Tóm tắt: Tháng 5/2024, báo chí quốc tế đưa tin Trung Quốc đang triển khai kế hoạch lắp đặt các nhà máy điện hạt nhân nổi ở Biển Đông. Bài viết này được thực hiện nhằm góp phần làm sáng tỏ các vấn đề pháp lý liên quan đến nhà máy điện hạt nhân nổi, tập trung vào việc phân tích khả năng áp dụng các quy định về an toàn, an ninh hạt nhân trong khuôn khổ Cơ quan Năng lượng nguyên tử quốc tế và các quy định của Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 về quy chế của nhà máy điện hạt nhân nổi, thẩm quyền tài phán đối với hoạt động của nhà máy điện hạt nhân nổi và bảo vệ môi trường biển từ các tác động của nhà máy điện hạt nhân nổi. Trên cơ sở đó, tác giả đánh giá việc triển khai nhà máy điện hạt nhân nổi tại Biển Đông từ góc độ pháp lý.
Từ khóa: Nhà máy điện hạt nhân nổi; Luật An toàn, an ninh hạt nhân; Luật Biển quốc tế; Biển Đông; Trung Quốc.
Abstract: In May 2024, the international press reported that China is implementing a plan to install floating nuclear power plants in the East Sea. This article is made to clarify the legal grounds related to the floating nuclear power plants, focusing on analyzing the applicability of regulations on nuclear safety and security within the legal framework of nuclear power plants and of the International Atomic Energy Agency and the provisions of the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea on the regulation of floating nuclear power plants, jurisdiction over the operations of floating nuclear power plants and protection of the marine environment from the impacts of the floating nuclear power plants. Accordingly, the author also gives assessments of the deployment of the floating nuclear power plants in the East Sea from a legal perspective.
Keywords: Floating nuclear power plant; international legal framework on nuclear safety and security; international law of the sea; the East Sea; China.
Nhà máy điện hạt nhân nổi (floating nuclear power plant, sau đây gọi tắt là FNPP) là cơ sở sản xuất năng lượng, nhiệt lượng từ các lò phản ứng hạt nhân, thường là những lò phản ứng công suất nhỏ, đặt trên một hệ thống nổi có thể di chuyển trên mặt nước[1]. Được đánh giá có một số ưu điểm, đặc biệt là khả năng di chuyển linh hoạt đến các vùng biển và khu vực xa xôi để cung cấp năng lượng, cũng như khả năng tiết kiệm chi phí do giảm yêu cầu về xây dựng cơ sở hạ tầng và nhân sự vận hành, FNPP nằm trong kế hoạch nghiên cứu, phát triển của một số quốc gia. Trên thực tế, Mỹ đã từng xây dựng và vận hành FNPP trên tàu Sturgis ở Panama từ năm 1968 đến năm 1976; Nga đang vận hành nhà máy Akademik Lomonosov ở Chukotka (Bắc Cực) từ năm 2020[2]. Tháng 5/2024, báo chí đưa tin Trung Quốc định lắp đặt FNPP gần các cấu trúc mà nước này đang kiểm soát phi pháp ở Biển Đông[3].
Việc phát triển, vận hành FNPP đặt ra một số vấn đề cần làm rõ từ góc độ luật pháp quốc tế, đặc biệt là khả năng áp dụng các quy định hiện hành về an toàn, an ninh hạt nhân đối với FNPP. Việc xuất hiện FNPP như một phương tiện mới trên biển cũng đặt ra các vấn đề về Luật Biển cần được nghiên cứu, đặc biệt là về quy chế của FNPP, xác định quốc gia có thẩm quyền tài phán đối với hoạt động của FNPP và bảo vệ môi trường biển từ các tác động của FNPP.
Ảnh m inh họa: Nguồn internet
1. Khả năng áp dụng quy định luật pháp quốc tế về an toàn, an ninh hạt nhân đối với nhà máy điện hạt nhân nổi
So với nhà máy điện hạt nhân trên đất liền, FNPP là công nghệ mới hơn, chưa được triển khai nhiều trên thực tế. Hiện chưa có điều ước quốc tế điều chỉnh cụ thể hoạt động của FNPP. Điều này đặt ra yêu cầu về việc xem xét khả năng áp dụng các điều ước hiện hành về an toàn, an ninh hạt nhân nói chung đối với hoạt động của FNPP.
1.1. Bảo đảm an toàn cho hoạt động nhà máy điện hạt nhân nổi
Công ước về Thông báo sớm tai nạn hạt nhân năm 1986 quy định nghĩa vụ của các quốc gia thành viên trong việc thông báo cho Cơ quan Năng lượng nguyên tử quốc tế (IAEA) hoặc cho các quốc gia có liên quan thông tin về khả năng xảy ra tai nạn hạt nhân có thể gây ảnh hưởng đến các nước
[4]. Điều 1 Công ước nêu rõ Công ước được áp dụng cho tất cả các tai nạn xảy ra tại các cơ sở hoặc các hoạt động của quốc gia thành viên hoặc của các cá nhân, pháp nhân thuộc thẩm quyền tài phán của quốc gia thành viên, gồm tất cả các lò phản ứng hạt nhân, tất cả các chu trình nhiên liệu hạt nhân, tất cả các cơ sở quản lý chất thải phóng xạ; việc vận chuyển và lưu trữ nguyên liệu hạt nhân hoặc chất thải phóng xạ, việc sản xuất, sử dụng, lưu trữ tạm thời, lưu trữ vĩnh viễn và việc vận chuyển các chất đồng vị phóng xạ vì mục đích nông nghiệp, công nghiệp, y tế, khoa học liên quan và nghiên cứu, việc sử dụng các chất đồng vị phóng xạ để sản xuất ra điện năng trong các con tàu vũ trụ. Điều 3 Công ước quy định thêm quốc gia thành viên có thể thông tin về các trường hợp tai nạn hạt nhân khác không được nêu tại Điều 1. Theo đánh giá của IAEA, Công ước này có thể áp dụng đối với trường hợp tai nạn xảy ra với FNPP
[5].
