận phối hợp trong việc thực hiện đầu tư KCHTGT liên vùng ký kết giữa UBND các tỉnh, giữa UBND các tỉnh với các bộ, ngành có liên quan.

Trong ba bộ phận cấu thành nêu trên, Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư trong lĩnh vực KCHTGT liên kết vùng là bộ phận cơ bản của cơ chế; được các chủ thể có thẩm quyền sử dụng làm cơ sở để xây dựng, ban hành, giải thích pháp luật cũng như để áp dụng vào việc giải quyết các hậu quả pháp lý xảy ra trong thực tế quá trình về đầu tư KCHTGT liên kết vùng.  

Theo pháp luật hiện hành, đầu tư KCHTGT là đối tượng điều chỉnh trực tiếp của Luật Đầu tư công năm 2019 và Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 về hình thức, trình tự thủ tục đầu tư; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước, các bên tham gia đầu tư và các chủ thể khác có liên quan; đồng thời chịu sự điều chỉnh chung của Luật Đầu tư năm 2020 về các vấn đề liên quan đến hoạt động đầu tư như các quy định về ưu đãi, bảo đảm đầu tư... được áp dụng chung cho tất cả các nhà đầu tư đủ điều kiện theo quy định pháp luật. Theo đó, các nội dung về phương thức, trình tự, thủ tục thực hiện đầu tư, quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước, các chủ thể có liên quan và giải quyết các hậu quả pháp lý đầu tư KCHTGT đã có những quy định pháp luật điều chỉnh cụ thể, trực tiếp.    

Tuy nhiên, khi gắn hoạt động đầu tư KCHTGT với yếu tố liên kết vùng, hiện chưa có quy định điều chỉnh. Quy định về tổ chức chính quyền địa phương hiện hành cũng chưa ghi nhận các khái niệm liên quan đến quản trị vùng liên kết như “chính quyền vùng” hay “hội đồng vùng”. Hệ thống pháp luật hiện hành về đầu tư có biểu hiện đồng nhất “không gian kinh tế - xã hội” với giới hạn địa hạt hành chính, theo đó, 63 tỉnh thành gần như là 63 “không gian kinh tế - xã hội” độc lập. Tình trạng manh mún, chia cắt theo dấu hiệu địa giới hành chính là rào cản lớn nhất cho tiến trình liên kết kinh tế và tận dụng, phát huy nội lực của các vùng kinh tế. Chủ yếu các hoạt động liên kết vùng diễn ra thông qua sự cam kết và hợp tác giữa chính quyền các tỉnh. Nói cách khác, về mặt nội dung, chưa có khung pháp lý riêng cho hoạt động đầu tư hạ tầng giao thông liên kết vùng, dẫn đến sự thiếu ổn định và chưa hiệu quả trong phát triển vùng kinh tế - xã hội.

KCHTGT mang đặc tính dịch vụ công cộng phục vụ lợi ích của người dân nhằm phát triển kinh tế - xã hội, trước hết trách nhiệm đầu tư là của Nhà nước với nguồn vốn đầu tư công[2]. Bên cạnh đó, để đầu tư vào KCHTGT cần một lượng vốn lớn để thực hiện. Để bù đắp sự thiếu hụt về nguồn vốn đầu tư, phương thức đối tác công tư cũng là một hình thức đầu tư được Nhà nước quan tâm và tạo điều kiện thu hút các nhà đầu tư tham gia. Căn cứ vào chủ thể đầu tư, có thể chia thành hai loại hình đầu tư: đầu tư công, hợp tác công tư.