Công ước về Trợ giúp lẫn nhau trong trường hợp tai nạn hạt nhân năm 1986 quy định quyền và nghĩa vụ của các quốc gia thành viên trong việc trợ giúp lẫn nhau, trực tiếp hoặc thông qua IAEA khi xảy ra tai nạn hạt nhân
[6]. Điều 1 quy định các quốc gia thành viên có nghĩa vụ “hợp tác với nhau và với IAEA nhằm tạo thuận lợi cho việc trợ giúp nhanh chóng trong trường hợp xảy ra tai nạn hạt nhân hoặc một tình huống phóng xạ khẩn cấp nhằm hạn chế tối đa những hệ quả và bảo vệ sự sống, tài sản và môi trường khỏi tác hại của tia phóng xạ”. Theo đánh giá của IAEA, Công ước này cũng có thể áp dụng đối với trường hợp tai nạn xảy ra với FNPP
[7].Công ước về An toàn hạt nhân năm 1994 quy định n
ghĩa vụ của các quốc gia thành viên trong việc bảo đảm an toàn cho các cơ sở hạt nhân, gồm các nghĩa vụ lập pháp, hành pháp, thiết kế, xây dựng, hoạt động, chuẩn bị tài chính và nhân lực, đánh giá và kiểm tra độ an toàn, chuẩn bị cho tình huống khẩn cấp và nộp báo cáo về việc thực thi Công ước
[8]. Phạm vi áp dụng của Công ước được quy định tại Điều 3, theo đó Công ước được áp dụng nhằm đảm bảo an toàn cho “các cơ sở hạt nhân”. Khái niệm “cơ sở hạt nhân” được làm rõ tại Điều 2, bao gồm “các nhà máy điện hạt nhân đặt trên đất liền (
land-based) hoạt động vì mục đích dân sự thuộc thẩm quyền tài phán của một quốc gia thành viên, bao gồm cả các cơ sở lưu trữ, duy trì và xử lý vật liệu hạt nhân thuộc cơ sở đó và liên quan trực tiếp đến hoạt động của nhà máy”
[9]. Như vậy, phạm vi áp dụng của Công ước về An toàn hạt nhân năm 1994 hẹp hơn phạm vi áp dụng của Công ước về Thông báo sớm tai nạn hạt nhân năm 1986 và Công ước về Trợ giúp lẫn nhau trong trường hợp tai nạn hạt nhân năm 1986. Căn cứ lời văn Công ước, có thể thấy Công ước về An toàn hạt nhân năm 1994 không áp dụng đối với việc bảo đảm an toàn cho hoạt động của FNPP
[10].
Công ước chung về An toàn trong việc quản lý nguyên liệu hạt nhân đã sử dụng và trong việc quản lý các chất thải phóng xạ năm 1997 quy định nghĩa vụ của quốc gia thành viên bảo đảm an toàn cho quá trình quản lý nguyên liệu hạt nhân đã qua sử dụng và chất thải phóng xa hạt nhân
[11]. Theo Điều 3 Công ước, đối tượng điều chỉnh của Công ước là nguyên liệu hạt nhân đã sử dụng và chất thải phóng xạ từ hoạt động của các lò phản ứng hạt nhân dân sự. Điều 2 Công ước nêu rõ Công ước không áp dụng đối với nguyên liệu được vận chuyển khỏi nhà máy sản xuất ban đầu (
off-site transportation), tức là các nguyên liệu được đưa từ đất liền ra biển hoặc xuất khẩu từ nước này sang nước khác. Có nghĩa là về cơ bản Công ước không áp dụng được đối với nguyên liệu vận chuyển khỏi cơ sở hạt nhân ban đầu (
primary purpose facilities) đến các FNPP
[12].
Như vậy, có thể thấy, khuôn khổ pháp lý để bảo đảm an toàn hạt nhân cho hoạt động của FNPP vẫn chưa đầy đủ. Trong khi đó, các tiêu chuẩn an toàn của IEAE, chẳng hạn Tiêu chuẩn an toàn về bảo vệ bức xạ và các nguồn bức xạ năm 2011; Quy định về vận chuyển an toàn vật liệu phóng xạ năm 2012; Quy định về chuẩn bị và ứng phó với trường hợp khẩn cấp hạt nhân hoặc phóng xạ năm 2002… không có giá trị ràng buộc, dù có thể được các nước tham khảo khi xây dựng, vận hành hoặc xuất khẩu vận hành FNPP
[13].
1.2. Bảo đảm an ninh cho hoạt động nhà máy điện hạt nhân nổi
So với vấn đề an toàn hạt nhân, khung pháp lý quốc tế về an ninh hạt nhân nói chung có phần mỏng hơn, tập trung vào hai điều ước là Công ước về Bảo vệ thực thể vật liệu hạt nhân năm 1979 (được sửa đổi năm 2005) và Công ước quốc tế về Trừng trị hành vi khủng bố hạt nhân năm 2005, thông qua bốn năm sau sự kiện khủng bố ngày 11/9/2001 tại Mỹ.
Công ước về Bảo vệ thực thể vật liệu hạt nhân năm 1979 quy định nghĩa vụ của quốc gia thành viên trong việc bảo vệ, ngăn ngừa và trừng phạt các hành vi chiếm đoạt và sử dụng bất hợp pháp vật liệu hạt nhân được sử dụng vì mục đích hòa bình đang trong quá trình vận chuyển quốc tế (
international nuclear transport)
[14]. Năm 2005, Công ước được sửa đổi, tên gọi được điều chỉnh thành Công ước về Bảo vệ thực thể vật liệu hạt nhân và cơ sở hạt nhân; phạm vi điều chỉnh của Công ước cũng được mở rộng tương ứng
[15]. Cụ thể theo Điều 2, Công ước được áp dụng đối với cả vật liệu hạt nhân (đang trong quá trình sử dụng, lưu trữ và vận chuyển) và cơ sở hạt nhândùng cho mục đích hòa bình, trong đó cơ sở hạt nhân được định nghĩa là cơ sở mà việc sản xuất, xử lý, sử dụng, quản lý, lưu trữ, hủy bỏ vật liệu có thể dẫn tới việc giải phóng số lượng đáng kể chất phóng xạ. Như vậy, có thể hiểu FNPP cũng nằm trong phạm vi điều chỉnh của Công ước được sửa đổi năm 2005
[16]. Tuy nhiên, do các quy định thực chất tại Điều 3 (về nghĩa vụ triển khai các biện pháp cần thiết theo pháp luật quốc gia để đảm bảo an ninh cho vật liệu hạt nhân), Điều 4 (về nghĩa vụ bảo đảm an ninh trước khi cho phép nhập khẩu, xuất khẩu hoặc quá cảnh) và khoản 4 Điều 5 (về nghĩa vụ hợp tác hoặc tham vấn phù hợp với nhau hoặc thông qua IAEA để được hướng dẫn về biện pháp tăng cường an ninh) chỉ được áp dụng cho vật liệu hạt nhân đang trong quá trình vận chuyển quốc tế (
nuclear material while in international nuclear transport), khả năng áp dụng các quy định thực chất này đối với FNPP sau khi vận chuyển quốc tế, khi đã được lắp đặt trên biển và đang được vận hành là rất hạn chế. Hơn nữa, như được nhấn mạnh tại khoản 5 Điều 2, đối tượng điều chỉnh của Công ước không bao gồm vật liệu hạt nhân được sử dụng vì mục đích quân sự hoặc phương tiện hạt nhân có chứa đựng vật liệu đó; vì vậy, quy định của Công ước sẽ không được áp dụng đối với FNPP có mục đích lưỡng dụng (dân sự và quân sự).
Công ước quốc tế về Trừng trị hành vi khủng bố hạt nhân năm 2005 không được ký kết trong khuôn khổ IAEA mà được thông qua bởi Đại hội đồng Liên hợp quốc
[17]. Điều 2 quy định các hành vi bất hợp pháp và cố ý sau nằm trong phạm vi điều chỉnh Công ước: (i) sở hữu vật liệu phóng xạ hoặc tạo ra và sử dụng thiết bị hạt nhân gây nổ với ý định giết người, gây thương tích nghiêm trọng đối với con người hoặc gây thiệt hại nghiêm trọng đối với tài sản hay môi trường; (ii) sử dụng vật liệu phóng xạ, thiết bị hạt nhân gây nổ, sử dụng hoặc tấn công vào cơ sở hạt nhân (
nuclear facility) với ý định giết người, gây thương tích nghiêm trọng đối với con người hoặc gây thiệt hại nghiêm trọng đối với tài sản hay môi trường hoặc để buộc người có thẩm quyền, tổ chức quốc tế hay quốc gia làm hoặc không làm một việc; (iii) đe dọa, cố gắng thực hiện, trực tiếp tham gia, tham gia với tư cách đồng phạm, tổ chức hoặc bằng cách nào khác góp phần vào việc thực hiện các hành vi nêu trên. Theo đó, hành vi tấn công FNPP với ý định giết người, gây thương tích nghiêm trọng hoặc gây thiệt hại nghiêm trọng đối với tài sản hay môi trường hoặc để một quốc gia phải làm hoặc không làm một việc có thể hiêu là hành vi tội phạm cần được trừng trị hoặc hợp tác trừng trị theo quy định của Công ước. Tuy nhiên, Điều 3 Công ước loại trừ khỏi phạm vi điều chỉnh các hành vi xảy ra ở một nước mà cả tội phạm và nạn nhân đều là công dân của nước đó, tội phạm được tìm thấy trên lãnh thổ nước đó và không có nước nào khác có cơ sở để thực hiện quyền tài phán.
Như vậy, có thể thấy, khuôn khổ pháp lý để bảo đảm an ninh cho FNPP vẫn chưa đầy đủ. Nhiều quy định thực chất của Công ước về Bảo vệ thực thể vật liệu hạt nhân và cơ sở hạt nhân năm 2005 chỉ áp dụng đối với vật liệu hạt nhân đang vận chuyển quốc tế, tức là không áp dụng đối với các FNPP đã được lắp đặt, vận hành. Vì vậy, cộng đồng quốc tế cần hoàn thiện quy định nhằm bảo đảm an ninh cho FNPP, ngăn ngừa các hành vi tấn công, khủng bố và đánh cắp vật liệu hạt nhân từ FNPP. Cùng với đó, cần tăng cường cơ chế thanh sát (
safeguard) của IAEA theo Hiệp ước về Không phổ biến vũ khí hạt nhân năm 1968, Hiệp ước về Cấm vũ khí hạt nhân năm 2017 và các Hiệp định thanh sát được ký kết giữa IAEA và các quốc gia thành viên khi triển khai FNPP
[18].