Hình thức đầu tư KCHTGT được hiểu là cách tiến hành hoạt động đầu tư của các nhà đầu tư. Theo pháp luật hiện hành, có thể phân các hình thức chủ yếu của đầu tư KCHTGT liên kết vùng thành hai nhóm lớn như sau:

Nhóm này được chia thành hai nhóm nhỏ như sau:

Thứ nhất, nhóm các hình thức đầu tư xây dựng KCHTGT trên địa bàn cấp tỉnh do Trung ương quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư, gồm: (i) Đầu tư công xây dựng KCHTGT trên địa bàn cấp tỉnh theo các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư; (ii) Đầu tư công xây dựng KCHTGT trên địa bàn cấp tỉnh theo các chương trình mục tiêu sử dụng vốn ngân sách trung ương, vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài do Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư và Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư; (iii) Đầu tư công xây dựng KCHTGT theo các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư của người đứng đầu các Bộ, cơ quan trung ương (sử dụng vốn đầu tư công do cơ quan, tổ chức mình quản lý). 

Thứ hai, nhóm các hình thức đầu tư xây dựng KCHTGT trên địa bàn cấp tỉnh do địa phương quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư, gồm: (i) Đầu tư công xây dựng KCHTGT có tổng mức đầu tư từ 2.300 tỷ đồng trở lên (bao gồm cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ) hoặc các dự án KCHTGT khác (trừ các loại hình nêu trên) có tổng mức đầu tư từ 1.500 tỷ trở lên trên địa bàn thành phố cấp tỉnh do địa phương quản lý, thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư của chính quyền địa phương cấp tỉnh; (ii) Đầu tư công xây dựng KCHTGT nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách cấp tỉnh, bao gồm cả vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên, các nguồn vốn hợp pháp của địa phương thuộc cấp mình quản lý (trừ các trường hợp thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ).

Được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP, gồm các hình thức đầu tư theo hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (hợp đồng BOT); hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (hợp đồng BTO); hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (hợp đồng BOO); hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (hợp đồng O&M); hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (hợp đồng BTL); hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (hợp đồng BLT); hợp đồng hỗn hợp theo quy định pháp luật.

Một trong những vai trò cơ bản của Nhà nước là cung ứng dịch vụ công, trong đó có hạ tầng giao thông. Trong cơ chế pháp lý về đầu tư KCHTGT không thể thiếu Nhà nước với tư cách chủ đầu tư công hoặc một bên trong đầu tư PPP. Thẩm quyền cụ thể của các cơ quan nhà nước như sau:

- Quốc hội: Quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó có các khoản thu, chi cho đầu tư KCHT; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ, trong đó liên quan đến các khoản vay nước ngoài và phát hành trái phiếu chính phủ tạo nguồn vốn phát triển đầu tư KCHTGT; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, trong đó có dự toán và phân bổ ngân sách trung ương cho phát triển đầu tư KCHTGT; quyết định chủ trương đầu tư các chương trình mục tiêu quốc gia, các dự án quan trọng quốc gia về phát triển KCHTGT.

- Chính phủ: quyết định đầu tư xây dựng các công trình KCHTGT theo các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia đã được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; thực hiện quyền quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư xây dựng các công trình KCHTGT theo các chương trình mục tiêu sử dụng vốn ngân sách trung ương, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu chính phủ, vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước… Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư các dự án sử dụng ngân sách trung ương và các dự án sử dụng các nguồn vốn khác do trung ương quản lý (ngoài các chương trình, dự án thuộc thẩm quyền của Chính phủ).

- Bộ, cơ quan trung ương (chủ yếu là Bộ Giao thông vận tải): quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu chính phủ, vốn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước do bộ, cơ quan trung ương quản lý (trừ các dự án thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ hay Thủ tướng Chính phủ); các dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài do bộ, cơ quan trung ương quản lý (trừ các dự án thuộc thẩm quyền quyết định của Thủ tướng Chính phủ). Các bộ, cơ quan trung ương có thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án xây dựng KCHTGT theo hình thức đối tác công tư thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình và thực hiện các quyền, nghĩa vụ trên cơ sở thỏa thuận ký kết với nhà đầu tư tại hợp đồng dự án; đồng thời có thể ủy quyền cho tổ chức thuộc bộ, cơ quan trung ương ký kết và thực hiện hợp đồng dự án.