2. Luật Biển quốc tế và việc áp dụng đối với nhà máy điện hạt nhân nổi
Ngày 10/12/1982, Hội nghị Liên hợp quốc về Luật Biển lần III đã thông qua UNCLOS sau 9 năm đàm phán. UNCLOS có hiệu lực từ ngày 16/11/1994, được xem là “Hiến pháp về biển và đại dương”, tạo cơ sở pháp lý cơ bản cho các hoạt động trên biển, trong đó có việc thành lập các vùng biển, sử dụng và bảo tồn tài nguyên biển, vận chuyển đi lại trên biển, bảo vệ môi trường biển, chuyển giao công nghệ biển, chống tội phạm trên biển. Sự xuất hiện của FNPP như một phương tiện mới trên biển đặt ra một số vấn đề về luật biển cần giải quyết, đặc biệt là vấn đề quy chế của FNPP, vấn đề xác định quốc gia có thẩm quyền tài phán đối với hoạt động của FNPP và vấn đề bảo vệ môi trường biển từ các tác động của FNPP.
2.1. Xác định quy chế của nhà máy điện hạt nhân nổi trên biển
Vấn đề quy chế của FNPP có ý nghĩa quan trọng vì để xác định quốc gia có thẩm quyền quản lý hoạt động của FNPP, cần xác định FNPP là tàu thuyền, thiết bị, công trình trên biển hay đảo nhân tạo.
Do luật pháp quốc tế chưa có định nghĩa được thống nhất về FNPP, việc xác định FNPP có phải là tàu thuyền hay không sẽ căn cứ vào định nghĩa tàu thuyền được quy định tại một số điều ước quốc tế trong lĩnh vực hàng hải. Điều 1 Công ước về Ô nhiễm dầu năm 1954 (sửa đổi năm 1962), định nghĩa tàu thuyền bao gồm bất kỳ loại tàu nào kể cả tàu nổi (
floating craft), dù là tự hành hay được kéo bởi một tàu khác “đang di chuyển trên biển” (
making a sea voyage)
[19]. Điều 1 Công ước quốc tế về Ngăn ngừa ô nhiễm từ tàu thuyền năm 1973 (sửa đổi năm 1978) (MARPOL 73/78), định nghĩa tàu thuyền thuộc bất kỳ loại nào “đang hoạt động trong môi trường biển” (
operating in the marine environment)… gồm tàu cánh ngầm, phương tiện đệm khí, tàu lặn, tàu nổi và các nền tảng cố định hoặc nổi
[20]. Công ước quốc tế về Cứu hộ năm 1989 cũng định nghĩa tàu thuyền là bất kỳ tàu, phương tiện hoặc công trình nào (
any structure) có khả năng di chuyển trên biển (
navigation)
[21]. Từ các định nghĩa này, có thể thấy, FNPP có thể được xem là tàu thuyền nếu đang di chuyển trên biển. Trong trường hợp này, quốc gia có thẩm quyền tài phán đối với tàu thuyền là quốc gia tàu mang cờ và quốc gia ven biển, tùy vào tính chất hoạt động của FNPP và theo quy chế của các vùng biển được xác lập theo UNCLOS.
Khi không di chuyển trên biển mà được cố định để sản xuất, cung cấp năng lượng, nhiệt lượng từ các lò phản ứng hạt nhân như là một cơ sở hạt nhân, FNPP được liên kết với các kết cấu dưới đáy biển, do đó có thể không được xem là tàu thuyền theo các định nghĩa nêu trên. Câu hỏi đặt ra là, nếu không phải là tàu thuyền thì FNPP có được xem là thiết bị, công trình trên biển hoặc đảo nhân tạo không. Luật pháp quốc tế hiện vẫn chưa có câu trả lời rõ ràng về vấn đề này, nhưng theo cách hiểu thông dụng thì có thể thấy khi không di chuyển mà được cố định với các kết cấu dưới đáy biển để sản xuất năng lượng, FNPP có thể được xem là thiết bị, công trình trên biển (phần nào tương tự với việc xác định quy chế của các giàn khoan dầu khí cố định ngoài khơi) và sẽ chịu sự điều chỉnh của các quy định tương ứng của UNCLOS đối với thiết bị, công trình trên biển.
2.2. Xác định quốc gia có quyền tài phán đối với hoạt động trên biển của nhà máy điện hạt nhân nổi
Theo Điều 2 UNCLOS, quốc gia ven biển thực hiện chủ quyền đầy đủ đối với lãnh hải, gồm vùng trời, vùng nước, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển của lãnh hải. Phù hợp với Điều 19 và 21 UNCLOS, tàu thuyền các nước khác được phép đi qua không gây hại trong lãnh hải của quốc gia ven biển, nhưng không được gây tổn hại đến hòa bình, an ninh trật tự, không được tiến hành các hoạt động khác mà không được quốc gia ven biển cho phép, và phải tuân thủ pháp luật do quốc gia ven biển ấn định trên cơ sở Công ước, bao gồm pháp luật về bảo vệ thiết bị công trình trên biển, về bảo vệ môi trường biển và bảo tồn tài nguyên biển. Ngoài ra, theo Điều 23 UNCLOS, các tàu chạy bằng năng lượng hạt nhân và tàu chở vật liệu hạt nhân còn được yêu cầu phải mang theo giấy tờ và tuân thủ các biện pháp phòng ngừa khi thực hiện quyền đi qua vô hại. Do đặc điểm của FNPP (chứa vật liệu hạt nhân và công nghệ hạt nhân, tiềm ẩn nguy cơ xảy ra tai nạn hạt nhân), quốc gia ven biển có quyền đưa ra các yêu cầu nghiêm ngặt hơn đối với FNPP, kể cả điều tiết hàng hải nếu cần thiết, nhằm bảo đảm an toàn hàng hải, bảo vệ môi trường và các quyền và lợi ích chính đáng khác của quốc gia ven biển. Do lãnh hải thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển, các nước khác không lắp đặt, vận hành FNPP trừ khi được quốc gia ven biển tiếp nhận để triển khai trong lãnh hải nước mình.