- Chính quyền địa phương cấp tỉnh (Hội đồng nhân dân, UBND cấp tỉnh): quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư các chương trình, dự án xây dựng KCHTGT trên địa bàn thuộc thẩm quyền được phân cấp theo quy định của pháp luật; quyết định việc vay và sử dụng các nguồn vốn trong nước thông qua phát hành trái phiếu địa phương, trái phiếu đô thị, trái phiếu công trình và các hình thức huy động vốn khác theo quy định của pháp luật để tạo nguồn vốn đầu tư công phát triển KCHTGT trên địa bàn. UBND cấp tỉnh là cơ quan có thẩm quyền ký kết hoặc (trong một số trường hợp) có thể ủy quyền cho cơ quan chuyên môn của mình ký các hợp đồng dự án đầu tư KCHTGT với các nhà đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

Trong lĩnh vực KCHTGT, sự tham gia của các nhà đầu tư ở khu vực tư nhân được thực hiện thông qua hình thức đối tác công tư. Theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020, nhà đầu tư PPP là một pháp nhân độc lập được thành lập theo quy định của pháp luật hoặc liên danh giữa nhiều pháp nhân tham gia hoạt động đầu tư theo phương thức PPP. Theo Luật Đầu tư năm 2020, nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh, gồm nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài và tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài. Như vậy, nhà đầu tư tham gia đầu tư KCHTGT theo phương thức PPP bao gồm các nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài (có thể là tổ chức hoặc cá nhân) nhưng khi tham gia để trở thành một bên trong mối quan hệ PPP thì các nhà đầu tư này phải thành lập một pháp nhân độc lập hoặc liên danh giữa nhiều pháp nhân.

Trong quan hệ đầu tư KCHTGT liên kết vùng còn có sự tham gia của các chủ thể các có liên quan với 03 nhóm chủ thể chính, bao gồm:

- Nhóm chủ thể quản lý nhà nước về đầu tư KCHTGT:

Theo Luật Đầu tư công năm 2019, nhóm này bao gồm cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công là Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, UBND các cấp; bên cạnh đó còn có các cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công là các đơn vị có chức năng thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, đơn vị được giao quản lý đầu tư công của Bộ, cơ quan trung ương, địa phương, các phòng, ban chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, xã. Tuy nhiên, trong đầu tư KCHTGT, UBND các cấp huyện, xã không có thẩm quyền đối với các dự án KCHTGT liên kết vùng trên địa bàn tỉnh, thành.

Đối với phương thức đầu tư PPP thì cơ quan quản lý nhà nước cũng được Luật Đầu tư theo phương thức PPP quy định gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ và các cơ quan trung ương, UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư theo phương thức PPP.

- Nhóm chủ thể là bên thứ ba liên quan: Cụ thể, pháp luật cho phép các bên tham gia được huy động vốn thực hiện dự án PPP và có quy định về quyền, nghĩa vụ của bên thứ ba có liên quan là bên cho vay[3]. Theo đó, bên cho vay có quyền phối hợp với cơ quan ký kết hợp đồng lựa chọn nhà đầu tư thay thế trong trường hợp chấm dứt hợp đồng PPP trước thời hạn.

- Nhóm chủ thể là người thụ hưởng các dịch vụ công từ hệ thống KCHTGT: Đặc trưng của KCHTGT là mang tính xã hội, việc đầu tư phát triển hạ thống KCHTGT có mục tiêu tiên quyết là phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, lợi ích giao thông, lưu thông của người dân và doanh nghiệp. Như vậy, người dân và doanh nghiệp tại các địa phương có dự án đầu tư KCHTGT vừa là đối tượng thụ hưởng những lợi ích do hệ thống hạ tầng mang lại vừa là đối tượng chịu sự tác động/ảnh hưởng từ hoạt động đầu tư.  

Bên cạnh đó, đối với yêu cầu đầu tư KCHTGT mang tính liên kết vùng còn có mối quan hệ hợp tác/phối hợp giữa các chủ thể là cơ quan nhà nước cả trong vai trò là chủ thể đầu tư hay chủ thể quản lý nhà nước. Pháp luật hiện hành quy định điều kiện quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án đầu tư công và điều kiện lựa chọn dự án đối với dự án PPP là phải phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia và quy hoạch có liên quan theo quy định của pháp luật về quy hoạch. Tuy nhiên, về phân cấp thẩm quyền quyết định và sử dụng nguồn vốn thì bộ, các cơ quan trung ương và chính quyền địa phương chỉ thực hiện dự án từ nguồn vốn trung ương do đơn vị mình quản lý hoặc nguồn vốn hợp pháp của địa phương thuộc cấp mình quản lý. Như vậy, xét về mặt phân cấp thẩm quyền thì các bộ, ngành, chính quyền cấp tỉnh chỉ thực hiện dự án trong phạm vi ngành, lĩnh vực, địa phương mình quản lý. Ngay cả các dự án thuộc chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia và dự án sử dụng vốn vay ODA thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, nhưng trong quá trình quản lý và tổ chức thực hiện vẫn phải phụ thuộc vào các bộ liên quan và chính quyền cấp tỉnh. Để giải quyết mối quan hệ liên kết/hợp tác giữa trung ương với địa phương, giữa các tỉnh, thành phố với nhau; giữa các nhà đầu tư PPP trong quá trình đầu tư một dự án hạ tầng giao thông đi qua địa bàn nhiều tỉnh, thành phố trong một vùng hay liên vùng như thế nào chưa có quy định pháp luật điều chỉnh để thúc đẩy và tạo điều kiện cho các chủ thể chủ động trong điều phối nguồn lực và hợp tác đầu tư.

Khi thực hiện đầu tư KCHTGT, các chủ thể đầu tư phải tuân theo các trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định. Đối với trình tự, thủ tục đầu tư KCHTGT, tùy theo phương thức đầu tư mà pháp luật đã quy định trình tư, thủ tục tương ứng. Tuy nhiên, việc đầu tư vào KCHTGT đi qua địa bàn của nhiều tỉnh, thành phố mang tính liên kết vùng, pháp luật chưa có quy định cụ thể về trình tự thủ tục thực hiện. Cụ thể:

Đối với hoạt động đầu tư KCHTGT bằng vốn đầu tư công, việc phân cấp thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư căn cứ vào quy mô dự án[4]. Luật Đầu tư công năm 2019 đã thực hiện việc phân cấp thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư chương trình, dự án. Cụ thể, đối với các loại chương trình, dự án, sử dụng nhiều nguồn vốn khác nhau, cấp nào quản lý dự án, cấp đó quyết định chủ trương đầu tư. Pháp luật hiện hành có quy định các dự án trọng điểm thuộc thẩm quyền quyết định đầu tư của Thủ tướng Chính phủ và thẩm quyền quyết định đầu tư của bộ và các cơ quan trung ương. Chính quyền địa phương cấp tỉnh được quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án nhóm A sử dụng toàn bộ vốn địa phương. Như vậy, có thể hiểu rằng, đối với các dự án KCHTGT liên kết vùng, chỉ có thể do Trung ương triển khai thực hiện. Tuy nhiên, với thực tiễn nguồn vốn trung ương có hạn, tập trung đầu tư cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia, trong khi nhu cầu phát triển hệ thống KCHTGT liên kết vùng là rất lớn, mang yếu tố gắn với đặc thù phát triển của từng vùng kinh tế nhưng không phải dự án nào cũng thuộc chương trình mục tiêu quốc gia. Việc giao quyền chủ động đầu tư và hợp tác giữa các chính quyền địa phương cấp tỉnh đối với các công trình giao thông là hết sức cần thiết. Cần có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện đầu tư trong trường hợp này.    