Theo Điều 56 UNCLOS, trong vùng đặc quyền kinh tế, quốc gia ven biển có quyền chủ quyền về thăm dò và khai thác, bảo tồn và quản lý các tài nguyên thiên nhiên và về các hoạt động khác nhằm thăm dò và khai thác vùng này vì mục đích kinh tế, như việc sản xuất năng lượng từ nước, hải lưu và gió. Quốc gia ven biển cũng có quyền tài phán về việc lắp đặt và sử dụng các đảo nhân tạo, các thiết bị và công trình; nghiên cứu khoa học biển; bảo vệ môi trường biển. Như vậy, nếu được xem là tàu thuyền, FNPP của nước ngoài có thể đi qua vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia ven biển, nhưng không được gây ảnh hưởng đến quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển. Quốc gia ven biển có quyền ban hành và thực thi pháp luật nhằm bảo đảm quyền của mình phù hợp với UNCLOS. Điều 60 và Điều 80 của UNCLOS quy định cụ thể về quyền tài phán của quốc gia ven biển đối với việc lắp đặt, vận hành, sử dụng các thiết bị, công trình và đảo nhân tạo, nước khác không được lắp đặt, vận hành, sử dụng FNPP trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của quốc gia ven biển nếu không được quốc gia ven biển cho phép.
Một điểm nữa đáng lưu ý đối với hoạt động của FNPP trên biển là việc cung cấp năng lượng từ FNPP sẽ phụ thuộc vào kết nối với lưới điện của khu vực tiêu thụ điện, thường là thông qua dây cáp ngầm dưới biển. Trong phạm vi lãnh hải, việc lắp đặt dây cáp ngầm thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển. Ở vùng đặc quyền kinh tế, các quốc gia khác có quyền lắp đặt dây cáp ngầm với điều kiện không được vi phạm quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển.
Như vậy, có thể thấy vấn đề xác định quy chế của FNPP và quốc gia có thẩm quyền tài phán đối với hoạt động của FNPP sẽ phụ thuộc vào nhiều yếu tố, đặc biệt là bản chất hoạt động của FNPP (đang di chuyển hay được cố định trên biển để sản xuất, cung cấp năng lượng) và vị trí hoạt động của FNPP (đang trong lãnh thổ của quốc gia cung cấp, hay trong lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa của quốc gia ven biển). Trong tình huống thông thường, nếu một FNPP được sản xuất, lắp đặt, vận hành hoàn toàn trong lãnh thổ của quốc gia cung cấp thì vấn đề quyền tài phán sẽ không thật sự phức tạp vì hoạt động của FNPP về cơ bản sẽ được điều chỉnh bởi pháp luật quốc gia đó và các điều ước quốc tế mà quốc gia này là thành viên. Tuy nhiên, việc xác định quy chế pháp lý của FNPP phụ thuộc nhiều biến số khiến cho việc xác định thẩm quyền tài phán đối với hoạt động của FNPP có thể gây tranh cãi, đặc biệt là khi hoạt động của FNPP liên quan đến khu vực biển đang tranh chấp hoặc liên quan đến nhiều quốc gia, gồm quốc gia xuất khẩu FNPP, quốc gia nhập khẩu FNPP, quốc gia ven biển, quốc gia tàu mang cờ.
2.3. Bảo vệ môi trường biển từ các tác động của nhà máy điện hạt nhân nổi
FNPP tiềm ẩn rất nhiều rủi ro đối với môi trường biển. Nếu gặp sự cố về an toàn do bão, lốc xoáy, sóng thần, va chạm tàu thuyền, cháy nổ, trục trặc kỹ thuật hoặc sự cố về an ninh khi bị tấn công từ cướp biển, khủng bố, chất phóng xạ có thể bị rò rỉ ra môi trường biển, gây nguy hiểm nghiêm trọng cho hệ sinh thái biển, thậm chí phá hủy hoàn toàn hệ sinh thái biển
[22]. Kể cả khi không có sự cố về an toàn hoặc an ninh, hoạt động hàng ngày của FNPP cũng có thể ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường biển và quần thể sinh vật biển do tác động đến áp lực dòng chảy và nhiệt độ nước biển
[23]. Hệ quả của các vấn đề này đều có tính xuyên biên giới. Điều này đặt ra yêu cầu về việc bảo đảm khuôn khổ pháp lý quốc tế chặt chẽ về bảo vệ môi trường biển từ các tác động của FNPP.
Theo Điều 192 UNCLOS, bảo vệ và gìn giữ môi trường biển là nghĩa vụ chung của tất cả các nước. Điều 194 và Điều 195 UNCLOS quy định, các nước cần triển khai tất cả các biện pháp phù hợp để ngăn ngừa, hạn chế và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, không để môi trường biển bị ô nhiễm xuyên biên giới hoặc ô nhiễm từ vùng biển này ảnh hưởng đến vùng biển khác. Các nước, dù là quốc gia ven biển hay quốc gia tàu mang cờ, đều cần tuân thủ những nghĩa vụ chung này khi vận chuyển, triển khai hoặc giám sát hoạt động trên biển của FNPP.