Đối với đầu tư KCHTGT liên kết vùng theo phương thức PPP, trừ các dự án do Bộ Giao thông vận tải có thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án, đối với các dự án PPP giao thông do UBND cấp tỉnh ký kết, pháp luật hiện hành chỉ điều chỉnh đối với việc thực hiện dự án PPP trong phạm vi tỉnh thành. Chưa có quy định về trình tự, thủ tục thực hiện trong trường hợp một bên tham gia dự án PPP là chính quyền địa phương liên tỉnh có dự án hạ tầng giao thông đi qua.

Hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát là nội dung không thể thiếu trong quản lý nhà nước về đầu tư KCHTGT đã được pháp luật đầu tư và pháp luật có liên quan ghi nhận. Tuy nhiên, hiện vẫn chưa có quy định nào điều chỉnh cụ thể hoạt động này đối với các dự án đầu tư theo các quy hoạch phát triển vùng.

Để phát huy quyền làm chủ của nhân dân, pháp luật ghi nhận chế định giám sát hoạt động đầu tư của cộng đồng. Hoạt động giám sát này được thực hiện chủ yếu bởi Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp và Ban Giám sát đầu tư cộng đồng, độc lập với hoạt động giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước song khả năng tiếp cận của Ban giám sát đầu tư với các dự án đầu tư KCHTGT khá hạn chế nếu không có sự hỗ trợ của cơ quan quản lý nhà nước. Điều này phần nào dẫn đến tính hình thức của hoạt động giám sát từ chính các chủ thể là đối tượng thụ hưởng kết quả của việc đầu tư KCHTGT liên kết vùng.

Một là, xây dựng khung pháp lý cụ thể về vùng kinh tế - xã hội, trước mắt dưới hình thức là một nghị định,trong đó quy định rõ về chủ thể chịu trách nhiệm điều phối vùng kinh tế - xã hội. Điều này cũng hợp lý vì Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền tổ chức lập quy hoạch vùng[5]. Để hoạt động đầu tư KCHTGT liên kết vùng hiệu quả trên thực tế, cần có một cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm chính điều phối. Tuy nhiên, hiện nay, chúng ta mới chỉ thành lập Hội đồng điều phối vùng Đồng bằng sông Cửu Long với quy chế hoạt động được ban hành kèm theo Quyết định số 825/QĐ-TTg ngày 12/6/2020 của Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, mô hình cơ quan này có bộ máy hoạt động chuyên trách, được sử dụng con dấu của Thủ tướng Chính phủ trong các văn bản khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Hội đồng có nhiệm vụ tham mưu, đề xuất danh mục các chương trình, dự án có quy mô vùng và có tính chất liên kết vùng; phương án huy động nguồn lực, phương án phân bổ vốn đầu tư đối với vùng Đồng bằng sông Cửu Long; kế hoạch đầu tư công trung hạn, hằng năm đối với các dự án có quy mô vùng và có tính chất liên kết vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Các văn bản còn lại về vùng chủ yếu mang tính chất chính sách, đường lối, kế hoạch, chỉ tiêu phát triển vùng; xét theo khía cạnh lập pháp thì vẫn còn thiếu quy phạm pháp luật cụ thể đặc thù cho hoạt động vùng và liên kết vùng.

Thêm vào đó, đối với các phương thức đầu tư KCHTGT liên kết vùng, từ mục đích thành lập, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng vùng Đồng bằng sông Cửu Long như trên, thì Hội đồng vùng sẽ là bên một bên chủ thể đại diện nhà nước tham gia trong phương thức đầu tư PPP, còn đối với đầu tư công, Hội đồng vùng chính là chủ chương trình, dự án đầu tư công. Tuy nhiên, hiện nay, cả pháp luật đầu tư công và pháp luật PPP hiện hành đều chưa ghi nhận chủ thể Hội đồng vùng trong phạm vi điều chỉnh. Vì vậy, cần sớm có quy định về nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng vùng trong pháp luật đầu tư công và hợp tác công tư.