Bên cạnh những nghĩa vụ chung nêu trên, UNCLOS còn thiết lập các quy định cụ thể khác nhau về việc phòng chống ô nhiễm trên đất liền, ô nhiễm từ sự nhận chìm, hoặc ô nhiễm từ tàu thuyền nói chung và các thiết bị vận chuyển hoặc chạy bằng năng lượng hạt nhân nói riêng. Nếu FNPP được xem là tàu thuyền thì việc phòng chống ô nhiễm từ tàu thuyền còn được quy định tại nhiều điều ước trong khuôn khổ Tổ chức Hàng hải thế giới (IMO). Tuy nhiên, như phân tích tại tiểu mục 2.1 và 2.2, việc xác định quy chế của FNPP phụ thuộc vào nhiều biến số. Hơn nữa, ô nhiễm môi trường biển có thể là kết quả của sự cố về an toàn, an ninh và cũng có thể tích tụ từ hoạt động hàng ngày của FNPP, mà hoạt động của FNPP có thể liên quan đến nhiều quốc gia, gồm quốc gia xuất khẩu FNPP, quốc gia nhập khẩu FNPP, quốc gia ven biển, quốc gia lắp đặt FNPP hoặc quốc gia tàu mang cờ. Điều này gây ra khó khăn trong việc áp dụng quy định nào và xác định quốc gia nào có trách nhiệm chính trong việc bảo vệ môi trường biển từ hoạt động của FNPP và chịu trách nhiệm pháp lý chính khi xảy ra ô nhiễm từ hoạt động của FNPP.
3. Vấn đề đặt ra đối với việc triển khai nhà máy điện hạt nhân nổi tại Biển Đông
3.1. Khía cạnh an ninh, an toàn hạt nhân
Năm 2016, Tập đoàn hạt nhân quốc gia Trung Quốc (CNNC) và Tập đoàn điện hạt nhân Trung Quốc (CGN) công bố kế hoạch phát triển FNPP để triển khai trên Biển Đông (số lượng lên đến 20 FNPP), phục vụ cả mục đích quân sự và mục đích dân sự
[24]. Báo giới Trung Quốc tiết lộ một nguyên mẫu FNPP đã được thử nghiệm ngoài khơi ở bờ biển phía đông, thuộc tỉnh Sơn Đông, Trung Quốc
[25]. Năm 2023, báo chí Trung Quốc đưa tin Trung Quốc tạm dừng kế hoạch này
[26]. Tuy nhiên, năm 2024, thông tin từ Mỹ cho thấy, Trung Quốc vẫn đang tích cực triển khai kế hoạch ở Biển Đông
[27].
Hiện các thông tin về kế hoạch của Trung Quốc vẫn còn mâu thuẫn, các chi tiết về địa điểm, quy mô, cách thức vận chuyển và vận hành FNPP chưa được công bố, vì vậy chưa thể đánh giá đầy đủ tính chất, tác động và mức độ vi phạm của Trung Quốc về an toàn, an ninh hạt nhân. Tuy nhiên, từ những phân tích nêu trên về quy định an toàn, an ninh hạt nhân, có thể sơ bộ khẳng định, việc triển khai FNPP của Trung Quốc tiềm ẩn nhiều rủi ro.
Thứ nhất, Công ước về An toàn hạt nhân năm 1994 không áp dụng đối với việc bảo đảm an toàn cho hoạt động của FNPP, tức là Trung Quốc không có nghĩa vụ thực hiện quy định của Công ước, bao gồm việc gửi Báo cáo quốc gia về an toàn FNPP đến các cuộc họp đánh giá trong khuôn khổ Công ước. Công ước chung về An toàn trong việc quản lý nguyên liệu hạt nhân đã sử dụng và trong việc quản lý các chất thải phóng xạ năm 1997 cơ bản cũng không áp dụng đối với nguyên liệu vận chuyển khỏi cơ sở hạt nhân đến các FNPP, tức là Trung Quốc cũng không có nghĩa vụ phải tuân thủ quy định về việc quản lý nguyên liệu và chất thải phóng xạ từ FNPP. Khuôn khổ pháp lý quốc tế về an toàn hạt nhân cho hoạt động của FNPP, vì vậy, vẫn chưa hoàn thiện, trong khi đó công nghệ FNPP tương đối mới, điều kiện vận hành khó khăn, thường xuyên hứng chịu các cơn bão với cường độ cao, làm tăng nguy cơ xảy ra sự cố an toàn nếu FNPP được triển khai ở Biển Đông.
Thứ hai, nhiều quy định thực chất của Công ước về Bảo vệ thực thể vật liệu hạt nhân và cơ sở hạt nhân năm 2005 chỉ áp dụng đối với vật liệu hạt nhân đang vận chuyển quốc tế, tức là không áp dụng đối với các FNPP đã được lắp đặt, vận hành. Hơn nữa, so với các cơ sở hạt nhân đặt cố định ở đất liền, FNPP đòi hỏi các biện pháp bảo đảm an ninh đặc thù do môi trường và rủi ro có khác biệt, đặc biệt trong bối cảnh tội phạm trên biển vẫn xảy ra ở Biển Đông. Vì vậy, cần có thêm quy định nhằm bảo đảm an toàn, an ninh cho FNPP trước khi lắp đặt, vận hành FNPP.
Ngoài ra, cần tăng cường khuôn khổ pháp lý quốc tế điều chỉnh trách nhiệm dân sự đối với các thiệt hại từ hoạt động hạt nhân nói chung và hoạt động FNPP nói riêng vì Công ước Viên về Trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại hạt nhân năm 1963 cơ bản không áp dụng đối với FNPP do loại trừ khỏi phạm vi điều chỉnh thiệt hại từ các lò phản ứng trên các phương tiện vận chuyển
[28]. Các nạn nhân chịu hậu quả từ hoạt động của FNPP sẽ phải đối mặt với nhiều thách thức trong việc tìm kiếm sự trợ giúp theo khuôn khổ pháp lý quốc tế hiện hành về an toàn, an ninh hạt nhân.
3.2. Khía cạnh Luật Biển quốc tế
Thứ nhất, Trung Quốc không phải là “quốc gia ven biển” đối với quần đảo Hoàng Sa hay quần đảo Trường Sa, do đó không có nội thủy hay lãnh hải xung quanh các đảo thuộc hai quần đảo này và không có quyền tự ý triển khai FNPP gần các đảo.
Thứ hai, căn cứ quy định của UNCLOS, Trung Quốc không phải là “quốc gia quần đảo” nên không được vẽ đường cơ sở quần đảo hay đòi hỏi “vùng nước quần đảo” từ Hoàng Sa, Trường Sa, do đó không có quyền tự ý triển khai FNPP trong phạm vi “vùng nước quần đảo” của Hoàng Sa, Trường Sa.
Thứ ba, tại vùng đặc quyền kinh tế hay thềm lục địa của các nước ven biển khác, các nước này có quyền chủ quyền đối với các hoạt động khác thăm dò và khai thác vì mục đích kinh tế và có quyền tài phán đối với các hoạt động lắp đặt và sử dụng các đảo nhân tạo, các thiết bị và công trình, cũng như việc bảo vệ, gìn giữ môi trường biển. Việc Trung Quốc tự ý triển khai FNPP trong vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa của các nước là hành vi vi phạm quyền chủ quyền, quyền tài phán của các nước khác.
Thứ tư, giả sử FNPP đang thực hiện hoạt động hàng hải trong vùng biển của các nước khác thì việc đi lại cũng cần phải tôn trọng quyền của các nước khác theo quy định của UNCLOS, đặc biệt là quy định đối với tàu thuyền chạy bằng năng lượng hạt nhân và tàu chở vật liệu hạt nhân. Chẳng hạn, theo Điều 64 Luật Năng lượng nguyên tử Việt Nam năm 2008, “việc vận chuyển vật liệu phóng xạ quá cảnh lãnh thổ Việt Nam, hoạt động của tàu biển, phương tiện khác có động cơ chạy bằng năng lượng hạt nhân trên lãnh thổ Việt Nam phải được Thủ tướng Chính phủ cho phép và phải chịu sự giám sát của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền”.
Thứ năm, Biển Đông là vùng biển nửa kín, có hệ sinh thái biển đa dạng, có nhiều tài nguyên thiên nhiên, có vị trí địa chính trị chiến lược với các tuyến hàng hải có ý nghĩa quan trọng với cộng đồng quốc tế. Các sự cố hạt nhân xảy ra từ hoạt động của FNPP, vì vậy, sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường biển, quyền và lợi ích của các nước ven Biển Đông và cộng đồng quốc tế. Trong khi đó, cơ chế bồi thường quốc tế trong trường hợp xảy ra sự cố hạt nhân từ hoạt động FNPP rất khó được áp dụng do Trung Quốc chưa tham gia bất kỳ điều ước quốc tế nào về trách nhiệm dân sự trong các trường hợp tai nạn hạt nhân. Do đó, việc triển khai kế hoạch lắp đặt, vận hành FNPP ở Biển Đông có thể để lại nhiều hệ quả về môi trường biển trong khi luật pháp quốc tế về vấn đề này vẫn chưa rõ ràng cụ thể.
Kết luận
Nghiên cứu của tác giả cho thấy, khuôn khổ pháp lý quốc tế để bảo đảm an toàn, an ninh cho FNPP vẫn chưa được hoàn thiện. Khả năng áp dụng các điều ước quốc tế hiện hành trong khuôn khổ IAEA đối với hoạt động của FNPP vẫn còn hạn chế. Việc vận dụng Luật Biển để xác định quy chế của FNPP và quốc gia có thẩm quyền tài phán đối với hoạt động của FNPP còn phụ thuộc nhiều biến số, dẫn đến khó khăn trong việc xác định nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý liên quan đến bảo vệ môi trường biển của các quốc gia có liên quan.
Trong bối cảnh đó, kế hoạch xây dựng FNPP của Trung Quốc ở Biển Đông là không phù hợp xét từ góc độ pháp lý, ở cả khía cạnh an toàn, an ninh hạt nhân và khía cạnh Luật Biển quốc tế. Từ các đánh giá nêu trên và trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản của Luật Môi trường quốc tế, như nguyên tắc phòng ngừa (prevention), cẩn trọng (precaution), hợp tác quốc tế (international cooperation)…, tác giả bài viết này cho rằng, các dự án FNPP không nên được triển khai ở Biển Đông, ít nhất là cho đến khi các vấn đề pháp lý liên quan được giải quyết và quy định pháp luật quốc tế về bảo vệ môi trường biển được xây dựng đầy đủ, cụ thể, rõ ràng hơn./.
[1] IAEA, Legal and Institutional Issues of Transportable Nuclear Power Plants: A Preliminary Study, IAEA Nuclear Energy Series, số NG–T–3.5, năm 2013, tr. 7.
[2] Lucy Ashton,
Floating Nuclear Power Plants: Benefits and Challenges discussed at IAEA Symposium, https://www.iaea.org/newscenter/news/floating-nuclear-power-plants-benefits-and-challenges-discussed-at-iaea-symposium, truy cập ngày 09/05/2024.
[3] Theo Ellen Nakashima, Vic Chiang và Jobby Warrick,
US officials wary of China’s plan for floating nuclear power plants, The Washington Post, https://www.washingtonpost.com/national-security/2024/05/02/china-floating-nuclear-reactor-military/, truy cập ngày 09/05/2024.
[4] Công ước được thông qua ngày 26/9/1986 và có hiệu lực ngày 27/10/1986. Việt Nam gia nhập Công ước ngày 29/09/1987.
[5] IAEA,
Legal and Institutional Issues of Transportable Nuclear Power Plants: A Preliminary Study, IAEA Nuclear Energy Series, số NG–T–3.5, năm 2013, tr. 65.
[6] Công ước đã được ký thông qua ngày 26/09/1986 và có hiệu lực sau 30 ngày kể từ ngày có nước thứ ba phê chuẩn Công ước, cụ thể là ngày 26/02/1987. Việt Nam gia nhập Công ước ngày 29/09/1987.