Hai là, cũng liên quan đến chủ thể, cần xây dựng quy định về mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương và quan hệ phối hợp giữa các chính quyền địa phương trong vùng kinh tế. Cần sớm cho phép các địa phương chủ động phối hợp đầu tư các dự án KCHTGT liên tỉnh trong vùng kinh tế nếu đủ khả năng. Điều này cũng có nghĩa hoạt động phân quyền, phân cấp dự án đầu tư phải được đẩy mạnh theo hướng tăng tính tự chủ, trao quyền, trao trách nhiệm cho chính quyền địa phương mà Nghị quyết số 98/2023/QH15 về thí điểm một số cơ chế chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh là một ví dụ. Cần xác định rõ phạm vi thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong thực hiện phối hợp hoạt động đầu tư nói chung và KCHTGT nói riêng theo mục tiêu phát triển vùng và kết nối liên vùng kinh tế - xã hội.

Cũng cần quy định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động đầu tư đối với các dự án KCHTGT liên kết vùng, đặc biệt trong đầu tư theo phương thức PPP, cần tách bạch rõ vai trò của cơ quan nhà nước với tư cách là một bên chủ thể tham gia ký kết hợp đồng dự án và tư cách là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, giám sát trong ngành, lĩnh vực được giao.

Ba là, sớm ban hành hướng dẫn quy định cụ thể về vấn đề quản lý và sử dụng đất theo quy hoạch vùng trong mối liên hệ với quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. Luật Quy hoạch năm 2017 đã xây dựng quy trình quy hoạch vùng, cụ thể hoá bằng Nghị định số 58/2023/NĐ-CP[6]. Tuy nhiên, đến Luật Đất đai năm 2024 mới đề cập đến quy hoạch vùng, nhưng không phải là một cấp quy hoạch sử dụng đất, không là căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất quốc gia mà là căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh (Điều 64, 65). Như vậy, đối với hoạt động sử dụng đất theo quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh vẫn cần xác định rõ vai trò của quy hoạch vùng và cơ quan điều phối quy hoạch vùng. Nên chăng thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất cho cả vùng kinh tế thay vì mỗi tỉnh có một Trung tâm phát triển quỹ đất riêng như hiện nay[7]. Việc áp dụng mô hình này khắc phục được tình trạng chậm tiến độ thực hiện dự án KCHTGT liên kết vùng do sự “lệch pha” giữa các tỉnh trong việc bàn giao quỹ đất, hạn chế tình trạng cùng một dự án giao thông mà mức tiền bồi thường cho dân ở các địa phương chênh lệch quá lớn.

Bốn là, cần xây dựng quy định xác lập cơ chế phối hợp trong việc phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước cho nhóm các địa phương trong vùng kinh tế. Mặc dù các địa phương có quyền chủ động trong việc lập kế hoạch, dự toán thu chi ngân sách địa phương mình theo quy định pháp luật, nhưng điều này phần nào tạo ra sự thiếu liên kết và tương hỗ giữa các tỉnh, thành phố trong một vùng hoặc kết nối các vùng. Vì vậy, cần có các quy định phối hợp, liên kết trong việc sử dụng ngân sách giữa các địa phương cho các dự án KCHTGT liên kết nội và ngoại vùng với các mục tiêu phát triển chung. Ưu tiên bố trí đủ nguồn vốn nhà nước trong các dự án đầu tư theo hình thức PPP liên kết vùng cho các tỉnh, thành phố.

Bên cạnh đó, cần sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật ngân sách nhà nước nhằm tăng nguồn thu để lại và tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương phù hợp cho các tỉnh thành thuộc các vùng kinh tế trọng điểm, nhất là các địa phương có vai trò “đầu tàu”[8]. Điều này cũng tăng cường khả năng tự chủ cho địa phương về nguồn vốn và kinh phí để thực hiện kế hoạch phát triển hệ thống KCHTGT liên kết vùng và thực hiện các nhiệm vụ cụ thể tại địa phương./.

 

---