[7] IAEA,
Legal and Institutional Issues of Transportable Nuclear Power Plants: A Preliminary Study, IAEA Nuclear Energy Series, số NG–T–3.5, năm 2013, tr. 66.
[8] Công ước được thông qua ngày 20/9/1994 và có hiệu lực từ ngày 24/10/1996. Việt Nam gia nhập Công ước ngày 16/04/2010.
[9] Đoạn (iii) của phần mở đầu khẳng định trách nhiệm đảm bảo an toàn hạt nhân thuộc về quốc gia có thẩm quyền tài phán đối với cơ sở hạt nhân.
[10] IAEA,
Legal and Institutional Issues of Transportable Nuclear Power Plants: A Preliminary Study, IAEA Nuclear Energy Series, số NG–T–3.5, năm 2013, tr. 67.
[11] Công ước được thông qua ngày 29/09/1997 và có hiệu lực từ ngày 18/06/2001. Việt Nam gia nhập Công ước ngày 07/01/2014.
[12] IAEA,
Legal and Institutional Issues of Transportable Nuclear Power Plants: A Preliminary Study, IAEA Nuclear Energy Series, số NG–T–3.5, năm 2013, tr. 68.
[13] IAEA,
Legal and Institutional Issues of Transportable Nuclear Power Plants: A Preliminary Study, IAEA Nuclear Energy Series, số NG–T–3.5, năm 2013, tr. 69.
[14] Công ước được thông qua ngày 26/10/1979 và có hiệu lực ngày 08/02/1987. Việt Nam gia nhập Công ước ngày 04/10/2012.
[15] Công ước được thông qua ngày 08/07/2005 và có hiệu lực ngày 08/05/2016. Việt Nam phê chuẩn Công ước ngày 03/11/2012.
[16] IAEA,
Legal and Institutional Issues of Transportable Nuclear Power Plants: A Preliminary Study, IAEA Nuclear Energy Series, số NG–T–3.5, năm 2013, tr. 73.
[17] Công ước được thông qua ngày 13/04/2005 và có hiệu lực ngày 07/07/2007. Việt Nam gia nhập Công ước ngày 23/09/2016.
[18] Hiệp ước về Không phổ biến vũ khí hạt nhân được thông qua ngày 01/07/1968 và có hiệu lực ngày 05/03/1970. Hiệp ước về Cấm vũ khí hạt nhân được thông qua ngày 07/07/2017 và có hiệu lực ngày 22/01/2021. Việt Nam là thành viên cả hai Hiệp ước.
[19] Công ước về Ô nhiễm dầu năm 1954 được thông qua ngày 12/05/1954, có hiệu lực từ ngày 26/07/1958. Công ước đã được sửa dổi hai lần vào năm 1962 và năm 1969.
[20] Công ước MARPOL được thông qua vào ngày 02/11/1973. Nghị định thư năm 1978 được thông qua nhằm ứng phó với hàng loạt vụ tai nạn tàu chở dầu trong những năm 1976-1977. Công ước MARPL 73/78 có hiệu lực vào ngày 02/10/1983.
[21] Công ước quốc tế về Cứu hộ năm 1989 được thông qua vào ngày 28/04/1989. Công ước có hiệu lực vào ngày 14/07/ 1996.
[22] Xem Vladimir Kuznetsov, Alexey Yablokov, Ilya Kolton, Yevgeney Simonov, Vladimir Desyatov, Igor Forofontov và Alexandr Nikitin,
Floating Nuclear Power Plants in Russia: A Threat to the Arctic, World Oceans and Non-Proliferation Treaty, NxbRakurs, Moscow, năm 2004.
[23] Marlowe J. Blake,
Floating Nuclear Plants – A “Reasonable Use” of the High Seas?, Tạp chí California Western International Law Journal, số 8, năm 1978, tr. 195.
[24] Xem Nguyen Viet Phuong,
China's Risky Plan for Floating Nuclear Power Plants In the South China Sea, The Diplomat, https://thediplomat.com/2018/05/chinas-risky-plan-for-floating-nuclear-power-plants-in-the-south-china-sea/, truy cập ngày 09/05/2024; Viet Phuong Nguyen,
China's planned floating nuclear power facilities in the South China Sea: Technical and Political Challenges, The Maritime Issues, http://www.maritimeissues.com/environment/china39s-planned-floating-nuclear-power-facilities-in-south-china-sea-technical-and-political-challenges.html, truy cập ngày 09/05/2024.
[25] Nguyễn Thị Thu Hà,
Các nhà máy điện hạt nhân nổi sẽ được xây dựng ở Biển Đông, Vinatom, https://vinatom.gov.vn/cac-nha-may-dien-hat-nhan-noi-se-duoc-xay-dung-o-bien-dong/, truy cập ngày 09/05/2024.
[26] Theo Stephen Chen,
China suspends plan to build floating nuclear reactors in the South China Sea, South China Morning Post, https://www.scmp.com/news/china/science/article/3222289/china-suspends-plan-build-floating-nuclear-reactors-south-china-sea, truy cập ngày 09/05/2024.
[27] Ellen Nakashima, Vic Chiang và Jobby Warrick,
US officials wary of China’s plan for floating nuclear power plants, The Washington Post, https://www.washingtonpost.com/national-security/2024/05/02/china-floating-nuclear-reactor-military/, truy cập ngày 09/05/2024.
[28] Bên cạnh Công ước Viên, có một điều ước khác về trách nhiệm dân sự, đó là Công ước Paris năm 1960 nhưng Công ước này cũng không có tính phổ cập, phạm vi áp dụng cũng hạn chế. Năm 1988, một Nghị định thư hợp nhất hai Công ước này được thông qua nhưng phạm vi áp dụng vẫn hạn chế và mới chỉ có hơn 30 thành viên tham gia.
